LA VICENDA DEI PIANI TERRITORIALI PAESISTICI DELLA SARDEGNA

Nota ai provvedimenti dei Giudici amministrativi che hanno annullato gli atti di pianificazione territoriale paesistica della Sardegna di Stefano DELIPERI

Premessa.

Con le recenti sentenze del T.A.R. Sardegna nn. 1203, 1204, 1206, 1207 e 1208 del 6 ottobre 2003 sono stati annullati altri sei decreti presidenziali di esecutività di altrettanti piani territoriali paesistici della Sardegna, dopo il precedente annullamento, avvenuto nel corso del 1998, di sette decreti presidenziali di esecutività di piani territoriali paesistici su ricorso straordinario al Capo dello Stato con relativi pareri del Consiglio di Stato. E’ stata così sostanzialmente posta nel nulla l’intera attività di pianificazione territoriale paesistica portata avanti dalla Regione autonoma della Sardegna[1], fatto che non appare avere precedenti nel nostro Paese e che, per i criteri e gli indirizzi forniti dai Giudici amministrativi, merita particolare attenzione.

1. L’esperienza della pianificazione territoriale paesistica in Sardegna.

La “storia” della pianificazione territoriale paesistica in Sardegna è stata, come in altre regioni d’Italia, particolarmente travagliata[2]. Di piani paesistici o piani territoriali paesistici, previsti come facoltativi per le aree tutelate con il vincolo paesaggistico (art. 5 della legge 29 giugno 1939, n. 1497) ne venne definitivamente approvato soltanto uno, quello del Molentargius e del Monte Urpinu[3], già redatto dalla locale Soprintendenza per i beni ambientali, architettonici, artistici e storici e successivamente revisionato da specifica commissione regionale nominata in conseguenza del trasferimento della competenza in materia di redazione ed approvazione dei piani paesistici e piani territoriali paesistici dallo Stato alla Regione autonoma della Sardegna in forza dell’art. 6 del D.P.R. 22 maggio 1975, n. 480[4].

Nessun esito, purtroppo, avevano avuto studi e lavori propositivi per piani paesistici svolti da alcuni fra i più importanti urbanisti italiano nel corso degli anni ‘60[5].

L’obbligo posto in capo alle regioni “di redazione di piani paesistici o piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali” con cui tutelare e valorizzare il proprio territorio (in primo luogo le aree tutelate con specifico vincolo paesaggistico) dall’art. 1 bis della legge 8 agosto 1985, n. 431 (la c.d. legge Galasso) ha, senza dubbio, dato impulso all’Amministrazione regionale. Dopo un primo periodo durante il quale aveva addirittura negato l’applicabilità di buona parte delle disposizioni della legge n. 431/1985 (nota Presidente Giunta regionale n. 11563 del 20 ottobre 1985), la Regione autonoma della Sardegna provvide ad individuare sedici zone di varia ampiezza sottoposte al vincolo temporaneo di non trasformabilità ai sensi dell’art. 1 ter della legge n. 431/1985 fino all’approvazione dei previsti strumenti di pianificazione territoriale[6].

Con la legge regionale 22 dicembre 1989, n. 45 veniva ampliato l’ambito vincolante della pianificazione territoriale paesistica, giungendo a prevederla, oltre che per le aree tutelate con vincolo paesaggistico, perlomeno per la fascia costiera dei due km. dalla battigia marina: con gli artt. 12 e 13 venivano, nel contempo, posti vincoli temporanei (più volte reiterati) e graduali finalizzati all’approvazione definitiva dei piani territoriali paesistici[7].

Dopo l’adozione da parte della Giunta regionale ex art. 11 della legge regionale n. 45/1989 ed il prescritto periodo di pubblicazione negli albi pretori per le “osservazioni” da parte di chiunque vi avesse interesse, venne emanata la legge regionale 7 maggio 1993, n. 23 che, principalmente, conferì all’Esecutivo regionale la competenza già del Consiglio sull’approvazione definitiva dei piani territoriali paesistici ed individuò una serie di beni territoriali (in primo luogo la fascia dei 300 metri dalla battigia marina) tutelati con vincolo di integrale conservazione delle caratteristiche naturali e, conseguentemente, inedificabili. Per dare organicità all’operazione pianificatoria vennero approvate il 13 maggio 1993 ulteriori disposizioni di omogeneizzazione e coordinamento dei piani territoriali paesistici mentre nella seduta del 16 giugno 1993 la Commissione consiliare competente in materia urbanistica espresse il proprio parere ai sensi dell’art. 7 della legge regionale n. 23/1993. Nelle sedute del 3 e del 6 agosto 1993 la Giunta regionale deliberò l’approvazione dei quattordici piani territoriali paesistici, i quali vennero resi esecutivi con altrettanti decreti del Presidente della Giunta, dal n. 266 al n. 279 del 6 agosto 1993 e successivamente pubblicati sul supplemento ordinario n. 1 al B.U.R.A.S. n. 44 del 19 novembre 1993[8].

