I rapporti tra ordinamento comunitario e diritto interno con riferimento alle implicazioni ambientali delle attività estrattive.

di Massimo AIRO' FARULLA  e Mauro PETRACCA

1. L’Ambiente nella politica dell’Unione – 2. Recepimento interno della direttiva 85/337/CEE – 3. Politica comunitaria in materia di attività estrattiva – 4. Incidenza della normativa comunitaria sulla gestione del territorio.

1. L’Ambiente nella politica dell’Unione.

In forza dell’art. 191 del TFUE (ex art, 174 TCE), la politica della Comunità in materia ambientale contribuisce a perseguire gli obiettivi di salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell'ambiente, la protezione della salute umana, l’utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali e, infine, la promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi dell'ambiente a livello regionale o mondiale1.

L’obiettivo da perseguire è il raggiungimento di un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni della Comunità.

I principi maggiormente significativi, attorno ai quali ruota l’intera politica comunitaria in materia ambientale, sono quelli della precauzione e della prevenzione, il principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all'ambiente, nonché il principio "chi inquina paga".

In particolare, il principio della prevenzione tende a prevenire l’irreversibilità del danno e l’insufficienza e l’inadeguatezza del criterio risarcitorio, mirando, inoltre, ad intervenire alla fonte del danno ambientale per limitare gli effetti spesso irreversibili ed imprevedibili dello stesso.

In tale contesto, le misure di armonizzazione rispondenti ad esigenze di protezione dell'ambiente comportano, nei casi opportuni, una clausola di salvaguardia che autorizza gli Stati membri a prendere, per motivi ambientali di natura non economica, misure provvisorie soggette ad una procedura comunitaria di controllo.

In una situazione di inquinamento ambientale è presupposto sufficiente per il doveroso esercizio del potere contingibile anche la semplice possibilità del verificarsi della situazione di danno o pericolo. L'obbligo giuridico di assicurare un "elevato livello di tutela ambientale", con l'adozione delle migliori tecnologie disponibili tende a spostare il sistema giuridico europeo dalla considerazione del danno da prevenire (principio "chi inquina paga") e riparare, al principio della precauzione (principio distinto e più esigente della prevenzione), cosicché venga garantita la qualità della vita e l’ambiente quale valore umano fondamentale di ogni persona.

2. La direttiva 85/337/CEE ed il suo recepimento in Italia.

A livello Europeo, uno dei provvedimenti che maggiormente ha influito sulle considerazioni in tema ambientale è stata la direttiva n. 85/337/CEE (Valutazione dell'Impatto Ambientale di determinati progetti pubblici e privati)2, il cui preambolo afferma che “la migliore politica ecologica consiste nell'evitare fin dall'inizio inquinamenti ed altre perturbazioni, anziché combatterne successivamente gli effetti” e ancora che “in tutti i processi tecnici di programmazione e di decisione si deve tener subito conto delle eventuali ripercussioni sull'ambiente e a tal fine si deve prevedere l'adozione di procedure per valutare queste ripercussioni e costituire principi generali della normazione”.

La valutazione delle eventuali ripercussioni a livello ambientale dei diversi progetti e, quindi, la sottoposizione degli stessi al procedimento di VIA, veniva comunque lasciata alla discrezionalità degli Stati Membri.

Sul punto si è espressa la Corte di Giustizia precisando che “la discrezionalità concessa agli Stati membri dalla direttiva 85/337/Cee per la determinazione dei criteri atti a determinare se un progetto richieda o meno una valutazione di impatto ambientale, non può ledere l'obiettivo perseguito dalla direttiva stessa, ovvero la necessità che nessun progetto idoneo ad avere un notevole impatto sull'ambiente sfugga alla valutazione di impatto”.3

Ciò premesso, con riferimento alla specifico campo dell’attività estrattiva, la Direttiva 85/337/CEE ha imposto che l’apertura di nuove cave venisse condizionata alla procedura di Valutazione di Impatto Ambientale.

Dal canto suo, il provvedimento che ha recepito la Direttiva in Italia (D.P.R. del 12 aprile 1996), ha previsto che le cave e le torbiere con più di 500.000 m3 di materiale estratto o un’area interessata superiore a 20 ettari venissero sottoposte alla procedura di V.I.A., sotto il controllo delle Regioni.

Non vanno però sottovalutate le modalità di applicazione che sono seguite alla norma de qua perché in molte Regioni questo passaggio è avvenuto con estremo ritardo, ma soprattutto si è, di fatto, aggirato il limite imposto, richiedendo più concessioni per aree più piccole di 20 ettari o per quantità di materiale estratto inferiori a quanto previsto dalla Legge, aprendo così la strada al proliferare di micro aziende che aggredivano in maniera indiscriminata l’intero territorio con evidenti conseguenze in ordine al degrado ambientale del territorio stesso.

