Cass. Sez. III n.37274 del 1 ottobre 2008 (Ud. 11 giu. 2008)
Pres. De Maio Rel. Fiale Ric. Varvara
Urbanistica. Lottizzazione (autorizzazione, sanzioni amministrative, “condono paesaggistico”)
1. Il procedimento amministrativo di formazione dei piani di lottizzazione deve essere ripercorso allorquando si intende apportare ad essi modifiche che, per la loro entità e funzione, possano qualificarsi come rilevanti e diano luogo ad una pianificazione lottizzatoria sostanzialmente divergente da quella adottata. I piani di lottizzazione - anche qualora riguardino zone di territorio non soggette a vincolo paesistico - necessitano, nell\'ambito del relativo procedimento di approvazione, di preventiva valutazione paesaggistica, di competenza delle Regioni quale intervento consultivo di carattere generale e programmatorio circa la compatibilità ambientale dello strumento urbanistico attuativo. I due atti possono fondersi in un unico provvedimento avente natura complessa, ma in tal caso è comunque necessario che l\'atto complesso compia entrambe le distinte valutazioni che sono proprie dell\'attività consultiva e di quella autorizzatoria in senso proprio.
2. Quando il giudice ravvisa l\'esistenza di un\'ipotesi di lottizzazione abusiva - pure in presenza di atti autorizzatori, che però risultino in contrasto con previsioni di legge o di piano - non opera alcuna disapplicazione del provvedimento amministrativo, ma si limita ad accertare la conformità del fatto concreto alla fattispecie astratta descrittiva del reato, poiché, giunge all\'accertamento dell\'abusività della lottizzazione prescindendo da qualunque giudizio sull\'autorizzazione. Ciò ben si spiega con la "ratio" dello stesso reato di lottizzazione abusiva, poiché il legislatore - in situazioni implicanti la trasformazione urbanistico-edilizia di aree territoriali non ancora o parzialmente urbanizzate - ha inteso tutelare non soltanto la potestà pubblica di programmazione territoriale considerata sotto l\'aspetto del suo esercizio ma, ed essenzialmente, la risultante di questa, ossia la concreta conformazione del territorio derivata dalle scelte di programmazione effettuate.
3. L\'art. art. 30, 7° comma, del T.u. n. 380/2001, nel disciplinare il procedimento sanzionatorio amministrativo, si riferisce alla sola lottizzazione in assenza di autorizzazione, in quanto dispone che l\'amministrazione emette ordinanza di sospensione dell\'attività illecita soltanto "nel caso in cui accerti l\'effettuazione di lottizzazione di terreni a scopo edificatorio senza la prescritta autorizzazione".
Ciò vale, però, esclusivamente per l\'applicazione delle sanzioni amministrative, ove gli organi competenti dell\'amministrazione - qualora accertino l\'illegittimità di una lottizzazione già autorizzata - devono prima annullare il provvedimento illegittimo e poi dare inizio alla procedura sanzionatoria.
4. Il c.d. "condono paesaggistico" – introdotto dal comma 37 dell\'unico articolo della legge n. 30812004 ed applicabile ai reati paesaggistici compiuti entro e non oltre il30 settembre 2004 - estingue il reato di cui all\'art. 181 del D.Lgs. n. 42/2004 (già art. 163 del D.Lgs. n. 490/1999) e "ogni altro reato in materia paesaggistica". Tale provvedimento sanante non soltanto non estingue il reato di lottizzazione abusiva, non essendo espressamente prevista come causa estintiva di detto reato, ma neppure è incompatibile con la confisca, perché l\'autorità amministrativa preposta alla tutela del vincolo paesaggistico difettando, in questa veste, di competenza quanto al governo del territorio non riconosce evidentemente con esso la conformità della lottizzazione alla normativa urbanistica ed edilizia ed agli strumenti urbanistici generali vigenti sul territorio, né esplicita il proprio intendimento di lasciare il terreno lottizzato alla disponibilità dei proprietari, rinunciando implicitamente ad acquisirlo al patrimonio indisponibile del Comune.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Composta dagli Ill.mi Magistrati: Udienza pubblica
Dott. DE MAIO Guido - Presidente - del 11/06/2008
Dott. CORDOVA Agostino - Consigliere - SENTENZA
Dott. ONORATO Pierluigi - Consigliere - N. 1501
Dott. FIALE Aldo - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. MARINI Luigi - Consigliere - N. 39735/2006
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso proposto da:
VARVARA Vincenzo, nato a Gravina di Puglia il 12.1.1943;
avverso la sentenza 23.3.2006 della Corte di appello di Bari;
Visti gli atti, la sentenza impugnata ed il ricorso;
Udita, in pubblica udienza, la relazione fatta dal Consigliere Dott. FIALE Aldo;
Udite le richieste del Pubblico Ministero, in persona del Dott. CIAMPOLI Luigi, il quale ha concluso chiedendo l\'annullamento con rinvio della sentenza impugnata;
Uditi i difensori, Avv.ti GAITO Alfredo e DELLO RUSSO Nicolo, i quali hanno concluso chiedendo l\'accoglimento del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Il Pretore di Bari - Sezione distaccata di Acquaviva delle Fonti, con sentenza dell\'1.6.1998, affermava la responsabilità penale di VARVARA Vincenzo in ordine ai reati di cui:
a) alla L. n. 431 del 1985, art. 1 sexies, poiché, in agro del Comune di Cassano delle Murge - senza avere previamente ottenuto il parere obbligatorio e vincolante del Comitato urbanistico regionale in relazione al vincolo paesaggistico ivi esistente - in mancanza di un piano di lottizzazione valido, realizzava, in terreno coperto da bosco e comunque nella fascia di 100 mt. dalla foresta demaniale di Mercadante, n. 17 manufatti edilizi plurifamiliari (facenti parte della c.d. lottizzazione Garden Villane - parte 2^) assentiti con n. 3 concessioni edilizie rilasciate nel 1994 - acc. in Cassano delle Murge, loc. Lagogemmolo, fino al 6.2.1997, con successiva permanenza;
b) alla L. n. 47 del 1985, art. 20, lett. c), per avere realizzato gli immobili dianzi descritti con concessioni edilizie illegittime e comunque inefficaci, perché prive di nulla-osta paesistico;
c) alla L. n. 47 del 1985, art. 20, lett. c), per avere realizzato gli immobili dianzi descritti in mancanza di un piano di lottizzazione valido, perché adottato ed approvato senza il prescritto parere preventivo del Comitato urbanistico regionale;
d) alla L. n. 47 del 1985, art. 20, lett. a), per avere realizzato le opere dianzi descritte con violazione di norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dalle leggi urbanistiche ed edilizie, dai regolamenti edilizi e dagli strumenti urbanistici;
e) all\'art. 734 c.p., per avere, mediante la realizzazione delle opere anzidette, distrutto ed alterato le bellezze naturali di luoghi soggetti alla speciale protezione dell\'autorità.
