Corte di Giustizia (Seconda Sezione) sent. 15 ottobre 2009
«Direttiva 85/337/CEE – Partecipazione del pubblico al processo decisionale in materia ambientale – Diritto di intentare un ricorso contro le decisioni di autorizzazione di progetti che possono avere un notevole impatto sull’ambiente»
«Direttiva 85/337/CEE – Partecipazione del pubblico al processo decisionale in materia ambientale – Diritto di intentare un ricorso contro le decisioni di autorizzazione di progetti che possono avere un notevole impatto sull’ambiente»
Nel procedimento C‑263/08,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dallo Högsta domstolen (Svezia), con decisione 29 maggio 2008, pervenuta in cancelleria il 19 giugno 2008, nella causa
Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening
contro
Stockholms kommun genom dess marknämnd,
LA CORTE (Seconda Sezione),
composta dal sig. J.‑C. Bonichot (relatore), presidente della Quarta Sezione, facente funzione di presidente della Seconda Sezione, dalla sig.ra C. Toader, dai sigg. C.W.A. Timmermans, K. Schiemann, L. Bay Larsen, giudici,
avvocato generale: sig.ra E. Sharpston
cancelliere: sig.ra C. Strömholm, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 7 maggio 2009,
considerate le osservazioni presentate:
– per il Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening, dal sig. P. Schönning e dalla sig.ra G. Högberg Björck, jur kand;
– per il governo svedese, dalle sig.re A. Falk, K. Petkovska, C. Meyer‑Seitz e S. Johannesson, in qualità di agenti;
– per la Commissione delle Comunità europee, dal sig. J.‑B. Laignelot e dalla sig.ra P. Dejmek, in qualità di agenti;
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 2 luglio 2009,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione delle disposizioni della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (GU L 175, pag. 40), come modificata dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 26 maggio 2003, 2003/35/CE (GU L 156, pag. 17; in prosieguo: la «direttiva 85/337»).
2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra il Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (associazione per la tutela dell’ambiente di Djurgården-Lilla Värtan; in prosieguo: il «Miljöskyddsförening») e la Stockholms kommun genom dess marknämnd (comune di Stoccolma; in prosieguo: la «Stockholms kommun»).
Contesto normativo
Il diritto comunitario
La direttiva 2003/35
3 L’art. 1 della direttiva 2003/35 ha il seguente tenore:
«Obiettivo della presente direttiva è contribuire all’attuazione degli obblighi derivanti dalla convenzione di Århus [sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale approvata a nome della Comunità europea con decisione del Consiglio 17 febbraio 2005, 2005/370/CE (GU L 124, pag. 1)], in particolare:
a) prevedendo la partecipazione del pubblico nell’elaborazione di taluni piani e programmi in materia ambientale;
b) migliorando la partecipazione del pubblico e prevedendo disposizioni sull’accesso alla giustizia nel quadro delle direttive 85/337/CEE e 96/61/CE del Consiglio».
La direttiva 85/337
4 L’art. 1, n. 2, della direttiva 85/337 prevede quanto segue:
«Ai sensi della presente direttiva si intende per:
(…)
pubblico:
una o più persone fisiche o giuridiche nonché, ai sensi della legislazione o prassi nazionale, le associazioni, le organizzazioni o i gruppi di tali persone;
pubblico interessato:
pubblico che subisce o può subire gli effetti delle procedure decisionali in materia ambientale di cui all’articolo 2, paragrafo 2, o che ha un interesse in tali procedure; ai fini della presente definizione le organizzazioni non governative che promuovono la protezione dell’ambiente e che soddisfano i requisiti di diritto nazionale si considerano portatrici di un siffatto interesse».
5 A norma dell’art. 2 della direttiva 85/337:
«1. Gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie affinché, prima del rilascio dell’autorizzazione, per i progetti per i quali si prevede un notevole impatto ambientale, in particolare per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione, sia prevista un’autorizzazione e una valutazione del loro impatto. Detti progetti sono definiti nell’articolo 4.
2. La valutazione dell’impatto ambientale può essere integrata nelle procedure esistenti di autorizzazione dei progetti negli Stati membri ovvero, in mancanza di queste, in altre procedure o nelle procedure da stabilire per raggiungere gli obiettivi della presente direttiva.
(…)
3. Fatto salvo l’articolo 7, gli Stati membri, in casi eccezionali, possono esentare in tutto o in parte un progetto specifico dalle disposizioni della presente direttiva.
In questi casi gli Stati membri:
a) esaminano se sia opportuna un’altra forma di valutazione;
b) mettono a disposizione del pubblico coinvolto le informazioni raccolte con le altre forme di valutazione di cui alla lettera a), le informazioni relative alla decisione di esenzione e le ragioni per cui è stata concessa;
(…)».
6 L’art. 4 della direttiva 85/337 così dispone:
«1. Fatto salvo il paragrafo 3 dell’articolo 2 i progetti elencati nell’allegato I sono sottoposti a valutazione a norma degli articoli da 5 a 10.
2. Fatto salvo il paragrafo 3 dell’articolo 2 per i progetti elencati nell’allegato II gli Stati membri determinano, mediante:
a) un esame del progetto caso per caso,
o
b) soglie o criteri fissati dagli Stati membri,
se il progetto debba essere sottoposto a valutazione a norma degli articoli da 5 a 10.
Gli Stati membri possono decidere di applicare entrambe le procedure di cui alle lettere a) e b).
3. Nell’esaminare caso per caso o nel fissare soglie o criteri ai fini del paragrafo 2 si tiene conto dei relativi criteri di selezione riportati nell’allegato III.
4. Gli Stati membri provvedono affinché le decisioni adottate dall’autorità competente di cui al paragrafo 2 siano messe a disposizione del pubblico».
7 Il punto 11 dell’allegato I della direttiva 85/337 menziona «[s]istemi di estrazione o di ricarica artificiale delle acque freatiche in cui il volume annuale dell’acqua estratta o ricaricata sia pari o superiore a 10 milioni di metri cubi».
8 Il punto10 dell’allegato II della medesima direttiva, intitolato «Progetti di infrastruttura», alla lett. l), elenca i «[p]rogetti di estrazione o di ricarica artificiale delle acque freatiche, non compresi nell’allegato I».
9 L’art. 6 della direttiva 85/337 è così redatto:
«(…)
2. Il pubblico è informato, attraverso pubblici avvisi oppure in altra forma adeguata quali mezzi di comunicazione elettronici, se disponibili, in una fase precoce delle procedure decisionali in materia ambientale di cui all’articolo 2, paragrafo 2 e, al più tardi, non appena sia ragionevolmente possibile fornire le informazioni, sui seguenti aspetti:
a) la domanda di autorizzazione;
b) il fatto che il progetto sia soggetto ad una procedura di valutazione dell’impatto ambientale ed, eventualmente, che sia applicabile l’articolo 7;
c) informazioni sulle autorità competenti responsabili dell’adozione della decisione, quelle da cui possono essere ottenute le informazioni in oggetto, quelle cui possono essere presentati osservazioni o quesiti, nonché indicazioni sui termini per la trasmissione di osservazioni o quesiti;
d) la natura delle possibili decisioni o l’eventuale progetto di decisione;
e) l’indicazione circa la disponibilità delle informazioni raccolte ai sensi dell’articolo 5;
f) l’indicazione dei tempi e dei luoghi in cui possono essere ottenute le informazioni in oggetto e le modalità alle quali esse sono rese disponibili;
g) le modalità precise della partecipazione del pubblico ai sensi del paragrafo 5 del presente articolo.
3. Gli Stati membri provvedono affinché, entro scadenze ragionevoli, il pubblico interessato abbia accesso:
a) a qualsiasi informazione raccolta ai sensi dell’articolo 5;
b) conformemente alla legislazione nazionale, ai principali rapporti e consulenze resi alla o alle autorità competenti nel momento in cui il pubblico interessato è informato conformemente al paragrafo 2 del presente articolo;
c) conformemente alle disposizioni della direttiva 2003/4/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 28 gennaio 2003 sull’accesso del pubblico all’informazione ambientale [(GU L 41, pag. 26)], alle informazioni diverse da quelle previste al paragrafo 2 del presente articolo che sono rilevanti per la decisione conformemente all’articolo 8 e che sono disponibili soltanto dopo che il pubblico interessato è stato informato conformemente al paragrafo 2 del presente articolo.
4. Al pubblico interessato vengono offerte tempestive ed effettive opportunità di partecipazione alle procedure decisionali in materia ambientale di cui all’articolo 2, paragrafo 2. A tal fine, esso ha il diritto di esprimere osservazioni e pareri alla o alle autorità competenti quando tutte le opzioni sono aperte prima che venga adottata la decisione sulla domanda di autorizzazione.
