TAR Campania (NA) Sez.V n.748 del 13 febbraio 2012
Rifiuti. Abbandono e responsabilità amministrazione provinciale

In tema di abbandono di rifiuti alcun addebito può essere ascrivibile alla Provincia che, in relazione ad una limitata area di sua proprietà, risulti averla chiusa con adeguata recinzione, avendo in tal guisa adottati tutti quegli accorgimenti e quelle cautele esigibili eiusdem professioni et condicionis, che ne escludono ex se la colpevolezza, alla stregua dell'art. 192 D.Lv. 152\06

N. 00748/2012 REG.PROV.COLL.

N. 06520/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6520 del 2011, proposto da:
PROVINCIA DI NAPOLI, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dagli Avv. ti Aldo Di Falco e Paola Cosmai ed elettivamente domiciliata in Napoli, alla P. zza Matteotti, n. 1;

contro

COMUNE DI CASORIA, in persona del legale rappresentante p.t., N.Q. di Ufficiale di Governo, rappresentato e difeso dagli Avv. ti Giovanni Cresci e Mauro Iavarone, ed, agli effetti del presente giudizio domiciliato presso la Segreteria del T.A.R. Campania in Napoli, alla P. zza Muncipio, n. 64;

per l’annullamento

1) dell’ordinanza n. 34 del 28 ottobre 2011, notificata in duplice copia il 2 ed il 3 novembre 2011, con la quale, ai sensi dell’art. 54, comma 4, del D.L. vo 18 agosto 2000, n. 267, e del D.L. vo n. 152/2006, il Sindaco del Comune di Casoria, con riferimento alle p. lle 402 e 264 del fol. 8 e 350 del fol. 5, del Catasto Urbano Terreni del Comune di Casoria, ordina al Presidente p.t. della Provincia di Napoli “di provvedere ad horas: 1. la messa in sicurezza del sito; 2. la rimozione dei rifiuti accumulati area di proprietà della Provincia di Napoli, come in premessa specificati, ai sensi del D.L. vo n. 152/06, trasmettendo a questo Ente copia dei formulari dei rifiuti”;

2) di ogni altro atto presupposto connesso e conseguente, menzionato o meno nel corpo dell’impugnato provvedimento di cui al comma precedente.

VISTO il ricorso con i relativi allegati;

VISTO l’atto di costituzione in giudizio dell’intimato Comune;

VISTI gli atti tutti della causa;

VISTO l’art. 60 cod. proc. amm.;

VISTA la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato;

UDITA alla Camera di Consiglio del 26 gennaio 2012 la relazione del cons. dr. Cernese;

RITENUTO in fatto e CONSIDERATO in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Preliminarmente rileva il Collegio che sussistono i presupposti per l’emanazione di una sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm., in quanto il contraddittorio è integro, non si ravvisano ragioni per accertamenti istruttori ed i difensori presenti alla Camera di Consiglio del 26 gennaio 2012 sono stati interpellati in proposito e non hanno opposto alcuna obiezione; tanto perché il ricorso, è manifestamente fondato.

2. Esso è rivolto avverso l’ordinanza in epigrafe adottata, ai sensi degli artt. 50 e 54 del D.L. vo n. 267 del 18.8.2000 e del D.L. vo n. 152/2006 e s.m.i., dal Sindaco del Comune di Casoria (NA), nella qualità di Ufficiale di Governo, al fine di eliminare i gravi pericoli che minacciano l’incolumità dei cittadini e l’ambiente, nei confronti della Provincia di Napoli, in persona del legale rappresentante p.t. - individuata nella comunicazione del Comando di Polizia Municipale e negli ulteriori accertamenti effettuati di ufficio, quale proprietaria delle aree ubicate nel predetto Comune facenti parte della zona distinta nel Catasto Urbano Terreni al foglio 8, part. 402 e part. 264 ed al foglio 5, part. 350 - con la quale si ingiunge di provvedere ad horas:

1) la messa in sicurezza del sito;

2) la rimozione dei rifiuti, accumulati nell’area di proprietà della Provincia di Napoli, come in premessa specificata, ai sensi del D.L. vo n. 152/06 trasmettendo a questo Ente copia dei formulari dei rifiuti “, avvertendo che l’inottemperanza sarà perseguita a termini di legge comporterà, oltre all’eventuale applicazione della sanzione prevista dall’art. 650 del codice penale, l’esecuzione di ufficio, in danno, ai sensi del co. 4 dell’art. 54 del D.L. vo n. 267/2000

