TAR Veneto (Venezia), Sez. III, sent. N. 474 del 06.12.2007 (dep. 21.02.2007).
Aria. Emissioni in atmosfera. Decreti di modifica autorizzazioni emissioni in atmosfera ex artt. 12 e 15 del D.P.R. 203/1988: necessità di comunicazione di avvio del procedimento. Annullamento decreto dirigenziale con contenuto prescrittivo (provvedimentale) adottato in assenza di comunicazione di avvio del procedimento ai sensi della L. 241/1990: sussistenza. Limiti soggettivi per l’annuallamento. (a cura di Alan Valentino, Udine).

Ric. n. 1647/05 Sent. n. 474/07

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, terza Sezione, con l’intervento dei signori magistrati:

Angelo De Zotti Presidente

Angelo Gabbricci Consigliere - relatore

Riccardo Savoia Consigliere

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 1647/05, proposto da Olearia Adriatica S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. ti A. e M. Steccanella e Pinello, con domicilio eletto presso il suo studio in Venezia, Calle de Mezo 3080/L,

contro

la Provincia di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. ti Orsoni e Brusegan, con domicilio eletto presso in Venezia, S. Marco 2662 presso l’ufficio legale dell’Ente,

per l’annullamento:

a) del decreto 22 febbraio 2005, n. 13301/05, del dirigente il settore politiche ambientali della Provincia di Venezia, recante prescrizioni integrative alle autorizzazioni ad emissioni in atmosfera, rilasciate ex artt. 12 e 15 d.P.R. 203/88;

b) degli atti antecedenti, presupposti, preordinati, preparatori, consequenziali ovvero comunque connessi, e, in particolare, della deliberazione della giunta provinciale n. 22/2005, con la quale sono stati approvati gli indirizzi sulle azioni da attivare per la riduzione delle emissioni inquinanti nel territorio della Provincia di Venezia.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

visto l’ atto di costituzione in giudizio della Provincia di Venezia;

viste le memorie prodotte dalle parti;

visti gli atti tutti di causa;

uditi nella pubblica udienza del 6 dicembre 2006 - relatore il consigliere avv. Angelo Gabbricci - l’avv. Botteon, in sostituzione di Steccanella, per il ricorrente e l’avv. Orsoni per la Provincia, nonché l’avv. Romeo in sostituzione di Brusegan per la Provincia;

ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

1. La ricorrente Olearia Adriatica S.p.A. produce, nel suo stabilimento di S. Donà di Piave (Venezia), olio di semi, mangimi, mattonelle combustibili e farine di estrazione.

L’attività comporta emissioni in atmosfera di fumi e polveri, autorizzate, con prescrizioni, dalla Provincia di Venezia, secondo la disciplina di cui al D.P.R. 203/1988, già con provvedimento 10 novembre 1993, n. 28560/92, da ultimo sostituito con la nuova autorizzazione 9 novembre 2004, n. 74338.

2. Come gli altri titolari di tali autorizzazioni, Olearia è destinataria del decreto 22 febbraio 2005, n. 13301, del dirigente provinciale del settore politiche ambientali, poi qui impugnato, emanato, secondo la nota accompagnatoria (21 aprile 2005, n. 29573), in applicazione di quanto previsto dal piano regionale di tutela e risanamento dell’atmosfera, e contenente “prescrizioni integrative di ogni autorizzazione alle emissioni in atmosfera … relative agli impianti situati nei Comuni di fascia A della Provincia di Venezia ai sensi della delibera del Consiglio Regionale n. 57/2004”, con la quale è stato approvato il Piano Regionale di Tutela e Risanamento dell’Atmosfera (P.R.T.R.A.).

3. Il decreto, a conclusione d’un articolato preambolo, stabilisce, anzitutto, che tutte le autorizzazioni provinciali alle emissioni in atmosfera, “relative agli impianti situati nei comuni di Chioggia, Jesolo, Mira, Mirano, Portogruaro, San Donà di Piave, Spinea e Venezia” sono integrate dalle prescrizioni di seguito espresse.

Si dispone così, fra l’altro, che i titolari di tali provvedimenti – e, dunque, anche Olearia - sono tenuti ad inviare alla Provincia, in un termine definito, “il modulo A allegato”, nel quale si richiede di dichiarare la quantità giornaliera di polveri totali e di NOx emessi dagli impianti.

