Errori veri e presunti del Legislatore: il caso delle norme per la classificazione dei rifiuti

di Marcello FRANCO

Leggendo l’ultimo articolo di Walter Formenton ed altri recentemente pubblicato su questa rivista ⁽¹⁾ mi sono convinto che non è vero – o non è più vero – quanto diceva Otto von Bismark, ossia che «meno le persone sanno di come vengono fatte le salsicce e le leggi e meglio dormono la notte».

Soprattutto, ma non solo, in materie quali quelle ambientali, per le quali la corretta interpretazione ed applicazione richiede il concorso di diverse competenze tecnico-professionali, anche per il fatto che bene e spesso il giurista non si piega a cercar di comprendere i risvolti chimici, ingegneristici, geologici, ecc. della norma, è necessario che il chimico, l’ingegnere, il geologo, ecc. si facciano carico di capire come vengono fatte le leggi, pena cadere in – mi sia consentito: “grossolani” – errori quali quelli in cui sono incorsi Walter Formenton e gli altri quattro chimici nell’articolo da cui ho preso spunto.

A loro “attenuante” mi corre l’obbligo di precisare che nei medesimi errori sono caduti anche altre persone per le quali, invece, si tratta di vere e proprie “cantonate” non tanto facilmente perdonabili. Ed è questo il punto cui vorrei arrivare: non solo non è più vero che “ è meglio che le persone non sappiano come vengono fatte le leggi”, ma soprattutto sarebbe ora che le leggi venissero redatte, quanto meno sotto il profilo tecnico-formale, in considerazione degli attuali strumenti (informatici e telematici) di divulgazione. L’«Avviso legale», che ben pochi leggono, di Normattiva ⁽²⁾ non sembra poter togliere il legittimo affidamento che il comune cittadino è portato a riporre per ciò che viene pubblicato in internet sotto l’egida della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati, per giunta con la collaborazione della Corte di Cassazione!

Ma andiamo per ordine.

Innanzitutto, dicono Formenton e gli altri co-Autori che, « come noto, le decisioni ed i regolamenti dell’Unione Europea sono direttamente applicabili negli stati membri », ossia direttamente vincolanti per tutti i cittadine dell’Unione. Non è vero: ciò vale solo per i regolamenti, non anche per le decisioni ⁽³⁾ . La ragione per la quale nel caso specifico della decisione 2014/955/UE non era strettamente necessario un atto normativo nazionale di adeguamento è tutt’altra, un po’ più complessa ed ad anche tra gli “ addetti ai lavori” non sempre perfettamente percepita ⁽⁴⁾ . Sicché quello che secondo Formenton, Farina, Salghini, Tonello e Albrizio sarebbe un intervento che « si risolve in una tautologia di cui non si sentiva certo il bisogno » in realtà, a mio avviso, è – anche per le ragioni di cui dirò – una non del tutto superflua espressa precisazione normativa.

Ben più rilevante è però l’affermazione che «Il legislatore, …, ha [avrebbe] , …, mantenuto diversi punti dell’introduzione dell’allegato D [alla parte quarta del d.lgs. n. 152/2006] che risultano datati e superati», tant’è che, secondo loro, detto «allegato D presenta [presenterebbe ora] un’incongruenza fra la premessa e l’introduzione», nel che si concreterebbe il (presunto) intervento « a sproposito del legislatore, che invece di ridurre, chiarire e semplificare le norme, le rende ancora più incoerenti di quanto già non siano ».

In realtà non si è affatto in presenza di un errore della legge, ma di un grave errore della sua interpretazione, grave errore in cui sono incorsi gli Autori dell’articolo in commento, che peraltro, come ho in qualche modo anticipato, è stato indotto da ben meno perdonabili errori altrui: il testo dell’allegato D da loro considerato non è più in vigore ancorché compaia come tale non solo in siti web privati, come quello da loro espressamente citato, ma anche sul sito istituzionale Nornattiva.

Appare del tutto incontrovertibile che con l’entrata in vigore – ovvero, più esattamente, dalla data di decorrenza dell’applicazione – della decisione 2014/955/UE e del regolamento (UE) n. 1357/2014 siano stati abrogati i previgenti allegati D ed I alla parte quarta del d.lgs. n. 152/2006.

