TAR Toscana, Sez. I, n. 642, del 17 aprile 2014
Urbanistica.Legittimità conferma della destinazione agricola per il contenimento del consumo di suolo

La conferma della destinazione agricola di determinate aree non può essere ritenuta illogica per il solo fatto della loro contiguità a lotti edificati, sia perché tale ubicazione non giustifica da sé sola l’estensione dell’urbanizzazione, sia perché la contestata scelta urbanistica costituisce applicazione del principio ispiratore di interesse pubblico, espresso nel piano strutturale, preordinato al contenimento dell’ulteriore consumo del suolo. Del resto, la giurisprudenza amministrativa ha più volte evidenziato che la destinazione agricola del suolo non deve rispondere necessariamente all’esigenza di promuovere specifiche attività di coltivazione, e quindi essere funzionale ad un uso strettamente agricolo del terreno, potendo essere volta a sottrarre parti del territorio comunale a nuove edificazioni, ovvero a garantire ai cittadini l’equilibrio delle condizioni di vivibilità, assicurando loro quella quota di valori naturalistici e ambientali necessaria a compensare gli effetti dell’espansione urbana. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese).

N. 00642/2014 REG.PROV.COLL.

N. 00933/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 933 del 2010, proposto dal sig. Fortunato Di Bella, rappresentato e difeso dall'avv. Guido Giovannelli, con domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, lungarno degli Acciaiuoli n. 10;

contro

Comune di Orbetello, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

-della deliberazione del Consiglio Comunale di Orbetello del 12.4.2010, n. 26, avente ad oggetto l’adozione del relativo Regolamento Urbanistico, nella parte concernente i terreni di proprietà del ricorrente;

-di ogni altro atto ad essa presupposto, connesso e/o conseguente,

e per la condanna al risarcimento del danno.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Vista la memoria difensiva prodotta dal ricorrente;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 marzo 2014 il dott. Gianluca Bellucci e udito il difensore del ricorrente come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il ricorrente è proprietario del terreno identificato catastalmente al foglio 90, particelle 99, 101, 105, 109, 373, 557 e 558, nel Comune di Orbetello, assoggettato alle norme tecniche di attuazione del vigente PRG relative alle aree a prevalente funzione agricola (art. 44 –zona agricola E 7, bordo lagunare: sottozona E 7.2, parte sud).

Il suddetto terreno, nelle tavole di quadro conoscitivo del piano strutturale (approvato definitivamente con delibera consiliare n. 16 del 19.3.2007), è configurato come “seminativo semplice” (in tal senso si pone la tavola QC21 “Quadro conoscitivo acqua, suolo, ecosistemi della flora e della fauna”), pur versando nello stato di abbandono proprio delle zone di confine dell’abitato e con vie di comunicazione importanti, mentre nella tavola QC29 del piano strutturale stesso (“Quadro conoscitivo caratterizzazione ambiti del territorio rurale”) è qualificato tra le “Aree urbane o ad esse assimilabili”. Esso rientra nell’UTOE (unità territoriale organica elementare) n. 5 (come precisato dalla parte ricorrente nell’istanza preliminare del 29.6.2009 –documento n. 5-), in relazione alla quale l’art. 17 del piano strutturale così statuisce: “l’utoe comprende un vasto territorio definito urbanizzato in quanto tale o in quanto interessato, anche negativamente, da fenomeni e da effetti del centro urbano maggiore costituito da Orbetello. Tale perimetrazione, pertanto, corrisponde a un obiettivo prioritario che è quello di contrastare l’ulteriore espansione urbana lungo la viabilità e l’aggressione alle pendici collinari, dando invece valore a queste e alle aree libere che sono comprese nell’utoe e salvaguardandone l’integrità assegnando loro un ruolo non più propriamente agricolo ma ambientalmente significativo” (documento n. 11 allegato al gravame).

In data 30.6.2009 l’esponente chiedeva preliminarmente al Comune di Orbetello di provvedere, in sede di adozione del regolamento urbanistico, a rendere effettiva la vocazione edificatoria dell’area di sua proprietà, imprimendole una destinazione in parte commerciale e in parte residenziale (documento n. 5 allegato all’impugnativa).

Il Consiglio Comunale, con deliberazione n. 26 del 12.4.2010, ha adottato il regolamento urbanistico, per effetto del quale la proprietà dell’interessato è stata inserita negli “Ambiti del territorio rurale o prevalentemente non urbanizzato di valore ambientale”.