Il Pretore riconosceva all\'imputato circostanze attenuanti generiche e, unificati tutti i reati nel vincolo della continuazione, lo condannava alla pena complessiva - condizionalmente sospesa - di mesi nove di arresto e L. 30 milioni di ammenda; ordinava la demolizione delle opere e la rimessione in pristino dello stato dei luoghi;
disponeva, ai sensi della L. n. 47 del 1985, art. 19, la confisca e l\'acquisizione al patrimonio del Comune di Acquaviva delle Fonti dei terreni abusivamente lottizzati e degli immobili realizzati sugli stessi. Pronunciava, infine, condanna al risarcimento dei danni, da liquidarsi con apposito giudizio, in favore del Ministero dell\'ambiente, costituitosi parte civile.
La Corte di Appello di Bari - con sentenza del 22.1.2000 - in riforma della sentenza di primo grado, assolveva il Varvara da tutti i reati, per insussistenza dei fatti, e revocava gli ordini di demolizione e di rimessione in pristino nonché le statuizioni di confisca e di acquisizione al patrimonio comunale.
Ricorrevano il Procuratore generale e l\'Avvocatura distrettuale dello Stato per il Ministero dell\'ambiente e questa Corte (3^ Sezione) - con sentenza del 17.5.2002 - accogliendo l\'impugnazione della pubblica accusa, annullava con rinvio la decisione della Corte territoriale.
La Corte di Appello di Bari - con sentenza del 5.5.2003 - giudicando in sede di rinvio, confermava la sentenza pretorile di condanna, escludendo le sole statuizioni civili.
Proponeva questa volta ricorso l\'imputato e questa Corte (4^ Sezione) - con sentenza depositata il 10,12.2004 - accoglieva l\'impugnazione ed annullava con rinvio anche la seconda decisione della Corte di merito.
La Corte di Appello di Bari - con sentenza del 23.3.2006 - giudicando in seguito al nuovo rinvio, dichiarava estinti per prescrizione tutti i reati ascritti al Varvara e rigettava le richieste di parte civile.
Disponeva, ai sensi della L. n. 47 del 1985, art. 19, la confisca e l\'acquisizione al patrimonio del Comune di Acquaviva delle Fonti dei terreni abusivamente lottizzati e degli immobili realizzati sugli stessi.
Avverso tale sentenza il difensore del Varvara ha proposto il ricorso oggetto del presente giudizio e - sotto i profili dell\'erronea applicazione della legge penale e della contraddittorietà della motivazione - ha eccepito che:
- essendo incontroversa l\'ubicazione della lottizzazione all\'esterno della foresta di Mercadante, la Corte di merito aveva comunque affermato la sussistenza del vincolo boschivo, omettendo - in violazione dei principi vincolanti fissati dalla seconda sentenza di annullamento con rinvio pronunziata da questa Corte di legittimità - la doverosa valutazione delle statuizioni emesse, al riguardo, dagli organi amministrativi competenti ed anzi ignorando la documentazione prodotta, in proposito, dalla difesa;
- la lottizzazione in oggetto era stata realizzata in seguito a variante di un originario piano lottizzatorio approvato dal Comune di Cassano delle Murge nell\'anno 1984, sicché, quanto ai profili di tutela paesaggistica, non vi era alcuna necessità di acquisire provvedimenti autorizzatori ulteriori rispetto a quelli già ottenuti in relazione al primo strumento attuativo, che veniva variato "mediante il semplice spostamento dei lotti ubicati sulla linea di confine".
Erroneamente la Corte di merito aveva configurato, invece, detta variante come "nuovo progetto di lottizzazione che andava approvato e valutato secondo la normativa vigente all\'epoca";
- incongruamente non sarebbe stato escluso l\'elemento soggettivo dei reati contestati, poiché l\'imputato sarebbe incorso "al massimo in errore scusabile nell\'interpretazione delle norme eventualmente violate";
- la Corte di merito avrebbe omesso di pronunciarsi sulla questione di costituzionalità della L. n. 47 del 1985, art. 19, (recante previsione oggi confluita nel D.P.R. n. 380 del 2001, art. 44, T.U.), per contrasto con gli artt. 3, 24 e 103 Cost., "nella parte in cui consente di considerare la confisca come misura amministrativa che il giudice penale può disporre in funzione cautelare, in supplenza della P.A., irrogabile anche in ipotesi di proscioglimento". Tale disposizione introdurrebbe una inaccettabile disparità di trattamento in relazione al D.Lgs. n. 231 del 2001, art. 19, che, "per le medesime fattispecie di reato, nel disciplinare la responsabilità degli enti, consente la confisca solo a fronte della condanna";
- erroneamente sarebbe stata disposta la confisca, dal momento che comunque esisteva una autorizzazione a lottizzare della P.A, tuttora efficace poiché mai annullata dalla stessa amministrazione. Nella specie, inoltre, i suoli confiscati erano stati qualificati dal PUTT come "territorio costruito" e successivamente inclusi in zona edificabile dal nuovo P.R.G. del Comune di Cassano.
Il difensore poi - con "motivi nuovi" depositati l\'1.8.2007 - ha prodotto "copia dell\'accertamento di compatibilità paesaggistica, emesso il 21.6.2007 dal Comune di Cassano delle Murge ai sensi della L. n. 308 del 2004, art. 1, comma 37", prospettando che tale provvedimento "elide ex tunc l\'illegittimità della condotta" e si porrebbe anch\'esso in insanabile contrasto con la disposta confisca, "avendo accertato, ancora una volta, la perfetta compatibilità delle opere realizzate sui suoli di proprietà di Varvara con il contesto ambientale oggetto della tutela".
Ulteriore memoria, esplicativa della valenza di quest\'ultimo provvedimento anche alla stregua delle modifiche apportate al D.Lgs. n. 42 del 2004 dal D.Lgs. 24 marzo 2006, n. 157, è stata depositata il 19.5.200?.
