TAR Piemonte, Sez. I, n. 876, del 12 luglio 2013
Elettrosmog.Inquinamento elettromagnetico da SRB e principio di precauzione

Il Principio di precauzione (art. 191 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea) impone agli Stati membri l’adozione di provvedimenti idonei ad evitare potenziali rischi per la salute, la sicurezza e l’ambiente, facendo prevalere la protezione di tali valori sugli interessi economici indipendentemente dall’accertamento di un effettivo nesso causale tra il fatto dannoso o potenzialmente dannoso e gli effetti pregiudizievoli che ne derivano , quando però vi sia incertezza riguardo alla esistenza o alla portata dannosa di determinati rischi. Di conseguenza, laddove si fronteggino situazioni in relazione alle quali esiste una vasta letteratura scientifica ed il legislatore nazionale si sia già pronunciato con l’adozione di provvedimenti che, sulla base di tali studi scientifici, dettino misure finalizzate a prevenire i rischi connessi ad una determinata attività, tali misure debbono trovare applicazione, dovendo il principio di precauzione essere contemperato con quello di proporzionalità al fine di realizzare un equo contemperamento degli opposti interessi. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese).

N. 00876/2013 REG.PROV.COLL.

N. 00041/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 41 del 2012, proposto da: 
Antonini Maria Grazia e Straniero Daniele, rappresentati e difesi dagli avv. Alessandro Straniero, Alessio Straniero, Antonino Galletti, con domicilio eletto presso T.A.R. Piemonte Segreteria in Torino, corso Stati Uniti, 45;

contro

Comune di Agrate Conturbia, A.R.P.A. Piemonte;

nei confronti di

Vodafone Omnitel N.V., rappresentato e difeso dagli avv. Paolo Borghi, Marco Sica, con domicilio eletto presso Paolo Borghi in Torino, corso V. Emanuele II, 96/I-L;

per l'annullamento:

- dell'autorizzazione n. 1 del 3.11.2011 depositata in pari data ed affissa per i successivi 15 gg. presso l'albo pretorio del Comune di Agrate Conturbia (NO);

- del presupposto parere dell'Arpa Piemonte del 21.7.2011 (prot. n. 0072015) allegato alla nota Arpa Piemonte del 28.12.2011 (prot. n. 0128363/SC21) pure impugnata;

- di ogni altro atto o provvedimento, antecedente o conseguenziale e comunque connesso con gli atti impugnati ed, ove occorra, anche l'eventuale provvedimento autorizzatorio o abilitativo anche implicitamente formato;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Vodafone Omnitel N.V.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 marzo 2013 il dott. Roberta Ravasio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in epigrafe indicato i signori Maria Grazia Antonini e Daniele Straniero, premettendo di essere proprietari in Comune di Agrate Conturbia (NO) di un fabbricato di civile abitazione con annesso terreno pertinenziale censito all’N.C.T. al Foglio 11, mapp. 194 e 197 e di aver stabilito nel predetto compendio immobiliare la propria residenza, hanno impugnato il provvedimento con cui l’Amministrazione comunale ha autorizzato la Vodafone Omnitel ad installare, sul vicino fondo censito al mapp. 200, un impianto per tele-radiocomunicazioni costituito da un basamento in cemento armato di circa 40 mq., una torre di circa 30 metri ed antenne aventi circa 3-4 metri di altezza., il tutto completato da fari per l’illuminazione, impianto di condizionamento per il raffreddamento delle centraline, recinzione metallica ed altri accessori.