5. Gli Stati membri stabiliscono le modalità dettagliate di informazione del pubblico (ad esempio mediante affissione entro una certa area o mediante pubblicazione nei giornali locali) e di consultazione del pubblico interessato (ad esempio per iscritto o tramite indagine pubblica).
6. Vengono fissate scadenze adeguate per le varie fasi, che concedano un tempo sufficiente per informare il pubblico nonché per consentire al pubblico interessato di prepararsi e di partecipare efficacemente al processo decisionale in materia ambientale ai sensi delle disposizioni del presente articolo».
10 L’art. 10 bis della direttiva 85/337 così recita:
«Gli Stati membri provvedono, in conformità del proprio ordinamento giuridico nazionale, affinché i membri del pubblico interessato:
a) che vantino un interesse sufficiente o, in alternativa
b) che facciano valere la violazione di un diritto, nei casi in cui il diritto processuale amministrativo di uno Stato membro esiga tale presupposto,
abbiano accesso a una procedura di ricorso dinanzi ad un organo giurisdizionale o ad un altro organo indipendente ed imparziale istituito dalla legge, per contestare la legittimità sostanziale o procedurale di decisioni, atti od omissioni soggetti alle disposizioni sulla partecipazione del pubblico stabilite dalla presente direttiva.
Gli Stati membri stabiliscono in quale fase possono essere contestati le decisioni, gli atti o le omissioni.
Gli Stati membri determinano ciò che costituisce interesse sufficiente e violazione di un diritto, compatibilmente con l’obiettivo di offrire al pubblico interessato un ampio accesso alla giustizia. A tal fine, l’interesse di qualsiasi organizzazione non governativa ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, è considerato sufficiente ai fini della lettera a) del presente articolo. Si considera inoltre che tali organizzazioni siano titolari di diritti suscettibili di essere lesi ai fini della lettera b) del presente articolo.
Le disposizioni del presente articolo non escludono la possibilità di avviare procedure di ricorso preliminare dinanzi all’autorità amministrativa e non incidono sul requisito dell’esaurimento delle procedure di ricorso amministrativo quale presupposto dell’esperimento di procedure di ricorso giurisdizionale, ove siffatto requisito sia prescritto dal diritto nazionale.
Una siffatta procedura è giusta, equa, tempestiva e non eccessivamente onerosa.
Per rendere più efficaci le disposizioni del presente articolo, gli Stati membri provvedono a mettere a disposizione del pubblico informazioni pratiche sull’accesso alle procedure di ricorso amministrativo e giurisdizionale».
Il diritto nazionale
11 Il drenaggio delle acque freatiche e l’introduzione di acqua per aumentare il livello di tali acque freatiche, nonché la costruzione di impianti a tal fine costituiscono attività per le quali è richiesta un’autorizzazione in forza degli artt. 2 e 9 del capo 11 del codice dell’ambiente. In primo grado, le domande di autorizzazione in tale specifico settore sono esaminate dalle sezioni competenti in materia di ambiente, in applicazione dell’art. 9, lett. b), del capo 11, di predetto codice. Le decisioni di suddette sezioni possono essere impugnate dinanzi al giudice d’appello in materia ambientale, le cui sentenze possono, a loro volta, essere impugnate dinanzi allo Högsta domstolen (Corte di cassazione), a norma degli artt. 1 e 9 del capo 23 del codice in parola.
12 Le disposizioni relative alla valutazione dell’impatto ambientale sono contenute nel capo 6 del codice dell’ambiente. Esse prevedono segnatamente che chiunque intenda svolgere un’attività soggetta ad autorizzazione deve concertarsi con il länsstyrelsen (prefettura), l’autorità di vigilanza, nonché con i privati che possono risultare particolarmente interessati. In tale occasione, spetta a suddetta autorità pronunciarsi sulla questione se l’attività progettata possa avere un notevole impatto sull’ambiente. Se essa decide che ricorre tale caso, la concertazione deve essere estesa ad altri organi dello Stato, nonché ai comuni, al pubblico e alle organizzazioni che possono essere interessate.
13 Il diritto di esperire ricorso è disciplinato dagli artt. 12 e 13 del capo 16 del codice dell’ambiente. Il diritto di ricorrere in giudizio delle parti nonché di talune organizzazioni ed autorità è regolamentato dagli artt. 12 e segg. di suddetto capo 16. Detto art. 13 dispone che un’associazione a scopo non lucrativo possa, a talune condizioni ivi stabilite, proporre un ricorso contro le sentenze e le decisioni in materia di autorizzazione, approvazione o dispensa adottate ai sensi del codice dell’ambiente.
14 Lo stesso art. 13 esige che l’associazione soddisfi tre condizioni, ossia che abbia come fine statutario la salvaguardia della natura o dell’ambiente, che abbia svolto la propria attività in Svezia da almeno tre anni e che abbia un numero minimo di duemila aderenti.
Causa principale e questioni pregiudiziali
15 La Stockholms kommun ha stipulato un contratto con un’impresa di produzione di energia elettrica avente ad oggetto la costruzione di un tunnel lungo circa un chilometro, tra le zone di Hjorthagen e Fisksjöäng, situate nella parte settentrionale di Djurgården, al fine di interrarvi cavi elettrici destinati a sostituire linee aeree ad alta tensione.
16 La realizzazione di tale progetto richiedeva, da un lato, che fosse garantito il drenaggio delle acque freatiche che s’infiltrano nel tunnel destinato ad accogliere i cavi elettrici nonché nel tunnel di accesso a quest’ultimo e, dall’altro, la realizzazione, in alcuni fondi della zona considerata, di infrastrutture destinate al drenaggio delle acque e alla loro infiltrazione nel suolo o nella roccia per compensare un eventuale abbassamento del livello delle acque freatiche.
17 Con decisione 27 maggio 2004, il länsstyrelsen i Stockholms län (prefettura della provincia di Stoccolma), in esito ad un esame a norma del capo 6 del codice dell’ambiente, è giunto alla conclusione, in base alla valutazione dell’impatto ambientale operata per il progetto, che l’operazione di cui trattasi poteva avere un notevole impatto sull’ambiente, in particolare per quanto riguarda le acque freatiche.
18 Con decisione 13 dicembre 2006 il miljödomstolen vid Stockholms tingsrätt (sezione competente in materia di ambiente del Tribunale locale di Stoccolma), ha concesso alla Stockholms kommun, in forza del capo 11 del codice dell’ambiente, l’autorizzazione per realizzare i lavori di cui trattasi.
19 Il Miljöskyddsförening ha impugnato tale decisione dinanzi al Miljööverdomstolen du Svea hovrätt (giudice d’appello in materia ambientale della Corte d’appello dello Svealand), tale appello è stato però dichiarato irricevibile in quanto il Miljöskyddsförening non possedeva il requisito del numero minimo di duemila aderenti, imposto dall’art. 13 del capo 16 del codice dell’ambiente, per poter impugnare le sentenze e le decisioni previste dallo stesso codice.
20 Contro tale decisione di irricevibilità, il Miljöskyddsförening ha interposto ricorso in cassazione dinanzi allo Högsta domstolen.
21 Dinanzi a quest’ultimo è stata sollevata la questione se il progetto controverso rientrasse nell’ambito di applicazione della direttiva 85/337 in quanto progetto contemplato dall’allegato II, punto 10, lett. l), della medesima, poiché, in base alla versione in lingua svedese di suddetta direttiva, tale punto sembra limitarsi all’estrazione di acque freatiche ai fini del loro utilizzo successivo. Peraltro, si è posto altresì il quesito della portata esatta del diritto di ricorso giurisdizionale, quale previsto dalla convenzione d’Aarhus, e se i presupposti stabiliti dalla legge svedese, sotto tale profilo, non fossero troppo restrittivi.
22 Lo Högsta domstolen ha pertanto deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se il punto 10 dell’allegato II della direttiva 85/337 debba essere interpretato nel senso che in esso rientrano opere idriche che comportano il drenaggio di acque freatiche infiltrate in un tunnel in cui passano cavi elettrici e l’infiltrazione (introduzione) di acqua nel terreno o nella roccia per compensare un eventuale abbassamento delle acque freatiche nonché la realizzazione e la manutenzione degli impianti per il drenaggio e l’infiltrazione.