2. I provvedimenti di annullamento dei piani territoriali paesistici.

La concreta possibilità di forte “trasformabilità” senza particolari motivazioni di vaste aree di elevato valore ambientale (soprattutto lungo le coste) spinse l’associazione ecologista Friends of the Earth International - Amici della Terra ad impugnare tutti i decreti di esecutività dei piani territoriali paesistici chiedendone l’annullamento: sette davanti al T.A.R. Sardegna, i rimanenti con ricorso straordinario al Capo dello Stato. A conclusione del prescritto iter procedimentale (relazioni del Ministero per i beni culturali ed ambientali e delle locali Soprintendenze ai beni ambientali ed ai beni archeologici, controdeduzioni degli Assessorati regionali competenti in materia di beni culturali e di difesa dell’ambiente) sette decreti del Presidente della Repubblica, quattro adottati in data 29 luglio 1998 e tre in data 20 ottobre 1998, hanno annullato altrettanti decreti di esecutività di piani territoriali paesistici su conformi pareri del Consiglio di Stato (sezione II), resi in sede consultiva rispettivamente nelle adunanze del 13 e del 20 maggio 1998[9].

I pareri del Consiglio di Stato, accogliendo pressochè in toto le motivazioni addotte nei ricorsi ecologisti, hanno “demolito” l’operazione pianificatoria regionale. Nella prima serie di pareri (adunanza del 13 maggio 1998) il Collegio ha ritenuto, accogliendo un motivo di ricorso, che nell’individuazione degli ambiti territoriali qualificati da graduali interventi di trasformazione (“2 a”, “2 b”, “2 c”, “2 d” e “2 e”), indicati dall’art. 17 della normativa di attuazione dei piani territoriali paesistici, venissero previsti interventi ammissibili (artt. 18 e 22 della normativa di attuazione) “per tabulas ... in assoluto contrasto con la primaria esigenza di tutela del paesaggio. ... Sul piano pratico, risultano ammissibili una serie d’interventi in antinomia giuridica con la ratio di tutela del paesaggio”. La Sezione aveva puntualmente osservato che “risultano autorizzabili interventi per la realizzazione di opere pubbliche o d’interesse pubblico: opere stradali, aereoportuali, ferroviarie, idriche, “B a” (parco giochi acquatici), “D b” (discariche ed impianti di depurazione), “D d” (dighe ed acquedotti), “F f” (insediamenti di tipo industriale), “G” (interventi di carattere estrattivo), “H” (interventi di carattere turistico: alberghi, residence) ed “I” (attività a carattere produttivo)”, mentre il successivo art. 21 della normativa di attuazione disponeva, in relazione alle aree classificate “2 d” una “gamma illimitata di usi consentiti in palese contrasto con l’interesse generale della salvaguardia del paesaggio”. Conseguentemente, “l’eccesso di potere ha determinato l’adozione di un atto in contrasto con la funzione primaria del piano territoriale paesistico”, la quale “è l’attuazione specifica della valorizzazione ambientale a livello di pianificazione urbanistico-territoriale”, come affermato dalla costante giurisprudenza costituzionale ed amministrativa[10]: i piani territoriali paesistici della Sardegna avevano invece “adottato una disciplina in contrasto con la tutela del paesaggio ... consentendo interventi di trasformazione non in linea con la natura paesaggistica delle aree”. Sembra opportuno evidenziare che non risultavano in alcun modo motivazioni di sostegno alle previsioni di modificabilità di aree tutelate con vincoli ambientali, neppure individuate le zone soggette ad uso civico (legge n. 1766/1927, regio decreto n. 332/1928, legge regionale n. 12/1994 e successive modifiche ed integrazioni)[11], nè le volumetrie massime ammissibili, in violazione dell’art. 23, comma 1°, nn. 1 e 5, del regio decreto 3 giugno 1940, n. 1357, nè le qualità architettoniche dei nuovi edifici, con riguardo alla distribuzione e localizzazione del territorio. Infatti, la natura e le scelte operate dallo strumento di pianificazione imponevano “l’assoluto rispetto del principio della congrua motivazione, in relazione ai dati di fatto emersi nell’iter istruttorio ed alle ragioni di diritto a fondamento delle scelte programmatorie“, mentre si è riscontrata “assoluta carenza di motivazione in ordine alla classificazione come trasformabili di zone oggetto di tutela paesaggistica, dotate di destinazione ad area protetta, gravate da usi civici, con presenza di vincoli idrogeologici, archeologici e come zone umide”.

