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PROCEDURE SEMPLIFICATE DI AUTORIZZAZIONE ALLA GESTIONE DI RIFIUTI RECUPERABILI PROBLEMI APPLICATIVI DELLE NORME RELATIVE AI DIRITTI DI ISCRIZIONE Analisi schematica e critica delle norme di riferimento (seconda parte)
Dott. Giovanni Lengueglia
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Le attività da prendere in considerazione sono due
- OPERAZIONI DI RECUPERO DI RIFIUTI (vi rientrano le attività di stoccaggio denominate “messa in riserva” anche se svolte dai Comuni, escluse le piazzole incustodite attrezzate con contenitori, seconda la dottrina e la giurisprudenza della Cass. recente , ma non incontestata. Argomento di analisi parallelo: l’attività posta in essere da un Comune nelle isole ecologiche/aree attrezzate/aree di raccolta/ecc. necessità di autorizzazione in si configura operazione di recupero? Secondo il Consiglio di Stato non si tratta di attività di gestione ma di raccolta e pertanto non necessiterebbero di autorizzazione).
- TRASPORTO DI RIFIUTI RECUPERABILI
…omissis… (prima parte già pubblicata su Lexambiente.com)
2. NORME RELATIVE AL TRASPORTO DI RIFIUTI RECUPERABILI
(alcune norme sono le stesse evidenziate per l’attività di recupero “in impianti”, analogamente alcune osservazioni critiche che seguono sono adattabili alle norme già analizzate)
art. 30 comma 4 D.L.vo 22/97 prevede l’obbligo di iscrizione all’Albo Gestori Rifiuti, tra gli altri soggetti, a chi svolge attività di trasporto di rifiuti prodotti da terzi.
art. 30 comma 5 D.L.vo 22/97 prevede “ L'iscrizione di cui al comma 4 ed i provvedimenti di sospensione, di revoca, di decadenza e di annullamento dell'iscrizione, nonché, dal 1 gennaio 1998, l'accettazione delle garanzie finanziarie, sono deliberati dalla Sezione regionale dell'Albo della Regione ove ha sede legale l'interessato, in conformità alla normativa vigente ed alle direttive emesse dal Comitato nazionale”.
art.30 comma 6 D.L.vo 22/97prevede che un Decreto del Ministero dell’Ambiente definirà
“le attribuzioni e le modalità organizzative dell'Albo, nonché
i requisiti, (d'iscrizione )
i termini, (d'iscrizione)
le modalità (d'iscrizione) ed
i diritti d'iscrizione
le modalità e gli importi delle garanzie finanziarie che devono essere prestate a favore dello Stato dalle imprese di cui al comma 4,
in conformità ai principi seguenti (da rispettare per la predisposizione del Decreto):
a) individuazione di requisiti univoci per l'iscrizione, al fine di semplificare le procedure;
b) coordinamento con la vigente normativa sull'autotrasporto, in coerenza con la finalità di cui alla lettera a) (semplificazione delle procedure);
c) trattamento uniforme dei componenti delle Sezioni regionali, per garantire l'efficienza operativa;
d) effettiva copertura delle spese attraverso i diritti di segreteria e i diritti annuali d'iscrizione.”
(tale D.M. Ambiente è oggi il D.M. Ambiente 406/98, che funge quindi da norma secondaria di attuazione del comma 6, ma anche del comma 5, essendo per quest’ultimo “normativa vigente” sia pur secondaria. Il precedente D.M. 324/91 che aveva le stesse funzioni è stato abrogato espressamente dal D.M. 406/98)
Art. 30 comma 13 prevede che le entrate derivanti dai diritti di segreteria e dai diritti annuali d'iscrizione, secondo le modalità previste dal decreto del Ministro dell'ambiente 20 dicembre 1993 e successive modifiche vengano utilizzati per fare fronte agli oneri per il funzionamento del Comitato nazionale e delle Sezioni regionali dell’Albo gestori Rifiuti.
(sia il comma 6 art. 30 che il comma 13 art. 30 sono espliciti nel destinare gli introiti dei diritti di segreteria e d’iscrizione annuali alle spese di funzionamento e organizzazione dell’Albo.)