Detti allegati D ed I, infatti, non sono – non erano – altro che la mera “ trasposizione”, quasi letterale, rispettivamente, dell’allegato alla decisione 2000/532/CE e dell’allegato III alla direttiva 91/689/CEE nei testi all'epoca in vigore. Dopo di che i “fatti” sono noti. In sintesi:

1) l’allegato alla decisione 2000/532/CE è stato integralmente sostituito con la decisione 2014/955/UE e l’allegato III alla direttiva 91/689/CE, divenuto allegato III alla direttiva 2008/98/CE senza alcuna modificazione, è stato anch'esso integralmente sostituito con il regolamento (UE) n. 1357/2014;

2) sia la decisione che il regolamento del 2014 sono divenuti obbligatori (si applicano, debbono essere applicati) dal 1° giugno 2015;

3) con l’articolo 9 del decreto-legge n. 91/2017, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 123/2017, l’intera premessa all’allegato D alla parte quarta del d.lgs. n. 152/2006, introdotta nel 2014, è stata abrogata e sostituita disponendo che « La classificazione dei rifiuti è effettuata dal produttore assegnando ad essi il competente codice CER ed applicando le disposizioni contenute nella decisione 2014/955/UE e nel regolamento (UE) n. 1357/2014 della Commissione, del 18 dicembre 2014, nonché nel regolamento (UE) 2017/997 del Consiglio, dell’8 giugno 2017. »;

4) per l’esattezza, il citato articolo 9 del decreto-legge n. 91/2017 ha disposto che: « I numeri da 1 a 7 della parte premessa all'introduzione dell’allegato D alla parte IV del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, sono sostituiti dal seguente: “1. La classificazione dei rifiuti è effettuata dal produttore assegnando ad essi il competente codice CER ed applicando le disposizioni contenute nella decisione 2014/955/UE e nel regolamento (UE) n. 1357/2014 della Commissione, del 18 dicembre 2014, nonché nel regolamento (UE) 2017/997 del Consiglio, dell’8 giugno 2017”. ».

Applicando meccanicamente la sopra riportata disposizione, in tutte le banche-dati normative, ivi compresa quella “istituzionale” di Normattiva, l’aggiornamento si è risolto nella sola – e per l’appunto meramente meccanica – sostituzione dei sette punti della premessa con la precisazione-prescrizione che ora « La classificazione dei rifiuti è effettuata dal produttore assegnando ad essi il competente codice CER ed applicando le disposizioni contenute nella decisione 2014/955/UE e nel regolamento (UE) n. 1357/2014 della Commissione, del 18 dicembre 2014, nonché nel regolamento (UE) 2017/997 del Consiglio, dell’8 giugno 2017. ».

Evidentemente coloro che hanno eseguito l’aggiornamento delle banche dati non hanno letto o comunque non erano in grado di comprendere (perché esulante dalle loro competenze professionali) il contenuto della norma sostitutiva che stavano inserendo al posto dei sette punti di premessa all’allegato D introdotti nel 2014. Se l’avessero letta (e compresa, sapendo anche che l’abrogazione e la sostituzione delle norme di legge non avviene solo per dichiarazione espressa del legislatore, ma anche « per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti o perché la nuova legge regola l'intera materia già regolata dalla legge anteriore » come previsto dall’art. 15 delle “preleggi”), avrebbero capito che, se la norma oggi in vigore stabilisce che « La classificazione dei rifiuti è effettuata dal produttore assegnando ad essi il competente codice CER ed applicando le disposizioni contenute nella decisione 2014/955/UE e nel regolamento (UE) n. 1357/2014 della Commissione, del 18 dicembre 2014, nonché nel regolamento (UE) 2017/997 del Consiglio, dell’8 giugno 2017 », oggi non possono più essere in vigore (anche) gli allegati D ed I che riproducevano, rispettivamente, alla decisione 2000/532/CE ad all’allegato III alla direttiva 2008/98/CE nella loro formulazione anteriore alle modifiche operate nel 2014, per l’appunto con la decisione 2014/955/UE e con il regolamento (UE) n. 1357/2014.