Hanno riferito i ricorrenti, in punto di fatto: che la zona interessata dall’intervento sarebbe censito nel locale P.R.G. quale zona agricola, nella quale sarebbe consentita solo la realizzazione di opere edilizie funzionali alle attività agricole o comunque interventi minori comunque da effettuarsi nel rispetto dell’ambiente circostante, secondo quanto previsto dall’art. 2.10 delle N.T.A.; che l’impianto va ad incidere sulla zona boschiva esistente; che nel corso della istruttoria sarebbe stato indagato solo il campo elettrico e non anche quello magnetico; che non sarebbe stata effettuata una valutazione preliminare di impatto ambientale; che l’opera sarebbe del tutto inutile ai fini pubblici, dal momento che il segnale telefonico nella zona é già presente e che pertanto l’impianto sarebbe finalizzato solo favorire la competitività tra gli operatori; che non sarebbero state rispettate le raccomandazioni della Provincia di Novara che invitano ad installare i suddetti impianti su aree di proprietà pubblica ed in condivisione con altri operatori; che l’impianto si trova a soli 30 metri dal confine con la proprietà dei ricorrenti, ed é ubicato in zona ad elevato interesse paesaggistico, essendo il Comune di Agrate Conturbia contiguo al Parco del Ticino; che la zona non é facilmente accessibile e che la Vodafone non ha titolo per posare i cavi ad alta tensione necessari ad alimentare l’impianto; che in zona già esistono altri impianti , le cui emissioni, cumulandosi a quelle prodotte dall’impianto oggetto del provvedimento impugnato, sono idonee a determinare il superamento dei limiti di esposizione ai campi elettromagnetici di cui al D.P.C.M. 8/07/2003; che nei documenti allegati alla istanza Vodafone ha prodotto una documentazione parziale, ha rappresentato i luoghi in maniera distorta e approssimativa, ha omesso completamente di indicare i dati del campo magnetico e della densità di potenza, per i quali, pure, sono previsti dei limiti.

A sostegno del gravame i ricorrenti hanno quindi dedotto:

I) violazione e falsa applicazione dell’art. 4 comma 1 lett. a) e dell’art. 8 comma 1 lett. c) della L. 36/01 nonché dell’art. 5 del D.P.C.M. 11719 dell’8/07/2003, difetto di istruttoria, violazione del principio di precauzione, dell’art. 97 e 32 Cost.: l’indagine di compatibilità allegata dalla domanda di autorizzazione di Vodafone non considera il livello di inquinamento elettromagnetico presente in zona, come prevede implicitamente l’art. 4 della L. 36/01 e come é imposto dal rispetto del principio di precauzione; inoltre andava effettuata una valutazione di impatto ambientale;

II) eccesso di potere per violazione e falsa applicazione della D.G.E. 15-12731 del 14/06/2004, laddove nella istanza si omette di riportare i dati relativi ai terreni circostanti, tra i quali i dati morfologici e l’eventuale presenza di altre emittenti;

III) violazione e falsa applicazione dei principi generali in materia di attività amministrativa, mancata comunicazione ai ricorrenti dell’avvio del procedimento relativo alla autorizzazione impugnata, in relazione al mancato coinvolgimento dei signori Antonini e Straniero;

IV) violazione e falsa applicazione dell’art. 7 comma 1 della L.R. 19/04, dell’art. 8 comma 6 L. 36/01, eccesso di potere per violazione del principio del minor sacrificio, in relazione al fatto che non si comprende sulla base di quali atti di natura programmatica o regolamentare sia stata ritenuta idonea la localizzazione dell’impianto;

V) eccesso di potere per omessa o insufficiente valutazione del pubblico interesse e per omesso contemperamento degli opposti interessi, con particolare riferimento al fatto che la zona é già coperta da segnale della rete Vodafone.

2. Si é costituita in giudizio Vodafone Omnitel N.V. per resistere al ricorso, rilevando di essere licenziataria del servizio pubblico essenziale radiomobile di telefonia cellulare e, in quanto tale, di essere tenuta ad assicurare la copertura del segnale nel rispetto di standard minimi qualitativi da osservarsi sia all’interno che all’esterno degli edifici., standard che nella zona del Comune di Agrate Conturbia non risultavano rispettati relativamente ai segnali GSM e UMTS, assenti o molto deboli. La società ha quindi riferito di aver individuato ed inserito nel piano annuale di sviluppo un sito idoneo, di averne dato comunicazione al Comune, e di aver depositato, il 13/07/2011, istanza per l’autorizzazione alla realizzazione di un impianto con potenza superiore a 20 W corredando la stessa di tutti i documenti richiesti dalla normativa vigente; il 21/07/2011 l’ARPA Piemonte dava parere favorevole in relazione alla esposizione ai campi elettromagnetici. Il 3/11/2011 l’intervento veniva formalmente autorizzato dal Comune e le opere veniva iniziate ed integralmente portate a termine.