Si è resa, quindi, evidente la necessità di cancellare subito i riferimenti previsti dal D.P.R. del 1996, obbligando tutte le richieste di nuove cave o di ampliamenti alla procedura di VIA. E più in generale di offrire una nuova cornice normativa in Italia all’attività estrattiva.

È opportuno, tuttavia, precisare che il recepimento della direttiva 85/377 CEE in Italia si è avuto quando questa, oramai, stava per essere oggetto del primo sostanziale intervento di modifica operato con la direttiva 97/11/CE, cui ha fatto seguito la direttiva 2003/35/CE, sulla partecipazione del pubblico nell’elaborazione di taluni piani e programmi in materia ambientale.

Un’attuazione davvero completa delle direttive in tema di VIA si è avuta, nel nostro paese, soltanto con l’adozione del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, ossia del c.d. Codice dell’Ambiente4.

3. Politica comunitaria in materia di attività estrattiva.

L'attenzione dell'opinione pubblica e del Legislatore europeo in merito ai rischi che le attività minerarie rappresentano per l'ambiente e per la sicurezza è andato via via crescendo, sollevando allo stesso tempo la questione dell'efficacia delle politiche comunitarie volte alla prevenzione di catastrofi ed incidenti5.

Nell'ottobre del 2000, la Commissione ha adottato una comunicazione dal titolo "Sicurezza delle attività minerarie: situazione dopo i recenti incidenti"6, nella quale sono state definite le azioni prioritarie intese a migliorare la sicurezza delle miniere, la gestione dei rischi industriali e dei rifiuti di miniera, nonché la prevenzione e riduzione integrate dell'inquinamento in tale settore.

Sul punto, le azioni proposte ruotavano attorno a tre assi principali: 1) la modifica della direttiva 96/82 CE (detta "Seveso II")7, al fine di ampliarne il campo d'azione; 2) una proposta di direttiva sulla gestione dei rifiuti di miniera; 3) la redazione di un documento BREF nell'ambito della direttiva 96/61/CE (IPPC) volto a definire le migliori tecniche disponibili (BAT) nel settore minerario.

- Le direttive Seveso.

La direttiva 96/82/CE, che ha sostituito la direttiva 82/501/CEE (recepita in Italia con il D.P.R. 17 maggio 1988, n. 175 e nota come "Seveso I") ampliandone e semplificandone il campo di applicazione, rappresenta la risposta del Legislatore Europeo agli incidenti industriali che hanno coinvolto diverse attività, oltre a quelle minerarie, nel corso degli anni ottanta e nella prima metà degli anni novanta.

La direttiva è stata adottata anticipando la ratifica, da parte della Comunità, della Convenzione sugli effetti transfrontalieri degli incidenti industriali della Commissione economica delle Nazioni Unite per l'Europa8 (UNECE).

Incentrandosi sulla protezione dell'ambiente, la Seveso II (recepita in Italia con D.lgs. 334/99), ha apportato cambiamenti importanti e nuovi concetti, introducendo, per la prima volta nel suo ambito di applicazione, le sostanze ritenute pericolose per l'ambiente, tossiche per l'acqua, e prevedendo nuovi requisiti di sicurezza riguardanti i sistemi di gestione degli impianti, i piani d'emergenza, l'assetto del territorio ed il rafforzamento delle disposizioni relative alle ispezioni ed all'informazione del pubblico.

L'impulso ad un'ulteriore modifica di tale direttiva è derivato dal persistere di un tasso elevato di incidenti (92 incidenti rilevanti notificati alla Commissione dagli Stati membri nel triennio 1998- 2001), fra i quali alcuni drammatici, quali l'esplosione del deposito della SE Fireworks avvenuta il 13 maggio 2000 a Enshede (Paesi Bassi).

La proposta di modifica della Seveso II9, con l'obiettivo di prevenire incidenti gravi connessi con determinate sostanze pericolose e limitare le conseguenze per le persone e per l'ambiente in tutta la Comunità, imponeva ai gestori di impianti industriali di mettere in atto sistemi di gestione della sicurezza che comprendessero la valutazione dettagliata dei rischi sulla base di scenari ipotizzati di incidente, fornendo al pubblico informazioni sui rischi legati alle attività industriali e sul comportamento da tenere in caso di incidente. In tal modo si sarebbe allargato, ulteriormente, il campo di applicazione della direttiva; la proposta mirava, infatti, ad includere - fra le altre - proprio le operazioni di trattamento e stoccaggio delle industrie estrattive.