Art. 30 comma 16 D.L.vo 22/97 prevede procedure semplificate per i soggetti che trasportano rifiuti recuperabili come individuati (i rifiuti) dall’art. 33 D.L.vo 22/97
L’attività si svolge in seguito a Comunicazione di inizio attività (ordinariamente si svolge in seguito ad accettazione espressa di domanda di iscrizione)
Detta comunicazione deve essere rinnovata ogni due anni e deve essere corredata da idonea documentazione predisposta ai sensi del decreto ministeriale 21 giugno 1991, n. 324, e successive modifiche ed integrazioni (abrogato e sostituito dal D.M. 406/98), nonché delle deliberazioni del Comitato nazionale, dalla quale risultino gli elementi seguenti:
a) la quantità, la natura, l'origine e la destinazione dei rifiuti;
b) la frequenza media della raccolta;
c) la rispondenza delle caratteristiche tecniche e della tipologia del mezzo utilizzato ai requisiti stabiliti dall'Albo in relazione ai tipi di rifiuti da trasportare;
d) il rispetto delle condizioni ed il possesso dei requisiti soggettivi, di idoneità tecnica e di capacità finanziaria.
Non sono previste garanzie finanziarie (previste per le altre tipologie di trasportatori di rifiuti)
La norma primaria del comma 16 non inserisce tra i contenuti della comunicazione e della documentazione l’attestazione di avvenuto pagamento dei diritti (sembrano decisamente fondamentali per la tutela dell’ambiente e della salute gli elementi elencati)
Il comma 16 bis stabilisce che entro 10 giorni dalla comunicazione le sezioni regionali iscrivono la ditta in appositi elenchi
(la comunicazione d’inizio attività vale immediatamente come autorizzazione in base a questa norma di fonte primaria) (vedi oltre)
SINTESI DELL’ARCHITETTURA GIURIDICA
NORMA PRIMARIA TRASPORTO RIFIUTI RECUPERABILI
ART. 30 COMMA 16, 16 BIS D.L.vo 22/97 (stabiliscono in parte le basi della procedura semplificata rinviano a norme di attuazione per i dettagli) rinviano all’ART. 33 D.L.vo 22/97 ( CON RINVIO ALL’ART. 31 D.L.vo 22/97 e rinvio di questo al D.M. Ambiente 05/02/98) PER INDIVIDUARE QUANDO SI APPLICANO LE PROCEDURE SEMPLIFICATE (trasporto di rifiuti individuati dal D.M. Ambiente 05/02/98)
NORME SECONDARIE
d.m. 406/98 (decreto previsto dall’art.30 D.L.vo 22/97)
ART. 8 INSERISCE TRA LE CATEGORIE DI ISCRIZIONE LA CAT.2 (CHE COSTITUISCE DI FATTO L’ELENCO OVE VENGONO INSERITI I SOGGETTI CHE HANNO PRESENTATO COMUNICAZIONE DI INIZIO ATTIVITA’ CON PROCEDURA SEMPLIFICATA previsto dall’art. 30 comma 16 bis d.l.vo 22/97 fonte primaria)
ART. 9 COMMA 5 PREVEDE CHE L'iscrizione sostituisce l'autorizzazione all'esercizio delle attività di cui alle lettere a), b), c), d), e) ed h),del comma 1, dell'articolo 8; (la lettera b) è la cat. 2, di fatto l’elenco dei soggetti ….. previsto dall’art. 30 comma 16 bis d.l.vo 22/97 fonte primaria)
ART. 12 COMMA 8 PREVEDE CHE L’ISCRIZIONE è SUBORDINATA AL PAGAMENTO DEL DIRITTO DI ISCRIZIONE (CHE SI AGGIUNGE ALLA VERIFICA DI TUTTI I REQUISITI PER L’ISCRIZIONE PREVISTI DAGLI ARTT. 10 E 11 STESSO DECRETO)
PER LA CATEGORIA 2 (di fatto l’elenco dei soggetti ….. previsto dall’art. 30 comma 16 bis d.l.vo 22/97 fonte primaria) PERO’ l’iscrizione non vale autorizzazione o meglio, tale efficacia può essere considerata solo dopo la conclusione della procedura di iscrizione come prevista dall’art. 13 (prima di tale evento l’autorizzazione è efficace ex se, in forza della Comunicazione di I.A.)
(dopo l’avvenuta iscrizione, che si concretizza nel provvedimento espresso della Sez. regionale dell’Albo, l’efficacia anticipata di autorizzazione implicita attribuita alla Comunicazione di inizio attività, si riunisce con il provvedimento stesso. Si tratta di un anticipo di efficacia finalizzato alla semplificazione amministrativa, che rispetta i principi generali previsti dal D.L.vo 22/97)
ART. 13 D.M. 406/98 (norme di attuazione previste DALL’ART. 30 COMMA 16 PER INDIVIDUARE i dettagli della PROCEDURA SEMPLIFICATA E LA DOCUMENTAZIONE NECESSARIA )
Comma 3 prevede il contenuto della Comunicazione d’inizio attività e gli allegati; tra questi anche l’attestazione dell’avvenuto pagamento diritto d’iscrizione. (siamo all’inizio della “vita” dell’autorizzazione.
