Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 3476 del 25 giugno 2013
Beni Ambientali.Contenimento dell’espansione dell’abitato per la salvaguardia di valori paesaggistici e ambientali

In sede di pianificazione urbanistica generale ben possono essere soddisfatte, attraverso l’attribuzione di destinazioni limitative o preclusive dell’edificazione, esigenze di contenimento dell’espansione dell’abitato nonché di salvaguardia di valori paesaggistici e ambientali, in vista del perseguimento di obiettivi di miglioramento della vivibilità del territorio comunale. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 03476/2013REG.PROV.COLL.

N. 03100/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3100 del 2009, proposto da: 
Soc. Ieur - Impresa Edilizia Urbanizzazioni A R.L., rappresentato e difeso dall'avv. Alessandro Pallottino, con domicilio eletto presso Alessandro Pallottino in Roma, via Oslavia, 14;

contro

Comune di Roma, rappresentato e difeso per legge dagli avv. Nicola Sabato, Umberto Garofali, domiciliato in Roma, via del Tempio di Giove, 21;

nei confronti di

Consorzio Tor Pagnotta Due, rappresentato e difeso dall'avv. Leonardo Lavitola, con domicilio eletto presso Giuseppe Lavitola in Roma, via Costabella 23;

per la riforma

della sentenza n. 701, depositata in data 29 gennaio 2008, non notificata, con la quale il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio ha respinto il ricorso n. 12967 del 2003 proposto dalla Società IEUR – Impresa Edilizia Urbanizzazioni a r.l. per l’annullamento della delibera del Consiglio Comunale di Roma, n. 33 del 19-20 marzo 2003, di adozione del Nuovo Piano Regolatore Generale di Roma e degli atti comunque connessi a quelli impugnati, nonché della delibera del Consiglio Comunale di Roma, n. 37 del 25 marzo 2003 di adozione del piano di lottizzazione presentato dal Consorzio Tor Pagnotta Due,

Visto il ricorso in appello;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Roma e del Consorzio Tor Pagnotta Due;

Viste le memorie prodotte dall’appellante ( in date 23 marzo, 2 aprile 2013), dal Comune di Roma ( in data 21 marzo 2013) e dal Consorzio Tor Pagnotta Due ( in date 22 marzo, 2 aprile) a sostegno delle rispettive difese;

Vista la relazione sullo stato di avanzamento delle opere prodotta dal Consorzio Tor Pagnotta Due;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, all’udienza pubblica del 23 aprile 2013, il Consigliere Nicola Russo;

Uditi l’avv. Pallottino per la appellante, l’avv. Sabato per il Comune di Roma e l’avv. Lavitola per il Consorzio Tor Pagnotta Due;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società IEUR – Impresa Edilizia Urbanizzazioni a r.l. ha impugnato, chiedendone la riforma, la sentenza con la quale il T.A.R. del Lazio ha respinto il ricorso proposto avverso la delibera C.C. di Roma ( n. 33 del 19-20 marzo 2003) e degli atti comunque connessi, nella parte relativa ai suoli in sua proprietà siti in località Tor Pagnotta, nonché la delibera C.C. di Roma ( n. 37 del 25 marzo 2003) di adozione del piano di lottizzazione presentato dal Consorzio Tor Pagnotta Due, relativo ad aree di sua proprietà site nel medesimo Comprensorio Tor Pagnotta.

Le aree in esame, costituenti due distinti compendi e già sottoposte nel P.R.G. del 1965 rispettivamente a zona E1 ( espansione edilizia soggetta a piani attuativi unitari) e zona H2 (destinazione agricola), hanno subito rilevanti modifiche a seguito dell’adozione del nuovo P.R.G.

In particolare, il compendio ricadente in zona E1 è stato in parte inserito nell’ambito di trasformazione integrato n.41, con conseguente riduzione della superficie utile lorda disposta per l’ambito di trasformazione integrato, concentrata tutta su una superficie comprensoriale di circa 86.000 mq. ad area agricola con valenza ambientale e per altri 31.000 mq. a verde privato con valenza storico morfologico ambientale.