In data 1.6.2007 è stata depositata in Cancelleria una istanza formalmente rivolta al Procuratore generale presso questa Corte Suprema dalle signore Michelina, Maria Anna ed Gemmato Isabella, le quali hanno prospettato che terreni di loro pertinenza erano stati assoggettati a sequestro preventivo nel procedimento in esame. Detti terreni non erano stati interessati dalle opere realizzate dal Varvara ed esse istanti avevano rifiutato la loro adesione al progetto di lottizzazione "proprio perché non intendevano essere coinvolte nell\'operazione di sfruttamento edilizio che non ritenevano chiara e priva di incertezza".
Degli stessi terreni hanno chiesto la restituzione, in quanto si tratterebbe di fondi estranei ai fatti illeciti contestati ed esclusi dall\'ambito della ravvisata lottizzazione.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Il ricorso deve essere rigettato, poiché tutte le doglianze in esso svolte sono infondate.
1. La ricostruzione fattuale della vicenda;
La vicenda in esame trae la sua origine dalla presentazione al Comune di Cassano delle Murge, nell\'anno 1982, di un piano di lottizzatone suddiviso in due parti, che venne adottato il 15 7.1983 ed approvato il 31.10.1984.
In data 1.3.1985 i proprietari dei fondi interessati alla prima parte della lottizzazione stipularono la prescritta convenzione con il Comune e diedero inizio all\'attività di edificazione. Successivamente vennero avviate le procedure per la realizzazione della seconda parte del piano di lottizzazione, interessante un\'area complessiva appartenente in parte alle sorelle Maria, Francesca e Michelina Gemmato ed in parte a Vincenzo Varvara.
Il Varvara, in data 16.6.1993, stipulò convenzione con il Comune, sempre in attuazione del piano di lottizzazione approvato nell\'ottobre del 1984. Le sorelle Gemmato, però, non intesero aderire alla convenzione medesima, sicché il Varvara, in data 6.10.1993, presentò una "variante" al piano di lottizzazione, al fine di essere autorizzato ad effettuare una redistribuzione dei lotti edificatori e delle aree destinate ad attrezzature di uso pubblico. Detta "variante" venne approvata dal Comune di Cassano delle Murge in data 30.5.1994 - ma, sul presupposto che non si dovesse tenere conto della normativa paesaggistica e dei relativi vincoli nel frattempo intervenuti, venne omessa l\'acquisizione dei parere del Comitato urbanistico regionale prescritto dalla L. n. 56 del 1980, della Regione Puglia - e la relativa convenzione venne stipulata il successivo 10 agosto.
La L.R. Puglia 31 maggio 1980, n. 56, disciplina la "Tutela ed uso dei territorio". Essa, tra l\'altro:
- regolamenta gli "strumenti della pianificazione territoriale", che individua, a livello di area vasta, nel piano urbanistico territoriale regionale (P.U.T.) e sue articolazioni (P.U.T.T. e P.U.I.);
- specifica i contenuti e gli elaborati del piano di lottizzazione e, nel regolamentarne la procedura di formazione e di approvazione, prescrive la necessità del preventivo parere obbligatorio e vincolante del Comitato urbanistico regionale in ipotesi di lottizzazione in zone gravate da vincoli paesaggistici (artt. 21 e 27).
L\'area impegnata era ricompresa nella fascia di 100 metri dalla foresta demaniale di Merendante e sulla stessa il Varvara iniziò la costruzione di n. 17 fabbricati a seguito del rifascio di n. 3 concessioni edilizie.
2. Le questioni controverse
Nel presente giudizio le questioni oggetto di controversia riguardano:
a) la individuazione della esistenza, nella zona interessata dalla seconda parte della lottizzazione, di un vincolo paesaggistico, con riferimento all\'epoca dell\'approvazione della c.d. "variante" (30.5.1994) e la esatta qualificazione del vincolo paesaggistico eventualmente esistentè,
b) l\'ambito territoriale effettivo del territorio eventualmente vincolato e l\'attitudine dello stesso all\'ampliamento;
c) la esatta qualificazione giuridica della c.d. "Variante al piano di lottizzazione" approvata nel 1994, quale variante effettiva o nuovo strumento di pianificazione attuativa assoggettabile, in questa seconda ipotesi, alla normativa vigente all\'epoca della sua approvazione e ad un nuovo ed autonomo procedimento formativo (con acquisizione di nuovi pareri delle autorità coinvolte nella pianificazione).
3. Le determinazioni relative alle questioni anzidetto assunte da questa 3^ Sezione nella fase cautelare
Questa 3^ Sezione, con la sentenza n. 2347 emessa nella camera di consiglio del 6.6.1997 in relazione alla fase cautelare - rigettando il ricorso proposto dall\'indagato avverso l\'ordinanza del Tribunale per il riesame di Bari, che aveva confermato il disposto sequestro preventivo - ebbe ad affermare che:
- Nella zona interessata dalla lottizzazione de qua esisteva vincolo paesaggistico ex L. n. 431 del 1985, in quanto "territorio coperto da bosco", sicché trovava applicazione "la disciplina stabilita al riguardo dalla Regione Puglia che ha vietato ogni modificazione dell\'assetto del territorio nonché qualsiasi opere edilizia nei "territori coperti da boschi o macchia mediterranea ... e nelle fasce contermini di 100 metri" (L.R. n. 30 del 1990, art. 1, lett. d) ed ha previsto, all\'art. 2, comma 3, che in tali aree "l\'edificazione è consentita soltanto nelle radure purché gli interventi, oltre al rispetto delle condizioni del precedente comma (nelle zone C gli interventi devono essere previsti in strumenti urbanistici esecutivi che risultino approvati alla data di entrata in vigore della legge), consentano una zona di rispetto dai limite del bosco o della macchia mediterranea di almeno 100 metri".
- Il piano di lottizzazione approvato il 30.5.1994 era un nuovo ed autonomo strumento urbanistico esecutivo e non poteva configurarsi come una "variante" a quello approvato il 31.10.1984, tenuto conto delle rilevanti difformità che rispetto ad esso presentava. È utile precisare, al riguardo - per evitare fraintendimenti - che quanto sopra è stato ricordato ai meri fini ricostruttivi detta vicenda, poiché questo Collegio è ben consapevole che il procedimento incidentale, in materia di misure cautelari reali, è rette dal principio "rebus sic stantibus" ed in esso il giudizio di legittimità della Corte di Cassazione risulta circoscritto, poiché è rivolto all\'apprezzamento della sufficienza del grado di apparenza e cade in un momento processuale caratterizzato dalla parzialità delle indagini e dalla sommarietà e provvisorietà delle imputazioni.