Tanto premesso in fatto Vodafone Omnitel ha eccepito preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per non aver provato i ricorrenti la propria legittimazione ad agire. Nel merito la società ha contestato integralmente la fondatezza dei rilievi svolti nel ricorso introduttivo.

3. Alla camera di consiglio del 1° marzo 2012 il Collegio ha respinto l’istanza incidentale di sospensione, disponendo al contempo verificazione allo scopo di accertare se la documentazione allegata alla istanza di Vodafone Omnitel fosse completa ed esauriente e quale fosse la tipologia e la intensità delle emissioni rilevabili all’interno ed all’esterno della abitazione dei ricorrenti con 4. impianto attivato e disattivato.

Acquisita la relazione del verificatore il ricorso é stato chiamato alle udienze pubbliche del 22/11/2012 e del 7/03/2013, allorché é stato introitato a decisione.

4. L’infondatezza nel merito del ricorso consente al Collegio di prescindere dalla pur pertinente eccezione di inammissibilità articolata dalla difesa della società Vodafone Omnitel.

4.1. In ordine al primo ed al secondo dei motivi di ricorso, che possono essere esaminati congiuntamente, il Collegio osserva quanto segue.

Così come evidenziato dalla relazione di verificazione, alla istanza di autorizzazione depositata da Vodafon Omnitel era allegata documentazione dalla quale si potevano evincere tutti i dati tecnici dell’impianto, la sua ubicazione specifica e le vie di accesso allo stesso. Per quanto riguarda la descrizione dell’ambiente circostante era inoltre allegata una planimetria in scala 1:1.500 dei luoghi compresi nel raggio di 300 metri dal punto di installazione del nuovo impianto, la quale evidenziava gli edifici ivi esistenti; una ulteriore planimetria in scala 1:2.000, con curve di livello altimetriche; planimetria in scala 1:1.000 nella quale veniva evidenziato il collegamento ENEL, ed infine una planimetria 1:100 riproducente lo stato dei luoghi ante e post operam. L’edificio di proprietà dei ricorrenti, situato a circa 100 metri dal punto di installazione della nuova antenna, é puntualmente evidenziato. Quanto alla presenza di ulteriori emittenti, al punto 2 del documento intitolato “stime del campo generato”, si afferma che “all’interno dell’area indagata non si é potuto appurare la presenza di un altro impianto di telefonia radiomobile”, e la correttezza di tale affermazione é stata confermata anche dal verificatore. Inoltre, per quanto riguarda la stima del campo generato dal nuovo impianto, si riscontra che la documentazione allegata alla istanza di autorizzazione é assolutamente conforme a quella approvata con D.G.R. 15-12731 del 14/06/2004. Tenuto conto del fatto che il modello A di cui all’allegato 13 al D. L.vo 259/03 non prevede, quanto alla descrizione dei luoghi e degli edifici di proprietà di terzi, una accuratissima descrizione, essendo tali informazioni evidentemente funzionali solo a stabilire se nella zona oggetto di indagine siano presenti luoghi e/o edifici nei quali le persone trascorrano più di quattro ore al giorno, e constatato altresì che la stima del campo generato é stata effettuata mediante calcolo del c.d. “volume di rispetto, cioè la forma geometrica in grado di riassumere in modo grafico la conformità ai limiti di esposizione ed ai valori di attenzione di cui alla legge 22 febbraio 2001 n. 36”, non si vede ragione per considerare la documentazione allegata alla istanza non completa o non esaustiva.

