TAR Lazio (LT) Sez. I n. 585 del 26 ottobre 2021
Urbanistica.Strumento urbanistico e successivi titoli edilizi
Va esclusa l’esistenza di un nesso di presupposizione immediato, diretto e necessario nel rapporto tra piano esecutivo convenzionato (i.e. uno strumento urbanistico non generale) e i successivi titoli autorizzatori edilizi che nel primo trovino fondamento, escludendo così il presupposto per il prodursi di un effetto caducante sul secondo in caso di annullamento del primo. Inoltre, per quanto attiene alla relazione tra l’annullamento del un piano di recupero di un immobile ed il permesso di costruire in precedenza rilasciato sulla sua base, che non si rinviene tra i due un rapporto di consequenzialità necessaria, in quanto quest’ultimo non è meramente applicativo del primo, ma costituisce autonomo esercizio del potere attribuito all’amministrazione, di talché l’eventuale caducazione della delibera consiliare di approvazione del piano di recupero non provocherebbe il travolgimento del permesso di costruire. L’annullamento di strumenti urbanistici di pianificazione si ripercuote sui singoli atti applicativi a valle relativi a terzi in termini di invalidità non caducante, ma soltanto viziante.
Pubblicato il 26/10/2021
N. 00585/2021 REG.PROV.COLL.
N. 00246/2020 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
sezione staccata di Latina (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 246 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
A.F., rappresentato e difeso dall'avvocato Fabio Raponi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Latina, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Cinzia Mentullo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Latina, via IV Novembre n. 25;
per l'annullamento
previa sospensiva,
dell’ordinanza dirigenziale del comune di Latina n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, recante demolizione delle opere edilizie ritenute abusive e relative all’edificio sito in via -OMISSIS-, con l’avvertimento che in mancanza verrà applicata una sanzione pecuniaria pari ad € 20.000,00 e il bene e l’area di sedime saranno acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune che provvederà d'ufficio alla demolizione con recupero delle spese;
di tutti gli atti contestati nel presente ricorso, dei quali si chiede anche l’accertamento della illegittimità pure ai fini risarcitori, ivi inclusi:
la delibera del commissario straordinario del Comune di Latina n. -OMISSIS- del -OMISSIS-;
l’informativa n° -OMISSIS- del -OMISSIS- redatta dal Comando di Polizia locale sulla base della relazione tecnica prot. n° -OMISSIS- del -OMISSIS-, redatta dal servizio edilizia privata;
ove ritenuto applicabile anche all’edificio ultimato di via -OMISSIS-, il PPE del quartiere -OMISSIS- approvato con deliberazione di c.c. del Comune di Latina n. -OMISSIS-;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Latina;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 ottobre 2021 il dott. Roberto Maria Bucchi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1) Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, successivamente traposto presso questo Tribunale, il sig. A.F., proprietario di garage posto al piano primo sottostrada dell’immobile sito nel Comune di Latina in via -OMISSIS-, ha impugnato il provvedimento descritto in epigrafe, col quale il dirigente dell’ufficio Politiche e Servizio di Gestione e Assetto del Territorio del Comune di Latina ha ordinato la demolizione del compendio immobiliare comprensivo del locale in argomento, nonché la presupposta delibera del Commissario Straordinario che aveva annullato gli atti di approvazione definitiva del PPE -OMISSIS- in base ai quali era stato rilasciato il permesso di costruire relativo all’edificio.
2) Spiega, infatti, l’Amministrazione nell’ordinanza di demolizione, che con delibera n. -OMISSIS- del -OMISSIS- il Commissario straordinario ha annullato la revisione del PPE -OMISSIS- e pertanto l’edificio di via Roccagorga <<legittimato con Permesso a Costruire n° 13/EP/2014, giusto P.P.E. "-OMISSIS-" Isonzo annullato con la suddetta Deliberazione n° -OMISSIS- del 24.05.2016 è privo di legittimità urbanistico-edilizia ed in contrasto con le N.T.A. del vigente P.P.E. che destinano l'area parte "Edilizia a Servizi Comuni" e parte a "Viabilità di P.P.E.".
3) A sostegno del gravame la ricorrente deduce ventitré censure articolate in quaranta pagine di ricorso dirette a contestare la legittimità della D.C.S. n. -OMISSIS-/16 di annullamento del P.P.E., e dell’atto dell’annullamento dei titoli edilizi:
I) La delibera di annullamento del PPE doveva essere comunicata individualmente al ricorrente ex art. 21 bis l. 241/90.
