Quando la verifica di assoggettabilità a VIA “non s’ha da fare”: lo strano caso della strada-parco di Pescara.
di Salvatore MANCUSO
1. Premessa.
Nella città di D’Annunzio la via Castellammare (meglio nota come strada parco) è una strada di circa cinque chilometri, pedonale e ciclabile, che attraversa, unendole, Pescara e la limitrofa Montesilvano le quali formano oggi un unico indistinto agglomerato urbano. La strada fu creata a seguito dello smantellamento avvenuto circa vent’anni or sono di una ferrovia che passava nel centro delle due città. Secondo il piano regolatore generale di Pescara il tracciato in cui si trova oggi la strada parco sarebbe dovuto diventare un corridoio verde. Oggi la strada parco è fruita in modo intenso dai cittadini delle due città essendo interdetta ai veicoli a motore. E’ un luogo privilegiato per attività ricreative e sociali, incontri, passeggiate, sport. Tale luogo di inestimabile valore sociale è oggi in fase di radicale trasformazione a seguito di un appalto effettuato da una società dei trasporti pubblici della regione Abruzzo, la GTM s.p.a., per la realizzazione di una filovia che passerà proprio su questa strada.
Va detto infatti che con la legge 211/1992 lo Stato aveva inteso finanziare progetti di trasporto pubblico locale riguardanti “sistemi di trasporto rapido di massa a guida vincolata in sede propria e di tramvie a contenuto tecnologico innovativo” (art. 1). La Regione Abruzzo, attraverso l’ente regionale Gestione Governativa Ferrovia Penne-Pescara (oggi Gestione Trasporti Metropolitani s.p.a., GTM, società ad intero capitale pubblico regionale) richiese nei primi anni novanta al Ministero dei Trasporti il finanziamento di un progetto di mobilità metropolitana pensato per collegare i centri abitati posti a nord e a sud di Pescara per un tracciato complessivo di 26 km.
Senza entrare, per esigenze di sintesi, nelle lunghe e complesse vicende legate all’approvazione del progetto, possiamo dire che nel 2002 il progetto iniziale già approvato dal Ministero dei Trasporti fu modificato così da interessare esclusivamente un tracciato di 8 km di cui cinque lungo la citata strada parco. Malgrado la riduzione notevole del tracciato il CIPE ha mantenuto lo stesso finanziamento originariamente previsto pari a 30 milioni di euro.
Con il progetto modificato è stata prevista la realizzazione di un impianto elettrificato per il trasporto pubblico locale (TPL) a tecnologia altamente innovativa. La gara d’appalto è stata infine effettuata ed aggiudicata. L’opera, un impianto filoviario, è oggi in fase di realizzazione senza però che sia mai stata effettuata la verifica di assoggettabilità a VIA ex art. 20 d.l.vo 152/2006. Ciò oltre a violare le norme nazionali contrasta apertamente con la normativa europea di cui alla direttiva 85/337/CE e successive modifiche. La verifica di assoggettabilità (cd. screening) è infatti quel procedimento previsto ex lege per talune categorie di opere a seguito del quale l’autorità competente – a livello statale o regionale - decide se sottoporre un progetto a VIA o se invece escluderlo dalla valutazione ambientale. Nel nostro caso, malgrado la filovia sia un’opera che rientri in modo inequivocabile fra quelle da sottoporre a verifica di assoggettabilità, tale verifica non è mai stata fatta.
- 2. Lo studio di impatto ambientale ai sensi della legge 211/1992.
Va detto che la questione della strada parco di Pescara non è soltanto emblematica del fatto che, a distanza di venticinque anni dalla prima direttiva europea sulla VIA, vi sono ancora spazi troppo ampi di discrezionalità in mano alle autorità pubbliche. Infatti la discrezionalità amministrativa quando porta a decisioni ben motivate non può essere messa in discussione. Ciò che però desta reale preoccupazione in un caso quale quello della filovia di Pescara è che possa essere opinabile e discrezionale se una filovia è un’opera che ricade tra quelle per cui si deve svolgere il procedimento di verifica di assoggettabilità!!!