Non è consentito, infatti, in quella sede - proprio per l\'assoluta autonomia rispetto al giudizio di cognizione - verificare la sussistenza del fatto reato, ma soltanto accertare se il fatto contestato sia configurabile quale fattispecie astratta di reato (vedi Cass. Sez. Unite: 4.5.2000, n. 7 e 7.11.1992, n. 6). La pronunzia emessa in sede cautelare, pertanto, resta circoscritta nell\'ambito del procedimento incidentale ed ha effetti soltanto sulla misura cautelare. Essa non vincola, invece ne\' l\'apprezzamento del P.M. quanto alla rilevanza degli elementi indiziari acquisiti, ne\' quello del G.I.P., ai fini del rinvio a giudizio, o del giudice del dibattimento (vedi Cass. Sez. Unite, 12.10.1993, n. 20, Durante e Sez. 3^, 9.2.1998, n. 1492, Svara ed altro).
4. Le determinazioni relative alle questioni anzidette nelle decisioni di questa Corte Suprema riferite alle pronunzie di merito Questa m Sezione, con la sentenza 17.5.2002, n. 26601, aveva affermato i seguenti principi:
- Nella zona interessata dalla lottizzazione de qua esisteva vincolo paesaggistico ex L. n. 431 del 1985. in quanto "territorio coperto da foreste e da bosco".
- La valutazione relativa all\'attitudine/o meno della foresta di Mercadante ad un progressivo ampliamento "spetta in via generale al competente organo amministrativo, secondo la normativa relativa alla tutela delle bellezze naturali)".
- La c.d. "variante" approvata in data 30.5.1994 costituiva, in realtà, una nuova lottizzazione. poiché arrecava modifiche essenziali al piano di lottizzazione approvato nel 1984. Si imponeva pertanto, per la presenza del vincolo, la acquisizione del preventivo parere del C.U.R. (Comitato Urbanistico Regionale). La 4^ Sezione, con la sentenza depositata il 10,12.2004, ha ritenuto che la precedente decisione del giudice di legittimità sarebbe viziata "da uno straripamento di potere", in quanto avrebbe sovrapposto una propria valutazione a quella del giudice del merito, pervenendo a conclusioni che "vanno considerate come meri obiter dicta". Ha demandato, quindi, alla Corte di merito una nuova valutazione riferita:
- all\'attitudine della foresta Mercadante ad un progressivo ampliamento, tenuto conto delle statuizioni emesse dall\'organo amministrativo competente;
- alla qualificazione della c.d. "variante" approvata nel 1994 (eventualmente anche aderendo alle valutazioni in fatto di questa Corte, ma facendole proprie).
5. Le statuizioni della Corte di Appello di Bari nell\'impugnata sentenza del 233.2006
La impugnata sentenza della Corte di Appello di Bari - a giudizio di questo Collegio - si è puntualmente uniformata ai principi di diritto enunciati dalla sentenza della 4^ Sezione (che aveva disposto l\'annullamento con rinvio), nel rispetto delle previsioni dell\'art. 627 c.p.p., comma 3, e dell\'art. 173 disp. att. c.p.p., comma 2, e - con autonoma valutazione degli elementi complessivamente acquisiti, nella loro esistenza e significatività probatoria di ricostruzione della vicenda - è pervenuta a concludere che:
- l\'area in cui risulta insediata la lottizzazione in oggetto è assoggettata a vincolo paesaggistico quale zona boscosa, circostante la foresta demaniale di Mercadante, di notevole interesse sotto i profili dell\'ambiente e del paesaggio;
- la foresta di Mercadante è stata ritenuta dall\'organo amministrativo competente idonea ad un progressivo ampliamento;
- il piano di lottizzazione approvato dar Comune di Cassano delle Murge in data 30.5.1994 non costituisce mera "variante" di quello precedentemente approvato il 31.10.1984, bensì nuovo strumento di pianificazione attuativa assoggettabile integralmente, come tale, alla normativa vigente all\'epoca della sua approvazione. 5.1 La Corte territoriale ha evidenziato che il D.M. 1 agosto 1985 del Ministro per i beni culturali ed ambientali (Dichiaratone di notevole interesse pubblico di alcune zone nei Comuni di Altamura e Cassano Murge) "ha espressamente indicato le aree circostanti la foresta di Mercadante ricadenti nei Comuni di Altamura e Cassano come zone boscose di notevole interesse sotto il profilo ambientale e paesaggistico e le ha assoggettate al vincolo della L. 29 giugno 1939, n. 1497".
Ha rilevato, quindi, che proprio quel decreto ministeriale integra "provvedimento dell\'organo amministrativo competente" che ha stabilito l\'idoneità all\'ampliamento della foresta medesima. A tale riguardo viene eccepito in ricorso che "i giudici amministrativi regionali avevano constatato l\'intervenuta inefficacia del D.M. in questione, in quanto la pubblicazione in Gazzetta era avvenuta in data 6 febbraio 1986 e, quindi, dopo la promulgazione della L. n. 431 del 1985, che riservava, in via esclusiva, alle Regioni, a partire dalla data della sua promulgazione (G.U. n. 197 del 22 agosto 1995), la competenza a legiferare in materia di vincoli paesaggistici".
Trattasi di confutazione impropria, in quanto il T.A.R. Puglia - Bari, sul ricorso proposto dal Varvara contro il Ministero dei beni culturali ed ambientali per l\'annullamento del D.M. in oggetto, con sentenza del 10.3.1993 depositata il 5.2.1994, ha annullato detto provvedimento ministeriale solo nella parte in cui dispone, sulle zone dichiarate legittimamente di notevole interesse pubblico, "divieti assoluti di modificazione dell\'assetto dei territori", ritenendo invece legittima (e facendo salva, quindi, l\'indicazione del vincolo) la dichiarazione di zona di notevole interesse pubblico, in quanto bellezza paesaggistica, sulla base del potere concorrente riconosciuto allo Stato di individuare zone di interesse paesistico ai sensi del D.P.R. n. 616 del 1982, art. 82.
Secondo giurisprudenza amministrativa costante, infatti, il Ministro, anche dopo la L. n. 431 del 1985, ha conservato il potere di integrare gli elenchi delle bellezze naturali approvati dalle Regioni, a norma del D.P.R. n. 616 del 1977, art. 82, comma 2, lett. a). L\'imposizione di un vincolo paesaggistico siffatto non comporta e non può comportare soltanto (mancando una norma specifica che lo consenta) la dichiarazione di assoluta immodificabilità del bene riconosciuto come bellezza naturale.
