Conferimenti irregolari dei rifiuti. Valide le ordinanze e i regolamenti locali: i Comuni hanno autonomia regolamentare e potestà sanzionatoria in materia di gestione dei rifiuti urbani

di Giuseppe AIELLO  

Introduzione

Negli ultimi due anni l’autonomia regolamentare e la potestà sanzionatoria dei Comuni in materia di gestione dei rifiuti urbani sono state al centro di un ampio e acceso dibattito.

La questione è stata messa in discussione dalla maggior parte di esperti e consulenti ambientali, ad eccezione di una minoranza – alla quale mi sento di appartenere.

Molti seminari e corsi di formazione sono stati animati da slogan quali:

• l’“illegittimità delle ordinanze e dei regolamenti comunali in materia di rifiuti”;

• l’“impossibilità di elevare sanzioni per conferimenti scorretti”;

• la presunta “incompetenza dei Comuni in materia di rifiuti”;

• fino all’asserita “illegittimità di nominare ispettori ambientali volontari per gli accertamenti”.

In tale contesto, spesso si invitavano gli organi di controllo a non applicare più le sanzioni amministrative previste da ordinanze e regolamenti locali (ex art. 7-bis del D.lgs. 267/2000), limitandosi al Testo Unico Ambientale. In particolare, al combinato disposto degli artt. 192 (divieto di abbandono) e 255, comma 1 e seguenti (fattispecie penalmente rilevanti) del D.lgs. 152/2006, modificati prima dalla L. 137/2023 e successivamente dal D.L. 116/2025, che hanno introdotto e confermato sanzioni penali anche per l’abbandono di rifiuti da parte dei privati cittadini.

Il dibattito si è così concentrato sui limiti della potestà comunale in materia regolamentare e sanzionatoria. La questione è stata alimentata dalla pronuncia della Corte di Cassazione, Sez. II, Ordinanza 24 ottobre 2023, n. 29427, relativa a sanzioni inflitte a un amministratore condominiale per errato conferimento dei rifiuti, in base al regolamento comunale di Roma Capitale. A distanza di undici mesi, la stessa Sezione è tornata sul tema con la Sentenza 25 settembre 2024, n. 25905, giungendo a conclusioni opposte.

Si ritiene doveroso precisare, a monte del lavoro che seguirà, che le Sentenze della Corte di Cassazione hanno comunque una validità e un’efficacia particolare nell’ordinamento italiano. La Cassazione non è un terzo grado di merito, ma un giudice di legittimità: controlla solo la corretta applicazione del diritto (legge, principi processuali, motivazione). La sentenza , emanata dagli Ermellini, è vincolante solo per le parti del giudizio in cui è stata emessa. In Italia non vige il principio di stare decisis come nei sistemi di common law, quindi, le sentenze, come in questo caso, non hanno valore di legge, ma un forte valore persuasivo. Un ultima opportuna precisazione va comunque fatta rispetto alle differenze che intercorrono tra ordinanza e sentenza della Corte di Cassazione nella considerazione che il primo provvedimento, da cui prende spunto il presente elaborato, è una Ordinanza mentre la seconda è rappresentata da una Sentenza. La Sentenza è il provvedimento “tipico” della Cassazione; si conclude con un dispositivo di accoglimento, rigetto o cassazione con/ senza rinvio. L’ Ordinanza è anch’essa un provvedimento decisorio, ma emesso in forma semplificata, con motivazione più sintetica. In effetti, dal punto di vista sostanziale, non c’è differenza di forza tra i due istituti l’unico distinguo è rappresentato solo nel “peso” nomofilattico, una sentenza delle Sezioni Unite ha forte valore orientativo mentre un’ordinanza semplice ha peso persuasivo minore, perché di solito si limita ad applicare precedenti consolidati.

1. Il fatto in esame: Amministratori Condominiali sanzionati da Ispettori Ambientali

Entrambe le pronunce riguardano procedimenti sanzionatori avviati dagli ispettori AMA (dipendenti ed operatori dell'impresa di raccolta e smaltimento dei rifiuti solidi urbani) nei confronti di amministratori condominiali per errato inserimento dei rifiuti nei mastelli differenziati. Le violazioni contestate si riferivano al Regolamento comunale di Roma Capitale (delibera n. 105/2005, artt. 18, 60 e 14, comma 7).