Il compendio, invece, avente in precedenza destinazione H2 ha ricevuto destinazione a verde pubblico e servizi pubblici di livello locale.

A sostegno dell’impugnazione, l’appellante ha dedotto l’erroneità della detta sentenza:

1) quanto alla reiezione dei motivi afferenti ai vizi del procedimento (in particolare: violazione del principio del giusto procedimento e di tipicità degli atti amministrativi ( art. 97 Cost.), difetto di motivazione (violazione dell’art. 3 l. n. 241 /1990) ed aggravamento dell’azione amministrativa; violazione degli artt. 7 e 8 L.1150/1942 e 28 e ss. L.R. Lazio n. 39/99); violazione dell’art. 49 d.lgs. 267/2000);

2) quanto alla reiezione dei motivi afferenti alla violazione degli artt. 2 e 8 delle N.T.A. del P.R.G. vigente; eccesso di potere per disparità di trattamento e contraddittorietà nell’agire dell’amministrazione;

3) quanto alla reiezione dei motivi afferenti alla violazione dell’obbligo di trattamento unitario del Comprensorio Tor Pagnotta e al mancato riconoscimento, a favore dell’appellante, del principio della compensazione edificatoria, pur in presenza di un rilevante ridimensionamento delle volumetrie spettanti all’area a fronte, invece, della permanente destinazione edificatoria delle aree in proprietà al Consorzio Tor Pagnotta Due, rientranti nel medesimo Comprensorio e oggetto della convenzione di lottizzazione intervenuta in data 25 marzo 2013 in questa sede impugnata.

Nel corso del giudizio si sono costituiti il Comune di Roma (oggi Roma Capitale) e il Consorzio Tor Pagnotta Due, replicando con distinte memorie alle doglianze di parte appellante e chiedendone la reiezione.

Il Consorzio ha, inoltre, eccepito l’inammissibilità per quanto riguarda l’impugnazione della delibera di adozione del piano di lottizzazione.

All’udienza del 23 aprile 2013 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

L’appello si appalesa solo in parte fondato e meritevole di accoglimento, come meglio in seguito sarà precisato.

I motivi di cui al numero 1) e 2) possono essere trattati congiuntamente e risultano, entrambi, infondati nel merito.

Con riferimento all’asserita sussistenza di vizi inerenti l’iter procedimentale di formazione della delibera impugnata, il Collegio condivide gli argomenti addotti dal giudice di primo grado, il quale ha correttamente rilevato che l’adozione di uno strumento di pianificazione generale relativo ad un’area vasta, quale quella del Comune di Roma, non può che essere caratterizzata da interventi frammentari e discontinui, attesa la complessità di tale attività di pianificazione urbanistica.

Appare, difatti, ragionevole, che lo strumento in esame dia luogo ad un processo di successivi emendamenti ed interpolazioni, richiedendo una continua modificazione in itinere del suo contenuto con necessità di adeguamento delle cartografie.

Con riferimento, invece, a quanto attiene al contenuto delle scelte urbanistiche compiute con la delibera ivi impugnata, va, in primo luogo, richiamato il consolidato indirizzo di questo Consiglio in ordine all’ampia discrezionalità che connota le decisioni dell’Amministrazione sulla destinazione dei suoli, in sede di pianificazione generale del territorio, tali da non richiedere una particolare motivazione al di là di quella ricavabile dai criteri e principi generali che ispirano il P.R.G. ( ex plurimis Cons. Stato, Sez. IV, 24 febbraio 2011, n. 1222; 18 ottobre 2010, n. 7554; 26 gennaio 2012, n. 119; 31 luglio 2009, n. 4847).

La censura proposta con riguardo al difetto di motivazione e alla violazione dell’art. 7 l. 1150/1942 non è fondata, posto che l’art. 3 l. 241/90 non impone la motivazione per gli atti a contenuto generale, tale essendo, il piano regolatore, data la sua attitudine a produrre effetti nei confronti di un numero indeterminato di destinatari.