La seconda serie di pareri, resi dalla seconda Sezione del Consiglio di Stato nell’adunanza del 20 maggio 1998, aveva, viceversa, ritenuto assorbente per il suo carattere fondamentale la censura concernente la previsione nell’atto impugnato della “trasformabilità” senza adeguata motivazione di aree di elevato valore ambientale tutelate con il vincolo paesaggistico o altri vincoli di natura ambientale.

Preventivamente la Sezione considerava che la normativa di attuazione dei piani territoriali paesistici prevede (art. 12) tre ambiti di tutela: gli ambiti di “conservazione integrale” (art. 13 della normativa di attuazione, contraddistinti con il numero “1”, dove, per l’eccezionale valore dei caratteri naturalistici, storici e morfologici non risultavano ammesse alterazioni dello stato dei luoghi, ma soltanto interventi di ripristino e fruizione ambientale), gli ambiti di “trasformazione” (art. 17 della normativa di attuazione, contraddistinti con il numero “2”, dove la “trasformabilità” del territorio veniva modulata in progressive cinque fasce in relazione ai valori ambientali presenti) e gli ambiti di “restauro e recupero ambientale” (art. 23 della normativa di attuazione, contraddistinti con il numero “3”, dove, graduatamente, venivano consentiti interventi di risanamento ambientale). In primo luogo, il massimo Organo di giustizia amministrativa osservava che, nella “tabella degli usi compatibili” allegata ad ogni piano territoriale paesistico, soltanto per gli interventi di cui alla lettera A (uso di area protetta) risultava esplicitamente previsto il preventivo conseguimento dell’autorizzazione paesaggistica ex art. 7 della legge n. 1497/1939 (oggi art. 151 del decreto legislativo n. 490/1999), mentre per tutte le altre tipologie di intervento nulla era detto. Non si riteneva sufficiente “il procedimento di studio e accertamento di compatibilità paesistico-ambientale” di cui agli artt. 9 - 11 della normativa di attuazione “perchè, a tacer d’altro (ad es. sulla natura non di discrezionalità tecnica dell’atto conclusivo), si tratta di procedimento ed atto non sottoposto alle regole e ai controlli propri del procedimento di autorizzazione paesistica (ivi incluso il potere ministeriale di annullamento ex art. 82, nono comma, d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, come introdotto dall’art. 1, quinto comma, del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, convertito dalla legge 8 agosto 1985, n. 431, che vale anche per la Regione Sardegna: Corte Cost., 18 ottobre 1996, n. 431)”[12].

Opportunamente è stato delineato il quadro normativo e giurisprudenziale del piano territoriale paesistico e dei suoi rapporti con il vincolo paesaggistico di cui alle leggi n. 1497/1939 e 431/1985 (ed oggi il decreto legislativo n. 490/1999). Il piano paesistico “è un mezzo di tutela del paesaggio che, sia nel suo momento genetico, che in quello funzionale, è connesso da un lato con i vincoli paesistici, da un altro con l’autorizzazione puntuale agli interventi, di cui all’art. 7 della legge 29 giugno 1939, n. 1497”: pertanto la relazione giuridica, secondo il sistema delineato dalla legge n. 431 del 1985, tra il vincolo paesaggistico/ambientale e il piano paesistico è, in senso temporale e procedimentale, di presupposizione, mentre in senso gerarchico e sostanziale, di sottordinazione del piano al vincolo e, conseguentemente, di sottordinazione del nullaosta al piano stesso[13].

La giurisprudenza costituzionale ed amministrativa ha, infatti, visto “nel piano paesistico uno strumento di attuazione del vincolo, in quanto atto inteso a disciplinarne l’operatività (Corte costit., 13 luglio 1990, n. 327) e a determinarne la portata, i contenuti, i limiti e gli effetti ... concretando un momento logicamente successivo della sua regolazione (Corte costit., 28 luglio 1995, n. 417), volto ad ulteriormente disciplinare ... l’operatività del vincolo paesistico, che in ogni caso permane e non viene meno (Cons. Stato, VI, 14 gennaio 1993, n. 29; Cons. Stato, VI, 20 gennaio 1998, n. 106)”. Il piano paesistico è, quindi, il peculiare “strumento” di attuazione “dinamica” del vincolo paesaggistico, lo presuppone e, naturalmente, non vi può derogare: deve mantenerne il contenuto precettivo e porsi, in sostanza, come ulteriore precisazione della caratteristica coercitiva del vincolo stesso mediante la preventiva valutazione di compatibilità paesistico-ambientale degli interventi proposti.