Avverso tale provvedimento l’istante è insorto deducendo:

1) Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, assenza dei presupposti, errore manifesto, illogicità, ingiustizia manifesta e disparità di trattamento.

La realizzazione, nell’area del ricorrente, di nuovi edifici configurerebbe una mera prosecuzione del tessuto antropizzato, come dimostrano il programma integrato d’intervento “Neghelli”, esteso in direzione della laguna nord (oggetto di variante al PRG), e la destinazione artigianale e commerciale del compendio D6.1 “edificio ex bibite Corsi”, situato poco più ad est dei terreni in questione; l’attuazione del suddetto programma e di quest’ultima previsione urbanistica comporterebbe inoltre l’interclusione delle aree di proprietà del deducente all’interno di un tessuto urbanizzato e la conseguente privazione di continuità con il paesaggio lagunare.

2) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 10 della legge n. 241/1990, dei principi del giusto procedimento, di imparzialità, buon andamento dell’azione amministrativa, del principio di giusta comparazione tra il perseguimento dell’interesse pubblico e la tutela degli interessi privati; eccesso di potere per carenza di motivazione, difetto di istruttoria, errore, illogicità.

Il Consiglio Comunale non ha tenuto conto dell’istanza preliminare presentata dall’interessato, né ha dato motivazione al mancato adeguamento alle sue deduzioni.

3) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990; eccesso di potere per difetto di motivazione; violazione dei principi generali in tema di pianificazione urbanistica.

Il Comune non ha motivato la scelta di intercludere le aree di proprietà del deducente tra fondi edificabili.

Il ricorrente ha proposto altresì azione risarcitoria, lamentando il deprezzamento della sua proprietà causato dalle previsioni dell’impugnato regolamento urbanistico ed evidenziando che la contestata destinazione urbanistica determina l’inefficacia del contratto preliminare di vendita da lui stipulato con Lidl Italia s.p.a. il 5.8.2008 (sottoposto alla condizione risolutiva del mancato accoglimento della richiesta di cambio di destinazione d’uso da agricola a commerciale).

Successivamente, a seguito dell’approvazione definitiva del regolamento urbanistico (disposta con deliberazione consiliare n. 8 del 7.3.2011), il ricorrente, con memoria difensiva depositata in giudizio il 31.12.2014, ha specificato la domanda di risarcimento del danno.

All’udienza del 5 marzo 2014 la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

Preliminarmente il Collegio rileva che, benché la parte istante abbia impugnato l’adozione, ma non anche l’approvazione del regolamento urbanistico (deliberata dal Consiglio Comunale, in pendenza del gravame, con atto n. 8 del 7.3.2011), non è preclusa la procedibilità del ricorso, in quanto, come risulta dal consolidato orientamento giurisprudenziale, l’eventuale annullamento del provvedimento di adozione dell’atto di governo del territorio esplica effetti caducanti, e non meramente vizianti, sulla successiva delibera di approvazione nella parte in cui conferma le previsioni del regolamento urbanistico adottato e fatto oggetto d’impugnativa (Cons. Stato, IV, 21.8.2013, n. 4200; idem, 15.2.2013, n. 921; idem, 28.12.2012, n. 6703; TAR Toscana, I, 17.11.2011, n. 1744).

Ciò precisato, entrando nel merito della trattazione del gravame si osserva quanto appresso.

Con la prima censura il ricorrente, considerata l’ubicazione della sua proprietà (limitrofa al tessuto urbanizzato) e ritenuta sussistente una sua vocazione edificatoria derivante dal contesto in cui è inserita, deduce che l’impugnato provvedimento, nella parte in cui conferma la destinazione non edificabile della proprietà stessa, è inficiato da macroscopici errori di fatto e da abnormi illogicità.

Il motivo è infondato.

La conferma della destinazione agricola di determinate aree non può essere ritenuta illogica per il solo fatto della loro contiguità a lotti edificati, sia perché tale ubicazione non giustifica da sé sola l’estensione dell’urbanizzazione, sia perché la contestata scelta urbanistica costituisce applicazione del principio ispiratore di interesse pubblico, espresso nel piano strutturale, preordinato al contenimento dell’ulteriore consumo del suolo (Cons. Stato, IV, 27.11.2008, n. 5881).