II) La delibera di annullamento del PPE non ha considerato l’interesse privato dei proprietari in violazione dell’art. 21 nonies l. 241/90.
III) La delibera di annullamento del PPE doveva essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento al ricorrente ex art. 7, l. 241/90.
IV) I titoli edilizi non sono mai stati annullati.
L’eventuale annullamento dei titoli edilizi sarebbe comunque illegittimo per i seguenti motivi 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 e 12:
V) Violazione dell’art. 21 bis l. 241/90 e del principio di trasparenza.
VI) Violazione del termine ragionevole di 18 mesi ex art. 21 nonies l. 241/90.
VII) Violazione del principio del contrarius actus per incompetenza del commissario straordinario ad annullare anche i titoli edilizi.
VIII) Violazione dell’art. 15 comma 4 TUE (edificio ultimato prima della sopravvenienza normativa).
IX) In via subordinata, illegittimità costituzionale dell’art. 15 comma TUE.
X) Omessa comparazione tra interesse pubblico e privato ex art. 21 nonies l. 241/90.
XI) Eccesso di potere per sviamento.
XII) Omessa comunicazione di avvio del procedimento.
XIII) L’annullamento del piano non ha effetto caducante su tutti i titoli edilizi.
XIV) Anche in caso di annullamento dei titoli edilizi, le opere sono state comunque realizzate e ultimate in presenza degli stessi: violazione dell’art. 31 T.U.E. e dell’art. 15 comma 1 L. R. 15/2008.
XV) In via subordinata, illegittimità costituzionale dell’art. 15 comma 1 L.R. Lazio 15/2008.
XVI) Illegittimità dell’ordine di demolizione di beni sottoposti a sequestro (locali tecnici e strada).
XVII) Illegittimità della demolizione delle lievi difformità relative al piano seminterrato e al piano rialzato
XVIII) Illegittimità della demolizione dell’area di pertinenza a quota strada e relativi accessi, di proprietà comunale e non realizzata dalla -OMISSIS- dante causa del ricorrente.
XIX) Omessa valutazione di memorie difensive.
XX) In via subordinata: indeterminabilità dell’oggetto della demolizione.
XXI) In via subordinata: omessa applicazione della sanzione pecuniaria in luogo della demolizione ex art. 38, d.p.r. n. 380/2001 e contestuale domanda di condanna del comune al risarcimento del danno pari alla sanzione pecuniaria con conseguente compensazione.
XXII) In via subordinata: illegittimità costituzionale dell’art. 38 comma 1 tue e dell’art. 20 L.R. Lazio n. 15/2008.
XXIII) in via subordinata: illegittimità dell’acquisizione gratuita e della sanzione pecuniaria.
4) Con atto depositato il 16 giugno 2020, si è costituito in giudizio il Comune di Latina eccependo l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso.
5) Con ordinanza n. 255 del 24 giugno 2020, la Sezione ha accolto la domanda di tutela cautelare.
6) Con motivi aggiunti regolarmente notificati e depositati il 9 aprile 2021, il ricorrente ha impugnato la nota del Servizio politiche di gestione e assetto del territorio U.O.C. Antiabusivismo - Condono, prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS- depositata in giudizio dal Comune di Latina il -OMISSIS-, costituita da una relazione - a firma congiunta del tecnico istruttore, del responsabile della U.O.C. e del dirigente del servizio - contenente considerazioni tecniche relative alle opere abusive contestate.
7) Alla pubblica udienza del 20 ottobre 2021, la causa è stata riservata per la decisione.
8) In via preliminare, vanno dichiarati inammissibili i motivi aggiunti proposti avverso la relazione prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS- siccome proposti avverso un atto non avente natura provvedimentale.
9) Nel merito, il ricorso introduttivo del giudizio è fondato.
10) La vicenda in esame è analoga ad altra esaminata dalla Sezione nel giudizio deciso con la sentenza n. 25 del 28.1.2021, che ha accolto il ricorso sulla base delle ragioni che vengono di seguito riportate e che sono idonee a motivare anche l’accoglimento dell’odierno ricorso:
“Appare in primo luogo fondato il quarto ed assorbente ordine di censure dedotto nell’atto introduttivo del giudizio, concernente la violazione dell’art. 21-nonies, l. n. 241 cit., in tema di autotutela, dal momento che l’emissione dell’ordine di demolizione del fabbricato non è stata preceduta dall’annullamento d’ufficio del permesso di costruire in possesso della società ricorrente, ingiungendosi così l’abbattimento di opere ancora sorrette da un titolo abilitativo edilizio valido ed efficace.