In altre parole, com’è possibile che una filovia sia ritenuta da un’autorità pubblica un’opera che rientra tra quelle soggette a verifica (ai sensi dell’allegato IV punto 7 lettera l del d.l.vo 152/2006) mentre per un’altra autorità pubblica non vi rientra?
E’ evidente che la discrezionalità della P.A., in un caso del genere, non può avere ad oggetto se un’opera debba o meno essere sottoposta a verifica di assoggettabilità; la discrezionalità invece può intervenire soltanto dopo che sia stata svolta la verifica di assoggettabilità mediante l’assunzione di tutte le informazioni sull’opera nonché quelle sugli effetti ambientali contenute in uno studio ambientale fornito dal proponente. A quel punto la P.A. può decidere con discrezionalità se sottoporre o meno l’opera a valutazione di impatto ambientale.
Nell’appalto in questione, finanziato originariamente con due delibere del CIPE del 1995 e 1996, si è assistito invece ad un atteggiamento ostinato del soggetto proponente, la GTM s.p.a., nel sottrarsi all’obbligo di redigere (e fornire alle autorità competenti) uno studio di impatto ambientale e di sottoporsi quindi alla verifica di assoggettabilità.
Se può essere comprensibile che il proponente faccia di tutto per non sottoporre il progetto alla valutazione di impatto ambientale ed agli obblighi ad essa connessi – anche se trattandosi in questo caso di una società per azioni pubblica si dovrebbe pretendere un agire maggiormente cautelativo nei riguardi dell’ambiente – non si può invece comprendere come mai la stessa Autorità pubblica competente in materia di VIA abbia favorito tale condotta di elusione.
La legge 211/1992 che ha finanziato tale progetto di filovia, all’articolo 3 primo comma lettera a) affermava che “i programmi di interventi devono essere corredati dalla progettazione definitiva, dallo studio di impatto ambientale …”. In altre parole, fra i requisiti previsti perché il progetto potesse essere approvato dal Ministero dei Trasporti la legge annoverava la redazione di uno studio di impatto ambientale. Nel caso in questione lo studio di impatto ambientale non è stato mai presentato al Ministero dei Trasporti, né alla Commissione tecnica competente denominata Commissione Alta Vigilanza (cd. CAV). Ciononostante il progetto è stato egualmente approvato.
Malgrado ciò poiché l’opera da realizzare sulla strada parco di Pescara si sostanzia in un impianto filoviario, il progetto dell’opera doveva comunque essere sottoposto alla procedura di verifica di assoggettabilità a VIA come richiesto dall’art. 20 del d.l.vo 152/2006.
Ma alla verifica di assoggettabilità la GTM s.p.a. si è sottratta, atteso che l’ente titolare in Abruzzo della competenza sulla verifica di assoggettabilità, la Direzione Parchi e Territorio della Regione Abruzzo, con l’avallo di una Commissione (apparentemente) tecnica denominata CCR VIA, ha ritenuto non assimilabile l’opera in questione ai progetti da sottoporre a verifica di assoggettabilità ai sensi delle direttive europee in materia di VIA e del d.l.vo 152/2006 cd. codice dell’ambiente.
3. La verifica di assoggettabilità a VIA.
E’ utile ritornare sulla natura del procedimento di verifica di assoggettabilità per studiarne i caratteri.
E’ questo un procedimento amministrativo previsto dalla direttiva europea 85/337/CEE con il quale il Legislatore europeo ha voluto individuare una serie di opere da sottoporre – prima di svolgere il procedimento di valutazione di impatto ambientale – ad un preliminare procedimento amministrativo diretto a fare emergere le caratteristiche dell’opera da realizzare, nonché i possibili impatti negativi significativi sull’ambiente. A seguito di questo procedimento di verifica l’autorità pubblica competente dovrebbe avere le informazioni necessarie per stabilire se l’opera deve essere sottoposta alla valutazione di impatto ambientale.