Inoltre, con riferimento alla disposizione di cui all’art. 7 l. 1150/1942, quest’ultima prevede la sola individuazione delle aree su cui è impressa destinazione edilizia o destinazione ad uso pubblico e, non anche, l’indicazione delle ragioni a fondamento della relativa scelta operata dall’amministrazione.

In relazione, inoltre, alla circostanza, addotta dall’appellante, in base alla quale la variante, approvata con delibera 29/5/1997 (c.d. Piano delle Certezze) e intervenuta nel periodo intercorrente tra l’adozione e l’approvazione del nuovo P.R.G., avesse confermato la precedente funzione edificatoria delle aree in esame, svolgendo una funzione anticipatoria rispetto al successivo piano, essa muove da un’erronea considerazione del rapporto fra i due strumenti di pianificazione.

Difatti, come questa Sezione ha già avuto modo di evidenziare ( ex plurimis Cons. Stato, Sez. IV, n. 119/2012; n. 4667/2009 ), il c.d. Piano delle Certezze si pone quale forma di intervento circoscritta a specifiche aree, rinviando all’adozione del successivo piano le scelte definitive, e quindi anche diverse, relative alla pianificazione del territorio comunale.

Pertanto, non può ritenersi che la conferma, da parte del c.d. Piano delle Certezze, dell’edificabilità dei suoli in esame, abbia comportato la consumazione del potere dell’amministrazione di adottare ulteriori scelte limitative dell’edificabilità delle aree: ciò in considerazione di un consolidato indirizzo (ex plurimis Cons. Stato, Sez. IV, 3 novembre 2008, n. 5478) secondo cui “ in sede di pianificazione generale ben possono essere soddisfatte, attraverso l’attribuzione di destinazioni limitative o preclusive dell’edificazione, esigenze di contenimento dell’espansione dell’abitato nonché di salvaguardia di valori paesaggistici e ambientali, in vista del perseguimento di obiettivi di miglioramento della vivibilità del territorio comunale”.

Per quanto riguarda la censura avente ad oggetto l’asserita violazione dell’obbligo di considerazione unitaria del Comprensorio Tor Pagnotta, questa merita, invece, accoglimento.

Come, infatti, stabilito da questa Sezione in fattispecie analoga, relativa ad un sub-comprensorio facente parte del medesimo comprensorio Tor Pagnotta (Cons. Stato, Sez. IV, 21 gennaio 2012, n. 119), la disposizione di cui all’art. 2 N.T.A. del previgente P.R.G., “laddove, per una serie di comprensori individuati nello strumento urbanistico, fra i quali quello appunto di Tor Pagnotta, subordinava l’edificazione, alla previa predisposizione di un progetto unitario esteso all’intero perimetro comprensoriale”, sanciva, appunto, l’obbligo di trattamento unitario.

La successiva suddivisione del territorio in distinti sub-comprensori non avrebbe, comunque, fatto venir meno il richiamato obbligo di trattamento unitario, da cui ne discende l’illegittimità della scelta, adottata dal Piano, di non ripartire equamente la capacità urbanistica del Comprensorio, assegnando la quasi totalità al sub-comprensorio Consorzio Pagnotta Due e riducendo, invece, in maniera pregiudizievole quella relativa alle aree in proprietà della appellante.

Ad avviso dell’appellante, inoltre, la disparità di trattamento, nel caso di specie, risulterebbe consolidata dalla delibera 25 marzo 2001, n. 37, di adozione del piano di lottizzazione presentato dal Consorzio Tor Pagnotta Due.