Al riguardo, si premette che la necessità di avviare un apposito procedimento di secondo grado, volto all’eventuale annullamento in autotutela del permesso di costruire rilasciato sulla base di una pianificazione urbanistica poi annullata d’ufficio per la presenza di vizi di legittimità, deriva dalla natura solo “viziante” e non anche “caducante” delle patologie del piano presupposto, che quindi non possono estendersi con un effetto automaticamente demolitorio al titolo edilizio consequenziale.
Secondo la giurisprudenza, infatti, in presenza di vizi accertati di un atto amministrativo presupposto deve distinguersi tra invalidità a effetto caducante e invalidità a effetto viziante, nel senso che nel primo caso l’annullamento dell’atto presupposto si estende automaticamente a quello consequenziale, anche quando questo non sia stato impugnato (o annullato d’ufficio), mentre nel secondo l’atto conseguenziale è affetto solo da illegittimità derivata e, pertanto, resta efficace ove non impugnato nel termine di rito (o non annullato d’ufficio). L’effetto caducante, che per la sua forza dirompente ha natura eccezionale, ricorre nella sola evenienza in cui il provvedimento successivo venga a porsi nell’ambito della medesima sequenza procedimentale dell’atto anteriore, quale sua inevitabile conseguenza e senza ulteriori valutazioni della pubblica amministrazione; ciò comporta, dunque, la necessità di verificare l’intensità del rapporto di conseguenzialità che lega i due atti, con riconoscimento dell’effetto caducante solo qualora tale rapporto sia immediato, diretto e necessario (ius receptum: Cons. Stato, sez. VI, 5 agosto 2020 n. 4935; sez. III, 7 gennaio 2020 n. 112; sez. V, 10 aprile 2018 n. 2168; sez. V , 13 novembre 2015 n. 5188; sez. VI, 13 ottobre 2015 n. 4695; sez. IV, 21 settembre 2015 n. 4404). In altri termini, il vizio caducante richiede che tra gli atti interessati via sia un rapporto di presupposizione necessaria, che tipicamente si instaura soltanto all’interno di una medesima sequenza procedimentale, sicché per l’adozione di quello successivo non residui alcun margine di ponderazione che non si traduca nel mero completamento dell’iter iniziato con il primo atto (TAR Piemonte, sez. I, 21 ottobre 2011 n. 1116). Da queste premesse deriva la conseguenza che l’annullamento di un atto che non costituisca l’unico presupposto di quello successivo non svolge, rispetto a quest’ultimo, un’efficacia caducante, con automatico travolgimento di esso, ma semplicemente viziante, nel senso che consente soltanto l’eventuale impugnativa dell’atto ulteriore da parte degli interessati ovvero l’eventuale annullamento d’ufficio, sussistendone tutti i presupposti di legge, da parte dell’Amministrazione.
Facendo applicazione dei suddetti principi generali alla specifica materia dell’urbanistica e dell’edilizia, la giurisprudenza ha, in primo luogo, escluso l’esistenza di un nesso di presupposizione immediato, diretto e necessario nel rapporto tra piano esecutivo convenzionato (i.e. uno strumento urbanistico non generale) e i successivi titoli autorizzatori edilizi che nel primo trovino fondamento, escludendo così il presupposto per il prodursi di un effetto caducante sul secondo in caso di annullamento del primo (TAR Piemonte, sez. I, 21 ottobre 2011 n. 1116). Inoltre, per quanto attiene alla relazione tra l’annullamento del un piano di recupero di un immobile ed il permesso di costruire in precedenza rilasciato sulla sua base, ha stabilito che non si rinviene tra i due “un rapporto di consequenzialità necessaria, in quanto quest’ultimo non è meramente applicativo del primo, ma costituisce autonomo esercizio del potere attribuito all’amministrazione”, di talché l’eventuale caducazione della delibera consiliare di approvazione del piano di recupero “non provocherebbe il travolgimento del permesso di costruire” (Cons. Stato, sez. IV, 18 maggio 2018 n. 3001). Ancora recentemente è stato ribadito che l’annullamento di strumenti urbanistici di pianificazione si ripercuote sui singoli atti applicativi a valle relativi a terzi in termini di invalidità non caducante, ma soltanto viziante (TAR Lombardia, Milano, sez. II, 2 settembre 2020 n. 1637).