Secondo le norme attuali di cui all’articolo 20 del d.l.vo 152/2006 come modificato dal decreto legislativo 4/2008, la verifica di assoggettabilità si svolge nel seguente modo:
1. Il proponente di un’opera trasmette all'autorità competente il progetto preliminare, lo studio preliminare ambientale in formato elettronico, ovvero nei casi di particolare difficoltà di ordine tecnico, anche su supporto cartaceo, nel caso di progetti: a) elencati nell'allegato II che servono esclusivamente o essenzialmente per lo sviluppo ed il collaudo di nuovi metodi o prodotti e non sono utilizzati per più di due anni; b) inerenti le modifiche o estensioni dei progetti elencati nell'allegato II che possano produrre effetti negativi e significativi sull'ambiente; c) elencati nell'allegato IV, secondo le modalità stabilite dalle Regioni e dalle Province autonome, tenendo conto dei commi successivi del presente articolo.
2. Dell'avvenuta trasmissione è dato sintetico avviso, a cura del proponente, nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana per i progetti di competenza statale, nel Bollettino Ufficiale della regione per i progetti di rispettiva competenza, nonché all'albo pretorio dei comuni interessati. Nell'avviso sono indicati il proponente, l'oggetto e la localizzazione prevista per il progetto, il luogo ove possono essere consultati gli atti nella loro interezza ed i tempi entro i quali è possibile presentare osservazioni. In ogni caso copia integrale degli atti è depositata presso i comuni ove il progetto è localizzato. Nel caso dei progetti di competenza statale la documentazione è depositata anche presso la sede delle regioni e delle province ove il progetto è localizzato. I principali elaborati del progetto preliminare e lo studio preliminare ambientale, sono pubblicati sul sito web dell'autorità competente.
3. Entro quarantacinque giorni dalla pubblicazione dell'avviso di cui al comma 2 chiunque abbia interesse può far pervenire le proprie osservazioni.
4. L'autorità competente nei successivi quarantacinque giorni, sulla base degli elementi di cui all'allegato V del presente decreto e tenuto conto delle osservazioni pervenute, verifica se il progetto abbia possibili effetti negativi e significativi sull'ambiente. Entro la scadenza del termine l'autorità competente deve comunque esprimersi. L'autorità competente può, per una sola volta, richiedere integrazioni documentali o chiarimenti al proponente, entro il termine previsto dal comma 3. In tal caso, il proponente provvede a depositare la documentazione richiesta presso gli uffici di cui ai commi 1 e 2 entro trenta giorni dalla scadenza del termine di cui al comma 3. L'Autorità competente si pronuncia entro quarantacinque giorni dalla scadenza del termine previsto per il deposito della documentazione da parte del proponente. La tutela avverso il silenzio dell'Amministrazione e' disciplinata dalle disposizioni generali del processo amministrativo.
5. Se il progetto non ha impatti negativi e significativi sull'ambiente, l'autorità competente dispone l'esclusione dalla procedura di valutazione ambientale e, se del caso, impartisce le necessarie prescrizioni.
6. Se il progetto ha possibili effetti negativi e significativi sull'ambiente si applicano le disposizioni degli articoli da 21 a 28.
7. Il provvedimento di assoggettabilità, comprese le motivazioni, è pubblico a cura dell'autorità competente mediante:
a) un sintetico avviso pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana ovvero nel Bollettino Ufficiale della regione o della provincia autonoma;
b) con la pubblicazione integrale sul sito web dell'autorità competente.
In altre parole è un procedimento molto simile, seppur in chiave ridotta nei termini e nei contenuti, rispetto al procedimento di VIA. Al termine della verifica l’autorità competente, se ritiene che l’opera potrà avere effetti negativi significativi sull’ambiente, dispone effettuarsi il procedimento completo della VIA.