Con riferimento a quest’ultima delibera, occorre, tuttavia, precisare che, in disparte l’eccepita carenza di interesse del ricorrente - la delibera in esame, come riconosce espressamente parte appellante, costituisce, invero, mera adozione del piano esecutivo, che, in quanto tale, non può formare oggetto di ricorso in assenza della delibera definitiva di approvazione, a differenza del P.R.G. che, nonostante sia stato impugnato nella sua versione meramente adottata e non approvata, è comunque idoneo a produrre effetti immediati lesivi in quanto assistito da misure di salvaguardia, - la situazione relativa a tale lottizzazione rileva, al più, come argomentazione a sostegno delle censure dedotte avverso lo strumento generale e riguardanti, appunto, l’avvenuta disparità di trattamento, essendo la posizione processuale del Consorzio Tor Pagnotta Due più formale che sostanziale, e, cioè, venendo in rilievo quale argomentazione al fine di avallare la dedotta disparità di trattamento con cui ha agito il Comune nel pianificare, in maniera assolutamente disomogenea nell’ambito del medesimo comprensorio, la destinazione delle aree in proprietà dell’appellante e quelle, invece, del Consorzio.

Con riferimento alla distinta censura, relativa al mancato avviamento della procedura compensatoria, si osserva che anch’essa è fondata nel senso che l’art. 14 NTA, nel prevedere che, “il presente P.R.G. assume il principio e l’obiettivo di compensare esclusivamente l’edificabilità soppressa dal Piano delle Certezze, nonché le seguenti ulteriori compensazioni derivanti dai successivi provvedimenti”, non esclude l’operatività della compensazione e della conseguente individuazione delle aree di ricaduta per le aree, come quelle in proprietà del ricorrente, non modificate dalla variante, ma direttamente dal piano regolatore definitivo.

Infatti, come più volte sottolineato dalle decisioni di questa Sezione ( ex plurimis Cons. Stato, Sez. IV, n. 4546/2010; Cons. Stato, Sez. IV n. 119/2012), la compensazione urbanistica opera, attraverso gli istituti della cessione o della permuta, tutte le volte in cui, il titolare di aree destinata ad espansione edilizia, abbia subito una decurtazione dell’edificabilità ad esse attribuita, indipendentemente dal momento o dall’atto con cui questa sia stata realizzata.

È da condividersi integralmente quanto rilevato dalla Sezione, nel precedente relativo al medesimo comprensorio in esame (cfr. Cons. Stato, n. 119/2012), che ha rinvenuto la legittimità delle procedure compensative, che consentono la previsione di cessione di volumetrie o di pagamenti di contributi, “nell’essere esse connesse alla possibile attribuzione di volumetria edificabile ulteriore rispetto a quella riconosciuta ai suoli in via ordinaria, nonché dall’essere quest’ultima corrispondente a quella attribuita ai medesimi suoli dai pregressi strumenti urbanistici; diversamente, se cioè le ridette previsioni si fossero accompagnate a riduzioni o azzeramenti delle pregresse capacità edificatorie dei suoli, si sarebbe trattato effettivamente di larvate forme di esproprio”.

La Sezione ha ulteriormente precisato che “altra è la situazione di chi, ferma restando la capacità edificatoria pregressa del proprio suolo, intenda acquisire ulteriore volumetria edificabile ( in caso di previsioni perequative); ben diversa è invece la situazione di chi abbia subito sic et simpliciter una decurtazione rispetto al passato dell’edificabilità attribuita al proprio suolo: per queste ultime fattispecie l’Amministrazione ha introdotto l’istituto della compensazione urbanistica il quale, per le ragioni sopra esposte, deve trovare applicazione a tutte le aree soggette a tale deminutio di edificabilità, indipendentemente dal momento e dall’atto con cui questa sia stata realizzata”.

Nei limiti e nei termini di quanto sopra esposto, ne deriva che l’appello è parzialmente fondato e, pertanto, deve essere in parte accolto, e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, deve essere annullata in parte qua la delibera di adozione del P.R.G. impugnata in primo grado.

La complessità della vicenda e la parziale soccombenza giustificano la compensazione integrale delle spese, competenze ed onorari del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto:

lo accoglie in parte e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado, nei termini e nei limiti di cui in motivazione.

Compensa integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2013 con l’intervento dei magistrati:

Giorgio Giaccardi, Presidente

Nicola Russo, Consigliere, Estensore

Sergio De Felice, Consigliere

Fabio Taormina, Consigliere

Umberto Realfonzo, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 25/06/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)