2) In caso di risposta affermativa alla prima questione, se la disposizione di cui all’art. 10 bis della direttiva 85/337 – in base alla quale il pubblico interessato ha il diritto, a talune condizioni, di interporre ricorso dinanzi ad un organo giurisdizionale o a un altro organo indipendente e imparziale istituito dalla legge per contestare la legittimità sostanziale o procedurale di una decisione – implichi anche la necessità che il pubblico interessato abbia il diritto di impugnare la decisione di un giudice, relativa ad un’autorizzazione, nel caso in cui detto pubblico abbia avuto la possibilità di partecipare al procedimento di autorizzazione dinanzi al giudice e di presentare le sue osservazioni a quest’ultimo.
3) In caso di risposta affermativa alle questioni prima e seconda, se gli artt. 1, n. 2, 6, n. 4, e 10 bis della direttiva 85/337 debbano essere interpretati nel senso che possono essere stabiliti requisiti nazionali diversi per quanto riguarda il pubblico interessato di cui agli artt. 6, n. 4, e 10 bis di tale direttiva, con la conseguenza che associazioni di tutela dell’ambiente di piccole dimensioni, stabilite a livello locale, hanno il diritto di partecipare al processo decisionale di cui all’art. 6, n. 4, riguardante un progetto che può comportare un rilevante impatto ambientale nella zona in cui l’associazione opera, ma non il diritto di proporre ricorso previsto dall’art. 10 bis».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione
23 Con la sua prima questione, il giudice del rinvio s’interroga sul se si debba ritenere che un progetto del tipo di quello in esame nella controversia principale rientri nella nozione di «progetti di estrazione o di ricarica artificiale delle acque freatiche, non compresi nell’allegato I» della direttiva 85/337 di cui al punto 10, lett. l), dell’allegato II della predetta direttiva.
24 Secondo il giudice del rinvio, il testo del punto 10, lett. l) dell’allegato II, sopra citato, nella sua versione svedese potrebbe riguardare esclusivamente i progetti di estrazione di acque freatiche ai fini del loro successivo utilizzo.
25 Da una costante giurisprudenza risulta che la necessità di un’applicazione e, quindi, di un’interpretazione uniforme delle disposizioni di diritto comunitario esclude che, in caso di dubbio, il testo di una disposizione venga considerato isolatamente in una delle sue versioni, ma esige, al contrario, che esso sia interpretato ed applicato alla luce dei testi redatti nelle altre lingue ufficiali (sentenze 9 marzo 2006, causa C‑174/05, Zuid-Hollandse Milieufederatie e Natuur en Milieu, Racc. pag. I‑2443, punto 20, nonché 29 gennaio 2009, causa C‑311/06, Consiglio Nazionale degli Ingegneri, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 53).
26 Peraltro, la necessità di un’interpretazione del genere esige che, in caso di divergenza tra queste varie versioni linguistiche, la disposizione in questione venga intesa in funzione del sistema e delle finalità della normativa di cui essa fa parte (v., in tal senso, sentenza 7 dicembre 1995, causa C‑449/93, Rockfon, Racc. pag. I‑4291, punto 28).
27 Per quanto riguarda il punto 10, lett. l), dell’allegato II della direttiva 85/337, dall’esame delle varie versioni linguistiche e, in particolare, dalle versioni tedesca, inglese, spagnola, finlandese, francese, italiana, olandese, polacca e portoghese emerge che tale disposizione riguarda i progetti di estrazione e di ricarica delle acque freatiche non menzionati nell’allegato I di suddetta direttiva, indipendentemente dallo scopo per il quale queste operazioni devono essere realizzate e, in particolare, dall’uso che deve essere fatto successivamente dell’acqua in tal modo estratta o re-infiltrata nel suolo.
28 Per giunta, il punto 11 dell’allegato I della stessa direttiva non fa menzione in maggior misura di siffatti criteri per quanto concerne i sistemi di estrazione o di ricarica delle acque freatiche in cui il volume annuale dell’acqua da estrarre o da ricaricare sia pari o superiore a 10 milioni di metri cubi.
29 Da una giurisprudenza costante si evince, infine, che l’ambito di applicazione della direttiva 85/337 è vasto e che il suo obiettivo è di portata molto ampia (v. sentenza 28 febbraio 2008, causa C‑2/07, Abraham e a., Racc. pag. I‑1197, punto 32, nonché giurisprudenza ivi citata).
30 Pertanto, le disposizioni di cui al punto 10, lett. l), dell’allegato II della direttiva 85/337 devono essere interpretate nel senso che esse riguardano tutti i progetti di estrazione e di ricarica artificiale delle acque freatiche non comprese nell’allegato I di detta direttiva, a prescindere dalla loro finalità, il che significa che riguardano anche i progetti che non comportano il successivo utilizzo di dette acque.
31 Tenuto conto di quanto precede, la prima questione va risolta nel senso che un progetto come quello in esame nella causa principale, riguardante il drenaggio delle acque infiltrate in un tunnel che accoglie cavi elettrici e l’introduzione di acqua nel suolo o nella roccia al fine di compensare un eventuale abbassamento del livello delle acque freatiche nonché la realizzazione e la manutenzione di impianti per il drenaggio e l’introduzione di acqua, rientra nel punto 10, lett. l), dell’allegato II della direttiva 85/337, a prescindere dalla destinazione finale delle acque freatiche e, in particolare, indipendentemente dal fatto che esse facciano oggetto o meno di un successivo utilizzo.
Sulla seconda questione
32 Con la seconda questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’art. 10 bis della direttiva 85/337 implichi che i membri del pubblico interessato possano impugnare una decisione con cui un organo giurisdizionale, appartenente all’organizzazione giudiziaria di uno Stato membro, si è pronunciato in merito ad una domanda di autorizzazione di un progetto, sebbene abbiano avuto modo di partecipare all’istruzione di tale domanda partecipando al procedimento dinanzi al predetto organo nonché di fare vale la loro posizione in tale occasione.
33 La direttiva 85/337, tenuto conto delle modifiche introdotte dalla direttiva 2003/35, intesa ad attuare la convenzione di Aarhus, prevede al suo art. 10 bis, a favore dei membri del pubblico interessato che soddisfino determinate condizioni, la possibilità di intentare un ricorso dinanzi ad un organo giurisdizionale o ad un altro organo indipendente, per contestare la legittimità sostanziale o procedurale di decisioni, atti od omissioni che rientrano nella sua sfera di applicazione.
34 Pertanto, secondo lo stesso tenore letterale di tale disposizione, devono poter esercitare un siffatto ricorso le persone che, all’interno del pubblico interessato, rivendicano un interesse sufficiente ad agire, o, laddove la normativa nazionale lo richieda, fanno valere che una delle operazioni contemplate dalla direttiva 85/337 lede i loro diritti.
35 Dallo stesso testo emerge parimenti che soddisfa i requisiti del pubblico interessato legittimato a proporre un ricorso, previsti dall’art. 1, n. 2, della direttiva 85/337, in combinato disposto con l’art. 10 bis della medesima, qualsiasi organizzazione non governativa che promuove la protezione dell’ambiente e che soddisfa le condizioni che possono essere richieste nel diritto interno.
36 Peraltro, l’art. 6, n. 4, della direttiva 85/337 garantisce, in particolare, al pubblico interessato una partecipazione effettiva al processo decisionale in materia ambientale per quanto riguarda i progetti che possono avere un notevole impatto ambientale.
37 La circostanza che un’autorizzazione per un progetto di interramento di cavi elettrici e di estrazione di acque freatiche, come quella in esame nella causa principale, che costituisce una decisione ai sensi dell’art. 10 bis della direttiva 85/337, provenga da un organo giurisdizionale che esercita, in tale ambito, competenze di natura amministrativa non può ostare all’esercizio, da parte di un’associazione in possesso dei requisiti ricordati al punto 35 della presente sentenza, e secondo le modalità fissate dall’ordinamento interno, del diritto, in capo a quest’ultima, di impugnare la decisione di cui trattasi.
38 Infatti, da un lato, il beneficio del diritto di ricorrere ai sensi dell’art. 10 bis della direttiva 85/337 è indipendente dalla natura amministrativa o giurisdizionale dell’autorità che ha adottato la decisione o l’atto contestato. Dall’altro, la partecipazione al processo decisionale in materia ambientale, alle condizioni fissate dagli artt. 2, n. 2, e 6, n. 4, della direttiva 85/337 è distinto e persegue una finalità diversa da quella del ricorso giurisdizionale, poiché quest’ultimo può, ove necessario, essere esercitato contro la decisione adottata in esito a tale processo. Tale partecipazione, pertanto, non incide sulle condizioni di esercizio del ricorso.