Il Consiglio di Stato ha ritenuto, quindi, necessario ricordare che il contenuto precettivo fondamentale del vincolo paesaggistico consiste “nella imposizione del previo giudizio di compatibilità dell’opera che si intende realizzare con le esigenze dell’àmbito protetto e dunque con i valori ambientali e paesaggistici specifici della zona (Cons. Stato, VI, 11 giugno 1990, n. 600), giudizio che si estrinseca nella concessione o nel diniego dell’autorizzazione dell’art. 7 della legge 29 giugno 1939, n. 1497”[14].

Per quanto riguarda il contenuto concreto del piano, esso deve individuare, zona per zona, gli interventi preclusi per la loro inconciliabilità con i contenuti del vincolo paesaggistico concernenti l’area determinata: il piano introdurrà, pertanto, un regime di non modificabilità assoluta di certe zone o di non compatibilità assoluta di determinate opere. “Per queste zone o opere, il giudizio di incompatibilità viene effettuato una volta per tutte, sì che non può esservi più nemmeno luogo alla autorizzazione. E’ questa la prima valutazione da compiere nell’estrinsecazione della discrezionalità tecnica che presiede alla funzione conservativa del vincolo”. Per le altre zone si dovrà continuare a procedere con la valutazione in concreto dell’eventuale compatibilità (magari con modifiche e/o prescrizioni) dell’intervento proposto mediante giudizio tecnico-discrezionale: qui il piano detterà criteri e parametri generali di giudizio, imporrà o vieterà tipologie di materiali o di tecniche costruttive, anche per il recupero ambientale, ma sempre “allo scopo conservativo di impedire che le aree di quelle località siano utilizzate in modo pregiudizievole alla bellezza panoramica (art. 5 della legge 29 giugno 1939, n. 1497)”.

Questa funzione del piano paesistico disposta dall’art. 1 bis della legge n. 431/1985 (ed attualmente dagli artt. 149 e 150 del decreto legislativo n. 490/1999) si aggiunge e si integra con quanto indicato dall’art. 23 del R.D. n. 1357/1940[15], con l’eventuale (v. Cons. Stato, Sez. VI, 12 novembre 1990, n. 951) ricognizione di beni individuati in via generale dalla legge (es. i boschi, v. Cons. Stato, Sez. VI, 19 maggio 1994, n. 794). Visto che il piano paesistico è sovraordinato alla pianificazione urbanistica (oggi ex art. 150, comma 2°, del decreto legislativo n. 490/1999), ulteriore funzione assegnatagli è quella di condizionare la successiva attività pianificatoria, finendo per assolvere al compito di essere strumento di base della regolamentazione complessiva dell’uso del territorio tutelato con vincoli ambientali e di contenimento dello sviluppo urbanistico entro limiti e condizioni che assicurano inderogabilmente la conservazione dei valori ambientali tutelati[16].

La Sezione ha, poi, accortamente osservato che, in base all’equivalenza degli strumenti pianificatori stabilita dalla legge (attualmente art. 149, comma 1°, del decreto legislativo n. 490/1999 e già art. 1 bis, comma 1°, ultima parte, della legge n. 431/1985), il piano urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali (strumento che, in sostanza, è stato previsto in Sardegna), che può riguardare anche aree prive di vincolo paesaggistico, non può che avere stessi contenuti e tipologia di “gestione” del vincolo in relazione alle aree tutelate, come interpretato dalla più autorevole giurisprudenza[17].

I contenuti prescrittivi del piano hanno, inoltre, una funzione garantista, offrendo ai cittadini indirizzi e prevedibilità delle scelte della pubblica amministrazione in modo da poter svolgere le proprie valutazioni su progetti ed investimenti.

Il Collegio ha afferma, quindi, che il piano che difetti delle caratteristiche enunciate viene meno alla sua funzione “ed è quantomeno illegittimo per difformità rispetto al modello legislativo, quando non addirittura inesistente in quanto tale ... per assenza di realizzazione dalla funzione prescrittiva assegnatagli dalla legge come necessaria”: nel caso specifico i piani territoriali paesistici impugnati appaiono “realizzare non già uno strumento di attuazione e di specificazione del contenuto precettivo del vincolo, bensì una deroga ad esso” sia in relazione all’eliminazione della previsione della necessità del nullaosta paesaggistico per gli “usi compatibili” diversi da quelli sub “A - uso di area protetta”, sia in riferimento “alla funzione di progressione nella definizione del contenuto precettivo del Piano”.