Comma 4 pone il termine (10 giorni) (a carico delle Sez. regionali) per iscrivere il soggetto che ha presentato la Comunicazione di inizio attività nell’elenco (di fatto la cat. 2), ma la norma primaria ha dato efficacia di autorizzazione già dal momento della Comunicazione di I. A. (il termine di 10 giorni decorre dalla presentazione di tutta la documentazione richiesta, compresa l’attestazione del pagamento dei diritti di iscrizione annuali, ma non ha valenza di termine per il silenzio assenso, poiché l’efficacia della autorizzazione è già presente)
Comma 6 e 7 prevedono il controllo dei presupposti e dei requisiti di iscrizione (a corredo della Comunicazione di I. A. troviamo anche l’attestazione del pagamento dei diritti di iscrizione): se sono rispettati iscrivono, se mancano possono disporre con provvedimento motivato il divieto di prosecuzione dell’attività, assegnando un termine ad adempiere (nel frattempo l’attività può proseguire, evidentemente il “se” ed il “quantum” di tale termine dipende dalla gravità della mancanza). Con tale norma si prevede, quindi, una sospensione di efficacia dell’autorizzazione, già ottenuta con la semplice presentazione della Comunicazione di I.A. (si parla chiaramente di divieto di prosecuzione, ciò fa desumere che l’attività sia già iniziata) Siamo in presenza di un atto autorizzativo con efficacia anticipata e controllo successivo e eventuale sospensione di efficacia. Solo il provvedimento motivato può sospendere l’efficacia, nel rispetto dei principi posti dall’art.111, 113 della Costituzione. Del resto il D.M. (fonte secondaria) non potrebbe contraddire ciò che il D.L.vo (fonte primaria) ha stabilito, attribuendo, quest’ultimo, efficacia costitutiva di autorizzazione ad un atto posto in essere dal privato nei confronti della P.A. (strumento genericamente previsto dall’art.19 della legge 241/1990
La ratio di queste norme consiste nella necessità di semplificazione amministrativa (diverso il caso del silenzio assenso che sottende una ratio di rimedio ad una eventuale patologia amministrativa, cioè l’inerzia, previsto dall’art. 20 della legge 241/1990)
Queste norme costituiscono la procedura specifica per l’iscrizione in cat. 2 (di fatto l’elenco dei soggetti ….. previsto dall’art. 30 comma 16 bis d.l.vo 22/97 fonte primaria), e valgono per la prima Comunicazione di I.A. (che dovrà essere ripresentata ogni due anni).
Nulla si dice circa il diritto annuale da pagarsi negli anni successivi (l’attestazione di pagamento sarà invece requisito di completezza di documentazione alla Comunicazione di I. A. di rinnovo)
Si può ritenere applicabile la previsione generale per gli iscritti all’Albo (ai quali i soggetti della cat.2 alias inseriti nell’elenco del comma 16bis art.30 D.L.vo 22/97 sono ormai parificati, superata la diversa condizione legata alla particolare procedura di inizio attività/iscrizione)
ART. 21 COMMA 4 PREVEDE OBBLIGO DI VERSAMENTO DIRITTI DI ISCRIZIONE ANNUALI E DETERMINA GLI IMPORTI (sono previsti anche quelli per la CAT.2 che costituisce di fatto l’elenco dei soggetti che hanno presentato comunicazione di inizio attività con procedura semplificata) (non si fa riferimento al termine di scadenza)
ART. 21 COMMA 5 PREVEDE OBBLIGO DI RISCOSSIONE IN CAPO ALLE SEZIONI REGIONALI CON APPOSITI BOLLETTINI C/C APPROVATI DAL COMITATO NAZIONALE ED EMESSI SU MODULI E CON SCADENZE UNIFORMI (NORMA SIMILE ERA PRESENTE NEL d.m.324/91 ABROGATO PERO’ SI PREVEDEVA L’APPROVAZIONE DI MODULI E SCADENZE UNIFORMI CON DECRETO MINISTERIALE vedi art.22 comma 3 d.m. Ambiente 324/91 in SEGUITO fu emanato il D.M 13/12/1995 “Modalità di versamento dei diritti di iscrizione all’Albo nazionale delle imprese esercenti servizi di smaltimento dei rifiuti” CHE PREVEDEVA SCADENZA 30 APRILE DI OGNI ANNO SUCCESSIVO A QUELLO DELLA PRIMA ISCRIZIONE E L’UTILIZZO DI BOLLETTINI POSTALI GENERICI OVE INDICARE DETERMINATE INFORMAZIONI)
AD OGGI NESSUNA DELIBERAZIONE O ALTRO PROVVEDIMENTO DEL COMITATO NAZIONALE DELL’ALBO HA STABILITO DATA DI SCADENZA E MODULI
Il D.M 13/12/1995 “Modalità di versamento dei diritti di iscrizione all’Albo nazionale delle imprese esercenti servizi di smaltimento dei rifiuti” era previsto dal d.m. 324/91, a sua volta previsto dalla legge 441/87 (di conversione del D.L. 361/87) istitutivo dell’Albo che esisteva già prima del D.L.vo 22/97 (si chiamava Albo nazionale delle imprese esercenti servizi di smaltimento dei rifiuti)
Con la sua emanazione si regolava definitivamente la materia dei diritti, di competenza del Ministero.