E’ chiaro però che prima che l’autorità pubblica addivenga alla decisione di ammettere a VIA il progetto od escluderlo, occorre che siano adempiuti dal proponente tutti gli obblighi previsti dall’articolo 20 che si sostanziano nella consegna del progetto e dello studio di impatto ambientale, nella comunicazione pubblica dell’opera da realizzare attraverso un avviso inserito nella GURI ovvero nel BUR (per quelli regionali) ed inserito anche nell’albo pretorio dei comuni interessati, nel deposito dei documenti presso le amministrazioni pubbliche interessate. I cittadini avranno quindi contezza del fatto che vi è un progetto diretto alla realizzazione di una data opera e potranno presentare osservazioni e rilievi dei quali l’autorità pubblica dovrà tenere conto ai fini della propria decisione.
Tale sequenza di atti è il procedimento di verifica che ha come scopo la valutazione dei possibili effetti negativi e significativi dell’opera sull’ambiente. Tale valutazione infine conduce alla successiva decisione dell’autorità pubblica di ammettere il progetto a VIA o di escluderlo. Pertanto se dalla verifica emerge che vi sono possibili effetti negativi significativi sull’ambiente viene ordinata l’effettuazione della VIA. Se invece la verifica stabilisce che l’opera non avrà impatti significativi negativi sull’ambiente il progetto verrà escluso dalla VIA.
Ora la singolarità del caso che ci occupa della strada parco di Pescara è data dal fatto che l’autorità competente ossia la Regione Abruzzo Direzione Parchi e Territorio non ha preso la decisione di escludere dalla VIA l’opera in questione dopo avere svolto il procedimento di verifica di assoggettabilità ex art. 20 d.l.vo 152/2006. Ha assunto invece tale decisione di esclusione senza svolgere tale preliminare procedimento.
Tra l’altro, tale autorità, la Direzione Parchi e Territorio, ha assunto la decisione avvalendosi del parere di una commissione (apparentemente) tecnica che, con motivazione suggestiva per contraddittorietà, ha ritenuto che l’opera non dovesse essere sottoposta al procedimento di verifica. In altre parole, la Commissione tecnica CCR VIA ha sostenuto che una filovia non è opera da sottoporre al procedimento di verifica di assoggettabilità.
Prima di esaminare nel dettaglio il parere della Commissione tecnica va preliminarmente ricordato che il punto 7 lett. l) dell’allegato IV alla parte seconda del d.l.vo 152/2006 stabilisce la verifica di assoggettabilità per i “sistemi di trasporto a guida vincolata (tramvie e metropolitane) funicolari o linee simili di natura particolare, esclusivamente o principalmente adibite al trasporto di passeggeri”.
Ora tale disposizione riprende quella contenuta nell’allegato II n. 10 lettera g) della direttiva europea 85/337/CEE e seguenti (97/11/CE e 2003/35/CE) che prevede la verifica di assoggettabilità per i progetti relativi a “Tram, ferrovie sopraelevate e sotterranee, funicolari o simili linee di natura particolare, esclusivamente o principalmente adibite al trasporto di passeggeri”.
Ora è evidente che una filovia è un impianto che ha tutte le caratteristiche appena elencate, ossia è un’infrastruttura a linea, a guida vincolata, simile ad un tram o ad una funicolare, adibita esclusivamente al trasporto di passeggeri. E’ chiaro quindi che è un’opera per cui deve effettuarsi il procedimento di verifica di assoggettabilità. La stessa autorità competente, la citata Direzione Parchi e Territorio della Regione Abruzzo con una nota del 6 giugno 2008 aveva scritto che “si conferma che da informazioni direttamente assunte presso il superiore Ministero (dell’Ambiente) l’intervento de quo deve essere sottoposto a procedura di Verifica di Assoggettabilità ex art. 20 del citato D.Lgs. 4/2008 recepito integralmente dalla Regione Abruzzo. La verifica preliminare si rende necessaria e consigliabile per evitare a priori qualsiasi possibile attivazione di procedura di infrazione comunitaria per inadempimento alla Direttiva Comunitaria 85/337/CEE e s.m.i.”.