La verificazione ha poi dato atto che il campo elettrico misurato in concreto dopo l’attivazione dell’impianto risulta, sia all’esterno che all’interno dell’edificio di proprietà dei ricorrenti, caratterizzato da emissioni di valore ampiamente inferiori ai limiti fissati dal D.P.C.M. 8/07/2003 con riferimento ai luoghi adibiti a permanenze prolungate, limiti che per gli impianti con frequenza superiore ai 900 MHz (qual é quello oggetto dei provvedimenti impugnati) sono fissati in 6 V/m per il campo elettrico, in 0,016 A/m per il campo magnetico ed in 0,1 W/mq per la densità di potenza. Al proposito va sottolineato che la relazione depositata a seguito della verificazione, come quella allegata alla istanza di autorizzazione, apparentemente riferisce l’indagine solo ai limiti di campo elettrico, ma é noto che i limiti del campo magnetico possono essere ricavati da quelli relativi al campo elettrico in applicazione di formule matematiche ben conosciute. In particolare nelle c.d. zone di “campo lontano”, cioè quelle che si trovano a partire da una distanza di alcune lunghezze d’onda dalla sorgente fino all’infinito si ravvisa sempre una stretta correlazione tra il modulo del campo elettrico e quello del campo magnetico, il cui rapporto nello spazio vuoto é pari alla c.d. “impedenza caratteristica del vuoto” e si esprime sempre nella equazione E/H = 377, ove E indica il valore del campo elettrico - che si misura in V/m -, H é il valore del campo magnetico - che si misura in A/m -, e 377 é l’impedenza caratteristica del vuoto, che si misura in ohm. Formule analoghe esistono poi anche per calcolare la c.d. densità di potenza , che pure é strettamente correlata al valore del campo elettrico e magnetico Tali affermazioni, che corrispondono a comuni nozioni di scienza fisica, trovano riscontro nei sopra ricordati valori indicati nella tabella allegata al D.P.C.M. 8/07/2003.

Ciò premesso, il fatto che nella relazione tecnica di stima del campo elettromagnetico allegata alla istanza del 13/07/2011 non risulti indicato il valore del campo magnetico non può inficiare la validità della stessa, anche perché tale relazione é stata redatta in fase precedente alla realizzazione dell’impianto, quando si possono effettuare solo simulazioni, secondo metodologie che in concreto risultano essere state rispettate (calcolo del volume di rispetto); mentre la mancata indicazione dei valori del campo magnetico e della densità di potenza sia nella relazione dell’ARPA acquisita nel corso della istruttoria, sia in quella depositata in esito alla verificazione disposta dal Collegio, deve evidentemente ascriversi alla circostanza che i valori di campo elettrico rilevati erano già di per sé significativi. In effetti, considerato che l’abitazione dei ricorrenti ed il relativo giardino sono situati ad una distanza compresa tra circa 30 metri e circa 100 metri dalla antenna, si può presumere che essi vengano a trovarsi nella c.d. zona di “campo lontano”, ove risultano applicabili le formule sopra ricordate. Ebbene, tenuto conto del fatto che il valore di campo elettrico più elevato misurato all’interno del compendio immobiliare di proprietà dei ricorrenti é risultato prossimo a 0,84 V/m, peraltro solo nel giardino e solo ad impianto attivo, si può dedurre che i valori di campo magnetico (0,84:377 = 0,0022) e di densità di potenza ( 0,84 x 0,84/ 377 x 2 = 0,00093) siano ampiamente inferiori ai valori di attenzione che il D.P.C.M. 8/07/2003 ha fissato per gli ambienti abitati per più di quattro ore al giorno, il che spiega il silenzio sul punto mantenuto nella relazione di verificazione ed in quella allegata alla richiesta di autorizzazione. Alcuna rilevanza può quindi avere la circostanza che la distanza tra il confine di proprietà dei ricorrenti e l’antenna sia stata erroneamente indicata nella originaria istanza: contano invece i valori rilevati, che in prossimità dei giochi dei bambini sono risultati, anche ad impianto attivato, ampiamente inferiori a quelli indicati dal D.P.C.M..