Come già detto fissava il termine del 30 aprile come scadenza per il pagamento.
In base al nuovo D.M. 406/98 il termine di scadenza deve essere fissato dal Comitato nazionale, (non dal Ministero), che non ha mai proceduto in tal senso.
Il D.M. 406/98 fa salve (art. 23 comma 5) le precedenti deliberazioni del Comitato Nazionale (emesse ai sensi del D.M.324/91), nulla dice circa il D.M 13/12/1995 che dipendeva dal D.M. 324/91 abrogato espressamente.
(nel D.M. 13/12/1995 si leggono chiari riferimenti alla sua condizione di norma di attuazione secondaria dipendente sia nell’elenco delle norme “viste”, sia nl disposto dell’articolato)
Art. 21 comma 7 prevede la sospensione d’ufficio dall’Albo in caso di omesso pagamento nei termini previsti che perdura fino al pagamento
Art. 21 comma 8 stabilisce che un futuro decreto M. individuerà le quota di riparto dei diritti di iscrizione annuale tra sezioni e Comitato nazionale. (non risulta emanato)
LA SOSPENSIONE D’UFFICIO dell’art.21 comma 7 (considerata “automatica” da una sentenza della C. Cass. III sez. pen. 26923/2004)
Art.18 prevede il procedimento disciplinare per alcuni casi di “patologie” che si verificano durante il periodo di iscrizione (obbligo di previa contestazione degli addebiti, termine di 30 giorni per deduzioni, diritto di essere sentito se richiesta nei 30 giorni, possibilità di assegnare termine max 60 giorni per eliminare difformità, obbligo di motivazione dei provvedimenti di sanzione, comunicazione a impresa,regione, provincia,CCIAA, Comitato Nazionale):
sono i casi per i quali si prevedono le sanzioni della
sospensione (previsti dall’art.16)
tra questi alla lettera a) comma 1 (rilevata, anche su segnalazione di organi preposti al controllo,) inosservanza delle prescrizioni contenute o richiamate nei provvedimenti d’iscrizione ovvero inosservanza dei requisiti e condizioni previste dalle procedure semplificate.
Comma 3 Con il provvedimento di sospensione la sezione regionale assegna un termine, che non può comunque superare i dodici mesi, entro il quale l'impresa o l'ente iscritto deve conformare alla normativa vigente l'attività ed i sui effetti.
Comma 4 La sezione regionale determina la durata della sospensione, che comunque non può superare i dodici mesi.
ovvero della
cancellazione (previsti dall’art.17)
se vengono meno i requisiti dell’art.10 d.m.406/98 (basta uno)
per reiterate violazioni che possono comportare la sospensione prevista dalla lettera a) comma1 art.16
La sospensione d’ufficio del comma 7 deve essere inquadrata in tale contesto generale poiché se fosse automatica sarebbe una sanzione diversa da quelle previste dagli art.16 e 17
E sarebbe efficace senza le garanzie procedurali previste dall’art.18, rispettoso dei principi che regolano l’attività della P.A nei confronti del privato cittadino ( simili a quelli previsti dalla legge 689/91) (rispettosi dell’art. 113 della Cost.)
A tale proposito bisogna ricordare che il D.L.vo 22/97 art. 30 camma 5 stabilisce
Comma 5 L’iscrizione di cui al comma 4 ed i provvedimenti di sospensione, di revoca, di decadenza e di annullamento dell’iscrizione, nonché, dal 1° gennaio 1998, l’accettazione delle garanzie finanziarie sono deliberati dalla sezione regionale dell’Albo della regione ove ha sede
legale l’interessato, in conformità alla normativa vigente ed alle direttive emesse dal Comitato nazionale.