Ove tali emissioni avessero superato determinati valori (polveri almeno uguali a 10 Kg/giorno e NOx a 60 Kg/giorno), gli stessi titolari, oltre a trasmettere un secondo modulo, avrebbero dovuto:

a) presentare alla Provincia “entro e non oltre 180 giorni dal rilascio del presente provvedimento un progetto per la minimizzazione delle emissioni di polveri e NOx che preveda l’applicazione delle migliori tecnologie disponibili”;

b) ridurre – salvo che per determinati impianti - le emissioni “complessivamente emesse dalle proprie attività produttive di polveri entro 10 Kg/die e 60 Kg/die per gli NOx (condizioni di contenimento come definite nel modulo informativo specifico allegato) nei casi in cui l’Autorità competente ai sensi degli artt. 33 e 34 della L.R. 33/85 lo prescriva con propria ordinanza contingibile e urgente, ai sensi del PRTRA”;

c) installare, entro un termine fisso, “misuratori di portata e di polveri in continuo su tutti i punti di emissione con portata autorizzata oltre i 500 gr/h”, trasmettendo i risultati alla Provincia;

d) effettuare, con cadenza biennale, “la determinazione della frazione PM10 e della frazione PM2,5 emesse nel particolato totale, su tutti i punti di emissione con flusso di massa autorizzato oltre i 500 gr/h” trasmettendone i risultati alla Provincia;

e) effettuare altresì, sempre con cadenza biennale, la determinazione degli idrocarburi policiclici aromatici (IPA) su tutti i punti di emissione afferenti ad impianti termici di combustione con una determinata potenza termica, trasmettendone egualmente i risultati all’Amministrazione.

4. Il ricorso proposto censura preliminarmente il decreto provinciale per violazione ed erronea applicazione degli artt. 7 e 8 della l. 241/1990.

La Provincia di Venezia non avrebbe comunicato all’interessata l’avvio del procedimento sfociato nel provvedimento impugnato.

D’altro canto, l’Ente non avrebbe potuto sottrarsi a tale onere, adducendo a propria giustificazione il considerevole numero dei soggetti, nei cui confronti il provvedimento è destinato a produrre effetti diretti: infatti, osserva Olearia, l’art. 8, III comma, l. 241/90, “lungi dal consentire all’Amministrazione di omettere l’avviso di avvio, impone al contrario di rendere noti l’oggetto del procedimento promosso e gli altri elementi di cui al comma 2 dello stesso articolo 8, mediante idonee forme di pubblicità stabilite dalla stessa P.A. procedente”.

5.1. Nel controricorso, la Provincia – pur riconoscendo implicitamente che nessuna comunicazione era stata trasmessa agli interessati - oppone due ordini di difese.

Anzitutto, sul piano sostanziale essa osserva come il decreto si adeguerebbe alle direttive contenute nel citato P.R.T.R.A. “limitandosi a sollecitare, attraverso l’invio di moduli prestampati, alle singole aziende produttive, il monitoraggio delle emissioni”; ove poi queste superino determinate soglie, “le aziende vengono messe a parte della necessità di predisporre un progetto di minimizzazione delle emissioni”.

Il decreto sarebbe dunque privo “di qualsivoglia valore determinativo”, mentre, perché un atto amministrativo costituisca un provvedimento, è necessario “che esso sia esplicativo di una determinazione amministrativa, ossia di una o più previsioni aventi contenuto precettivo”.

Al contrario, la nota dirigenziale, “pur erroneamente qualificata quale ‘integrazione’ delle autorizzazioni già rilasciate in capo alle singole aziende produttive … non inficia il contenuto dei provvedimenti già perfezionati”: limitandosi a sollecitare la compilazione di moduli prestampati, e preannunciando un’ordinanza contingibile ed urgente nel caso d’emissioni eccedenti, la ripetuta nota non costituirebbe un provvedimento, e non avrebbe pertanto richiesto alcuna comunicazione d’avvio.

5.2. In ogni caso, secondo la Provincia, troverebbe qui applicazione la previsione di cui all’ art. 21 octies della l. 241/90, per la parte in cui questo dispone, secondo la difesa provinciale, che l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento non inficia la legittimità del provvedimento, “salvo che non si accerti, in giudizio, che il provvedimento adottato avrebbe potuto essere diverso, ove fosse stato osservato l’obbligo di comunicazione”.