39 Di conseguenza, la seconda questione va risolta nel senso che i membri del pubblico interessato, a norma degli artt. 1, n. 2, e 10 bis della direttiva 85/337 devono poter impugnare la decisione con cui un organo giurisdizionale, appartenente all’organizzazione giudiziaria di uno Stato membro, si è pronunciato in merito ad una domanda di autorizzazione di un progetto, a prescindere dal ruolo che hanno potuto svolgere nell’istruzione di detta domanda prendendo parte al procedimento dinanzi a detto organo e facendo valere la propria posizione in tale occasione.
Sulla terza questione
40 Con la sua terza questione, il giudice del rinvio cerca sostanzialmente di chiarire se, nell’ambito dell’attuazione degli artt. 6, n. 4, e 10 bis della direttiva 85/337, gli Stati membri possono prevedere che associazioni locali per la tutela dell’ambiente, di piccole dimensioni, partecipino al processo decisionale di cui all’art. 2, n. 2, della direttiva in parola, senza tuttavia beneficiare del diritto di ricorrere contro la decisione adottata in esito a tale processo.
41 Dalla decisione di rinvio e dal fascicolo presentato alla Corte, nonché dai dibattiti che hanno avuto luogo all’udienza pubblica, emerge che tale questione è segnatamente motivata dall’esistenza, nella legislazione nazionale applicabile, della norma secondo cui soltanto un’associazione con un numero minimo di 2 000 aderenti può esercitare un ricorso contro una decisione adottata in materia ambientale.
42 Dalla direttiva 85/337 si evince che essa distingue, da una parte, il pubblico interessato da una delle operazioni che rientrano nel suo campo di applicazione in generale e, dall’altra, all’interno del suddetto pubblico interessato, una sottocategoria di persone fisiche o giuridiche che, vista la loro posizione particolare in relazione all’operazione considerata, in forza dell’art. 10 bis, devono vedersi riconoscere il diritto di contestare la decisione che l’autorizza.
43 Detta direttiva assegna alla normativa nazionale la determinazione delle condizioni cui può essere subordinata l’ammissibilità dell’azione. Queste possono essere il possesso di un «interesse sufficiente» ad agire o una «violazione di un diritto», a seconda che la normativa nazionale faccia abitualmente ricorso all’una o all’altra di queste due nozioni.
44 Per quanto riguarda le organizzazioni non governative che promuovono la protezione dell’ambiente, l’art. 1, n. 2, della direttiva 85/337, in combinato disposto con l’art. 10 bis della medesima, esige che quelle tra di esse che «soddisfano i requisiti di diritto nazionale» siano considerate, a seconda dei casi, come portatrici di un «interesse sufficiente» o titolari di uno dei diritti che possono essere lesi da un’operazione rientrante nell’ambito di applicazione della direttiva in parola.
45 Sebbene quest’ultimo articolo, tramite il rinvio operato all’art. 1, n. 2, di detta direttiva, affidi ai legislatori nazionali il compito di determinare i presupposti che possono essere richiesti affinché un’organizzazione non governativa che promuove la protezione dell’ambiente, come un’associazione, possa beneficiare del diritto di ricorso secondo le condizioni sopra ricordate, le norme nazionali in tal modo stabilite devono, da un lato, garantire «un ampio accesso alla giustizia» e, dall’altro, conferire alle disposizioni della direttiva 85/337, relative al diritto ai ricorsi giurisdizionali, il loro effetto utile. Di conseguenza, tali norme nazionali non devono minacciare di svuotare di qualsiasi portata le disposizioni comunitarie secondo le quali coloro che vantano un interesse sufficiente per contestare un progetto e i titolari di diritti lesi da quest’ultimo, tra cui le associazioni di tutela dell’ambiente, devono poter agire dinanzi al giudice competente.
46 Da questo punto di vista, una legge nazionale può imporre che una siffatta organizzazione, che intende contestare in giudizio un progetto rientrante nella direttiva 85/337, abbia un oggetto sociale attinente alla protezione della natura e dell’ambiente.
47 Inoltre, non può essere escluso che la condizione, secondo cui un’associazione di tutela dell’ambiente deve avere un numero minimo di aderenti, possa risultare rilevante per assicurarsi della effettività della sua esistenza e della sua attività. Il numero di aderenti richiesto non può tuttavia essere fissato dalla legge nazionale ad un livello tale da contrastare con gli obiettivi della direttiva 85/337 e, in particolare, con quello di rendere agevole il sindacato giurisdizionale delle operazioni che vi rientrano.
48 A tal riguardo, si deve constatare che, sebbene la direttiva 85/337 preveda che i membri del pubblico interessato, che hanno un interesse sufficiente per contestare un’operazione o i cui diritti possono essere lesi da un’operazione, devono poter impugnare la decisione che l’autorizza, tale direttiva non consente, in alcun modo, di limitare le possibilità di ricorso per il fatto che le persone interessate hanno già avuto modo di fare valere il proprio punto di vista durante la fase di partecipazione al processo decisionale istituita dal suo art. 6, n. 4.
49 Di conseguenza, la circostanza evidenziata dal Regno di Svezia, secondo cui le norme nazionali aprono ampissime possibilità di partecipare, a monte, al procedimento di elaborazione della decisione relativa ad un’operazione non è affatto idonea a giustificare che il ricorso giurisdizionale contro la decisione adottata al suo esito venga ammesso soltanto a condizioni restrittive.
50 Peraltro, la direttiva 85/337 concerne non soltanto operazioni di portata regionale o nazionale, bensì anche operazioni di dimensioni più limitate in ordine alle quali le associazioni locali sono le più indicate per farsene carico. Orbene, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 78 delle sue conclusioni, la norma in esame della normativa svedese è idonea a privare, in sostanza, le associazioni locali di qualsiasi ricorso giurisdizionale.
51 È vero che il governo svedese, il quale ammette che attualmente solo due associazioni contano almeno 2 000 aderenti e corrispondono quindi alla condizione posta dall’art. 13 del capo 16 del codice dell’ambiente, ha fatto valere che associazioni locali potrebbero rivolgersi a una di queste due associazioni e chiedere loro di intentare un ricorso. Questa mera possibilità non è tuttavia tale da soddisfare i requisiti previsti dalla direttiva 85/337 in quanto, da un lato, tali associazioni abilitate possono non avere lo stesso interesse ad occuparsi di un’operazione di portata limitata, dall’altro, esse rischierebbero di essere investite di numerose domande in tal senso, rispetto alle quali esse sarebbero necessariamente portate ad operare una selezione, in base a criteri che sfuggirebbero ad ogni controllo. Infine, un siffatto sistema provocherebbe, per sua stessa natura, un filtro dei ricorsi in materia ambientale direttamente contrario allo spirito di detta direttiva che, come ricordato al punto 33 della presente sentenza, ha lo scopo di assicurare l’attuazione della convenzione di Aarhus.
52 Di conseguenza, occorre, risolvere la terza questione nel senso che l’art. 10 bis della direttiva 85/337 osta a una disposizione di una normativa nazionale che riserva il diritto di esperire un ricorso contro una decisione relativa a un’operazione rientrante nell’ambito di applicazione della direttiva in parola alle sole associazioni di tutela dell’ambiente con un numero minimo di 2 000 aderenti.
Sulle spese
53 Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:
1) Un progetto come quello in esame nella causa principale, riguardante il drenaggio delle acque infiltrate in un tunnel che accoglie cavi elettrici e l’introduzione di acqua nel suolo o nella roccia al fine di compensare un eventuale abbassamento del livello delle acque freatiche nonché la realizzazione e la manutenzione di impianti per il drenaggio e l’introduzione di acqua, rientra nel punto 10, lett. l), dell’allegato II della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, come modificata dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 26 maggio 2003, 2003/35/CE, a prescindere dalla destinazione finale delle acque freatiche e, in particolare, indipendentemente dal fatto che esse facciano oggetto o meno di un successivo utilizzo.
2) I membri del pubblico interessato, a norma degli artt. 1, n. 2, e 10 bis della direttiva 85/337, come modificata dalla direttiva 2003/35, devono poter impugnare la decisione con cui un organo giurisdizionale, appartenente all’organizzazione giudiziaria di uno Stato membro, si è pronunciato in merito ad una domanda di autorizzazione di un progetto, a prescindere dal ruolo che hanno potuto svolgere nell’istruzione di detta domanda prendendo parte al procedimento dinanzi a detto organo e facendo valere la propria posizione in tale occasione.