2.1. L’impugnato provvedimento consegue ad un sopralluogo congiunto tra il personale del Comando di Polizia Municipale, del Compartimento Polizia di Stato Ferroviaria di Aversa, dell’A.R.P.A.C. e del Comando prov. le VV. FF. di Napoli, a seguito di specifica richiesta del 15.9.2011 del gruppo R.F.I. S.p.A. al Comando di Polizia Municipale del Comune di Casoria, per accertare e rilevare la presenza di rifiuti nell’area sottostante la bretella di collegamento viario tra i Comuni di Casoria ed Afragola a ridosso della linea ferroviaria, km. 189+900 e 189+950, come denunciato dalla stessa R.F.I.

A seguito del predetto sopralluogo era rilevata (tra l’altro):

- la presenza cumuli di rifiuti nelle aree ai bordi della trincea della linea ferroviaria Napoli-Roma, sottostante il ponte della bretella di collegamento viario tra i Comuni di Casoria e di Afragola, classificati dall’A.R.P.A.C., Dipartimento Provinciale di Napoli, con nota prot. 194/CR/11, ai sensi del D.L. vo n. 152/06 e s.m.i., con le codificazioni cod. C.E.R. 200307: rifiuto ingombrante urbano, non pericoloso; cod. C.E.R. 200136: apparecchiature elettriche ed elettroniche fuori uso, rifiuto non pericoloso, cod. CER 160103: pneumatici fuori uso, rifiuto speciale non pericoloso;

- la probabile caduta degli stessi sull’asse ferroviario, nonché eventuale incendio con pericolo e pregiudizio all’esercizio ferroviario;

- la conseguente necessità di interventi per il ripristino delle condizioni di sicurezza.

3. Il ricorso è fondato in relazione alle censure n. 6, n. 7 e n. 9 nelle quali sono state dedotte, rispettivamente la violazione degli artt. 7 e ss. L. 7.8.1990, n. 241 e ss.mm.ii. in comb. disp. con l’art. 192, comma 3, D.L. vo 3 aprile 2006, n. 152 (censura n. 6), la violazione dell’art. 7 e ss. L. n. 241 del 1990 e ss.mm.ii. in comb. disp. con gli artt. 50 e 54 del D.L. vo 18.8.2000, n. 267 (censura n. 7), nonché la violazione dell’art. 192, comma 3, D.L. vo n. 152/06, dell’art. 3 L. n. 689/81; dell’art. 130/r del Trattato dell’unione Europea (introdotto dall’Atto Unico Europeo del 1986), dell’art. 239, comma 1, D.L. vo n. 152/06 e dell’art. 18. L. n. 349/86 (censura n. 9).

3.1. Considerata la natura “mista” dell’impugnata ordinanza, avente, cioè, in forza dei richiami normativi operati, sia carattere contingibile ed urgente che valenza “ambientale”, le censure n. 6 e n. 7 possono trattarsi congiuntamente, afferendo all’unica problematica dell’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento la quale ha impedito che gli accertamenti fossero effettuati in contraddittorio con la Provincia interessata, con riferimento sia alle ordinanza contingibile ed urgente (censura n. 6) che a quella con valenza ambientale (censura n. 7).

3.2. In particolare l’art. 192, comma 3, D.L. vo n. 152/2006 prescrive che i controlli svolti dall’Amministrazione riguardo all’abbandono di rifiuti debbano essere effettuati in contraddittorio con i soggetti interessati, in modo da garantire l’osservanza delle regole poste a presidio della partecipazione dell’interessato all’istruttoria amministrativa.