Nel nostro caso però è accaduto che la stessa Direzione Parchi Territorio, malgrado avesse già espressamente detto che occorreva effettuare la verifica di assoggettabilità ex art. 20 d.l.vo 152/2006, ha comunicato alla GTM s.p.a., che sulla scorta del parere espresso dal Comitato di Coordinamento Regionale per la Valutazione di Impatto Ambientale (cd. CCR VIA), non ricorrevano le condizioni per l’espletamento della procedura di verifica di assoggettabilità a VIA.
Ora ciò che davvero sorprende nel caso in questione è che l’autorità competente aveva dichiarato apertamente con la nota del 6 giugno 2008 che il procedimento di verifica doveva essere fatto. Ciò per due ragioni: 1) perché il Ministero dell’ambiente aveva informalmente comunicato alla regione Abruzzo che per una filovia è necessario svolgere la verifica ex art. 20; 2) perchè si riteneva comunque preferibile effettuare la verifica per evitare un contenzioso con la Commissione europea e quindi l’avvio di un procedimento di infrazione comunitaria.
La Regione in sostanza diceva che il Ministero dell’ambiente si era già espresso nel senso della necessità della verifica di assoggettabilità e che comunque, per prudenza, al fine di evitare un contenzioso con l’Europa, era meglio svolgere la verifica.
Con il parere del Comitato tecnico CCR-VIA, invece miracolosamente la Regione Abruzzo Direzione Parchi e Territorio muta orientamento, disponendo che per il progetto della filovia sulla strada parco di Pescara non bisogna effettuare la verifica di assoggettabilità ex art. 20 d.l.vo 152/2006.
E’ un esercizio utile analizzare i vari passaggi contenuti nel parere della Commissione tecnica CRR VIA.
In esso si legge, intanto, che la normativa sulla VIA all’epoca dell’approvazione del progetto preliminare non prevedeva che l’opera dovesse essere sottoposta a verifica di assoggettabilità. Infatti si legge nel parere “Quanto sopra poiché, come espressamente riportato dallo stesso proponente,“all’epoca si è ritenuto non necessario procedere alla valutazione di impatto ambientale dell’opera di cui trattasi, in quanto, secondo la normativa vigente in materia all’epoca dell’approvazione del progetto preliminare, la stessa opera non figurava nelle categorie sottoposte – ex lege – a tutela ambientale”.
In altre parole la Commissione tecnica sostiene che già all’epoca dell’approvazione del progetto preliminare l’opera non doveva essere sottoposta a verifica di assoggettabilità. Con ciò tuttavia la Commissione mostra di non conoscere che il d.p.r. 12 aprile 1996 prevedeva all’articolo 1 comma sei che “per i progetti elencati nell’allegato B (ove al n. 7 lettera l si legge “sistemi di trasporto a guida vincolata”), che non ricadono in aree protette, l’autorità competente verifica, secondo le modalità di cui all’art. 10 e sulla base degli elementi indicati nell’allegato D, se le caratteristiche del progetto richiedono lo svolgimento della procedura di valutazione di impatto ambientale”.
In altre parole, trattandosi il nostro di un impianto a guida vincolata - per stessa ammissione della GTM s.p.a. e dei soggetti aggiudicatari - doveva essere sottoposto a verifica di assoggettabilità (cd. screening) da parte dell’Autorità competente già all’epoca dell’approvazione del progetto preliminare dato che la normativa all’epoca vigente lo prevedeva.