Il D.M. 1 agosto 1985, includeva espressamente, nella delimitazione delle aree vincolate in territorio del Comune di Cassano, il foglio catastale n. 32, ove trovasi l\'area interessata dalla lottizzazione in oggetto, sicché esatta deve ritenersi la valutazione di irrilevanza - effettuata dalla Corte di Bari alla stregua delle nozioni di gerarchia delle fonti - della nota con cui la locale Soprintendenza per i beni ambientali aveva considerato "escluso che i terreni ricompresi nel foglio 32 fossero boscati" (ma non aveva eschiso che gli stessi fossero comunque vincolati n.d.r.) Nè la sussistenza del vincolo dianzi descritto poteva ritenersi messa in discussione dalle circostanze che:
a) Il PUTT/P della Regione Puglia (piano urbanistico territoriale tematico del paesaggio e dei beni ambientali - approvato con Delib. 15 dicembre 2000, della Giunta regionale, cioè oltre tre anni dopo l\'accertamento dei fatti oggetto del presente giudizio) possa avere qualificato l\'area lottizzata come "territorio costruito". All\'interno dei "territori costruiti" (come definiti dall\'art. 103, comma 5, delle N.T.A. del PUTT/P), invero, quel piano paesistico - territoriale non opera alcuna elisione di vincoli c.d. relativi, ne\' incide sull\'obbligatorietà della previa autorizzazione paesaggistica, ma si limita d escludere che trovino applicazione i divieti di edificazione in esso previsti.
b) Il Consiglio comunale di Cassano delle Murge, con Delib. del 2002, in sede di nuova adozione dello strumento urbanistico generale, avrebbe confermato la "vocazione edificatori del territorio in oggetto.
La possibilità edificatoria, invero, disciplinata da uno strumento urbanistico di governo del territorio, non esclude la permanenza del vincolo paesaggistico c.d. relativo, rimanendo la realizzazione degli interventi comunque subordinata anche alla preventiva valutazione dell\'autorità preposta alla tutela di detto vincolo. La permanenza del vincolo di cui si discetta, del resto, è confermata dal prodotto accertamento di compatibilità paesaggistica, emesso il 21.6.2007 dal Comune di Cassano delle Murge ai sensi della L. n. 308 del 2004, art. 1, comma 37.
Non può eccepirsi, pertanto, in sede di legittimità, vizio di motivazione quanto alla mancata valutazione - da parte del giudice di appello - di prospettazioni manifestamente infondate vedi Cass. Sez. 5^, 24.10.1991, a 10646.
5.2 La natura autonoma del piano di lottizzazione del 1994 risulta dedotta - con argomentazioni rigorosamente logiche - dalla constatazione che esso, rispetto al piano approvato dieci anni prima, prevedeva sostanziali e rilevanti modifiche di elementi essenziali quali: a) la differente perimetrazione del piano; b) una diversa dislocazione degli edifici; c) la trasformazione della viabilità interna previe rettifiche di quella principale; d) la drastica riduzione (660 mc. complessivi a fronte degli originari 1.536 mc.) e la diversa distribuzione delle aree destinate ad attrezzature private di uso pubblico.
Va affermato, al riguardo, il principio secondo il quale il procedimento amministrativo di formazione dei piani di lottizzazione deve essere ripercorso allorquando si intende apportare ad essi modifiche che, per la loro entità e funzione, possano qualificarsi come rilevanti e diano luogo ad una pianificazione lottizzatoria sostanzialmente divergente da quella adottata.
E la Corte di merito risulta essersi attenuta appunto a tale principio, avendo correttamente valutato che, nella fattispecie in esame, le varianti proposte erano consistite in modifiche sostanziali che avevano mutato la fisionomia della lottizzazione e l\'impostazione urbanistica dell\'originario progetto. Esse, infatti, andavano ad incidere sul dimensionamento globale del piano di lottizzazione e comportavano mutamenti al perimetro, agli indici di fabbricabilità ed alle dotazioni di spazi: pubblici e di uso pubblico. Deve rilevarsi, altresì, che la L. 17 agosto 1942, n. 1150, art. 28, comma 2, nel testo modificato dalla L. n. 765 del 1967, stabilisce espressamente che le lottizzazioni di terreno a scopo edilizio possono essere autorizzate dal Comune previo nulla-osta della competente Soprintendenza (che spetta ora alle Regioni a statuto ordinario in virtù del D.P.R. n. 8 del 1972, art. 1, comma 3). Da ciò discende che i piani di lottizzazione - anche qualora riguardino zone di territorio non soggette a vincolo paesistico - necessitano, nell\'ambito del relativo procedimento di approvazione, di preventiva valutazione paesaggistica, di competenza delle Regioni (vedi Cons. Stato: Sez. 4^, 16.6.1986, n. 421; Sez. 4^, 27.7.1993, n. 742; Sez. 6^, 2.3.2000, a 1095), quale intervento consultivo di carattere generale e programmatorio circa la compatibilità ambientale dello strumento urbanistico attuativo. I due atti possono fondersi in un unico provvedimento avente natura complessa, ma in tal caso è comunque necessario che l\'atto complesso compia entrambe le distinte valutazioni che sono proprie dell\'attività consultiva e di quella autorizzatoria in senso proprio.
La L.R. Puglia n. 56 del 1980, artt. 27 e 21, ribadiscono sostanzialmente (quanto alla procedura di formazione e di approvazione del piano di lottizzazione) le prescrizioni della legge urbanistica statale e prescrivono altresì la necessità del parere vincolante del Comitato urbanistico regionale.
6. I riflessi dell\'accertata esistenza del vincolo paesaggistico sulle imputazioni di edificazione illecita;
Dall\'accertata esistenza del vincolo paesaggistico discende l\'illegittimità o comunque l\'inefficacia delle concessioni edilizie specificate nei capi di imputazione, poiché le stesse risultano rilasciate:
- in mancanza di un piano di lottizzazione legittimo;
- in carenza dell\'autorizzazione paesaggistica già prescritta dalla L. n. 1497 del 1939, art. 7, le cui procedure di rilascio sono state innovate dalla L. n. 431 del 1985 nonché dal D.Lgs. n. 490 del 1999, art. 151, e sono attualmente disciplinate dal D.Lgs. n. 42 del 2004, art. 146.
7. L\'elemento soggettivo dei reati;
Secondo la giurisprudenza di questa Corte Sprema, i soggetti che predispongono un piano di lottizzazione, i titolari di concessione edilizia, i committenti ed i costruttori, hanno l\'obbligo di controllare la conformità dell\'intera lottizzazione e/o delle singole opere alla normativa urbanistica ed alle previsioni di pianificazione, perché l\'interesse protetto dalla legge non è soltanto quello di assicurare che la modifica del territorio avvenga sotto il controllo della P.A. ma è altresì quello di garantire che tale sviluppo si verifichi in piena aderenza al programmato assetto urbanistico ed il rilascio della concessione edilizia è subordinato all\'indagine di conformità alla normativa urbanistica in genere ed ai piani regolatori (vedi Cass. Sez. 3^: 26.3.2001, ric. Matarrese ed altri; 13.3.1987, ric. Ginevoli ed altri).