3.3. Nella fattispecie in esame il Comune di Casoria, pur ritenendo di non addivenire ad una soluzione concordata con la Provincia, ritenuta proprietaria dell’area interessata dallo sversamento dei rifiuti attraverso strumenti ordinari di amministrazione, ed optando, in alternativa, per lo strumento autoritativo dell’ordinanza straordinaria, illegittimamente non ha coinvolto nel procedimento la Provincia, nella ritenuta qualità di proprietaria dell’area interessata, consentendole di partecipare in contraddittorio agli accertamenti ed alle verifiche necessarie per individuare la soluzione ottimale, tecnica e logistica, della peculiare e complessa problematica sottesa all’impugnata ordinanza per la messa in sicurezza e la bonifica del sito su cui erano stati abbandonati rifiuti pericolosi, rinunciando così ad un apporto che sarebbe stato quanto mai necessario atteso la carenza della propria legittimazione passiva predicata dalla Provincia; sul punto, come relazionato dall’Ufficio Tecnico Provinciale, la zona interessata dal provvedimento di rimozione (ossia la “trincea della linea ferroviaria Napoli-Roma sottostante il ponte della bretella di collegamento viario tra i Comuni di Afragola e di Casoria e le sue pertinenze”) non risulterebbe (di proprietà) della Provincia di Napoli, mentre le altre particelle, pur di sua proprietà, sarebbero occupate da un campo nomadi, probabile causa dell’abbandono indiscriminato di rifiuti rilevato dal Comune di Casoria, a cui sarebbe ben nota la problematica presente, con le difficoltà igienico-sanitarie che ne conseguono.

Inoltre la rimozione dei rifiuti, pur dove abbandonati nelle ben più limitate aree di proprietà della Provincia, dovrebbe tener conto di quanto sentenziato recentemente dalla Sezione ossia che, se è inconfutabile che l’Ente proprietario (e, in sua vece, l’Ente gestore) della strada dovrebbe provvedere alla pulizia della stessa, in modo da non creare danno o pericolo alla circolazione, con la conseguenza che spetta alla suddetta P.A., procedere alla raccolta dei rifiuti abbandonati da terzi “sull’area di sedime della strada stessa”, a prescindere dalla sussistenza dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa del detto proprietario (Cfr. C. di S., sez. IV, 18.6.2009, n. 4005), non altrettanto può dirsi in presenza di rifiuti solidi non pericolosi abusivamente depositati nelle “vicinanze” dell’area stradale e non risulti riscontrabile né tanto meno denunciato alcun profilo soggettivo di dolo o quanto meno di colpa in capo all’ente proprietario e gestore (Cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 5 dicembre 2008, n. 21013).

3.4. Ne consegue che, giacendo i rifiuti di che trattasi in massima parte su aree comunali e private limitrofe alle via ed, in altra ed in minima parte, ancora sua aree pertinenziali non carrabili delle strade provinciali, gli stessi devono essere rimossi dal Comune, ovvero del responsabile dell’abbandono (probabilmente, come evidenziato nella relazione dell’Ufficio Tecnico della Provincia, dagli abitanti del Campo Roma ivi insediatisi), secondo l’ordinario riparto di competenza fissato dall’art. 192 del D.L. vo n. 152/06.

4. Con riferimento alla (ulteriore) natura contingibile ed urgente rivestita dell’impugnata ordinanza, il Collegio condivide quanto rilevato in giurisprudenza secondo la quale il ricorso allo strumento dell’ordinanza contingibile ed urgente giustifica l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento unicamente in presenza di un’”urgenza qualificata”, in relazione alle circostanze del caso concreto, che deve essere debitamente esplicitata in specifica motivazione sulla necessità e l’urgenza di prevenire il grave pericolo alla cittadinanza (Cfr: T.A.R. Campania, Sez. V, 3.2.2005, n. 764), anche perché sussiste un rapporto di conflittualità e di logica sovraordinazione tra l’esigenza di tutela immediata della pubblica incolumità e l’esigenza del privato inciso dall’atto amministrativo di avere conoscenza dell’avvio del procedimento (Cfr: T.A.R. Marche, 25 gennaio 2002, n. 97; T.A.R. Toscana, Sez. II, 14 febbraio 2000, n. 168); ciò in quanto il principio partecipativo alla base della comunicazione di avvio del procedimento ha carattere generalizzato ed impone, alla luce delle regole fissate dall’art. 7 L. n. 241/1990, che l’invio di essa abbia luogo in tutte quelle situazioni nelle quali la possibilità di coinvolgere il privato non sia esclusa da esigenze di celerità che caratterizzano la fattispecie e che, non possono ritenersi astrattamente implicite nella natura contingibile ed urgente dell’ordinanza, ma devono essere puntualmente esplicitate nel provvedimento in concreto adottato.