Il definitivo colpo di coda, si è avuto dopo l'incidente in una fabbrica di fertilizzanti a Tolosa che ha causato uno sversamento di nitrato di ammonio nell'ambiente circostante e lo scoppio di un'azienda di materiale pirotecnico in Olanda.

Tali circostanze hanno spinto le Istituzioni Comunitarie ad intervenire, emanando la direttiva 2003/105/CE, meglio conosciuta come Seveso III (o "Seveso ter"), che andava a modificare la direttiva 96/82 CE.

In questo provvedimento – recepito in Italia con il D.lgs. n.238 del 21 settembre 2005 - sono stati previsti nuovi limiti per le aziende che detengono nitrato di ammonio, materiale pirotecnico e per le aziende minerarie, oltre all'abbassamento dei valori limite per le sostanze tossiche e l'innalzamento dei limiti per le sostanze ritenute cancerogene.

- La direttiva 21/2006 CE sulla gestione dei rifiuti di provenienza estrattiva

La già citata comunicazione della Commissione "Sicurezza delle attività minerarie: situazione dopo i recenti incidenti" individuava, tra le azioni prioritarie, anche una proposta volta a regolamentare la gestione dei rifiuti provenienti dalle industrie estrattive10, tesa ad integrare le modifiche della direttiva 96/82/CE in relazione alle operazioni più strettamente legate alla gestione dei rifiuti prodotti dalle attività minerarie.

Occorre, infatti, rilevare che, ai sensi dell'articolo 2 della direttiva 75/442/CEE sui rifiuti, modificata dalla direttiva 91/156/CEE (Direttiva Quadro sui rifiuti), venivano esclusi dal campo di applicazione del provvedimento, "qualora già contemplati da altra normativa", alcune tipologie di rifiuto, fra le quali "i rifiuti risultanti dalla prospezione, dall'estrazione, dal trattamento, dall'ammasso di risorse minerali o dallo sfruttamento delle cave".

La Commissione europea ha sempre interpretato la locuzione "qualora già contemplati da altra normativa", come riferita unicamente ad altra normativa comunitaria11. Non esistendo alcun atto normativo comunitario in materia di gestione dei rifiuti da attività minerarie, la Commissione riteneva pertanto che tali rifiuti ricadessero nell'ambito della direttiva quadro, ma che occorresse tuttavia adottare un regime specifico a causa delle problematiche ambientali sollevate dalla loro gestione (la direttiva quadro, infatti, non contiene disposizioni specifiche su come vadano gestiti i diversi flussi di rifiuti, ed è per questo che nel tempo il Legislatore comunitario è ricorso all'adozione di direttive specifiche per disciplinare particolare categorie di sostanze, quali oli usati, fanghi di depurazione, PCB, imballaggi, batterie, veicoli fuori uso, apparecchiature elettriche ed elettroniche).

Nella sostanza, la proposta della Commissione mirava ad istituire un quadro giuridico comunitario uniforme e specifico per i rifiuti delle industrie estrattive, stabilendo prescrizioni minime atte a migliorarne la gestione ed a ridurre i rischi per l'ambiente e la salute umana, ricorrendo con decisione alla promozione del recupero dei rifiuti.

L'incentivazione del recupero mira, infatti, da un lato a contribuire alla conservazione delle risorse, e, ad allentare, quindi, la pressione sullo sfruttamento dei materiali naturali vergini, e, dall'altro, a diminuire l'impatto complessivo sull'ambiente, riducendo la necessità di aprire nuove miniere.

La proposta riguardava i rifiuti provenienti da tutti i rami dell'industria estrattiva, disciplinando anche le condizioni cui assoggettare le autorizzazioni e gli obblighi generali correlati alla gestione degli stessi.

Inoltre, veniva stabilito l'obbligo di caratterizzare i rifiuti prima di procedere allo smaltimento o al trattamento.

Le diverse istanze, volte alla armonizzazione della disciplina sui rifiuti di provenienza mineraria, sono confluite tutte nella direttiva 21/2006/CE (successivamente integrata dal Regolamento (CE) n. 596/2009), con cui il Parlamento Europeo ha prescritto per tutti gli Stati membri l’adozione di severe misure sulla gestione dei rifiuti derivati da attività estrattiva12.

Tra gli obblighi previsti, viene richiesta la redazione di un piano di gestione dei rifiuti per la riduzione al minimo degli stessi, il trattamento, il recupero e lo smaltimento dei rifiuti di estrazione; tutto ciò nel rispetto del principio dello sviluppo sostenibile.