L\'assoggettamento a sanzione penale va escluso nei confronti di colui che, "effettivamente" e senza sua colpa, si sia fidato dell\'atto amministrativo illegittimo.
Le Sezioni Unite di questa Corte Suprema - con sentenza del 3.2.1990, ric. Cancilleri - avevano affermato che il reato di lottizzazione abusiva si configura come una contravvenzione di natura esclusivamente dolosa, "per la cui sussistenza è necessario che l\'evento sia previsto e voluto dal reo, quale conseguenza della propria condotta cosciente e volontaria diretta a limitare e condizionare, con ostacoli di fatto o di diritto, la riserva pubblica di programmazione territoriale".
Tale interpretazione, però, è stata superata da plurime successive sentenze di questa 3^ Sezione con argomentazioni alle quali (per economia di esposizione) si rinvia e che il Collegio pienamente condivide.
In dette decisioni è stato in conclusione rilevato che, dopo che le Sezioni Unite - con la sentenza 28.11.2001, Salvini - hanno riconosciuto (in perfetta aderenza, del resto, al testuale dettato normativo) che il reato di lottizzazione abusiva è a consumazione alternativa, potendo realizzarsi sia per il difetto di autorizzazione sia per il contrasto con le prescrizioni della legge o degli strumenti urbanistici, risulta ad evidenza contraddittorio escludere (alla stessa stregua di quanto pacificamente ritenuto per la contravvenzione di esecuzione di lavori in assenza o in totale difformità dalla concessione edilizia) che la contravvenzione medesima, sia negoziale che materiale, possa essere commessa per colpa vedi Cass. Sez. 3^: 1.7.2004, Lamedica ed altri; 11.5.2005, Stiffi ed altri; 27.2.2007, Barletta; 21.11.2007, Quattrone;
10.1.2008, Zortea.
Deve ribadirsi, pertanto, che non è ravvisatile alcuna eccezione al principio generale stabilito per le contravvenzioni dall\'art. 42 c.p., comma 4, restando ovviamente esclusi i casi di errore scusabile sulle norme integratoci del precetto penale e quelli in cui possa trovare applicazione l\'art. 5 c.p., secondo l\'interpretazione fornita dalla pronuncia n. 364/1988 della Corte Costituzionale. Nella specie, i giudici del merito hanno congruamente evidenziato gli elementi volontari ed intenzionali del soggetto agente - tutt\'altro che sprovveduto sotto il profilo della qualificazione tecnica - il quale ben conosceva i limiti ristretti entro i quali il T.A.R. Puglia (con sentenza del 10.3.1993, depositata il 5.2.1994) aveva accolto il ricorso da lui proposto per l\'annullamento del D.M. 1 agosto 1985;
egli non poteva avere dubbi, pertanto, circa la sussistenza del vincolo paesaggistico imposto con quel provvedimento sul terreno di sua proprietà ed aveva fatto perciò ricorso all\'espediente della presentazione di una pretesa "variante" a quel precedente piano di lottizzazione (approvato circa dieci anni prima) nel tentativo di aggirare surrettiziamente gli ostacoli che ormai si frapponevano alla edificazione progettata.
8. La confisca dei terreni lottizzati e delle opere su di essi costruite.
Legittimamente è stata disposta, a norma della L. n. 47 del 1985, art. 19, (riprodotto dal D.P.R. n. 380 del 2001, art. 44, comma 2, del T.U.), la confisca "dei terreni abusivamente lottizzati". Trattasi - secondo la giurisprudenza costante di questa Corte Suprema - di provvedimento obbligatorio per il giudice che accerti la sussistenza di una lottizzazione abusiva, anche indipendentemente da una pronuncia di condanna (vedi Cass. Sez. 3^: 30.9.1995, n. 10061, ric. Barletta ed altri; 20.12.1995, n. 12471, ric. P.G. in proc. Besana ed altri; 12.12.1997, n. 11436, ric. Sapuppo ed altri;
23.12.1997, n. 3900, ric. Farano ed altri; 11.1.1999, a 216, ric. Iorio Gnisci Ascoltato; 6.5.1999, n. 777, ric. Iacoangeli; 4.12.2000, n. 12999, ric. Lanza).
8.1 La giurisprudenza di questa Corte Suprema è orientata nei senso che non può essere dedotto sotto forma di difetto di motivazione la carente considerazione riservata dal giudice di merito alle questioni di legittimità costituzionale prospettate dalla parte, riservando la legge la possibilità di riproporre la questione ad ogni successivo grado di giudizio vedi Cass. Sez. 6^, 15.5.1997, n. 706. Nel ricorso viene delineato il preteso contrasto della L. n. 47 del 1985, art. 19, (recante previsione oggi confluita nel D.P.R. n. 380 del 2001, art. 44, comma 2, T.U.) con gli artt. 3, 24 e 103 Cost., "nella parte in cui consente di considerare la confisca come misura amministrativa che il giudice penale può disporre in funzione cautelare, in supplenza della P.A., irrogatale anche in ipotesi di proscioglimento; laddove il D.Lgs. 8 giugno 2001, n. 23, art. 19 in relazione alle medesime fattispecie di reato, nel disciplinare le forme procedimentali per la responsabilità degli enti, consente la confisca solo a fronte della condanna, così aprendo il varco ad una inaccettabile disparità di trattamento".
La questione è manifestamente infondata, poiché il D.Lgs. n. 231 del 2001, art. 19, fa testuale riferimento alla "confisca del prezzo o del profitto del reato" (che deve essere sempre disposta, nei confronti dell\'ente, con la sentenza di condanna, "salvo che per la parte che può essere restituita al danneggiato" e "fatti salvi i diritti acquisiti dai terzi in buona fede"), introducendo altresì la possibilità di confiscare - ove quella non sia possibile - "somme di danaro, beni o altre utilità di valore equivalente al prezzo o al profitto del reato". Trattasi, dunque, della misura di sicurezza patrimoniale di cui all\'art. 240 c.p., con riferimento al comma 1, per il "profitto del reato", ed al comma 2, per il "prezzo del reato".