Invero, nella fattispecie sarebbe “difficile immaginare (sul piano logico ancor prima che su quello giuridico)” quali osservazioni la ricorrente avrebbe potuto svolgere, al fine d’impedire o comunque ostacolare la formazione dell’atto, essendo l’Amministrazione “animata dalla necessità di addivenire al monitoraggio delle emissioni, al fine di garantire la tutela della salute umana”.

6.1. Orbene, non pare al Collegio che l’interpretazione riduttiva dell’atto impugnato, proposta dalla Provincia nelle sue difese, trovi effettivo riscontro nel contenuto di questo, quale prima riprodotto nei suoi profili essenziali.

6.2. È intanto evidente che esso non si limita a richiede notizie aggiornate sulle emissioni provenienti dagli stabilimenti appartenenti alle imprese autorizzate; vi si stabilisce invece univocamente, nel caso risultassero superati determinati specifici valori, quali ne siano le conseguenze: la presentazione di un progetto per la minimizzazione delle emissioni, l’installazione di misuratori di portata, nonché l’effettuazione di ulteriori successivi accertamenti.

Si tratta invero di un complesso di ordini i quali, sebbene sottoposti a condizione sospensiva, non perdono per questo la loro natura, e che consentono di qualificare come provvedimento l’atto che li contiene.

6.3. Si aggiunga che il decreto dichiara d’integrare le autorizzazioni già rilasciate: e non si può plausibilmente sostenere che queste – le quali certamente costituiscono provvedimenti amministrativi – possano essere modificate da atti che non abbiano, quanto meno, la loro stessa forza e valore.

Ancora, nel preambolo si richiama l’art. 11 del d.P.R. 203/88, per la parte in cui questo prevede che le prescrizioni dell’autorizzazione possono essere modificate, in seguito all’evoluzione della migliore tecnologia disponibile: non sembra revocabile in dubbio che tale sia la funzione del decreto qui impugnato, il quale, ancora una volta, per espresso riconoscimento dell’autorità emanante, ha contenuto prescrittivo e dunque provvedimentale.

6.4. Quanto poi al disposto dell’art. 21 octies, questo dispone, al II comma, che non è annullabile “il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”.

Ora, si può intanto escludere che il provvedimento impugnato sia vincolato: le prescrizioni che esso introduce non appaiono meramente applicative di norme generali, i cui precetti non lascino alcun margine di discrezionalità all’Amministrazione.

Né, d’altro canto, la Provincia – a parte alcune generiche affermazioni di principio - ha dimostrato che la partecipazione degli interessati sarebbe stata irrilevante; né ciò al Collegio pare in ogni caso evidente, poiché, al contrario, la riduzione dell’inquinamento atmosferico costituisce un obiettivo generale, che può essere concretamente perseguito con forme e strumenti assai differenziati.

7.1. La violazione sulle norme del procedimento è assorbente delle ulteriori lamentate illegittimità dell’atto impugnato, il quale, come atto ad oggetto plurimo, va dunque senz’altro annullato nei limiti soggettivi delle parti in causa, e con riferimento alla sola autorizzazione già rilasciata alla ricorrente.

7.2. Non v’è invece interesse all’annullamento dell’impugnata deliberazione 22/05 della giunta provinciale, il cui contenuto è di mero indirizzo, e non reca pertanto disposizioni immediatamente lesive per la stessa ricorrente.

8. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate d’ufficio come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, terza Sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie parzialmente e, per l’effetto, annulla, nei limiti precisati in motivazione, il decreto 22 febbraio 2005, n. 13301/05, del dirigente il settore politiche ambientali della Provincia di Venezia.

Condanna l’Amministrazione resistente alla rifusione delle spese di causa a favore della ricorrente, liquidandole in € 4.000,00 di cui €. 500,00 per spese e la parte residua per diritti ed onorari, oltre i.v.a. e c.p.a..

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia, nella Camera di consiglio addì 6 dicembre 2006.

Il Presidente l’Estensore

Il Segretario

SENTENZA DEPOSITATA IN SEGRETERIA

il……………..…n.………

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

Il Direttore della Terza Sezione