L’intenzione è chiaramente quella di spingere il settore verso l’innovazione, comportando così un forte recupero del materiale di cava nonché l’utilizzo sempre più massiccio di materiale riciclato, in particolare per gli inerti.

- La marcatura CE sui materiali da costruzione.

Sempre in materia di qualità e gestione dei materiali è necessario ricordare un altro aspetto fondamentale, che riguarda la marcatura CE, prevista dalle norme comunitarie sui materiali da costruzione13.

Secondo la Direttiva Europea 89/106/CEE (nota come Direttiva prodotti da costruzione), gli aggregati non dovevano più essere distinti in base alla loro provenienza (naturale, artificiale o da riciclaggio), ma secondo le loro prestazioni tecniche14.

Con questo provvedimento, recepito in Italia con il D.P.R. N. 246/1993, si è cercato di agevolare le aziende operanti nel riciclaggio di inerti che più investivano in tecnologia impiantistica e controlli di qualità del prodotto e del processo, abbandonando il caratteristico approccio artigianale di tale tipologia di impianti.

Oggi, la Direttiva Prodotti da Costruzione è stata quasi del tutto abrogata dall’entrata in vigore parziale del Regolamento dei Prodotti da Costruzione (CPR - Construction Products Regulation)15. L’abrogazione definitiva si avrà il 1 luglio 2013, quando il CPR avrà piena applicazione16.

Tale Regolamento, che fissa condizioni armonizzate per la commercializzazione dei prodotti da costruzione, governerà la produzione e distribuzione dei materiali e dei prodotti nel mondo dell’edilizia per il prossimo futuro.

- La direttiva IPPC.

La Commissione, con il contributo attivo di rappresentanti degli Stati membri e dell'industria estrattiva, ha cercato di implementare la sicurezza all’interno dei procedimenti di attività estrattiva, predisponendo un documento di riferimento BAT (Best Available Technology) sulle migliori tecniche disponibili, elaborato presso l'ufficio europeo IPPC di Siviglia (documento BREF-BAT reference document), nel contesto dell'attuazione della direttiva 96/61/CE (direttiva IPPC - Integrated Pollution Prevention and Control -)17.

Lo sviluppo della direttiva IPPC è particolarmente interessante in quanto manifesta il mutamento dell'approccio della Comunità europea alle problematiche connesse all'inquinamento determinato dagli impianti industriali.

Infatti, la legislazione comunitaria, così come peraltro quella degli Stati membri con alcune limitate eccezioni, si è sempre concretata in una disciplina prettamente settoriale e regolante la protezione delle singole matrici ambientali.

La direttiva 96/61/CE (anche nella sua evoluzione normativa) contiene dei principi generali per la previsione negli Stati membri di una procedura autorizzatoria unica che tenga conto di tutte le matrici ambientali e dei connessi adempimenti su cui incide un impianto industriale nuovo o già esistente - e cioè per esempio - emissioni in atmosfera, scarichi idrici, condizioni del suolo, produzione di rifiuti, utilizzo di energia e materie prime, emissioni acustiche e prevenzione degli incidenti. Al fine di delimitare l'ambito di applicazione della direttiva, l'Allegato I riporta le categorie di industrie cui la disciplina IPPC si applica. Si tratta ovviamente delle industrie di maggior rilievo, quali le attività energetiche, l'industria dei metalli, l'industria estrattiva, l'industria chimica, l'industria di gestione dei rifiuti ed altre attività prevalentemente operanti nel settore alimentare.

Un principio molto importante della direttiva IPPC consiste nel fatto che l'autorizzazione integrata ambientale deve essere rilasciata dall'autorità competente tenendo conto – come accennato in precedenza - delle BAT (Best available technologies) o meglio, come indicato dalla direttiva, delle Best available techniques, cioè delle migliori tecniche disponibili applicabili in condizioni economicamente e tecnicamente valide. Per la definizione delle BAT, la Commissione europea ha previsto uno scambio di informazioni tra gli esperti operanti nei vari Stati membri dell'Unione. Per ciascun settore di attività, gli esperti hanno formato o stanno ancora predisponendo i cosiddetti BREF (BAT reference document).

L'introduzione delle BAT è principalmente volta all'ottenimento di alcuni benefici che sono precisati dalla stessa direttiva IPPC nell'allegato VI e cioè, tra gli altri, l'impiego di sostanze meno pericolose, la prevenzione degli incidenti, la riduzione dell'impatto sull'ambiente, il risparmio delle materie prime e delle risorse tra cui l'acqua ecc.