Invero, l’art. 17 del piano strutturale (documento n. 11 depositato in giudizio), nella parte riguardante la zona in cui ricade la proprietà del ricorrente (UTOE n. 5 del territorio urbanizzato di Orbetello), pone l’obiettivo primario di “contrastare l’ulteriore espansione urbana lungo la viabilità e di aggressione alle pendici collinari, dando invece valore a queste e alle aree libere che sono comprese nell’UTOE e salvaguardandone l’integrità assegnando loro un ruolo non più propriamente agricolo ma ambientalmente significativo”.

Coerentemente, da un lato il piano strutturale (nelle tavole del quadro conoscitivo) classifica i terreni del deducente come “seminativo semplice”, dall’altro il regolamento urbanistico li configura come facenti parte degli “ambiti del territorio rurale o prevalentemente non urbanizzato di valore ambientale”.

Trattasi di destinazione che non corrisponde ad un uso strettamente e necessariamente agricolo, ma che appare finalizzata a scopi di tutela ambientale da perseguire sottraendo a nuove edificazioni una parte del territorio contigua ad un compendio urbanizzato.

Orbene, la predetta scelta urbanistica, in quanto giustificata dalle linee programmatiche del piano strutturale e preordinata al perseguimento di una finalità pubblica di rilievo, risulta priva di elementi di illogicità o erroneità.

Del resto, la giurisprudenza amministrativa ha più volte evidenziato che la destinazione agricola del suolo non deve rispondere necessariamente all’esigenza di promuovere specifiche attività di coltivazione, e quindi essere funzionale ad un uso strettamente agricolo del terreno, potendo essere volta a sottrarre parti del territorio comunale a nuove edificazioni, ovvero a garantire ai cittadini l’equilibrio delle condizioni di vivibilità, assicurando loro quella quota di valori naturalistici e ambientali necessaria a compensare gli effetti dell’espansione urbana (Cons. Stato, IV, 27.7.2011, n. 4505; idem, 13.10.2010, n. 7478; TAR Sicilia, Palermo, I, 5.7.2012, n. 1407).

Privi di pregio sono i rilievi espressi nella memoria depositata in giudizio il 31.1.2014 (pagine 8 e 9), riferiti alle controdeduzioni del Comune alle osservazioni presentate in ordine al regolamento urbanistico adottato.

Il Collegio da un lato osserva che tali rilievi costituiscono censure nuove, che avrebbero dovuto essere proposte con motivi aggiunti ritualmente notificati e che attengono al regolamento urbanistico definitivamente approvato (non impugnato), dall’altro ritiene che, comunque, essi siano infondati.

Invero, la qualificazione della porzione territoriale de qua come “area di frangia urbana” (enunciata nelle controdeduzioni del Comune alle osservazioni dell’interessato e nel quadro conoscitivo del piano strutturale –pagina 8 della memoria difensiva depositata in giudizio il 31.1.2014-), e cioè come fascia esterna in un contesto che comprende lotti inedificati e spazi ampiamente urbanizzati, identifica concettualmente una zona di confine, che da un lato delimita la parte urbanizzata, dall’altro costituisce l’inizio della parte verde del compendio.

Ciò precisato, la descrizione da parte del Comune dei fondi de quibus come agricoli, in sede di controdeduzioni, appare corretta, e trova del resto conferma nella destinazione agricola prevista nel previgente piano regolatore e nelle tavole del quadro conoscitivo del piano strutturale.

Non depone in senso contrario l’art. 17 della disciplina del piano strutturale stesso, laddove prevede l’ampliamento della media superficie di vendita esistente in Orbetello Neghelli, in quanto la predetta norma non si limita ad ammettere determinate attività industriali, artigianali e commerciali, ma persegue il dichiarato obiettivo di valorizzare le aree libere dell’utoe n. 5 assegnando loro un ruolo rilevante dal punto di vista della salvaguardia ambientale.

Con la seconda censura il ricorrente sostiene che l’Amministrazione non ha tenuto conto dell’istanza preliminare da lui presentata, né ha motivato in ordine al mancato adeguamento alle sue deduzioni.

Il rilievo non ha pregio.

In data 30.6.2009, ovvero prima dell’adozione del regolamento urbanistico, l’interessato ha chiesto al Comune di trasformare la destinazione delle aree di sua proprietà da agricola a commerciale e residenziale.

Trattasi di istanza che, essendo stata presentata al di fuori di un avviato procedimento urbanistico ed avendo ad oggetto una zona a destinazione urbanistica già definita dal piano regolatore all’epoca vigente, non doveva essere necessariamente valutata dal Comune.