3) L’art. 10 bis della direttiva 85/337, come modificata dalla direttiva 2003/35, osta a una disposizione di una normativa nazionale che riserva il diritto di esperire un ricorso contro una decisione relativa a un’operazione rientrante nell’ambito di applicazione della direttiva in parola, come modificata, alle sole associazioni di tutela dell’ambiente con un numero minimo di 2 000 aderenti.
Firme
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dallo Högsta domstolen (Svezia), con decisione 29 maggio 2008, pervenuta in cancelleria il 19 giugno 2008, nella causa
Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening
contro
Stockholms kommun genom dess marknämnd,
LA CORTE (Seconda Sezione),
composta dal sig. J.‑C. Bonichot (relatore), presidente della Quarta Sezione, facente funzione di presidente della Seconda Sezione, dalla sig.ra C. Toader, dai sigg. C.W.A. Timmermans, K. Schiemann, L. Bay Larsen, giudici,
avvocato generale: sig.ra E. Sharpston
cancelliere: sig.ra C. Strömholm, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 7 maggio 2009,
considerate le osservazioni presentate:
– per il Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening, dal sig. P. Schönning e dalla sig.ra G. Högberg Björck, jur kand;
– per il governo svedese, dalle sig.re A. Falk, K. Petkovska, C. Meyer‑Seitz e S. Johannesson, in qualità di agenti;
– per la Commissione delle Comunità europee, dal sig. J.‑B. Laignelot e dalla sig.ra P. Dejmek, in qualità di agenti;
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 2 luglio 2009,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione delle disposizioni della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (GU L 175, pag. 40), come modificata dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 26 maggio 2003, 2003/35/CE (GU L 156, pag. 17; in prosieguo: la «direttiva 85/337»).
2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra il Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (associazione per la tutela dell’ambiente di Djurgården-Lilla Värtan; in prosieguo: il «Miljöskyddsförening») e la Stockholms kommun genom dess marknämnd (comune di Stoccolma; in prosieguo: la «Stockholms kommun»).
Contesto normativo
Il diritto comunitario
La direttiva 2003/35
3 L’art. 1 della direttiva 2003/35 ha il seguente tenore:
«Obiettivo della presente direttiva è contribuire all’attuazione degli obblighi derivanti dalla convenzione di Århus [sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale approvata a nome della Comunità europea con decisione del Consiglio 17 febbraio 2005, 2005/370/CE (GU L 124, pag. 1)], in particolare:
a) prevedendo la partecipazione del pubblico nell’elaborazione di taluni piani e programmi in materia ambientale;
b) migliorando la partecipazione del pubblico e prevedendo disposizioni sull’accesso alla giustizia nel quadro delle direttive 85/337/CEE e 96/61/CE del Consiglio».
La direttiva 85/337
4 L’art. 1, n. 2, della direttiva 85/337 prevede quanto segue:
«Ai sensi della presente direttiva si intende per:
(…)
pubblico:
una o più persone fisiche o giuridiche nonché, ai sensi della legislazione o prassi nazionale, le associazioni, le organizzazioni o i gruppi di tali persone;
pubblico interessato:
pubblico che subisce o può subire gli effetti delle procedure decisionali in materia ambientale di cui all’articolo 2, paragrafo 2, o che ha un interesse in tali procedure; ai fini della presente definizione le organizzazioni non governative che promuovono la protezione dell’ambiente e che soddisfano i requisiti di diritto nazionale si considerano portatrici di un siffatto interesse».
5 A norma dell’art. 2 della direttiva 85/337:
«1. Gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie affinché, prima del rilascio dell’autorizzazione, per i progetti per i quali si prevede un notevole impatto ambientale, in particolare per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione, sia prevista un’autorizzazione e una valutazione del loro impatto. Detti progetti sono definiti nell’articolo 4.
2. La valutazione dell’impatto ambientale può essere integrata nelle procedure esistenti di autorizzazione dei progetti negli Stati membri ovvero, in mancanza di queste, in altre procedure o nelle procedure da stabilire per raggiungere gli obiettivi della presente direttiva.
(…)
3. Fatto salvo l’articolo 7, gli Stati membri, in casi eccezionali, possono esentare in tutto o in parte un progetto specifico dalle disposizioni della presente direttiva.
In questi casi gli Stati membri:
a) esaminano se sia opportuna un’altra forma di valutazione;
b) mettono a disposizione del pubblico coinvolto le informazioni raccolte con le altre forme di valutazione di cui alla lettera a), le informazioni relative alla decisione di esenzione e le ragioni per cui è stata concessa;
(…)».
6 L’art. 4 della direttiva 85/337 così dispone:
«1. Fatto salvo il paragrafo 3 dell’articolo 2 i progetti elencati nell’allegato I sono sottoposti a valutazione a norma degli articoli da 5 a 10.
2. Fatto salvo il paragrafo 3 dell’articolo 2 per i progetti elencati nell’allegato II gli Stati membri determinano, mediante:
a) un esame del progetto caso per caso,
o
b) soglie o criteri fissati dagli Stati membri,
se il progetto debba essere sottoposto a valutazione a norma degli articoli da 5 a 10.
Gli Stati membri possono decidere di applicare entrambe le procedure di cui alle lettere a) e b).
3. Nell’esaminare caso per caso o nel fissare soglie o criteri ai fini del paragrafo 2 si tiene conto dei relativi criteri di selezione riportati nell’allegato III.
4. Gli Stati membri provvedono affinché le decisioni adottate dall’autorità competente di cui al paragrafo 2 siano messe a disposizione del pubblico».
7 Il punto 11 dell’allegato I della direttiva 85/337 menziona «[s]istemi di estrazione o di ricarica artificiale delle acque freatiche in cui il volume annuale dell’acqua estratta o ricaricata sia pari o superiore a 10 milioni di metri cubi».
8 Il punto10 dell’allegato II della medesima direttiva, intitolato «Progetti di infrastruttura», alla lett. l), elenca i «[p]rogetti di estrazione o di ricarica artificiale delle acque freatiche, non compresi nell’allegato I».
9 L’art. 6 della direttiva 85/337 è così redatto:
«(…)
2. Il pubblico è informato, attraverso pubblici avvisi oppure in altra forma adeguata quali mezzi di comunicazione elettronici, se disponibili, in una fase precoce delle procedure decisionali in materia ambientale di cui all’articolo 2, paragrafo 2 e, al più tardi, non appena sia ragionevolmente possibile fornire le informazioni, sui seguenti aspetti:
a) la domanda di autorizzazione;
b) il fatto che il progetto sia soggetto ad una procedura di valutazione dell’impatto ambientale ed, eventualmente, che sia applicabile l’articolo 7;
c) informazioni sulle autorità competenti responsabili dell’adozione della decisione, quelle da cui possono essere ottenute le informazioni in oggetto, quelle cui possono essere presentati osservazioni o quesiti, nonché indicazioni sui termini per la trasmissione di osservazioni o quesiti;
d) la natura delle possibili decisioni o l’eventuale progetto di decisione;
e) l’indicazione circa la disponibilità delle informazioni raccolte ai sensi dell’articolo 5;
f) l’indicazione dei tempi e dei luoghi in cui possono essere ottenute le informazioni in oggetto e le modalità alle quali esse sono rese disponibili;
g) le modalità precise della partecipazione del pubblico ai sensi del paragrafo 5 del presente articolo.
3. Gli Stati membri provvedono affinché, entro scadenze ragionevoli, il pubblico interessato abbia accesso:
a) a qualsiasi informazione raccolta ai sensi dell’articolo 5;
b) conformemente alla legislazione nazionale, ai principali rapporti e consulenze resi alla o alle autorità competenti nel momento in cui il pubblico interessato è informato conformemente al paragrafo 2 del presente articolo;
c) conformemente alle disposizioni della direttiva 2003/4/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 28 gennaio 2003 sull’accesso del pubblico all’informazione ambientale [(GU L 41, pag. 26)], alle informazioni diverse da quelle previste al paragrafo 2 del presente articolo che sono rilevanti per la decisione conformemente all’articolo 8 e che sono disponibili soltanto dopo che il pubblico interessato è stato informato conformemente al paragrafo 2 del presente articolo.
4. Al pubblico interessato vengono offerte tempestive ed effettive opportunità di partecipazione alle procedure decisionali in materia ambientale di cui all’articolo 2, paragrafo 2. A tal fine, esso ha il diritto di esprimere osservazioni e pareri alla o alle autorità competenti quando tutte le opzioni sono aperte prima che venga adottata la decisione sulla domanda di autorizzazione.