Dopo il rigetto da parte del Giudice di Pace e del Tribunale, i ricorrenti , in entrambi i casi considerati, hanno adito la Cassazione, che , nella prima circostanza, ha deciso con l’Ordinanza 29427/2023 e, nella seconda , con la Sentenza 25905/2024.

1.1 Ordinanza Cass. Sez. II, 24 ottobre 2023, n. 29427

In questa pronuncia, la Corte, accogliendo il ricorso, ha cassato la sentenza impugnata e disapplicato la delibera comunale nella parte in cui prevedeva sanzioni (50–300 €).

Secondo i giudici:

• il principio di legalità sancito dall’art. 1 L. 689/1981 impedisce che sanzioni amministrative siano introdotte da fonti normative secondarie (regolamenti, ordinanze) senza specifica previsione legislativa;

• il Regolamento di Roma Capitale, mancando di fondamento primario, è illegittimo nella parte in cui introduce obblighi e relative sanzioni per gli amministratori condominiali;

• inoltre, l’art. 14, comma 7, del regolamento è stato ritenuto generico e privo di tipicità della condotta sanzionabile;

• infine, la Corte ha escluso la responsabilità solidale dell’amministratore condominiale per violazioni commesse dai singoli condomini.

1.1.1 Ordinanza 24 ottobre 2023, n. 29427 e le temute conseguenze

All’indomani della pubblicazione dell’Ordinanza n. 29427/2023 è sorto, da più parti, il dubbio se i Comuni siano effettivamente titolari di autonomia impositiva e regolamentare in materia di corretto conferimento dei rifiuti, ovvero se possano continuare a sanzionare le irregolarità connesse all’organizzazione della raccolta (orari e modalità di conferimento delle diverse frazioni merceologiche, tipologia dei soggetti ammessi al servizio, ecc.), oppure – come sostenuto da alcuni, in contrasto con la posizione dello scrivente – se sia necessario applicare esclusivamente le disposizioni di cui agli artt. 192 e 255, comma 1, del D.lgs. 152/2006, che dal mese di ottobre 2023 prevedono sanzioni penali anche a carico dei privati cittadini.

Secondo l’impostazione assunta dall’Ordinanza n. 29427/2023, non condivisa da chi scrive, i Comuni non disporrebbero di autonomia impositiva in materia di rifiuti, poiché l’art. 198 del T.U.A. costituirebbe una norma “in bianco”. I cittadini, pertanto, potrebbero essere sanzionati solo per le fattispecie espressamente previste dal Testo Unico Ambientale, considerato che l’art. 7-bis del D.lgs. 267/2000 non consentirebbe di comminare sanzioni per la violazione di obblighi stabiliti da regolamenti o ordinanze locali.

Prendendo alla lettera tale impostazione, risulterebbe impossibile applicare la disciplina locale contenuta nei regolamenti ed Ordinanze comunali e irrogare le relative sanzioni amministrative. Ci si vedrebbe così costretti a deferire i trasgressori all’autorità giudiziaria anche in presenza di violazioni lievi, come il conferimento di rifiuti in orari o giorni non consentiti, o la mancata separazione delle frazioni merceologiche. Ne deriverebbe un evidente caos gestionale, con conseguenze pratiche molto gravi: ad esempio, non sarebbe possibile , in generale, disciplinare le modalità di conferimento dei rifiuti e avvalersi degli ispettori ambientali (agenti accertatori ex art. 13 L. 689/1981) e di altre forme di controllo che oggi consentono al Comune di contrastare i comportamenti incivili con sanzioni amministrative rapide, di facile applicazione e direttamente introitate dall’Ente.