Ma il Consiglio di Stato è andato ben oltre, censurando pesantemente l’operato della Regione autonoma della Sardegna. I piani territoriali paesistici annullati prevedevano, illegittimamente, “ampie categorie e tipologie di usi reputati come compatibili con un contesto le cui caratteristiche di bellezza naturale debbono essere salvaguardate”. Esse “sono in realtà di mole, impatto e rilevanza tale da comportare, sia nel loro insieme che ad una ad una, con gli elevati livelli di trasformabilità del territorio che consentono, il denunciato snaturamento delle caratteristiche naturali, ambientali e paesaggistiche che, invece, si afferma di voler tutelare e conservare”. Alcuni degli “usi compatibili” (infrastrutture stradali e ferroviarie, dighe ed altre opere idriche, aziende di trasformazione dei prodotti agricoli e zootecnici, strutture per l’allevamento, cave, strutture ricettive, strutture residenziali stagionali) sono apparsi “assolutamente incompatibili” per le aree di conservazione integrale, “inadeguati ed incongrui” per le aree di interesse archeologico e “di compatibilità certamente da condizionare e limitare incisivamente” per le restanti zone dei piani al fine di preservare efficacemente i valori ambientali/paesaggistici che si intendono tutelare. Nel caso dell’attività pianificatoria svolta in Sardegna, affermava il Consiglio di Stato, “a ben vedere, appare che la preoccupazione reale sia stata quella di contrastare, usando in modo improprio dell’occasione offerta dalla pianificazione paesistica, gli effetti limitativi propri del vincolo, garantendo comunque l’effettuazione di ponderosi interventi, piuttosto che, al contrario, di definire i ristretti parametri di compatibilità che consentano di mantenere ... inalterato il quadro complessivo dei valori paesistico-ambientali protetti. Il che è, dal punto di vista del contenuto, l’esatto rovesciamento della funzione propria del piano paesistico”, realizzando un evidente vizio funzionale dell’atto amministrativo.

E’ stato, conseguentemente, censurato il metodo stesso di individuazione delle tipologie di interventi definiti aprioristicamente “compatibili” (dei quali soltanto quelli di tipologia “A” previo specifico nullaosta): sembra voler precostituire, dal punto di vista paesaggistico, “le condizioni per l’affermazione della libertà dell’intervento (salva, nei limitati casi per cui è fatta restare, l’autorizzazione)”. Si è trattato, pertanto, dell’esatto contrario dell’operazione prima delineata di individuazione delle incompatibilità assolute e dei criteri di valutazione delle incompatibilità relative: “in realtà, ci si trova di fronte proprio al descritto illegittimo scopo di deroga al vincolo e dunque alla negazione della funzione essenziale e tipica del Piano paesistico”.

3. I successivi sviluppi.

La Giunta regionale, in seguito alla notifica dei provvedimenti di annullamento dei piani territoriali paesistici, adottò due provvedimenti cautelari ex art. 14 della legge regionale n. 45/1989 (deliberazioni G.R. n. 50/40 del 17 novembre 1998 e n. 54/10 del 9 dicembre 1998) che inibivano, rispettivamente nelle aree rientranti nei primi quattro e nei successivi tre piani territoriali paesistici annullati, gran parte degli interventi di modifica del territorio per un periodo di tre mesi decorrenti dalla pubblicazione sul B.U.R.A.S.[18]

Successivamente, terminata l’efficacia dei detti provvedimenti, non è intervenuto alcun atto concreto finalizzato alla redazione dei nuovi atti (o al nuovo unico atto) di pianificazione territoriale paesistica.

A livello normativo vi è stato il deposito presso il Consiglio regionale di una nutrita serie di disegni di legge di iniziativa della Giunta[19] e di gruppi di consiglieri[20], in ogni caso mai discussi dall’Assemblea elettiva. Sul piano amministrativo non risulta alcuna attività in merito.