Quanto alla pretesa che l’installazione dell’impianto fosse preceduta da una valutazione di impatto ambientale va osservato che le stazioni radio base non sono annoverate tra le opere soggette a VIA obbligatoria né risulta che esse debbano essere assoggettate a valutazione di incidenza ambientale. Del resto il sito interessato dalla realizzazione della nuova antenna risulta esente da qualsivoglia tipologia di vincolo ambientale o paesaggistico, quindi in sede di istruttoria della pratica il Comune non era tenuto ad acquisire eventuali autorizzazioni da parte di altre Amministrazioni.

In ordine alla asserita mancata corretta rappresentazione del tracciato delle condutture ENEL ed alla modificazione della strada di accesso al sito, il Collegio osserva che i relativi tracciati sono sufficientemente visibili nelle planimetrie allegate alla istanza e che pertanto l’autorizzazione non poteva essere negata in ragione di possibili contestazioni da parte di terzi, nella specie dei ricorrenti: l’autorizzazione impugnata, come ogni provvedimento amministrativo, é soggetto alla clausola implicita della salvezza dei diritti di terzi, che ove effettivamente lesi possono trovare adeguata tutela innanzi al Giudice Ordinario. La normativa di settore, comunque, non consente di soprassedere dal rilascio delle autorizzazioni di cui agli artt. 87 e segg. D. L.vo 259/03 in relazione ad eventuali problemi di interclusione del fondo sul quale devono essere realizzati i nuovi impianti, tanto che l’art. 91 contempla una serie di limitazioni legali sulle proprietà privatae di terzi finalizzate a consentire il passaggio di cavi, fili, condutture e del personale che deve recarsi a fare la manutenzione dell’impianto. A fronte di una tale previsione sarebbe veramente contraddittorio che l’autorizzazione alla installazione di una stazione radio base, che gode anche di declaratoria di pubblica utilità ex lege ai sensi dell’art. 90, potesse essere ostacolata da questioni di carattere meramente civilistico afferenti l’esercizio del passaggio per accedere all’impianto o il tracciato delle relative condutture.

Infine, in ordine alla pretesa violazione del principio di precauzione, va rammentato che esso impone agli Stati membri l’adozione di provvedimenti idonei ad evitare potenziali rischi per la salute, la sicurezza e l’ambiente, facendo prevalere la protezione di tali valori sugli interessi economici indipendentemente dall’accertamento di un effettivo nesso causale tra il fatto dannoso o potenzialmente dannoso e gli effetti pregiudizievoli che ne derivano , quando però vi sia incertezza riguardo alla esistenza o alla portata dannosa di determinati rischi (Consiglio di Stato, nella sentenza della sez. V, n. 2094 del 16 aprile 2013 ). Di conseguenza, laddove si fronteggino situazioni in relazione alle quali esiste una vasta letteratura scientifica ed il legislatore nazionale si sia già pronunciato con l’adozione di provvedimenti che , sulla base di tali studi scientifici, dettino misure finalizzate a prevenire i rischi connessi ad una determinata attività, tali misure debbono trovare applicazione, dovendo il principio di precauzione essere contemperato con quello di proporzionalità al fine di realizzare un equo contemperamento degli opposti interessi (TAR Abruzzo-Pescara, sez. I n. 403 del 3 ottobre 2012).

Considerato che in materia di inquinamento elettromagnetico esistono ormai studi approfonditi relativi agli effetti che esso determina sulla salute umana e che proprio sulla base di tali studi sono state adottate, sia a livello nazionale che internazionale, misure di prevenzione che si compendiano nella individuazione dei limiti di esposizione alle emissioni elettromagnetiche, si deve ritenere che l’osservanza dei suddetti limiti, che in Italia risultano oggi fissati dal D.P.C.M. 8/07/2003, sia sufficiente, allo stato delle conoscenze tecniche, a perseguire la tutela della salute, della sicurezza e dell’ambiente.

Per tutte le anzidette ragioni i primi due motivi di ricorso devono essere respinti.

4.3. Parimenti privo di pregio é il terzo motivo di ricorso, con il quale si lamenta l’inosservanza dei principi del giusto procedimento per non aver il Comune coinvolti i ricorrenti, in qualità di controinteressati.