1.2 Sentenza Cass. Sez. II, 25 settembre 2024, n. 25905

A soli undici mesi dalla pubblicazione dell’ Ordinanza 24 ottobre 2023, n. 29427, la stessa Corte è chiamata a pronunciarsi su un caso simile al precedente , con questa seconda decisione, però, ha cambiato orientamento.
Stabilisce infatti che:

• il potere regolamentare dei Comuni, in materia di rifiuti, trova fondamento in norme primarie (art. 21 D.lgs. 22/1997, oggi art. 198, artt. 182 bis e art 200 del Codice dell’Ambiente, D.lgs. 152/2006; art. 7-bis e 50 D.lgs. 267/2000);

• i regolamenti comunali emanati per il corretto conferimento dei rifiuti, possono legittimamente prevedere sanzioni amministrative (entro i limiti di legge, ossia 25–500 € in base a quanto previsto dall’art 7 bis del D.lgs 267/2000), il regolamento di Roma Capitale, che stabilisce sanzioni da 50 a 300 €, rientra perfettamente in tale cornice;

• diversamente dall’Ordinanza del 2023, viene affermata anche la responsabilità solidale del condominio ai sensi dell’art. 6 L. 689/1981, qualora non sia possibile individuare il singolo trasgressore.

Il ricorso, dunque, è stato rigettato.

Conclusione

In conclusione, la recente sentenza della Cassazione 25905/2024, offre un quadro normativo più chiaro, segna un importante mutamento giurisprudenziale rispetto all’Ordinanza 24 ottobre 2023, n. 29427: viene riconosciuto a chiare lettere, che i Comuni, dovendo amministrare la raccolta dei rifiuti, mediante regolamenti e ordinanze, come previsto dal c. 2 dell’art 198 TUA, possono stabilire modalità di conferimento dei rifiuti ( le modalità del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani; le modalità del conferimento, della raccolta differenziata ecc. ) e relative sanzioni, entro i limiti fissati dall’art. 7-bis del D.lgs. 267/2000.

Resta fermo che:

i Comuni non possono sostituire , con propri Regolamenti e Ordinanze, le sanzioni previste dal Testo Unico Ambientale per abbandoni o depositi incontrollati di rifiuti, fattispecie di esclusiva competenza statale e penalmente rilevanti. Non è corretto infatti richiamare nei regolamenti Locali le fattispecie punitive previste dagli artt. 192- 255 ecc del T.U.A.;

la differenza sostanziale tra scorretto conferimento ed abbandono dei rifiuti è data dall’intenzione del soggetto: nel conferimento scorretto egli vuole comunque affidare il rifiuto al servizio di raccolta, seppur violando regole locali; nell’abbandono invece vi è volontà di disfarsene (animus derelinquendi);

nel primo caso è legittimo l’intervento di ispettori ambientali volontari o dipendenti comunali (art. 13 L. 689/1981); nel secondo caso la competenza è esclusiva della Polizia Giudiziaria (artt. 55 e 57 c.p.p.).

Infine, la Corte ha riaffermato la responsabilità solidale del condominio con l’autore materiale dell’illecito, come previsto dall’art. 6 L. 689/1981.

Violazioni ai Regolamenti del Comune

Procedura: ammnistrativa Legge 689/1981

ATTI DA REDIGERE:

Verbale di ISPEZIONE dei Luoghi art 13 L. 689/1981;

con eventuale FASCICOLO FOTOGRAFICO art 13 L.689/1981;

Verbale di contestazione conferimento irregolare dei rifiuti al servizio di raccolta citare la fonte Regolamento / Ordinanza

tempi per la notifica gg 90 dall’accertamento;

Pagamento

I regolamenti comunali prevedono sanzioni pecuniarie , Importi stabiliti dal Comune (entro i limiti della legge statale: art. 7-bis D.Lgs. 267/2000 → da 25 a € a 500 €). Introiti al Comune;

Autorità Competente ( Sindaco / dirigente Comunale)

Scritti Difensivi entro 30 gg. dall’Accertamento / notifica del Verbale.

Nel caso di mancato pagamento entro il termine stabilito e in mancanza della presentazione dello scritto difensivo l’organo accertatore dovrà inviare il verbale all’autorità competente per l’ingiunzione della somma da pagare .,

Attività demandata al personale avente qualifica di Polizia Giudiziaria