La comunicazione COM (2000) 664 sulla sicurezza delle Attività Estrattive - già citata – proponeva di adottare un piano d'azione mediante l'elaborazione di un documento generale di riferimento sulle BAT, da redigersi attraverso uno scambio di informazioni tra gli Stati membri, l'Unione europea e l'industria mineraria.

Tale documento generale di riferimento ha visto la luce nel 200318, proponendosi di individuare, all’interno dei singoli processi estrattivi, attività che potevano essere considerate come esempi di "good practice".

La ratio rimane quella di aumentare la consapevolezza di tali pratiche e promuoverne l'uso in tutte le attività di questo settore.

Il Management of Tailings and Waste-rock in Mining Activities è, quindi, uno strumento informativo teso ad orientare le autorità competenti (nazionali, regionali o locali), incaricate del rilascio delle autorizzazioni per gli impianti minerari, anche sulla base della necessità che i progetti minerari di maggiore entità siano preceduti dalla migliore valutazione possibile dei rischi.

La direttiva IPPC, nello specifico, non stabilisce prescrizioni e limiti di emissione validi su tutto il territorio comunitario, ma prevede invece che le necessarie prescrizioni operative siano stabilite a livello locale, tenendo conto delle BAT (le quali, tuttavia, non si basano solo su aspetti tecnici ma anche economici)19.

Secondo le stime della Commissione, tale metodo potrà assicurare il miglior livello possibile di tutela ambientale, garantendo, nello stesso tempo, anche la certezza giuridica.

Sono stati finora elaborati quindici documenti BREF (BAT REFerence document)20.

4. Incidenza della normativa comunitaria sulla gestione del territorio.

A causa delle complessa cornice normativa in materia di attività estrattive in Italia, gli addetti ai lavori, siano essi esercenti, ingegneri, consulenti e la stessa Pubblica Amministrazione sono costantemente impegnati – non senza difficoltà - nella gestione dell’attività estrattiva, confrontandosi sempre più spesso tra competenze nazionali (codice dell’ambiente), norme regionali (piani cave o PRAE) e provvedimenti di natura comunitaria che incredibilmente si sovrappongono e si intersecano rendendo spesso lettera morta gli auspici di semplificazione propri dell’attività amministrativa21.

Esempio emblematico di tale confusione è rappresentato dai piani di gestione delle aree rientranti nella rete “Natura 2000”, identificati quali siti di importanza comunitaria (SIC) e zone di protezione speciale (ZPS) sia dalla direttiva 92/43/CEE (nota come Direttiva Habitat) che dalla direttiva 79/406/CEE (successivamente abrogata e sostituita integralmente dalla versione codificata della Direttiva 2009/147/CE e nota come Direttiva Uccelli), rispettivamente recepite in Italia attraverso il D.P.R. 8 settembre 1997 n. 357, modificato ed integrato dal D.P.R. 12 marzo 2003 n. 120 (Dir. Habitat) e attraverso la Legge 11 febbraio 1992 n. 157 (Dir Uccelli).

Diversi enti locali – tra tutti la Regione Sicilia - hanno recentemente emesso una serie di provvedimenti che hanno definito i Piani di Gestione necessari per la cura e la salvaguardia di siti che, per caratteristiche complessive, vengono ritenuti di interesse tali da rientrare nella rete Natura 2000.

In più, il “Documento di orientamento della Commissione Europea su attività estrattive non energetiche in conformità ai requisiti della Rete Natura 2000” del luglio 2010, raccomanda le c.d. Misure Compensative (art. 6, paragrafo 4, Dir. Habitat).

Esse sono state concepite specificatamente per far fronte agli effetti negativi inevitabili di un progetto o un piano. Il loro obiettivo è garantire che la coerenza globale di Natura 2000 sia tutelata e fornire una compensazione che corrisponda esattamente agli effetti negativi prodotti sulle specie o sugli habitat interessati.

Per far ciò è pratica caldamente consigliata quella di adottare misure compensative il più vicino possibile alla zona interessata, al fine di massimizzare le possibilità di tutela della coerenza globale della rete Natura 2000.

Tuttavia, ciò non sempre è possibile ed è pertanto necessario stabilire una serie di priorità da applicare nella fase di ricerca dei luoghi in grado di soddisfare i requisiti della direttiva Habitat.

Tale ricerca rende ancora più esigua la percentuale di territorio libero da vincoli su cui esercitare attività di cava e grava di altri oneri gli imprenditori che intendono investire sull’attività estrattiva a livello locale e regionale.