Il d.m. 406/98 (norma secondaria di attuazione) non può superare il D.L.vo 22/97 (norma primaria), introducendo un provvedimento di sospensione non deliberato dalle sezioni regionali in conformità alla normativa vigente ed alle direttive del comitato nazionale (sottraendo la competenza della sospensione alle sezioni stesse ) (violazione art. 97 Cost.)
Consapevole di questo, il Comitato Nazionale ha deliberato con atto n. 6510/ALBO/SEG.O.E. del 17 novembre 2003, una specifica procedura da applicarsi al caso della “sospensione d’ufficio per omesso pagamento nei termini dei diritti di iscrizione annuali” prevedendo schema di provvedimento di sospensione, casi, tempi,modalità ed efficacia della sospensione.
In particolare il provvedimento deve essere scritto ed è efficace dal momento in cui viene ricevuto dal soggetto interessato (il Comitato Nazionale ha in tal modo emesso una direttiva per le sezioni regionali relativa ad un caso specifico di sospensione dell’efficacia dell’iscrizione, che vale per tutte le categorie, cat. 2 ( alias elenco soggetti di cui al comma 16bis art. 30 d.l.vo 22/97) compresa
In tal modo è stata introdotta legittimamente la procedura per la sospensione d’ufficio prevista dall’art.21 comma 7 D.M. 406/98, nel rispetto della gerarchia delle fonti del Diritto e dei principi che regolano l’azione della P.A. come sanciti dalla Costituzione.
Pertanto non si condividono le conclusioni della sentenza 16/06/2004 Cass. III pen n. 26923
Poichè se sospensione “d’ufficio” significa “automatica” (ope legis) come argomentato in sentenza,
il D.M. non ha la forza per sottrarre alle sezioni regionali la competenza ad emettere tutti i provvedimenti di sospensione come previsto dal D.L.vo 22/97 (può solo stabilire i casi e le procedure)
Inoltre, si può rilevare che il D.M. avrebbe introdotto sanzioni prive di tutela procedurale (violazione art. 113 Cost.) in caso di situazioni oggettivamente, sotto il profilo delle conseguenze per l’ambiente e sociali, meno gravi di altre, configurando una disparità di trattamento non giustificata, non motivata e addirittura abnorme e illogica, tra soggetti iscritti all’Albo Gestori rifiuti.
Ad esempio:
non rispettare le norme poste a tutela del lavoro ecc. costituisce comportamento sanzionabile dopo l’espletamento della procedura ordinaria ai sensi dell’art.18 D.M. 406/98;
utilizzare automezzi che hanno perso i loro requisiti di idoneità costituisce inosservanza delle prescrizioni contenute nei provvedimenti di iscrizione/autorizzazione quindi deve applicarsi la procedura ai sensi dell’art.18 per arrivare alla sospensione prevista dall’art. 16 comma 1 lettera a)
l’omesso pagamento comporterebbe invece sospensione automatica con l’automatica applicazione dell’art. 51 D.L.vo 22/97 per esercizio di attività di trasporto di rifiuti con autorizzazione sospesa che comporta le stesse sanzioni penali previste per i casi di esercizio di attività di trasporto di rifiuti senza autorizzazione.
CONCLUSIONI
Un’ultima considerazione: se il diritto annuale di iscrizione è dovuto su base annua, ammessa la legittimità di tutte le norme, previste sia per le operazioni di recupero (impianti) che per il trasporto, considerata validamente la scadenza del 30 aprile, ritengo che sia fuorviante e illogico, allora, considerare prive di autorizzazione le imprese o gli enti solo a partire dal 1 maggio (e fino al pagamento), poiché anche i giorni dal 1 gennaio al 30 aprile sarebbero, interpretando rigorosamente, stati “scoperti” di autorizzazione. Il pagamento del diritto annuale, infatti, sarebbe (è) valido dal 1 gennaio al 31 dicembre, non dal 1 maggio al 30 aprile, essendo su base annua. Infatti le imprese che cessano l’attività ad esempio a febbraio, sono tenute al pagamento anche per quell’anno, per il quale sono state iscritte solo 2 mesi.
Una ragione in più per considerare il pagamento dei diritti annuali di iscrizione dei quali si argomenta alla stregua di quelli pagati dalle imprese alla C.C.I.A.A. che si pagano entro il 30 marzo al fine di contribuire alle spese della funzionalità del registro imprese
Dott. Giovanni Lengueglia
Consulente legale di Diritto Ambientale