Infatti, il momento in cui l’interessato può presentare il proprio apporto collaborativo circa le scelte di governo del territorio è quello successivo all’adozione dello strumento urbanistico. Solo nella fase successiva alla delibera di adozione e antecedente a quella di approvazione definitiva l’ordinamento (art. 18 della L.R. n. 1/2005) prevede la facoltà del privato di presentare osservazioni, il cui rigetto peraltro non richiede una confutazione analitica (Cons. Stato, IV, 30.6.2004, n. 4804; TAR Sicilia, Palermo, I, 23.12.2013, n. 2551).

In altri termini, da un lato l’ordinamento non impone all’Ente di prendere in esame le singole e specifiche istanze preventivamente presentate dagli interessati, dall’altro rileva la circostanza che nel caso di specie i privati hanno avuto modo di presentare le proprie osservazioni nei riguardi del regolamento urbanistico adottato, secondo quanto statuito dall’art. 18 della L.R. n. 1/2005.

Con la terza doglianza il ricorrente, premesso che il Comune avrebbe dovuto corredare la contestata scelta pianificatoria con un’incisiva motivazione, stante la particolare evenienza costituita dall’attribuzione della destinazione agricola ad aree intercluse da fondi edificabili, lamenta che l’onere motivazionale è stato disatteso.

La censura non può essere accolta.

Secondo il consolidato indirizzo giurisprudenziale, l’attività di pianificazione urbanistica è espressione di un apprezzamento di merito, connotato da elevata discrezionalità, sicché la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione, oltre quella desumibile dai criteri generali seguiti nell’impostazione del regolamento urbanistico e attinti dal piano strutturale, con l’avvertenza che la motivazione ulteriore e specifica va riferita esclusivamente a particolari situazioni in cui emergano aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiono meritevoli di specifica considerazione. In sostanza, le uniche evenienze richiedenti una più incisiva e singolare motivazione della scelta urbanistica sono date dal superamento degli standard minimi ex D.M. 2.4.1968, dalla lesione dell’affidamento qualificato del privato scaturente da convenzioni di lottizzazione o altri accordi tra Comune e proprietari, da aspettative nascenti da giudicati di annullamento di dinieghi di concessione edilizia o di silenzio rifiuto su domanda di concessione e, infine, dalla modificazione in zona agricola della destinazione di uno spazio limitato, intercluso da fondi edificati in modo non abusivo (Cons. Stato, IV, 18.11.2013, n. 5453; TAR Piemonte, I, 24.7.2013, n. 927).

Orbene, la fattispecie in esame non rientra in tali casistiche, trattandosi di aree la cui destinazione agricola risale a prima dell’adozione dell’impugnato regolamento urbanistico, il quale non ha trasformato in agricola un’area edificabile, ma ha confermato la precedente destinazione.

Né una particolare aspettativa poteva nascere dal piano strutturale, in quanto quest’ultimo ha indicato le aree in argomento, nelle tavole del quadro conoscitivo, come “seminativo semplice”, e nell’art. 17 ha posto l’obiettivo di contrastare, nell’unità territoriale organica elementare n. 5 (in cui si trova la proprietà del deducente), l’ulteriore espansione urbana e di valorizzare le aree rimaste ancora libere assegnando loro un ruolo significativo dal punto di vista ambientale.

Inoltre, a ben vedere, una puntuale motivazione della contestata scelta urbanistica è ravvisabile nella suddetta norma della disciplina del piano strutturale, al quale il regolamento urbanistico deve uniformarsi in forza dell’art. 10, comma 3, della L.R. n. 1/2005.

Rileva infatti l’evidenziata esigenza, di rango pubblicistico, di limitare l’urbanizzazione mediante il mantenimento di uno spazio verde, potendo avere la destinazione a zona agricola, indipendentemente dal reale utilizzo agrario, più generali finalità di tutela ambientale e di contenimento dell’espansione dell’insediamento urbano (TAR Trentino Alto Adige, Trento, I, 6.4.2011, n. 105).

In conclusione, il ricorso deve essere respinto nelle domande di annullamento e di risarcimento del danno.

Nulla per le spese di giudizio, stante la mancata costituzione del Comune di Orbetello.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge. Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2014 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Buonvino, Presidente

Bernardo Massari, Consigliere

Gianluca Bellucci, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 17/04/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)