T.A.R. Campania (NA) Sez. III n. n. 137 del 13 gennaio 2016
Urbanistica.Opere precarie e loro individuazione

Il carattere precario di un’opera edilizia va valutata con riferimento non alle modalità costruttive bensì alla funzione cui essa è destinata, con la conseguenza che non possono essere considerati quali opere destinate a soddisfare esigenze meramente temporanee quelle adibite ad un utilizzo perdurante nel tempo, tale per cui l'alterazione del territorio – circostanza decisiva ai fini dell’autorizzazione paesaggistica - non può essere considerata irrilevante. Da ciò consegue che, laddove si realizzi un manufatto destinato ad un uso prolungato nel tempo, anche in assenza di immobilizzazione al suolo o al solaio, la precarietà dello stesso non dipende dai materiali impiegati o dal suo sistema di ancoraggio al suolo, bensì dall'uso al quale il manufatto è rivolto e va quindi valutata alla luce dell'obiettiva ed intrinseca destinazione naturale dell’opera, senza che rilevino le finalità, ancorché temporanee, date o auspicate dai proprietari.

N. 00137/2016 REG.PROV.COLL.

N. 00858/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 858 del 2012, proposto da:
Borrelli Giuseppe, rappresentato e difeso dall'avv. Cinzia Esposito, con la quale domicilia per legge presso la Segreteria del Tar Campania, Napoli;

contro

- Comune di San Giorgio a Cremano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso, anche disgiuntamente, dagli avv. Adele Carlino e Lucia Cicatiello, con i quali domicilia per legge, presso la Segreteria del Tar Campania, Napoli.
- Soprintendenza per i beni architettonici paesaggistici, storici, artistici ed etno-antropologici per Napoli e provincia (di seguito: Soprintendenza) in persona del Soprintendente pro tempore,
- Ministero per i beni e le attività culturali, in persona del Ministro pro tempore,
rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliata in Napoli, Via Diaz n. 11;

per l'annullamento:

- della determinazione dirigenziale prot. n. 43796 dl 14 dicembre 2011, notificata il successivo 20;

- del parere negativo espresso dalla Soprintendenza prot. n. 20370 del 13 settembre 2011.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di San Giorgio a Cremano e dell’Avvocatura distrettuale dello Stato per conto del Ministero e della Soprintendenza;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’ordinanza cautelare n. 457 del 23 marzo 2012;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2015 il dott. Gianmario Palliggiano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Riferisce il ricorrente, Borrelli Giuseppe, che in data 11 febbraio 2011 aveva presentato una nota, acquisita al protocollo n. 6701 del comune di San Giorgio a Cremano, contenente la denuncia di inizio lavori, con connessa richiesta di autorizzazione paesaggistica, per installare un gazebo in legno e recintare il terrazzo relativo all’immobile sito in San Giorgio a Cremano, corso Roma n. 40, censito al NCEU al foglio 7, particella 196, sub. 16, di cui è proprietario.

In data 21 luglio 2011, la Commissione edilizia integrata esprimeva parere favorevole, avendo valutato la compatibilità del progettato intervento con il paesaggio.

L’amministrazione comunale inviava quindi gli atti alla Soprintendenza la quale formulava parere negativo con nota prot. n. 15308 del 13 settembre 2011.

In conseguenza di ciò, il Comune di San Giorgio a Cremano, con determinazione dirigenziale prot. n. 43796 del 14 dicembre 2011 (notificata il successivo 20 dicembre) esprimeva il proprio diniego all’originaria istanza.

Avverso la sopra menzionata determinazione, Borrelli Giuseppe proponeva l’odierno ricorso al TAR, notificato il 10 febbraio 2012 e depositato il successivo 25.

Si sono costituiti in giudizio l’Avvocatura distrettuale dello Stato, per conto della Soprintendenza e del Ministero intimati, la quale ha presentato memoria di mera costituzione nonché il comune di San Giorgio a Cremano che ha depositato scritti difensivi.

Con ordinanza cautelare n. 457 del 22 marzo 2012, questo TAR ha respinto la richiesta di sospensione cautelare dell’esecuzione del provvedimento impugnato.

Alla pubblica udienza del 5 novembre 2015, la causa è stata trattenuta per la decisione

DIRITTO

1.- Il ricorrente formula due gruppi di censure tese a contestare, sia nel merito sia per aspetti procedimentali, l’operato, rispettivamente, della Soprintendenza e dell’amministrazione comunale.

1.1.- Riguardo al parere reso dalla Soprintendenza, il ricorrente censura la violazione e la falsa applicazione dell’Allegato I al d.p.r. n. 139/2010; dell’art. 4 d.p.r. n. 139/2010; degli artt. 9, comma 6 e 13 P.T.P. dell’area del Vesuvio; degli artt. 3 e 10-bis L. n. 241/1990; il travisamento dei fatti la manifesta irragionevolezza ed iniquità.