In ogni caso hanno ripreso efficacia, ai sensi dell’art. 162 del decreto legislativo n. 490/1999, i decreti assessoriali di individuazione di aree soggette a vincolo temporaneo di non trasformabilità ex art. 1 ter della legge n. 431/1985 e relativi a zone interessate dai piani territoriali paesistici annullati (Giara di Gesturi, Argentiera e Porto Conte, Stagni di Casaraccio e delle Saline, Capo Marrargiu, Stagno di San Teodoro, Litorale tra Badesi e Valledoria), come segnalato anche dall’Assessorato pubblica istruzione, beni culturali, informazione, spettacolo e sport con note n. 1035 TP/SS del 3 febbraio 2000 agli Enti locali interessati, alle Soprintendenze aventi sede nel territorio regionale, agli ordini e collegi professionali ed alle restanti strutture dell’Amministrazione regionale.

4. Le sentenze del T.A.R. Sardegna.

A distanza di quasi dieci anni dall’inoltro dei relativi ricorsi il T.A.R. Sardegna ha depositato sei sentenze (le nn. 1203, 1204, 1206, 1207 e 1208 del 6 ottobre 2003) di annullamento di altrettanti piani territoriali paesistici[21] in seguito ai ricorsi inoltrati da Friends of the Earth International - Amici della Terra e da Legambiente limitatamente ai piani n. 1 “Gallura”, n. 7 “Sinis” e n. 11 “Marganai”.

Le motivazioni di annullamento del T.A.R. Sardegna hanno fatto esplicito riferimento alle argomentazioni autorevolmente addotte dal Consiglio di Stato. Anzi, il Giudice amministrativo sardo ha iniziato il suo percorso logico di giudizio proprio dai pareri espressi dal Consiglio di Stato (“le … osservazioni sono condivise dal Collegio”). In particolare il T.A.R. ha fatto propria “l’impostazione che la Seconda Sezione ha dato alla problematica, individuando nella tabella degli usi compatibili il punto nodale della disciplina”. Tale tabella, come ormai noto, impone l’acquisizione del parere di compatibilità paesistica soltanto per gli usi previsti alla lettera “A”, “mentre tale prescrizione non è ripetuta per gli usi elencati alle lettere successive”. Questa disposizione, ritenuta illegittima, comporta da sola, secondo il Giudice amministrativo sardo, l’illegittimità del “piano nel suo complesso”. Il T.A.R. cagliaritano ha accolto, inoltre, i criteri di definizione e di operatività elaborati dalla Seconda Sezione del Consiglio di Stato riguardo gli atti di pianificazione territoriale paesistica: “il piano territoriale paesistico si colloca fra il provvedimento d’apposizione del vincolo, che presuppone, ed il provvedimento con il quale vengono consentiti usi della zona vincolata, disciplinando l’esercizio del potere autorizzatorio, in modo da fornire parametri certi agli interessati”. Costituisce, pertanto, strumento di programmazione dell’attività gestionale tecnico-amministrativa del vincolo ambientale “anche nell’interesse dei proprietari immobiliari”, essendo conoscibili parametri ed indirizzi certi riguardo l’esercizio dei poteri discrezionali inerenti la gestione del medesimo vincolo.

Il T.A.R. ha ripreso esplicitamente il percorso logico-giuridico del Consiglio di Stato anche per quanto concerne l’individuazione del piano territoriale paesistico quale strumento di definizione del contenuto precettivo del vincolo ambientale e di autoregolamentazione preventiva di taluni aspetti della discrezionalità tecnica che presiede al procedimento di esame delle istanze di modifica delle aree vincolate. Puntualmente, “il piano paesistico, essendo in posizione inferiore, ha nel vincolo il suo titolo ed il suo limite e non può modificarlo o derogare ad esso, ma può (anzi … deve, per ciò che attiene alla normativa d’uso e di valorizzazione ambientale del territorio) solo specificare i contenuti precettivi, ed il contrasto tra i due va risolto in favore del vincolo”.

Il piano deve, anche per il Giudice sardo, provvedere ad individuare – “per un’evidente ragione di economia dell’azione pubblica successiva” – gli interventi, le tipologie, le aree di elevato valore naturalistico-ambientale dove è esclusa qualsiasi attività di modifica territoriale a causa dell’incompatibilità con i valori tutelati. La conclusione non ha potuto essere che la medesima: “le ampie categorie e tipologie di usi reputati come compatibili con un contesto le cui caratteristiche di bellezza naturale devono essere salvaguardate sono in realtà di mole, impatto e rilevanza tale da comportare, sia nel loro insieme che ad una ad una, con gli elevati livelli di trasformabilità del territorio che consentono il denunciato snaturamento delle caratteristiche naturali, ambientali e paesaggistiche che, invece, si afferma di voler tutelare e conservare”.