Stante tutto quanto sopra, può ritenersi che il permesso a costruire si collochi entro un procedimento amministrativo differente, seppur collegato, rispetto a quello di approvazione del piano particolareggiato presupposto e che, quindi, non possa qualificarsi rispetto a quest’ultimo alla stregua di un atto meramente consequenziale, come tale suscettibile di perdere ipso iure validità o efficacia in seguito all’annullamento del primo. In altri termini, il rilascio del permesso di costruire non è un effetto diretto e ineluttabile della presenza del piano particolareggiato, ma implica la necessità per l’Amministrazione di procedere a nuove ed ulteriori valutazioni rispetto a quelle tenute in considerazione in sede approvazione dello strumento urbanistico, quali, ad esempio, il riscontro della conformità dell’intervento costruttivo al regolamento edilizio comunale, la verifica dell’esistenza delle opere di urbanizzazione primarie ovvero dell’assunzione dell’impegno alla realizzazione delle stesse contestualmente alla realizzazione dell’intervento, come si evince dall’art. 12, d.P.R. n. 380 cit.
In definitiva, se è vero che non è configurabile un’automatica caducazione del permesso di costruire, quale conseguenza dell’annullamento d’ufficio del piano urbanistico sulla cui base è stato rilasciato, trattandosi di atti collocati in sequenze procedimentali differenti, allora è altrettanto vero che risulta necessaria l’attivazione e la conclusione con esito eliminatorio di uno specifico procedimento di annullamento d’ufficio dell’atto ampliativo ex art. 21-nonies, l. n. 241 cit., al fine di poter poi legittimamente ingiungere la demolizione di opere realizzate in virtù di tale titolo. Ne consegue che, avuto riguardo ai fatti di causa, la clausola apposta alla delibera commissariale n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, per cui l’annullamento della delibera di Giunta municipale n. -OMISSIS- del -OMISSIS- è testualmente riferito anche a “tutti gli atti ad essa riconducibili, preordinati, susseguenti e conseguenti e comunque ad essa correlati”, non è in alcun modo idonea a travolgere in via automatica la validità dei permessi di costruire che sono stati assentiti dal Comune di Latina, assumendo a presupposto la suddetta delibera giuntale del -OMISSIS-. Infatti, trattandosi di provvedimenti rilasciati all’esito di procedimenti diversi, il loro annullamento d’ufficio non può che essere deciso dall’Amministrazione all’esito di distinte procedure di riesame, ai sensi e per gli effetti dell’art. 21-nonies, l. n. 241 cit. Tale è, oltretutto, l’unica interpretazione della suddetta clausola compatibile con gli artt. 48 e 107, d.lgs. n. 267 del 2000, atteso che la delibera commissariale de qua è stata assunta con i poteri della Giunta comunale, tra i quali non rientrano certo le determinazioni riservate all’esclusiva competenza dei dirigenti, quali sono quelle in materia di rilascio o annullamento dei titoli edilizi. Né a conclusioni diverse può condurre il riferimento, operato dalla difesa dell’Amministrazione civica, al formarsi di un giudicato che ha consolidato l’annullamento della delibera giuntale del -OMISSIS-, posto che il presente giudizio non verte sulla correttezza di detto annullamento, che è un fatto pacificamente e irreversibilmente assodato, ma sugli eventuali riflessi di esso su diversi atti ammnistrativi”.
11) Per quanto esposto, quindi, va affermata l’illegittimità dell’ordine di demolizione, siccome riferito a un manufatto rispetto al quale non è stata rilevata dall’Amministrazione alcun difetto di corrispondenza con il relativo permesso di costruire.
Stante la generale presunzione di legittimità che assiste i provvedimenti amministrativi, in assenza di un preventivo annullamento d’ufficio (o in sede giurisdizionale) del permesso di costruire è, quindi, illegittimo ingiungere ex abrupto la demolizione delle opere da esso sorrette, posto che l’annullamento di strumenti urbanistici di pianificazione si ripercuote sui singoli atti applicativi a valle relativi a terzi in termini di invalidità non caducante, ma meramente viziante.
12) Le spese del giudizio seguono la soccombenza.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso R.G. 246/20, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’ordinanza di demolizione impugnata.
Condanna il Comune di Latina alle spese e competenze del giudizio, che liquida in complessivi € 2.000 (duemila), oltre Spese generali, Iva e Cpa.
Ordina la restituzione del contributo unificato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 20 ottobre 2021 con l'intervento dei magistrati:
Antonio Vinciguerra, Presidente
Roberto Maria Bucchi, Consigliere, Estensore
Valerio Torano, Referendario