Per costante orientamento giurisprudenziale (ex multis TAR Puglia-Bari sez. III n. 187 del 13 gennaio 2012) la qualità di controinteressato ai fini delle comunicazioni ex art. 7 L. 241/90 non può essere riconosciuta ai vicini del soggetto richiedente il rilascio di un provvedimento ampliativo, poiché ciò comporterebbe un aggravio procedimentale in contrasto con i principi di efficienza ed economicità della azione amministrativa; e tanto più tale impostazione deve valere nel caso in cui venga in considerazione il rilascio di autorizzazioni ai sensi del D. L.vo 259/03, attesa la ben nota celerità che ispira i relativi procedimenti.

Ugualmente infondato é il rilievo secondo il quale il Comune avrebbe dovuto indire una conferenza di servizi, che non é prevista dall’art. 87 del D. L.vo 259/03 se non per i casi di cui all’art. 87 comma 6, e della quale non si comprende altrimenti la necessità, non risultando che altre Amministrazioni siano coinvolte nella emanazione del provvedimento impugnato.

4.4. Con il quarto motivo i ricorrenti censurano il provvedimento impugnato in quanto gli strumenti urbanistici e di pianificazione non consentirebbero l’installazione di stazioni radio base nelle zone agricole, nulla prevedendo al proposito.

Come la Sezione ha già chiarito nella sentenza n. 945/2012, la sede per disciplinare la localizzazione degli impianti di telecomunicazione é quella, e solo quella, della adozione del regolamento previsto dall’art. 8 della L. 36/01, che prevede un articolato procedimento di approvazione di tali regolamenti, nel corso del quale deve essere obbligatoriamente garantito il coinvolgimento dei gestori della rete in quanto unici soggetti che detengono tutte le informazioni necessarie a stabilire come la rete debba essere strutturata al fine di garantire la miglior copertura del segnale; le eventuali limitazioni che un siffatto regolamento preveda devono poi essere recepite nello strumento urbanistico generale. Di conseguenza laddove il regolamento ex art. 8 della L. 36/01 risulti non essere stato adottato ovvero non faccia divieto espresso di realizzare impianti di telecomunicazione in determinate zone del territorio comunale la realizzazione di tali impianti deve ritenersi consentita sul presupposto che essi sono equiparati alle opere di urbanizzazione primaria (art. 86 comma 3 D. L.vo 259/03) e come tali sono compatibili con qualsiasi zonizzazione.

Nel caso di specie non risulta che il Comune di Agrate Conturbia abbia approvato un regolamento ex art. 8 L. 36/01 che faccia divieto di installare impianti di telecomunicazione in zone agricole di caratteristiche simili al sito interessato dall’impianto in argomento; di conseguenza l’illegittimità della autorizzazione impugnata non può farsi discendere dalla mera constatazione che le norme tecniche di attuazione di riferimento non contemplano espressamente la possibilità di realizzare impianti di telecomunicazione in zona agricola.

4.5. Con il quinto ed ultimo motivo di ricorso i ricorrenti lamentano eccesso di potere ed inadeguata ponderazione dei contrapposti interessi in relazione alla asserita già esistente copertura di rete nella zona.

La censura é priva di riscontro probatorio e comunque impinge in valutazioni, cioè quelle relative alla necessità o meno di un impianto ai fini della copertura della rete di telecomunicazioni, che non rientrano nell’ambito delle verifiche demandate al Comune: l’eventuale diniego di autorizzazione alla realizzazione di un impianto di telecomunicazione non potrebbe quindi fondarsi sul mero rilievo che l’impianto viene ritenuto superfluo o inutile ai fini della copertura della rete.

5. Il ricorso va conclusivamente respinto.

Le spese processuali possono essere compensate in ragione della peculiarità della situazione, ad eccezione delle spese di verificazione, che vanno poste interamente a carico dei ricorrenti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Pone le spese di verificazione definitivamente a carico dei ricorrenti, compensando invece le ulteriori spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 7 marzo 2013 con l'intervento dei magistrati:

Lanfranco Balucani, Presidente

Roberta Ravasio, Primo Referendario, Estensore

Paola Malanetto, Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 12/07/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)