Per quanto riguarda, invece, la confisca prevista già dalla L. n. 431 del 1985, art. 19, ed attualmente dal D.P.R. n. 389 del 2001, art. 44, comma 2, del T.U., deve rilevarsi che:
a) essa costituisce esplicitazione di un potere sanzionatorio, non residuale o sostitutivo, ma autonomo rispetto a quelli dell\'autorità amministrativa, attribuito dalla legge al giudice penale. Deve ritenersi definitivamente superata, infatti, in materia urbanistica, la visione di un giudice supplente dell\'Amministrazione pubblica, poiché è lo stesso territorio che costituisce l\'oggetto della tutela posta dalla normativa penale urbanistica ed a tale tutela sostanziale si riconnette l\'attribuzione al giudice del potere di disporre provvedimenti ripristinatori specifici qualora perduri la situazione offensiva dell\'interesse protetto dalla norma penale. b) La confisca dei suoli abusivamente lottizzati e delle opere ivi abusivamente costruite integra - secondo la giurisprudenza ormai costante di questa Corte Suprema - una sanzione amministrativa speciale irrogata dal giudice penale alla stessa stregua dell\'ordine di demolizione previsto dal D.P.R. n. 380 del 2001, art. 31, u.c., T.U. (vedi Cass. Sez. 3^: 30.9.1995, n. 10061, ric. Barletta ed altri; 20.12.1995, n. 12471, ric. P.G. in proc. Besana ed altri;
12.12.1997, n. 11436, ric. Sapuppo ed altri; 23.12.1997, n. 3900, ric. Farano ed altri; 11.1.1999, n. 216, ric. Iorio Gnisci Ascoltato;
6.5.1999, n. 777, ric. Iacoangeli; 4.12.2000, n. 12999, ric. Lanza;
7.7.2004, ric. Lazzara).
Non può ritenersi configurarle, pertanto, alcuna disparità di trattamento, vertendosi in situazioni oggettivamente diverse. 9. La confisca ed il mancato annullamento della "variante" del 1994 È vero che, nella vicenda in esame, la c.d. "variante di lottizzazione" approvata nel 1994 non risulta annullata in sede giurisdizionale ne\' in sede di autotutela (ma neppure convalidata ai sensi della L. n. 241 del 1990, art. 21 nonies). Ciò, però, non incide sulla confisca disposta dal giudice penale, al quale non è affidato alcun "sindacato di legittimità" sull\'atto amministrativo, nè alcuna valutazione delle concrete ragioni di interesse pubblico, a fronte degli interessi comunque implicati, che siano idonee a giustificare l\'esercizio del potere amministrativo di autocontrollo. Il giudice penale, nei casi in cui nella fattispecie di reato sia previsto un atto amministrativo ovvero l\'autorizzazione del comportamento del privato da parte di un organo pubblico, non deve limitarsi a verificare l\'esistenza ontologica dell\'atto o provvedimento amministrativo, ma deve verificare, con potestà autonoma, l\'integrazione o meno della fattispecie penale, "in vista dell\'interesse sostanziale che tale fattispecie assume a tutela", nella quale gli elementi di natura extrapenale convergono organicamente, assumendo un significato descrittivo. Nella formulazione inequivocabile del dettato normativo della L. n. 47 del 1985, art. 18, ed attualmente del D.P.R. n. 380 del 2001, art. 30 (T.U.), (descrittiva del reato di lottizzazione abusiva) - del resto - la previsione della mancanza di autorizzazione si aggiunge a quella del contrasto con le prescrizioni delle leggi o degli strumenti urbanistici, anche se soltanto adottati, e deve ritenersi, anzi, del tutto residuale, poiché può verificarsi soltanto nel caso di una lottizzazione che, pur essendo conforme alle prescrizioni di legge e di piano, sia eseguita in assenza di autorizzazione (vedi Cass. Sez. Unite, 28.11.2001, ric. Salvini).
È la descrizione normativa del reato di lottizzazione abusiva che impone, dunque, al giudice un riscontro diretto di tutti gli elementi che concorrono a determinare la condotta criminosa. La nozione di lottizzazione abusiva è duplice, cioè sostanziale e formale, e la prima fattispecie ben può configurarsi indipendentemente dalla circostanza che la lottizzazione sia o meno autorizzata. Quando il giudice, dunque, ravvisa l\'esistenza di un\'ipotesi di lottizzazione abusiva - pure in presenza di atti autorizzatoli, che però risultino in contrasto con previsioni di legge o di piano - non opera alcuna disapplicazione del provvedimento amministrativo, ma si limita ad accertare la conformità del fatto concreto alla fettispecie astratta descrittiva del reato, poiché, giunge all\'accertamento dell\'abusività della lottizzazione prescindendo da qualunque giudizio sull\'autorizzazione. Ciò ben si spiega con la "ratio" dello stesso reato di lottizzazione abusiva, poiché il legislatore - in situazioni implicanti la trasformazione urbanistico - edilizia di aree territoriali non ancora o parzialmente urbanizzate - ha inteso tutelare non soltanto la potestà pubblica di programmazione territoriale considerata sotto l\'aspetto del suo esercizio ma, ed essenzialmente, la risultante di questa, ossia la concreta conformazione del territorio derivata dalle scelte di programmazione effettuate.
Viene fatto rilevare, in ricorso, che la L. n. 47 del 1985, art. 18, comma 7, ed oggi il D.P.R. n. 380 del 2001, art. 30, comma 7, T.U., nel disciplinare il procedimento sanzionatone amministrativo, si riferiscono alla sola lottizzazione in assenza di autorizzazione, in quanto dispongono che l\'amministrazione emette ordinanza di sospensione dell\'attività illecita soltanto "nel caso in cui accerti l\'effettuazione di lottizzazione di terreni a scopo edificatorio senza la prescritta autorizzazione".
Ciò vale, però, esclusivamente per l\'applicazione delle sanzioni amministrative, ove gli organi competenti dell\'amministrazione - qualora accertino l\'illegittimità di una lottizzazione già autorizzata - devono prima annullare il provvedimento illegittimo e poi dare inizio alla procedura sanzionatola.