5. Gli Stati membri stabiliscono le modalità dettagliate di informazione del pubblico (ad esempio mediante affissione entro una certa area o mediante pubblicazione nei giornali locali) e di consultazione del pubblico interessato (ad esempio per iscritto o tramite indagine pubblica).
6. Vengono fissate scadenze adeguate per le varie fasi, che concedano un tempo sufficiente per informare il pubblico nonché per consentire al pubblico interessato di prepararsi e di partecipare efficacemente al processo decisionale in materia ambientale ai sensi delle disposizioni del presente articolo».
10 L’art. 10 bis della direttiva 85/337 così recita:
«Gli Stati membri provvedono, in conformità del proprio ordinamento giuridico nazionale, affinché i membri del pubblico interessato:
a) che vantino un interesse sufficiente o, in alternativa
b) che facciano valere la violazione di un diritto, nei casi in cui il diritto processuale amministrativo di uno Stato membro esiga tale presupposto,
abbiano accesso a una procedura di ricorso dinanzi ad un organo giurisdizionale o ad un altro organo indipendente ed imparziale istituito dalla legge, per contestare la legittimità sostanziale o procedurale di decisioni, atti od omissioni soggetti alle disposizioni sulla partecipazione del pubblico stabilite dalla presente direttiva.
Gli Stati membri stabiliscono in quale fase possono essere contestati le decisioni, gli atti o le omissioni.
Gli Stati membri determinano ciò che costituisce interesse sufficiente e violazione di un diritto, compatibilmente con l’obiettivo di offrire al pubblico interessato un ampio accesso alla giustizia. A tal fine, l’interesse di qualsiasi organizzazione non governativa ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, è considerato sufficiente ai fini della lettera a) del presente articolo. Si considera inoltre che tali organizzazioni siano titolari di diritti suscettibili di essere lesi ai fini della lettera b) del presente articolo.
Le disposizioni del presente articolo non escludono la possibilità di avviare procedure di ricorso preliminare dinanzi all’autorità amministrativa e non incidono sul requisito dell’esaurimento delle procedure di ricorso amministrativo quale presupposto dell’esperimento di procedure di ricorso giurisdizionale, ove siffatto requisito sia prescritto dal diritto nazionale.
Una siffatta procedura è giusta, equa, tempestiva e non eccessivamente onerosa.
Per rendere più efficaci le disposizioni del presente articolo, gli Stati membri provvedono a mettere a disposizione del pubblico informazioni pratiche sull’accesso alle procedure di ricorso amministrativo e giurisdizionale».
Il diritto nazionale
11 Il drenaggio delle acque freatiche e l’introduzione di acqua per aumentare il livello di tali acque freatiche, nonché la costruzione di impianti a tal fine costituiscono attività per le quali è richiesta un’autorizzazione in forza degli artt. 2 e 9 del capo 11 del codice dell’ambiente. In primo grado, le domande di autorizzazione in tale specifico settore sono esaminate dalle sezioni competenti in materia di ambiente, in applicazione dell’art. 9, lett. b), del capo 11, di predetto codice. Le decisioni di suddette sezioni possono essere impugnate dinanzi al giudice d’appello in materia ambientale, le cui sentenze possono, a loro volta, essere impugnate dinanzi allo Högsta domstolen (Corte di cassazione), a norma degli artt. 1 e 9 del capo 23 del codice in parola.
12 Le disposizioni relative alla valutazione dell’impatto ambientale sono contenute nel capo 6 del codice dell’ambiente. Esse prevedono segnatamente che chiunque intenda svolgere un’attività soggetta ad autorizzazione deve concertarsi con il länsstyrelsen (prefettura), l’autorità di vigilanza, nonché con i privati che possono risultare particolarmente interessati. In tale occasione, spetta a suddetta autorità pronunciarsi sulla questione se l’attività progettata possa avere un notevole impatto sull’ambiente. Se essa decide che ricorre tale caso, la concertazione deve essere estesa ad altri organi dello Stato, nonché ai comuni, al pubblico e alle organizzazioni che possono essere interessate.
13 Il diritto di esperire ricorso è disciplinato dagli artt. 12 e 13 del capo 16 del codice dell’ambiente. Il diritto di ricorrere in giudizio delle parti nonché di talune organizzazioni ed autorità è regolamentato dagli artt. 12 e segg. di suddetto capo 16. Detto art. 13 dispone che un’associazione a scopo non lucrativo possa, a talune condizioni ivi stabilite, proporre un ricorso contro le sentenze e le decisioni in materia di autorizzazione, approvazione o dispensa adottate ai sensi del codice dell’ambiente.
14 Lo stesso art. 13 esige che l’associazione soddisfi tre condizioni, ossia che abbia come fine statutario la salvaguardia della natura o dell’ambiente, che abbia svolto la propria attività in Svezia da almeno tre anni e che abbia un numero minimo di duemila aderenti.
Causa principale e questioni pregiudiziali
15 La Stockholms kommun ha stipulato un contratto con un’impresa di produzione di energia elettrica avente ad oggetto la costruzione di un tunnel lungo circa un chilometro, tra le zone di Hjorthagen e Fisksjöäng, situate nella parte settentrionale di Djurgården, al fine di interrarvi cavi elettrici destinati a sostituire linee aeree ad alta tensione.
16 La realizzazione di tale progetto richiedeva, da un lato, che fosse garantito il drenaggio delle acque freatiche che s’infiltrano nel tunnel destinato ad accogliere i cavi elettrici nonché nel tunnel di accesso a quest’ultimo e, dall’altro, la realizzazione, in alcuni fondi della zona considerata, di infrastrutture destinate al drenaggio delle acque e alla loro infiltrazione nel suolo o nella roccia per compensare un eventuale abbassamento del livello delle acque freatiche.
17 Con decisione 27 maggio 2004, il länsstyrelsen i Stockholms län (prefettura della provincia di Stoccolma), in esito ad un esame a norma del capo 6 del codice dell’ambiente, è giunto alla conclusione, in base alla valutazione dell’impatto ambientale operata per il progetto, che l’operazione di cui trattasi poteva avere un notevole impatto sull’ambiente, in particolare per quanto riguarda le acque freatiche.
18 Con decisione 13 dicembre 2006 il miljödomstolen vid Stockholms tingsrätt (sezione competente in materia di ambiente del Tribunale locale di Stoccolma), ha concesso alla Stockholms kommun, in forza del capo 11 del codice dell’ambiente, l’autorizzazione per realizzare i lavori di cui trattasi.
19 Il Miljöskyddsförening ha impugnato tale decisione dinanzi al Miljööverdomstolen du Svea hovrätt (giudice d’appello in materia ambientale della Corte d’appello dello Svealand), tale appello è stato però dichiarato irricevibile in quanto il Miljöskyddsförening non possedeva il requisito del numero minimo di duemila aderenti, imposto dall’art. 13 del capo 16 del codice dell’ambiente, per poter impugnare le sentenze e le decisioni previste dallo stesso codice.
20 Contro tale decisione di irricevibilità, il Miljöskyddsförening ha interposto ricorso in cassazione dinanzi allo Högsta domstolen.
21 Dinanzi a quest’ultimo è stata sollevata la questione se il progetto controverso rientrasse nell’ambito di applicazione della direttiva 85/337 in quanto progetto contemplato dall’allegato II, punto 10, lett. l), della medesima, poiché, in base alla versione in lingua svedese di suddetta direttiva, tale punto sembra limitarsi all’estrazione di acque freatiche ai fini del loro utilizzo successivo. Peraltro, si è posto altresì il quesito della portata esatta del diritto di ricorso giurisdizionale, quale previsto dalla convenzione d’Aarhus, e se i presupposti stabiliti dalla legge svedese, sotto tale profilo, non fossero troppo restrittivi.
22 Lo Högsta domstolen ha pertanto deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se il punto 10 dell’allegato II della direttiva 85/337 debba essere interpretato nel senso che in esso rientrano opere idriche che comportano il drenaggio di acque freatiche infiltrate in un tunnel in cui passano cavi elettrici e l’infiltrazione (introduzione) di acqua nel terreno o nella roccia per compensare un eventuale abbassamento delle acque freatiche nonché la realizzazione e la manutenzione degli impianti per il drenaggio e l’infiltrazione.
2) In caso di risposta affermativa alla prima questione, se la disposizione di cui all’art. 10 bis della direttiva 85/337 – in base alla quale il pubblico interessato ha il diritto, a talune condizioni, di interporre ricorso dinanzi ad un organo giurisdizionale o a un altro organo indipendente e imparziale istituito dalla legge per contestare la legittimità sostanziale o procedurale di una decisione – implichi anche la necessità che il pubblico interessato abbia il diritto di impugnare la decisione di un giudice, relativa ad un’autorizzazione, nel caso in cui detto pubblico abbia avuto la possibilità di partecipare al procedimento di autorizzazione dinanzi al giudice e di presentare le sue osservazioni a quest’ultimo.