In sostanza, anche in considerazione del lungo tempo trascorso dal deposito dei ricorsi avverso i provvedimenti portanti i suddetti atti di pianificazione (1994) e dalle decisioni relative ai ricorsi straordinari al Capo dello Stato (1998), non sembra proprio seguita una via logico-giuridica originale[22].

In attesa dei nuovi piani e di un’eventuale normativa regionale transitoria, hanno ripreso efficacia, ai sensi dell’art. 162 del decreto legislativo n. 490/1999, gli ulteriori decreti assessoriali di individuazione di aree soggette a vincolo temporaneo di non trasformabilità ex art. 1 ter della legge n. 431/1985 e relativi a zone interessate dai piani territoriali paesistici ora annullati (Castello di Quirra, Porto sa Ruxi, Monti dei Sette Fratelli, Rio Piscinas di Arbus, Costa di Siniscola e Orosei, Costa ed entroterra di Baunei e Dorgali, Castelsardo, Arcipelago della Maddalena)[23]. In questi ultimi mesi si sono susseguite iniziative politiche ed amministrative finalizzate ad una nuova attività di pianificazione, anche se poco produttive sul piano concreto[24].

Sembra doveroso accennare ad alcune innovazioni normative, che tendono a regolare in modo più compiuto e puntuale la materia. Si deve rammentare che l’art. 150 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490 prevede, finalmente, l’obbligo statale di individuazione delle “linee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale per quanto riguarda i valori ambientali, con finalità di orientamento della pianificazione territoriale paesistica” secondo le modalità di cui all’art. 52 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112: si tratta, di fatto, della previsione di un atto di indirizzo e coordinamento in materia di pianificazione territoriale. L’art. 150, comma 3°, del decreto legislativo n. 490/1999 ha, invece, introdotto la possibilità, sotto il profilo giuridico (sotto il profilo sostanziale non sussisteva alcun ostacolo neppure in precedenza), di “speciali forme di collaborazione delle competenti soprintendenze alla formazione dei piani” con regioni e comuni grazie ad accordi con il Ministero per i beni e le attività culturali. Si tratta della previsione formale di intese Stato – Regione (o Stato – Comune) per attività di co-pianificazione (principalmente piani territoriali paesistici e piani urbanistici comunali).

Si tratta di forme collaborative Stato – Regione che andrebbero incentivate ai massimi livelli e che possono prevenire lungaggini, dilazioni, contrasti istituzionali e, particolarmente, gli interventi sostitutivi statali in caso di inadempienza regionale conclamata ai sensi dell’art. 149, comma 3°, del decreto legislativo n. 490/1999 (già art. 1 bis, comma 2°, della legge n. 431/1985)[25]. Tali forme collaborative hanno trovato, infine, piena dignità giuridica con l’accordo tra il Ministero per i beni e le attività culturali, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano sull’esercizio dei poteri in materia di paesaggio, stipulato in sede di Conferenza Stato – Regioni nella seduta del 19 aprile 2001[26] sulla scorta dei lavori della Commissione di riforma della normativa in materia di tutela paesaggistico-ambientale[27] costituita in seguito alle risultanze della I Conferenza nazionale sul paesaggio[28] e degli indirizzi scaturiti dalla Convenzione europea del paesaggio sottoscritta dai Paesi membri del Consiglio d’Europa a Firenze il 20 ottobre 2000. In tale accordo vengono per la prima volta indicati criteri ed indirizzi di carattere generale della “gestione” del paesaggio e della pianificazione paesistica, obiettivi di qualità e meccanismi procedurali di controllo e vigilanza, ma – soprattutto – viene individuata la necessità di attivazione di “processi di collaborazione costruttiva fra le pubbliche amministrazioni di ogni livello aventi competenza istituzionale in materia di tutela e valorizzazione paesistica” con particolare riferimento proprio all’attività di pianificazione.

Si tratta di occasioni da cogliere favorevolmente perché l’esigenza di gestire correttamente gli strumenti di salvaguardia e valorizzazione paesaggistico-ambientale non può più attendere.

Dott. Stefano Deliperi

CONSIGLIO DI STATO, Sez. II consultiva - 13 maggio 1998 - nn. 472/98, 473/98, 474/98 e 475/98 - associazione Friends of the Earth International - Amici della Terra (avv. C.A. Melis Costa) c. Regione autonoma della Sardegna (avv. G. Contu).

Territorio - Regione Sardegna - Pianificazione territoriale paesistica - Esercizio - Art. 1 bis legge n. 431 del 1985 (c.d. “legge Galasso”) - Violazione dei contenuti e delle prescrizioni del vincolo paesaggistico – Esercizio distorto del potere di pianificazione paesistica – Illegittimità.