Ma se non altro per questo non è affatto del tutto superflua l’espressa precisazione normativa che oggi « La classificazione dei rifiuti è effettuata dal produttore assegnando ad essi il competente codice CER ed applicando le disposizioni contenute nella decisione 2014/955/UE e nel regolamento (UE) n. 1357/2014 della Commissione, del 18 dicembre 2014, nonché nel regolamento (UE) 2017/997 del Consiglio, dell’8 giugno 2017 »: la stessa quanto meno espressamente “codifica”, per chi conosce le regole sulla successione delle leggi nel tempo (art. 15 delle “ preleggi”), l’avvenuta abrogazione degli allegati D ed I alla parte quarta del d.lgs. n. 152/2006 che riproducevano le previgenti disposizioni comunitarie (non si applicano più detti allegati D ed I, ma, direttamente, le norme comunitarie oggi in vigore).

Ecco perché, anche se può creare qualche turba notturna, “ è meglio che le persone sappiano come vengono fatte le leggi”.

Meglio ancora sarebbe che il Legislatore cominciasse a farle in modo diverso, in particolare in funzione della gestione informatica dei testi (potendosi poi anche lui avvalere di testi affidabilmente informatizzati della legislazione in vigore per produrre nuove leggi). Ciò significherebbe, tanto per cominciare evitare l’utilizzo di sinonimi e tenere ferme le definizioni date: si dovrebbe evitare l’utilizzo di parole diverse attribuendo alle stesse un unico significato; a maggior ragione, una volta codificato il significato di una determinata parola, quanto meno nell’ambito dello stesso settore normativo, tale parola dovrebbe avere sempre ed unicamente quel significato (solo a titolo di esempio, e siamo addirittura nell’ambito di un unico testo normativo, il d.lgs. n. 152/2006, i connotati della “modifica non sostanziale” sono anche concettualmente differenti a seconda che si versi in materia di valutazione di impatto ambientale, in materia, di autorizzazione unica ambientale, o di autorizzazione settoriale all’emissione in atmosfera, allo scarico o alla gestione di rifiuti).

Ma soprattutto, per consentite un’affidabile gestione informatica dei testi sarebbe necessario che il Legislatore evitasse l’abrogazione tacita o implicita. Nel caso qui esaminato e discusso meglio avrebbe fatto se, invece di dire che « La classificazione dei rifiuti è effettuata dal produttore assegnando ad essi il competente codice CER ed applicando le disposizioni contenute nella decisione 2014/955/UE e nel regolamento (UE) n. 1357/2014 della Commissione, del 18 dicembre 2014, nonché nel regolamento (UE) 2017/997 del Consiglio, dell’8 giugno 2017 », avesse detto che “ 1. L’allegato D alla parte quarta del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, è sostituito dall’allegato alla decisione 2000/532/CE della Commissione, del 3 maggio 2000, come sostituito con decisione 2014/955/UE della Commissione, del 18 dicembre 2014. 2. L’allegato I alla parte quarta del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, è sostituito dall’allegato III alla direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008, come sostituito dal regolamento (UE) n. 1357/2014 della Commissione, del 18 dicembre 2014 ”. Se così avesse fatto, le varie banche-dati reperibili in internet, Normattiva compresa, oggi non proporrebbero erroneamente come vigente un testo che non lo è.

Resta solo da annotare (amaramente) come la norma del d.lgs. n. 152/2006 con la quale il Legislatore si era riproposto di non derogare, modificare o abrogare norme dello stesso decreto « se non per dichiarazione espressa», non solo non sia stara rigorosamente rispettata, ma sia stata addirittura – questa sì espressamente – abrogata! ⁽⁵⁾ .

Morale: alla farraginosità, approssimatività e ridondanza della normativa ambientale in continua e convulsa modificazione ed incrementazione dimensionale, si aggiunge la crescente difficoltà di caratterizzare la norma (realmente) vigente, ed in ciò le banche-dati normative, ivi compresa l’istituzionale Normattiva, non sono di affidabile aiuto, contenendo indicazioni che invece traggono in inganno.

Marcello Franco