Osserva, in via preliminare, che l'intervento oggetto della richiesta riguardava la realizzazione di un gazebo “del tipo amovibile e realizzato con struttura portante in legno”; in virtù di questa caratteristica, a suo avviso, si sarebbe dovuto fare ricorso al procedimento di autorizzazione paesaggistica semplificata, ai sensi del d.p.r. n. 139/2010, Allegato I, trattandosi di “strutture stagionali non permanenti collegate ad attività turistiche, sportive o del tempo libero, da considerare come attrezzature amovibili”.

La Soprintendenza avrebbe quindi erroneamente fatto ricorso alla disciplina di cui all'art. 146, comma 7, d lgs. 42/2004; da ciò consegue, per un verso, uno scorretto esercizio del potere di valutazione (non potendo rinvenirsi in quest’ultima disposizione la normativa di riferimento alla fattispecie in esame) e, per altro verso, la circostanza che, nei confronti del ricorrente, non sono state applicate le garanzie procedimentali previste dal d.p.r. 139/2010.

Più in particolare, secondo il ricorrente, la Soprintendenza avrebbe omesso di effettuare l’unica valutazione realmente consentitale dall’appena menzionato d.p.r. 139/2010, ossia quella relativa alla compatibilità dell’intervento con la disciplina di zona prevista dal Piano Territoriale Paesaggistico (P.T.P.), atteso che le attività umane compatibili con il vincolo paesaggistico sono state già minuziosamente descritte nel suddetto Piano.

1.2.- Il motivo non è fondato.

1.2.1.- Il ricorrente, nella comunicazione di inizio attività, inoltrata allo Sportello edilizia privata del Servizio Urbanistica del Comune di San Giorgio a Cremano, indica i seguenti interventi da eseguire:

- recinzione della proprietà tramite realizzazione di un cordoletto in calcestruzzo alto m 0.20 e con sovrastante ringhiera in ferro, con settore apribile, altra m. 0.70;

- installazione di un gazebo sul terrazzo di esclusiva proprietà della suddetta unità immobiliare di dimensioni 4.70 x 4.90 m., avente una forma ad “L” per una superficie d’ingombro pari a circa mq 32,40. La relazione tecnica di parte precisa sul punto che il “gazebo sarà del tipo amovibile e realizzato con struttura portante in legno, costituita da elementi verticali aventi dimensioni 10 x 19 cm. ed orizzontali a sezione rettangolare aventi dimensione aperta su tutti i lati. La copertura del gazebo sarà realizzata con tessuto impermeabile e collocata su fioriere in legno del tipo autoportanti, poste alla base dei pilastrini. Per una maggiore stabilità le foriere avranno un’altezza di circa 60 cm e dimensioni alla base 50 x 50 cm.”.

Ciò chiarito, sostiene il ricorrente che: “Tale struttura si identifica al punto 8 dell’allegato I (previsto dall’art. 1, co. 1) del regolamento recante il procedimento semplificato ai sensi del d.p.r. 9 luglio 2010, n. 139”. Pertanto, le predette opere si qualificherebbero quali esercizio di attività edilizia libera ai sensi dell’art. 6 d.p.r. 380/2001 e, quindi, non in contrasto con i vigenti strumenti urbanistici adottati dal comune.”.

1.2.2.- L’assunto non è condivisibile.

Va premesso che l’intero territorio comunale di S. Giorgio a Cremano è assoggettato alla tutela di cui alla Parte Terza del d. lgs. 42/2004, il Codice dei beni culturali e del paesaggio, per la presenza di un vincolo di notevole interesse paesaggistico, risalente al decreto ministeriale 28 marzo 1985.

Pertanto, tutte le opere edilizie che modificano l’aspetto esteriore degli immobili sono soggette all’autorizzazione di cui all’art. 146 del menzionato d. lgs. 42/2004.

In disparte questa considerazione preliminare, tra le opere che l’Allegato I del menzionato d.p.r. 139/2010 contempla, ai fini del ricorso al procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica, il n. 8 indica testualmente la “realizzazione di tettoie, porticati, chioschi da giardino e manufatti consimili aperti su più lati, aventi una superficie non superiore a 30 mq”.

Nel caso di specie, per quanto sopra illustrato, la superficie d’ingombro risulta superiore, benché di poco, alla quella massima consentita dal d.p.r. 139/2010 per il ricorso al procedimento autorizzatorio semplificato.