I piani territoriali paesistici approvati dalla Regione autonoma della Sardegna prevedono, senza alcuna congrua motivazione necessaria per legge anche sotto l’aspetto tecnico, tipologie di interventi (“usi compatibili”) in contrasto con l’esigenza di tutela delle aree soggette al vincolo paesaggistico di cui alle leggi 29 giugno 1939, n. 1497 e 8 agosto 1985, n. 431. Analogamente sono scelte pianificatorie illegittime la mancata individuazione delle aree soggette ad usi civici e la mancata indicazione dei tetti massimi di volumetrie edificabili in relazione alle singole aree ricomprese nei piani territoriali paesistici.

II CONSIGLIO DI STATO, Sez. II consultiva - 20 maggio 1998 - nn. 548/98, 549/98 e 550/98 - associazione Friends of the Earth International - Amici della Terra (avv. C.A. Melis Costa) c. Regione autonoma della Sardegna (avv. G. Contu).

Territorio - Regione Sardegna - Pianificazione territoriale paesistica - Esercizio - Art. 1 bis legge n. 431 del 1985 (c.d. “legge Galasso”) - Violazione dei contenuti e delle prescrizioni del vincolo paesaggistico - Esercizio distorto del potere di pianificazione paesistica - Illegittimità.

I piani territoriali paesistici approvati dalla Regione autonoma della Sardegna prevedono, senza alcuna congrua motivazione necessaria per legge anche sotto l’aspetto tecnico, tipologie di interventi (“usi compatibili”) in contrasto con l’esigenza di tutela delle aree soggette al vincolo paesaggistico di cui alle leggi 29 giugno 1939, n. 1497 e 8 agosto 1985, n. 431. Il piano paesistico ed il piano urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali sono equivalenti per legge e costituiscono il peculiare strumento di attuazione dinamica del vincolo paesaggistico, specificandolo e precisandone i contenuti (regimi di conservazione assoluta delle aree, compatibilità di interventi, criteri, prescrizioni, ecc.) senza mai derogarvi. Il piano paesistico si pone in posizione intermedia fra il vincolo paesaggistico (presupposto) e la successiva valutazione concreta di compatibilità paesistico-ambientale dell’intervento proposto. Il piano paesistico è sovraordinato alla pianificazione urbanistica, la condiziona e la vincola. I piani territoriali paesistici approvati dalla Regione autonoma della Sardegna contengono scelte pianificatorie sotto il profilo della normativa di attuazione tali da realizzare non già uno strumento di attuazione e di specificazione del vincolo paesaggistico, bensì una deroga, cioè la negazione della funzione essenziale e tipica del piano paesistico.

III T.A.R. SARDEGNA – 6 ottobre 2003 - nn. 1203, 1204, 1206, 1207 e 1208 - associazione Friends of the Earth International - Amici della Terra (avv. C.A. Melis Costa) c. Regione autonoma della Sardegna (avv. G. Contu).

Territorio - Regione Sardegna - Pianificazione territoriale paesistica - Esercizio - Art. 1 bis legge n. 431 del 1985 (c.d. “legge Galasso”) - Violazione dei contenuti e delle prescrizioni del vincolo paesaggistico - Esercizio distorto del potere di pianificazione paesistica - Illegittimità.

I piani territoriali paesistici della Regione autonoma della Sardegna prevedono, senza adeguata motivazione necessaria per legge anche sotto l’aspetto tecnico, tipologie di interventi (“usi compatibili”) in contrasto con l’esigenza di tutela delle aree soggette al vincolo paesaggistico di cui alle leggi 29 giugno 1939, n. 1497 e 8 agosto 1985, n. 431 e, attualmente, al decreto legislativo 20 ottobre 1999, n. 490. Il piano territoriale paesistico costituisce il peculiare strumento di attuazione dinamica del vincolo paesaggistico, specificandolo e precisandone i contenuti (regimi di conservazione assoluta delle aree, compatibilità di interventi, criteri, prescrizioni, ecc.) senza potervi mai derogare. Il piano paesistico si pone in posizione intermedia fra il vincolo paesaggistico (presupposto) e la successiva valutazione concreta di compatibilità paesistico-ambientale dell’intervento proposto. I piani territoriali paesistici approvati dalla Regione autonoma della Sardegna contengono scelte pianificatorie sotto il profilo della normativa di attuazione tali da realizzare non già uno strumento di attuazione e di specificazione del vincolo paesaggistico, bensì una deroga, cioè lo snaturamento della funzione propria del piano paesistico.