In altri passaggi del parere della Commissione CCR VIA vengono date informazioni riguardanti il tipo di veicolo definito a guida vincolata immateriale. La caratteristica peculiare del veicolo è data dal fatto che esso assume una traiettoria costante grazie ad una guida magnetica posta sotto l’asfalto, in pratica dei sensori magnetici posti sotto l’asfalto ad una distanza l’uno dall’altro di 4/5 metri che impediscono al veicolo di avere una marcia non lineare. Ora, malgrado nel parere si legga chiaramente che secondo la GTM s.p.a. nonché secondo i soggetti aggiudicatari dell’appalto de quo, il veicolo è a guida vincolata e nonostante nello stesso parere si sia dato atto della nota con cui la Regione Abruzzo Direzione Parchi e Territori in data 6 giugno 2008 scriveva “si conferma che da informazioni direttamente assunte presso il superiore Ministero (dell’Ambiente) l’intervento de quo deve essere sottoposto a procedura di Verifica di Assoggettabilità ex art. 20 del citato D.Lgs. 4/2008 recepito integralmente dalla Regione Abruzzo. La verifica preliminare si rende necessaria e consigliabile per evitare a priori qualsiasi possibile attivazione di procedura di infrazione comunitaria per inadempimento alla Direttiva Comunitaria 85/337/CEE e s.m.i.”, il Comitato tecnico inspiegabilmente conclude così: “esprime parere presa d’atto, alla luce delle dichiarazioni riportate a verbale si ritiene di poter condividere che non ricorrono le condizioni per l’espletamento della procedura di cui al d.lgs. 4/2008 allegato IV, punto 7 lett.l.”
In sostanza, il Comitato tecnico CCR VIA da un lato ricorda che il sistema di trasporto è a guida vincolata, con ciò dichiarando quindi che si tratta di un’opera compresa tra quelle di cui all’allegato 4 punto 7 lettera l della parte seconda del d.l.vo 152/2006, tuttavia decide in modo diametralmente opposto rispetto a quanto detto nella motivazione, dicendo cioè di prendere atto che debba escludersi il progetto dalla verifica di assoggettabilità.
4. Conclusioni.
Alla luce di quanto riportato emerge forte l’esigenza che il Legislatore europeo e nazionale, con uno sforzo di tecnica normativa, riesca a limitare le aree di incertezza nell’interpretazione delle norme in materia di VIA.
Accanto a questo riteniamo auspicabile che possano individuarsi Autorità indipendenti – pensiamo ad esempio all’Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di Lavori Servizi e Forniture – con poteri significativi di intervento per verificare l’osservanza da parte delle PP.AA. delle norme in materia di VIA.
Ad oggi tuttavia nel caso della strada parco di Pescara l’operatore del diritto si trova a non comprendere le ragioni giuridiche di numerosi atti e scelte.
Non si comprende ad esempio perché su un’opera pubblica che invade un’area urbana di dimensioni estese e dall’alto valore sociale non debba predisporsi uno studio di impatto ambientale.
Non si comprende poi perché l’autorità pubblica competente la Direzione Parchi e Territorio della Regione Abruzzo dapprima dichiari che la filovia deve essere sottoposta a verifica di assoggettabilità e, poi, invece affermi che non vi è soggetta.
Non si comprende perchè una Commissione tecnica nella parte motiva del proprio parere affermi che un’opera debba essere sottoposta a verifica di assoggettabilità e nella conclusione “prenda atto” che l’opera debba essere esclusa dalla verifica.
Non si comprende perchè non si debba sottoporre ai rilievi ed alle osservazioni dei cittadini il progetto di un’opera che sottrae alla gente uno spazio pubblico sociale che non viene ricreato in un altro luogo.
Non si comprende infine perchè un sistema di trasporto sia a guida vincolata quando bisogna batter cassa per un finanziamento (con la legge 211/1992 lo Stato finanziava appunto “sistemi di trasporto rapido di massa a guida vincolata in sede propria e di tramvie a contenuto tecnologico innovativo”) e lo stesso sistema di trasporto sia a guida libera quando bisogna sottoporre l’opera alla verifica di assoggettabilità.
Si può dire quindi in conclusione con parole antiche che per la filovia di Pescara la verifica di assoggettabilità “non s’ha da fare”.
avv. Salvatore Mancuso
