“ECOPIAZZOLE”: LA CASSAZIONE RIBADISCE LA NECESSITA’ DEL TITOLO ABILITATIVO
di Luca RAMACCI
(pubblicato su Rivista Penale n. 10, ottobre 2007)

( Nota a Cass. Sez. III n.7285 del 22 febbraio 2007, leggibile qui)

Con la sentenza in rassegna la Corte di cassazione conferma, ancora una volta, il suo discusso orientamento in tema di “ecopiazzole” o “isole ecologiche”.

In seguito[4], l’indirizzo sopra riportato veniva ulteriormente consolidato con riferimento ad una fattispecie riguardante un'area recintata di circa 160 mq. nella disponibilità di una impresa appaltatrice dall’amministrazione comunale della gestione del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti solidi urbani ed accessori. In tale area i rifiuti venivano conferiti non solo dai cittadini ma anche dalla ditta appaltatrice che, però, li raccoglieva e trasportava anche se non provenienti dalla raccolta differenziata e non destinati al recupero, come nel caso dei rifiuti speciali prodotti da demolizioni edilizie. Il tutto sempre sulla base delle linee guida impartite dalla Provincia di Savona che erano state già oggetto di critica nella precedente decisione n. 26379�5.

Ancora una volta veniva invocata dalla difesa l’applicabilità de regime di favore riferito al deposito temporaneo, sostenendo che nella nozione di “luogo di produzione dei rifiuti” poteva rientrare anche l'intero territorio comunale con riferimento ai rifiuti prodotti dai cittadini e dagli stessi direttamente conferiti nelle piazzole ecologiche all’uopo istituite. I giudici investiti della questione non avevano però difficoltà nell’evidenziare l’improponibilità della tesi difensiva che avrebbe comportato, se accolta, una “insostenibile dilatazione” della nozione di luogo di produzione dei rifiuti evidenziando, peraltro, come i rifiuti raccolti nell’area provenissero anche dalla raccolta e dal trasporto direttamente effettuati dalla ditta appaltatrice.

Anche sotto il profilo dell’offensività della condotta la Corte osservava come non potesse assumere rilevanza la circostanza che l’attività oggetto di contestazione, lungi dal costituire un pericolo per l’integrità dell’ambiente e la salute delle persone, avrebbe assicurato ai cittadini una migliore tutela della loro salute, attraverso la raccolta differenziata di rifiuti destinati al recupero, ciò in quanto il bene protetto dalla norma incriminatrice “…non consiste nell’utilità finale rappresentata dalla salubrità dei luoghi a tutela della salute dei cittadini, ma nell'affidamento all'autorità pubblica, secondo la ripartizione di competenze operata dal decreto Ronchi, del controllo sulla gestione di materiale potenzialmente pericoloso per la salute dei cittadini, come sono i rifiuti”.

Il rigoroso orientamento espresso alla giurisprudenza di legittimità trovava peraltro riscontro in due note del Ministero dell’Ambiente[5].

Nella prima si evidenziava che le attività svolte nelle ecopiazzole” potevano essere considerate operazioni di messa in riserva (secondo la definizione di cui al punto R13 dell'allegato C al Dlgs 2297 allora in vigore) sottoposte all’applicazione delle procedure semplificate precisando che, nel caso in cui il soggetto gestore delle ecopiazzole fosse diverso dal Comune, si rendeva necessaria l'iscrizione di tale soggetto all'Albo nazionale delle imprese che effettuano la gestione dei rifiuti, secondo quanto previsto all'articolo 30 del Dlgs 22/1997 per la gestione di impianti di titolarità di terzi.

Nella seconda veniva confermato che le ecopiazzole dovevano qualificarsi come centri di stoccaggio (messa in riserva nel caso in cui i rifiuti fossero destinati a successive operazioni di recupero e deposito preliminare nel caso in cui gli stessi fossero destinati allo smaltimento) e ritenersi conseguentemente soggette al corrispondente regime autorizzatorio.

Nello stesso periodo, tuttavia, la giurisprudenza amministrativa giungeva a conclusioni diverse.

Tali distinzioni tengono conto della diversa destinazione delle aree e risultano più o meno strutturate.

In modo ancor più articolato, altri Autori proponevano quadripartizione delle aree di conferimento e gestione preliminare dei RSU così suddivisa: ecopiazzole, isole ecologiche semplici, isole ecologiche con pre – trattamento o gestione (anche dette “ecocentri”), stazioni di trasferimento dei rifiuti urbani[10].