E’ sufficiente questa circostanza, dichiarata dallo stesso ricorrente nella relazione tecnica allegata alla comunicazione di inizio lavori, perché, ai fini dell’autorizzazione paesaggistica, debba farsi ricorso non al procedimento semplificato, di cui al d.p.r. 139/2010, come pretenderebbe il ricorrente, bensì a quello ordinario di cui all’art. 146 d. lgs. 42/2004.

In ogni caso, anche volendo prescindere dalla questione legata all’ingombro della superficie - in considerazione dello scarto invero minimo tra lo sviluppo della superficie progettato e quello massimo previsto dal d.p.r. 139/2010 per accedere alla forma semplificata del procedimento autorizzatorio in questione - appare comunque dirimente il fatto che l’intervento preveda anche una recinzione con cordoletto in calcestruzzo e sovrastante ringhiera in ferro. Non sembra dubitabile che questo elemento costruttivo produca un’alterazione significativa del prospetto, con ogni conseguenza in merito all’iter istruttorio da seguire ai fini dell’autorizzazione paesaggistica.

Alla luce di quanto sopra, appare dunque corretto e pertinente il procedimento ordinario di autorizzazione paesaggistica seguito dal comune di San Giorgio a Cremano e dalla Soprintendenza.

1.3.- Viene di conseguenza a cadere anche la censura relativa alla violazione dell’art. 8, comma 4, d.p.r. 139/2010, in relazione all’art. 10-bis L. n. 241/1990, per omessa comunicazione preventiva dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda, posta l’inapplicabilità, al caso in esame, della disposizione di cui all’art. 8 in questione.

1.4.- Il ricorrente censura, altresì che il contestato diniego finisca per trascurare il fatto che l’immobile in questione ricada in zona RU.A. (di Recupero urbanistico-edilizio, Restauro paesaggistico-ambientale), la cui disciplina consentirebbe, a suo avviso, l’intervento richiesto.

1.4.1.- Più in particolare, argomenta il ricorrente, dalla lettura dell’art. 9, comma 3, n. 1 (rubricato “Interventi consentiti per tutte le zone”) e dall’art. 13, comma 6, (rubricato “Recupero edilizio”, in zona RUA) del P.T.P. è possibile realizzare - per tutte le area a destinazione residenziale (la prima disposizione) e solo per la zona RUA (la seconda disposizione) - “anche in deroga alle norme e prescrizioni di tutela delle singole zone […] Interventi di ristrutturazione edilizia […] che dovranno puntare alla riqualificazione edilizia recente”.

1.4.2.- Il rilievo, benché suggestivo, non è condivisibile.

L’ammissibilità in astratto di interventi, anche in deroga, di ristrutturazione edilizia degli immobili ricadenti in zona RUA non significa affatto che qualsiasi intervento della specie sia in via automatica assentibile; in concreto, infatti, è sempre necessaria una verifica preventiva da parte della Soprintendenza in ordine alla compatibilità del progetto specifico al bene paesaggio, oggetto di tutela.

Nel caso di specie, il giudizio di compatibilità ha dato esito negativo, per una circoscritta ma ben definita ragione riconducibile alle caratteristiche dell’immobile, sul quale l’intervento produrrebbe modifiche alla struttura stilistica ed alla simmetria della facciata.

1.5.- Non rileva, inoltre, il fatto che la richiesta di autorizzazione paesaggistica aveva ad oggetto una struttura temporanea ed amovibile destinata, come sottolinea il ricorrente, ad uso “evidentemente solo stagionale”, inidonea in quanto tale a “modificare la struttura del prospetto dell’edificio”.

1.5.1.- L’argomento non persuade il Collegio.

In primo luogo, l’eventuale carattere temporaneo dell’opera non può riguardare, per ovvie caratteristiche strutturali, il cordoletto di recinzione, la cui consistenza, materiali e destinazione (delimitazione della proprietà) lasciano trasparire, in via del tutto verosimile, una sua stabilità nel tempo.

1.5.2.- In secondo luogo, non può a priori escludersi un utilizzo permanente della struttura (nella specie, costituita da pilastri in legno poggianti su fioriere) a prescindere dal carattere astrattamente precario dei materiali utilizzati.