3) In caso di risposta affermativa alle questioni prima e seconda, se gli artt. 1, n. 2, 6, n. 4, e 10 bis della direttiva 85/337 debbano essere interpretati nel senso che possono essere stabiliti requisiti nazionali diversi per quanto riguarda il pubblico interessato di cui agli artt. 6, n. 4, e 10 bis di tale direttiva, con la conseguenza che associazioni di tutela dell’ambiente di piccole dimensioni, stabilite a livello locale, hanno il diritto di partecipare al processo decisionale di cui all’art. 6, n. 4, riguardante un progetto che può comportare un rilevante impatto ambientale nella zona in cui l’associazione opera, ma non il diritto di proporre ricorso previsto dall’art. 10 bis».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione
23 Con la sua prima questione, il giudice del rinvio s’interroga sul se si debba ritenere che un progetto del tipo di quello in esame nella controversia principale rientri nella nozione di «progetti di estrazione o di ricarica artificiale delle acque freatiche, non compresi nell’allegato I» della direttiva 85/337 di cui al punto 10, lett. l), dell’allegato II della predetta direttiva.
24 Secondo il giudice del rinvio, il testo del punto 10, lett. l) dell’allegato II, sopra citato, nella sua versione svedese potrebbe riguardare esclusivamente i progetti di estrazione di acque freatiche ai fini del loro successivo utilizzo.
25 Da una costante giurisprudenza risulta che la necessità di un’applicazione e, quindi, di un’interpretazione uniforme delle disposizioni di diritto comunitario esclude che, in caso di dubbio, il testo di una disposizione venga considerato isolatamente in una delle sue versioni, ma esige, al contrario, che esso sia interpretato ed applicato alla luce dei testi redatti nelle altre lingue ufficiali (sentenze 9 marzo 2006, causa C‑174/05, Zuid-Hollandse Milieufederatie e Natuur en Milieu, Racc. pag. I‑2443, punto 20, nonché 29 gennaio 2009, causa C‑311/06, Consiglio Nazionale degli Ingegneri, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 53).
26 Peraltro, la necessità di un’interpretazione del genere esige che, in caso di divergenza tra queste varie versioni linguistiche, la disposizione in questione venga intesa in funzione del sistema e delle finalità della normativa di cui essa fa parte (v., in tal senso, sentenza 7 dicembre 1995, causa C‑449/93, Rockfon, Racc. pag. I‑4291, punto 28).
27 Per quanto riguarda il punto 10, lett. l), dell’allegato II della direttiva 85/337, dall’esame delle varie versioni linguistiche e, in particolare, dalle versioni tedesca, inglese, spagnola, finlandese, francese, italiana, olandese, polacca e portoghese emerge che tale disposizione riguarda i progetti di estrazione e di ricarica delle acque freatiche non menzionati nell’allegato I di suddetta direttiva, indipendentemente dallo scopo per il quale queste operazioni devono essere realizzate e, in particolare, dall’uso che deve essere fatto successivamente dell’acqua in tal modo estratta o re-infiltrata nel suolo.
28 Per giunta, il punto 11 dell’allegato I della stessa direttiva non fa menzione in maggior misura di siffatti criteri per quanto concerne i sistemi di estrazione o di ricarica delle acque freatiche in cui il volume annuale dell’acqua da estrarre o da ricaricare sia pari o superiore a 10 milioni di metri cubi.
29 Da una giurisprudenza costante si evince, infine, che l’ambito di applicazione della direttiva 85/337 è vasto e che il suo obiettivo è di portata molto ampia (v. sentenza 28 febbraio 2008, causa C‑2/07, Abraham e a., Racc. pag. I‑1197, punto 32, nonché giurisprudenza ivi citata).
30 Pertanto, le disposizioni di cui al punto 10, lett. l), dell’allegato II della direttiva 85/337 devono essere interpretate nel senso che esse riguardano tutti i progetti di estrazione e di ricarica artificiale delle acque freatiche non comprese nell’allegato I di detta direttiva, a prescindere dalla loro finalità, il che significa che riguardano anche i progetti che non comportano il successivo utilizzo di dette acque.
31 Tenuto conto di quanto precede, la prima questione va risolta nel senso che un progetto come quello in esame nella causa principale, riguardante il drenaggio delle acque infiltrate in un tunnel che accoglie cavi elettrici e l’introduzione di acqua nel suolo o nella roccia al fine di compensare un eventuale abbassamento del livello delle acque freatiche nonché la realizzazione e la manutenzione di impianti per il drenaggio e l’introduzione di acqua, rientra nel punto 10, lett. l), dell’allegato II della direttiva 85/337, a prescindere dalla destinazione finale delle acque freatiche e, in particolare, indipendentemente dal fatto che esse facciano oggetto o meno di un successivo utilizzo.
Sulla seconda questione
32 Con la seconda questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’art. 10 bis della direttiva 85/337 implichi che i membri del pubblico interessato possano impugnare una decisione con cui un organo giurisdizionale, appartenente all’organizzazione giudiziaria di uno Stato membro, si è pronunciato in merito ad una domanda di autorizzazione di un progetto, sebbene abbiano avuto modo di partecipare all’istruzione di tale domanda partecipando al procedimento dinanzi al predetto organo nonché di fare vale la loro posizione in tale occasione.
33 La direttiva 85/337, tenuto conto delle modifiche introdotte dalla direttiva 2003/35, intesa ad attuare la convenzione di Aarhus, prevede al suo art. 10 bis, a favore dei membri del pubblico interessato che soddisfino determinate condizioni, la possibilità di intentare un ricorso dinanzi ad un organo giurisdizionale o ad un altro organo indipendente, per contestare la legittimità sostanziale o procedurale di decisioni, atti od omissioni che rientrano nella sua sfera di applicazione.
34 Pertanto, secondo lo stesso tenore letterale di tale disposizione, devono poter esercitare un siffatto ricorso le persone che, all’interno del pubblico interessato, rivendicano un interesse sufficiente ad agire, o, laddove la normativa nazionale lo richieda, fanno valere che una delle operazioni contemplate dalla direttiva 85/337 lede i loro diritti.
35 Dallo stesso testo emerge parimenti che soddisfa i requisiti del pubblico interessato legittimato a proporre un ricorso, previsti dall’art. 1, n. 2, della direttiva 85/337, in combinato disposto con l’art. 10 bis della medesima, qualsiasi organizzazione non governativa che promuove la protezione dell’ambiente e che soddisfa le condizioni che possono essere richieste nel diritto interno.
36 Peraltro, l’art. 6, n. 4, della direttiva 85/337 garantisce, in particolare, al pubblico interessato una partecipazione effettiva al processo decisionale in materia ambientale per quanto riguarda i progetti che possono avere un notevole impatto ambientale.
37 La circostanza che un’autorizzazione per un progetto di interramento di cavi elettrici e di estrazione di acque freatiche, come quella in esame nella causa principale, che costituisce una decisione ai sensi dell’art. 10 bis della direttiva 85/337, provenga da un organo giurisdizionale che esercita, in tale ambito, competenze di natura amministrativa non può ostare all’esercizio, da parte di un’associazione in possesso dei requisiti ricordati al punto 35 della presente sentenza, e secondo le modalità fissate dall’ordinamento interno, del diritto, in capo a quest’ultima, di impugnare la decisione di cui trattasi.
38 Infatti, da un lato, il beneficio del diritto di ricorrere ai sensi dell’art. 10 bis della direttiva 85/337 è indipendente dalla natura amministrativa o giurisdizionale dell’autorità che ha adottato la decisione o l’atto contestato. Dall’altro, la partecipazione al processo decisionale in materia ambientale, alle condizioni fissate dagli artt. 2, n. 2, e 6, n. 4, della direttiva 85/337 è distinto e persegue una finalità diversa da quella del ricorso giurisdizionale, poiché quest’ultimo può, ove necessario, essere esercitato contro la decisione adottata in esito a tale processo. Tale partecipazione, pertanto, non incide sulle condizioni di esercizio del ricorso.
39 Di conseguenza, la seconda questione va risolta nel senso che i membri del pubblico interessato, a norma degli artt. 1, n. 2, e 10 bis della direttiva 85/337 devono poter impugnare la decisione con cui un organo giurisdizionale, appartenente all’organizzazione giudiziaria di uno Stato membro, si è pronunciato in merito ad una domanda di autorizzazione di un progetto, a prescindere dal ruolo che hanno potuto svolgere nell’istruzione di detta domanda prendendo parte al procedimento dinanzi a detto organo e facendo valere la propria posizione in tale occasione.