I siti rientranti nella prima tipologia, quella delle “ecopiazzole”, venivano definita come “piccole aree attrezzate di conferimento di RSU domestici per frazioni omogenee dove gli utenti, a propria cura, si recano per conferire rifiuti tramite versamento in contenitori appositamente predisposti dal gestore per categorie omogenee sostanzialmente identici alle attuali “campane” o contenitori stradali di uso comune” mentre l’ “isola ecologica semplice” veniva definita come “struttura attrezzata e in varia maniera presidiata, o altrimenti circoscritta, avente l’obiettivo di “intercettare” rifiuti, voluminosi e non, conferiti dalla cittadinanza, per i quali la costruzione di un apposito circuito di raccolta risulterebbe oltremodo oneroso, oltreché di non indifferente aggravio per la circolazione stradale qualora si desse vita ad una incontrollata proliferazione di contenitori per le vie cittadine”.

Per tali categorie di siti, veniva evidenziata, in considerazione della loro destinazione effettiva, l’esclusione tra le attività soggette a titolo abilitativo pur richiedendosi la conformità alla disciplina urbanistica ed una corretta utilizzazione, tale da non determinare situazioni inquadrabili in attività non consentite quale il deposito incontrollato o la discarica.

Erano diversamente valutate, per quanto attiene il regime autorizzatorio, le altre due tipologie di impianti, gli “ecocentri”, definiti come “ strutture custodite ed accessibili da parte dell’utenza o da parte delle ditte incaricate ad orari prestabiliti, finalizzate alla raccolta di frazioni omogenee di rifiuti ove oltre al conferimento sempre possibile al pari di un’isola ecologica semplice, si effettuano o si possono effettuare altresì operazione semplici di gestione quali ad esempio cernita, smontaggio, recupero di parti, ecc.” e quindi veri e propri centri di stoccaggio, complementari agli altri servizi di raccolta e le “stazioni di trasferimento” destinate a realizzarsi “…ove il gestore ritenga di porre in essere operazioni di collettamento di ingenti quantità di rifiuti urbani e provenienti da raccolta differenziata effettuata altrove, magari in diversi comuni, rispetto all’area attrezzata…”

In tali ipotesi le attività di stoccaggio effettivamente poste in essere renderebbero necessario il conseguimento del titolo abilitativo richiesto dalla disciplina generale sui rifiuti

In altri casi, infine, richiamando e condividendo le citate conclusioni della giurisprudenza amministrativa si è giunti alla conclusione che “le operazioni di gestione di rifiuti che si riducano al raggruppamento degli stessi, alla loro cernita – eventualmente come attività complementare della raccolta differenziata – e al loro provvisorio stazionamento in loco in attesa del ritiro da parte di altri soggetti (in funzione di successive operazioni di smaltimento o recupero), pur incasellandosi nella tipologia dello “stoccaggio” (nella duplice forma del deposito preliminare o della messa in riserva), non richiedano il rilascio dell’autorizzazione (o l’attivazione della procedura semplificata) perché sono strutturalmente e logicamente connesse alla fase della raccolta, e quindi rappresentano una modalità di effettuazione di un servizio obbligatorio per il comune, e perché non presentano profili di pericolosità per l’ambiente maggiori di quelli derivanti da un sistema di raccolta dei rifiuti effettuato con il loro prelievo diretto presso il luogo di produzione e con il trasporto all’impianto deputato all’esercizio delle operazioni descritte nell’allegato B o C del d.leg. 22/97”[11]

Come emerge da questa sintetica analisi delle diverse posizioni assunte da dottrina e giurisprudenza appare di tutta evidenza come la giurisprudenza della Cassazione sia caratterizzata da un approccio che non sembra tener conto della concreta modalità di gestione delle “ecopiazzole” che costituisce, al contrario, il perno su cui poggiano le distinte argomentazioni prospettate in dottrina.

Se infatti, come si era notato[12], in un primo tempo le decisioni sembravano tener conto delle diverse attività cui i siti erano in concreto destinati, nelle pronunce immediatamente successive tale approccio sembra essere stato abbandonato.

Sorprende tuttavia che nella decisione in rassegna non si sia tenuto conto del vivace dibattito dottrinario scaturito dalle più recenti pronunce e delle critiche che, in modo unanime e pienamente convincente hanno posto l’accento sulla necessità di operare una accurata distinzione tra le diverse tipologie di siti, continuando nella lettura rigorosa delle disposizioni applicate, sicuramente corretta e condivisibile in astratto in considerazione delle conseguenze derivanti dalla non adeguata utilizzazione dei siti.

Ciò nonostante, i suggerimenti interpretativi forniti dalla migliore dottrina sembrano offrire una più soddisfacente soluzione per situazioni in cui, paradossalmente, verrebbero ad essere sanzionate condotte verosimilmente finalizzate ad una più razionale gestione dei rifiuti urbani