Come chiarito da questa stessa Sezione, in adesione ad un indirizzo giurisprudenziale in materia consolidato, il carattere precario di un’opera edilizia va valutata con riferimento non alle modalità costruttive bensì alla funzione cui essa è destinata, con la conseguenza che non possono essere considerati quali opere destinate a soddisfare esigenze meramente temporanee quelle adibite ad un utilizzo perdurante nel tempo, tale per cui l'alterazione del territorio – circostanza decisiva ai fini dell’autorizzazione paesaggistica - non può essere considerata irrilevante (T.A.R. Napoli, sez. III, 14 maggio 2013, n. 2505). Da ciò consegue che, laddove si realizzi un manufatto destinato ad un uso prolungato nel tempo, anche in assenza di immobilizzazione al suolo o al solaio, la precarietà dello stesso non dipende dai materiali impiegati o dal suo sistema di ancoraggio al suolo, bensì dall'uso al quale il manufatto è rivolto e va quindi valutata alla luce dell'obiettiva ed intrinseca destinazione naturale dell’opera, senza che rilevino le finalità, ancorché temporanee, date o auspicate dai proprietari.

1.5.2.- In ogni caso, ai fini dell’autorizzazione paesaggistica, a differenza delle valutazioni prettamente urbanistico-edilizie, è irrilevante che la compromissione del vincolo sia realizzata per mezzo di opere stabili o precarie, in quanto risulta decisivo l’effetto di alterazione dello stato preesistente.

Sul punto, il parere della Soprintendenza, pur sintetico, è molto chiaro. Vi è un fattore che, sebbene unico, finisce per essere determinante ai fini della compatibilità paesaggistica: l’intervento non può essere assentito perché “l’edificio preesistente rappresenta, nella sua configurazione formale, uno degli esempi di edilizia corale che non deve essere modificata per la sua semplicità stilistica e la sua simmetria della facciata stessa.”.

2.- Quanto sopra illustrato consente di superare agevolmente il secondo gruppo di censure, rivolte all’operato del comune resistente, con le quali il ricorrente si duole dell’errore di diritto e della carente motivazione che affliggerebbero il provvedimento comunale impugnato.

2.1.- Deduce, in particolare, la violazione dell’art. 4, comma 10, d.p.r. 139/2010 secondo cui il parere del soprintendente ha carattere obbligatorio e non vincolante laddove, com’è nel caso di specie, l’area interessata dall’intervento di lieve entità sia assoggettata a specifiche prescrizioni d’uso del paesaggio.

Il Comune, aggiunge il ricorrente, avendo già espresso parere favorevole all’intervento richiesto (ed essendo il parere della Soprintendenza solo obbligatorio), avrebbe più correttamente dovuto motivare sulle eventuali ragioni in virtù delle quali la propria precedente valutazione favorevole non poteva essere più mantenuta.

Rileva ancora il ricorrente in via subordinata, qualora l’intervento non sia valutabile “di lieve entità” - ai sensi dell’art. 4, comma 8, d.p.r. 139/2010 - il provvedimento comunale conclusivo del procedimento risulterebbe comunque inficiato da incompetenza assoluta, posto che avrebbe dovuto essere adottato dallo stesso Soprintendente, previa comunicazione all’interessato dei motivi ostativi all’accoglimento.

2.2.- Le censure sono infondate.

Come sopra chiarito, l’intero territorio comunale è sottoposto alla tutela di cui alla parte Terza del d. lgs. 42/2004, per la sussistenza del vincolo d’interesse paesaggistico formalizzato con d.m. 28 marzo 1985; inoltre, l’opera progettata comporta una modifica duratura dell’aspetto esteriore dell’immobile.

Tutto ciò impone il ricorso al procedimento autorizzatorio di cui all’art. 146 d. lgs. 42/2004 citato.

Per questo, il parere obbligatorio della Soprintendenza assume anche carattere vincolante, con conseguente sottrazione di qualsiasi competenza da parte del comune resistente, il cui ruolo non è più decisorio ma essenzialmente istruttorio.

L’amministrazione comunale ha peraltro mostrato di rispettare la scansione procedimentale prevista per l’autorizzazione paesaggistica richiesta. In questo senso, con nota prot. n. 33804 del 3 ottobre 2011, notificata il 22 novembre successivo, ha informato il ricorrente dell’avvio del procedimento di diniego della richiesta della C.I.L. e della contestuale richiesta di autorizzazione paesaggistica, prodotta in data 11 febbraio 2011, con prot. gen. n. 6701.

3.- Per quanto sopra, il ricorso va respinto.

Sussistono ad avviso del Collegio le eccezionali ragioni di cui all’art. 26 cod. proc. amm., per compensare integralmente le spese del giudizio, in considerazione, da un lato, delle oggettive incertezze circa la tipologia di procedimento da seguire ai fini dell’autorizzazione paesaggistica da seguire e, dall’altro, della circostanza che la difesa dell’Avvocatura distrettuale dello Stato si sia limitata al mero atto di costituzione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa integralmente le spese del giudizio tra le parti costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2015 con l'intervento dei magistrati:

Fabio Donadono, Presidente

Vincenzo Cernese, Consigliere

Gianmario Palliggiano, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 13/01/2016

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)