Sulla terza questione
40 Con la sua terza questione, il giudice del rinvio cerca sostanzialmente di chiarire se, nell’ambito dell’attuazione degli artt. 6, n. 4, e 10 bis della direttiva 85/337, gli Stati membri possono prevedere che associazioni locali per la tutela dell’ambiente, di piccole dimensioni, partecipino al processo decisionale di cui all’art. 2, n. 2, della direttiva in parola, senza tuttavia beneficiare del diritto di ricorrere contro la decisione adottata in esito a tale processo.
41 Dalla decisione di rinvio e dal fascicolo presentato alla Corte, nonché dai dibattiti che hanno avuto luogo all’udienza pubblica, emerge che tale questione è segnatamente motivata dall’esistenza, nella legislazione nazionale applicabile, della norma secondo cui soltanto un’associazione con un numero minimo di 2 000 aderenti può esercitare un ricorso contro una decisione adottata in materia ambientale.
42 Dalla direttiva 85/337 si evince che essa distingue, da una parte, il pubblico interessato da una delle operazioni che rientrano nel suo campo di applicazione in generale e, dall’altra, all’interno del suddetto pubblico interessato, una sottocategoria di persone fisiche o giuridiche che, vista la loro posizione particolare in relazione all’operazione considerata, in forza dell’art. 10 bis, devono vedersi riconoscere il diritto di contestare la decisione che l’autorizza.
43 Detta direttiva assegna alla normativa nazionale la determinazione delle condizioni cui può essere subordinata l’ammissibilità dell’azione. Queste possono essere il possesso di un «interesse sufficiente» ad agire o una «violazione di un diritto», a seconda che la normativa nazionale faccia abitualmente ricorso all’una o all’altra di queste due nozioni.
44 Per quanto riguarda le organizzazioni non governative che promuovono la protezione dell’ambiente, l’art. 1, n. 2, della direttiva 85/337, in combinato disposto con l’art. 10 bis della medesima, esige che quelle tra di esse che «soddisfano i requisiti di diritto nazionale» siano considerate, a seconda dei casi, come portatrici di un «interesse sufficiente» o titolari di uno dei diritti che possono essere lesi da un’operazione rientrante nell’ambito di applicazione della direttiva in parola.
45 Sebbene quest’ultimo articolo, tramite il rinvio operato all’art. 1, n. 2, di detta direttiva, affidi ai legislatori nazionali il compito di determinare i presupposti che possono essere richiesti affinché un’organizzazione non governativa che promuove la protezione dell’ambiente, come un’associazione, possa beneficiare del diritto di ricorso secondo le condizioni sopra ricordate, le norme nazionali in tal modo stabilite devono, da un lato, garantire «un ampio accesso alla giustizia» e, dall’altro, conferire alle disposizioni della direttiva 85/337, relative al diritto ai ricorsi giurisdizionali, il loro effetto utile. Di conseguenza, tali norme nazionali non devono minacciare di svuotare di qualsiasi portata le disposizioni comunitarie secondo le quali coloro che vantano un interesse sufficiente per contestare un progetto e i titolari di diritti lesi da quest’ultimo, tra cui le associazioni di tutela dell’ambiente, devono poter agire dinanzi al giudice competente.
46 Da questo punto di vista, una legge nazionale può imporre che una siffatta organizzazione, che intende contestare in giudizio un progetto rientrante nella direttiva 85/337, abbia un oggetto sociale attinente alla protezione della natura e dell’ambiente.
47 Inoltre, non può essere escluso che la condizione, secondo cui un’associazione di tutela dell’ambiente deve avere un numero minimo di aderenti, possa risultare rilevante per assicurarsi della effettività della sua esistenza e della sua attività. Il numero di aderenti richiesto non può tuttavia essere fissato dalla legge nazionale ad un livello tale da contrastare con gli obiettivi della direttiva 85/337 e, in particolare, con quello di rendere agevole il sindacato giurisdizionale delle operazioni che vi rientrano.
48 A tal riguardo, si deve constatare che, sebbene la direttiva 85/337 preveda che i membri del pubblico interessato, che hanno un interesse sufficiente per contestare un’operazione o i cui diritti possono essere lesi da un’operazione, devono poter impugnare la decisione che l’autorizza, tale direttiva non consente, in alcun modo, di limitare le possibilità di ricorso per il fatto che le persone interessate hanno già avuto modo di fare valere il proprio punto di vista durante la fase di partecipazione al processo decisionale istituita dal suo art. 6, n. 4.
49 Di conseguenza, la circostanza evidenziata dal Regno di Svezia, secondo cui le norme nazionali aprono ampissime possibilità di partecipare, a monte, al procedimento di elaborazione della decisione relativa ad un’operazione non è affatto idonea a giustificare che il ricorso giurisdizionale contro la decisione adottata al suo esito venga ammesso soltanto a condizioni restrittive.
50 Peraltro, la direttiva 85/337 concerne non soltanto operazioni di portata regionale o nazionale, bensì anche operazioni di dimensioni più limitate in ordine alle quali le associazioni locali sono le più indicate per farsene carico. Orbene, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 78 delle sue conclusioni, la norma in esame della normativa svedese è idonea a privare, in sostanza, le associazioni locali di qualsiasi ricorso giurisdizionale.
51 È vero che il governo svedese, il quale ammette che attualmente solo due associazioni contano almeno 2 000 aderenti e corrispondono quindi alla condizione posta dall’art. 13 del capo 16 del codice dell’ambiente, ha fatto valere che associazioni locali potrebbero rivolgersi a una di queste due associazioni e chiedere loro di intentare un ricorso. Questa mera possibilità non è tuttavia tale da soddisfare i requisiti previsti dalla direttiva 85/337 in quanto, da un lato, tali associazioni abilitate possono non avere lo stesso interesse ad occuparsi di un’operazione di portata limitata, dall’altro, esse rischierebbero di essere investite di numerose domande in tal senso, rispetto alle quali esse sarebbero necessariamente portate ad operare una selezione, in base a criteri che sfuggirebbero ad ogni controllo. Infine, un siffatto sistema provocherebbe, per sua stessa natura, un filtro dei ricorsi in materia ambientale direttamente contrario allo spirito di detta direttiva che, come ricordato al punto 33 della presente sentenza, ha lo scopo di assicurare l’attuazione della convenzione di Aarhus.
52 Di conseguenza, occorre, risolvere la terza questione nel senso che l’art. 10 bis della direttiva 85/337 osta a una disposizione di una normativa nazionale che riserva il diritto di esperire un ricorso contro una decisione relativa a un’operazione rientrante nell’ambito di applicazione della direttiva in parola alle sole associazioni di tutela dell’ambiente con un numero minimo di 2 000 aderenti.
Sulle spese
53 Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:
1) Un progetto come quello in esame nella causa principale, riguardante il drenaggio delle acque infiltrate in un tunnel che accoglie cavi elettrici e l’introduzione di acqua nel suolo o nella roccia al fine di compensare un eventuale abbassamento del livello delle acque freatiche nonché la realizzazione e la manutenzione di impianti per il drenaggio e l’introduzione di acqua, rientra nel punto 10, lett. l), dell’allegato II della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, come modificata dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 26 maggio 2003, 2003/35/CE, a prescindere dalla destinazione finale delle acque freatiche e, in particolare, indipendentemente dal fatto che esse facciano oggetto o meno di un successivo utilizzo.
2) I membri del pubblico interessato, a norma degli artt. 1, n. 2, e 10 bis della direttiva 85/337, come modificata dalla direttiva 2003/35, devono poter impugnare la decisione con cui un organo giurisdizionale, appartenente all’organizzazione giudiziaria di uno Stato membro, si è pronunciato in merito ad una domanda di autorizzazione di un progetto, a prescindere dal ruolo che hanno potuto svolgere nell’istruzione di detta domanda prendendo parte al procedimento dinanzi a detto organo e facendo valere la propria posizione in tale occasione.
3) L’art. 10 bis della direttiva 85/337, come modificata dalla direttiva 2003/35, osta a una disposizione di una normativa nazionale che riserva il diritto di esperire un ricorso contro una decisione relativa a un’operazione rientrante nell’ambito di applicazione della direttiva in parola, come modificata, alle sole associazioni di tutela dell’ambiente con un numero minimo di 2 000 aderenti.
Firme