Secondo la giurisprudenza, in materia di ordinanze contingibili ed urgenti, l’obbligo della comunicazione sussiste allorché l’invio della stessa risulti in concreto compatibile con il procedimento alla base del provvedimento, in considerazione del provvedimento stesso in più fasi o del passaggio di un certo lasso di tempo dell’attività sfociata nell’adozione dell’atto (Cfr: T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. I, 27.4.2005, n. 692).

La situazione da ultimo evidenziata è proprio attinente alla fattispecie in esame, in quanto le ragioni d’urgenza che hanno giustificato l’adozione dell’ordinanza impugnata sono inesistenti solo che si consideri che, anche alla stregua della documentazione allegata, il degrado sulle aree limitrofe in questione perdura ormai da anni in ragione dell’insistenza di un campo nomadi senza che consti di un imminente stato di pericolo sopravvenuto.

Pertanto, non accennandosi nell’impugnata ordinanza a quali siano stati i motivi di urgenza che abbiano reso obiettivamente impossibile la comunicazione di avvio del procedimento, non sussisteva alcuna concreta ragione, per adottare il provvedimento impugnato, in assoluta carenza di contraddittorio e senza il diretto coinvolgimento della diretta interessata che, nel caso di specie, sarebbe stato quanto mai opportuno, non solo per consentirgli di dimostrare l’estraneità di qualsiasi elemento di colpevolezza a suo carico, ma anche per identificare congiuntamente le misure più idonee e per rendere praticamente attuabile qualsivoglia tipo di intervento.

5. Fondata ed assorbente delle restanti censure è anche la censura n. 9 nella quale è stata dedotta la violazione dell’art. 192, comma 3, D.L. vo n. 152/06, dell’art. 3 L. n. 689/81; dell’art. 130/r del Trattato dell’unione Europea (introdotto dall’Atto Unico Europeo del 1986), dell’art. 239, comma 1, D.L. vo n. 152/06 e dell’art. 18. L. n. 349/86.

6. In relazione al D.L. vo n. 152/2006 e segnatamente all’art. 192, la giurisprudenza ha evidenziato in numerose occasioni (ex multis, Cfr: T.A.R. Campania, sez. V, 6 ottobre 2008, n. 13004) che, in caso di rinvenimento di rifiuti da parte di terzi ignoti, il proprietario o comunque il titolare in uso di fatto del terreno non può essere chiamato a rispondere della fattispecie di abbandono o deposito incontrollato di rifiuti sulla propria area se non viene individuato a suo carico l’elemento soggettivo del dolo o della colpa, per cui lo stesso soggetto non può essere destinatario di ordinanza sindacale di rimozione e rimessione in pristino (Cfr: T.A.R. Campania, Sez. I; 19 marzo 2004, n. 3042, T.A.R. Toscana, 12 maggio 2003, n. 1548, C. di S., IV Sez. 20 gennaio 2003, n. 168).

Tanto perché l’art. 14 D.L. vo 5 febbraio 1997, n. 22, in tema di divieto di abbandono incontrollato sul suolo e nel suolo, oltre a chiamare a rispondere dell’illecito ambientale l’eventuale “responsabile dell’inquinamento”, accolla in solido anche al proprietario dell’area la rimozione, l’avvio a recupero o lo smaltimento dei rifiuti ed il ripristino dello stato dei luoghi, ma ciò solo nel caso in cui la violazione fosse imputabile a titolo di dolo o di colpa (Cfr: T.A.R. Lombardia, Sez. I, 26 gennaio 2000, n. 292 e T.A.R. Umbria 10 marzo 2000, n. 253).

‘Tale rigorosa disciplina trova conferma anche nel sistema normativo attualmente vigente, quale quello del D.L. vo n. 152/2006 in tema di ambiente. In siffatto disposto normativo tutto incentrato su una rigorosa tipicità dell’illecito ambientale, alcun spazio v’è per una responsabilità oggettiva, nel senso che - ai sensi dell’art. 192 - per essere ritenuto responsabili delle violazione dalla quale è scaturita la situazione di inquinamento, occorre quantomeno la colpa. E tale regola di imputabilità a titolo di dolo o colpa non ammette eccezioni anche in relazione ad un’eventuale responsabilità solidale del proprietario dell’area ove si è verificato l’abbandono ed il deposito incontrollato di rifiuti sul suolo e nel suolo.

In buona sostanza, in base al D.L. vo n. 152/2006, la P.A. non può imporre ai privati che non abbiano alcuna responsabilità, né diretta, né indiretta sull’origine del fenomeno contestato, ma che vengano individuati solo quali proprietari o gestori o addirittura in ragione della mera collocazione geografica del bene, l’obbligo di bonifica di rimozione e smaltimento di rifiuti ed, in generale, della riduzione al pristino stato dei luoghi che è posto unicamente in capo al responsabile dell’inquinamento, che le Autorità amministrative hanno l’onere di ricercare ed individuare (artt. 242 e 244 D.L. vo n. 152/2006).

Ai fini della responsabilità in questione è perciò necessario che sussista e sia provato, attraverso l’esperimento di adeguata istruttoria, l’esistenza di un nesso di causalità fra l’azione o l’omissione ed il superamento - o pericolo concreto ed attuale di superamento - dei limiti di contaminazione, senza che possa venire in rilievo una sorta di responsabilità oggettiva facente capo al proprietario o al possessore dell’immobile meramente in ragione di tale qualità (Cfr. ex plurimis: C. di S., n. 2376/2011m. T.A.R. Toscana, sez. II, 3marzo 2010, n. 594).

7. Quanto ad una presunta culpa in omittendo per pacifica giurisprudenza il dovere di diligenza che fa capo al titolare del fondo non può spingersi sino al punto di richiedere una costante vigilanza, da esercitarsi giorno e notte, per impedire ad estranei di invadere l’area e, per quanto riguarda la fattispecie regolata dall’art. 14, comma 3, del D.L. vo n. 22 del 1997 (ora art. 192 del D.L. vo n. 152 del 2006) di abbandonarvi rifiuti; la richiesta di un impegno di tale entità travalicherebbe oltremodo gli ordinari canoni della diligenza media e (e del buon padre di famiglia) che è alla base della nozione di colpa, quando questa è indicata in modo generico, come nella specie, senza ulteriori specificazioni (Cfr., ex plurimis: C. di S., Sez. V, 8.3.2005, n. 935; T.A.R. Campania, Sez. V, 5.8.2008, n. 9795); impegno di tale portata per la mera qualità di proprietaria/custode che, nel caso della Provincia, è concretamente inesigibile, in quanto riconducibile ad una responsabilità oggettiva che, però, esula anche dal dovere di custodia di cui all’art. 2051 Cod. Civ. la quale consente sempre la prova liberatoria in presenza di caso fortuito (da intendersi in senso ampio, comprensiva anche del fatto del terzo e della colpa esclusiva del danneggiato).

Nella fattispecie in esame alcun addebito in tal senso può ascrivibile alla Provincia che, in relazione alla limitata area di sua proprietà, risulta averla chiusa con adeguata recinzione, avendo in tal guisa adottati tutti quegli accorgimenti e quelle cautele esigibili eiusdem professioni et condicionis, che ne escludono ex se la colpevolezza, alla stregua del richiamato art. 192

8. Inoltre alcuna culpa in vigilando potrebbe ascriversi alla Provincia, atteso che il demanio stradale è di uso generale e, pertanto, per sua natura, si sottrae a quel controllo diretto ed immediato che costituisce il fondamento dell’art. 192, comma 3, D.L. vo n. 152/2006 (la cui ratio è quella di evitare il formarsi di discariche abusive da parte di ignoti - come tali non sanzionabili - su circoscritte aree private con la collusione dei relativi proprietari, fintamente “ignari”)

9. Conclusivamente, ogni altra censura assorbita, il ricorso è fondato e deve essere accolto, con il conseguente annullamento dell’ ordinanza con lo stesso impugnata e con salvezza per le ulteriori determinazioni amministrative che il Comune dovrà adottare, tenendo conto che, in questa materia, necessitano comunicazione di avvio del procedimento ed istruttoria adeguata, svolta in contraddittorio delle parti.

10. Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, quinta sezione di Napoli, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe (n. 6520/2011 R.G.) proposto dalla Provincia di Napoli, così dispone:

a) lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’ordinanza n. 34 del 28 ottobre 2011, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti amministrativi;

b) condanna l’intimato Comune al pagamento delle spese giudiziali, complessivamente quantificate in euro 1500,00 (millecinquecento/00).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 26 gennaio 2012 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Fiorentino, Presidente

Vincenzo Cernese, Consigliere, Estensore

Gabriele Nunziata, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 13/02/2012