10. La disposta confisca ed i pretesi provvedimenti "sananti";
La legge presuppone, però, la necessità di coordinare gli interventi del giudice penale con l\'esercizio dei poteri spettanti in materia urbanistica ed edilizia all\'autorità amministrativa, al fine di non sottrarre a questa l\'esercizio di poteri propri. 10.1 Al riguardo devono ribadirsi i principi già enunciati da questa 3^ Sezione (vedi, in particolare, le sentenze 26.10.2007, Casile ed altri; 29.5.2007, n. 21125 e 18.3.2002, n. 11141, ric. Montalto ed altri, anche nelle parti riferite alle fattispecie valutate nelle precedenti sentenze 20.12.1995, a 12471, ric. P.G. in proc. Besana ed altri; 21.1.2001, n. 1966, Venuti ed altri; 13.10.2004, n. 39916, Lamedica ed altri), secondo i quali:
a) Il passaggio in giudicato della sentenza che contiene l\'ordine di confisca comporta il trasferimento della proprietà dei beni confiscati al Comune (quale patrimonio disponibile), così che i precedenti proprietari perdono con quei beni ogni legame giuridico e non possono vantare su di essi alcun diritto in caso di modifiche successivamente apportate dall\'Amministrazione all\'assetto territoriale.
Il Comune conserva ovviamente la piena ed incondizionata potestà di programmazione e di gestione del territorio, ma deve escludersi che l\'adozione di nuovi strumenti urbanistici integri una fonte di retro- trasferimento della proprietà in favore dei privati già destinatati dell\'ordine di confisca. L\'ente locale - qualora ragioni di opportunità e di convenienza consiglino di destinare l\'area lottizzata alla edificazione - potrà decidere di non esercitare in proprio le iniziative edificatorie e di non conservare la proprietà sui terreni e sui manufatti che eventualmente vi insistono, ma in tal caso potrà fare ricorso ad atti contrattuali volontari ed a titolo oneroso che trasferiscano la proprietà a tutti o parte dei precedenti proprietari.
b) Anteriormente alla formazione del giudicato, però, la confisca dei terreni lottizzati non può essere disposta dal giudice penale quando (o nei limiti in cui) essa risulti incompatibile con un provvedimento già adottato dall\'autorità amministrativa competente (per esempio, quando l\'autorità urbanistica abbia autorizzato ex post una lottizzazione abusiva), ovvero nei casi in cui la mutata politica del territorio perseguita dal Comune entri in conflitto con l\'ordine giudiziale.
10.2 Nel caso concreto i ricorrenti non hanno dimostrato la sussistenza di una effettiva incompatibilità della confisca con l\'assetto urbanistico previsto dalla pianificazione regionale e comunale attualmente vigente. Ed infatti:
- Il PUTT/P della Regione Puglia si limita, come si è detto, ad escludere l\'esistenza di un vincolo assoluto di inedificazione. - Le nuove previsioni del P.R.G. (di cui si assume la definitiva approvazione nel corso del giudizio): non costituiscono intervento di recupero urbanistico dell\'area abusivamente lottizzata; non integrano autorizzazione postuma dell\'intervento lottizzatorio; non sanano le costruzioni abusive preesistenti; non si pongono, in conclusione, quale estrinsecazione di una volontà della pubblica Amministrazione di riconoscere ex post la conformità degli interventi già realizzati con lo strumento urbanistico oggi in vigore e di rinunciare all\'acquisizione delle aree e dei manufatti al proprio patrimonio disponibile.
11. La disposta confisca ed il conseguito accertamento di compatibilità paesaggistica
Il ricorrente sostiene che l\'accertamento di compatibilità paesaggistica ai sensi della L. n. 308 del 2004, art. 1, comma 37, - rilasciato dal Comune di Cassano delle Murge in data 21.6.2007 - esplicherebbe forza attrattiva rispetto alla lottizzazione abusiva, sicché verrebbe meno la legittimità della confisca disposta ai sensi della L. n. 47 del 1985, art. 19, comma 1.
Tale tesi non può essere condivisa, perché il c.d. "condono paesaggistico" - introdotto dal comma 37 dell\'unico articolo della L. n. 308 del 2004, ed applicabile ai reati paesaggistici compiuti entro e non oltre il 30 settembre 2004 - estingue il reato di cui al D.Lgs. n. 42 del 2004, art. 181, (già D.Lgs. n. 490 del 1999, art. 163) e "ogni altro reato in materia paesaggistica".
Tale provvedimento sanante non soltanto non estingue il reato di lottizzazione abusiva, non essendo espressamente prevista come causa estintiva di detto reato, ma neppure è incompatibile con la confisca, perché l\'autorità amministrativa preposta alla tutela del vincolo paesaggistico difettando, in questa veste, di competenza quanto al governo del territorio non riconosce evidentemente con esso la conformità della lottizzazione alla normativa urbanistica ed edilizia ed agli strumenti urbanistici generali vigenti sul territorio, ne\' esplicita il proprio intendimento di lasciare il terreno lottizzato alla disponibilità dei proprietari, rinunciando implicitamente ad acquisirlo al patrimonio indisponibile del Comune. Nella fattispecie in esame, in conclusione - per tutte le considerazioni dianzi svolte -devono ritenersi legittimamente confiscati sia i terreni sia le costruzioni.
12. Al rigetto del ricorso segue la condanna del ricorrente al pagamento delle spese processuali.
13. Le signore Michelina, Maria Anna ed Isabella Gemmato, dovranno ritualmente ed utilmente proporre l\'istanza di restituzione al giudice dell\'esecuzione.
P.Q.M.
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Visti gli artt. 607, 615 e 616 c.p.p..
Rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali.
Così deciso in Roma, il 11 giugno 2008.
Depositato in Cancelleria il 1 ottobre 2008
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Composta dagli Ill.mi Magistrati: Udienza pubblica
Dott. DE MAIO Guido - Presidente - del 11/06/2008
Dott. CORDOVA Agostino - Consigliere - SENTENZA
Dott. ONORATO Pierluigi - Consigliere - N. 1501
Dott. FIALE Aldo - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. MARINI Luigi - Consigliere - N. 39735/2006
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso proposto da:
VARVARA Vincenzo, nato a Gravina di Puglia il 12.1.1943;
avverso la sentenza 23.3.2006 della Corte di appello di Bari;
Visti gli atti, la sentenza impugnata ed il ricorso;
Udita, in pubblica udienza, la relazione fatta dal Consigliere Dott. FIALE Aldo;
Udite le richieste del Pubblico Ministero, in persona del Dott. CIAMPOLI Luigi, il quale ha concluso chiedendo l\'annullamento con rinvio della sentenza impugnata;
Uditi i difensori, Avv.ti GAITO Alfredo e DELLO RUSSO Nicolo, i quali hanno concluso chiedendo l\'accoglimento del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Il Pretore di Bari - Sezione distaccata di Acquaviva delle Fonti, con sentenza dell\'1.6.1998, affermava la responsabilità penale di VARVARA Vincenzo in ordine ai reati di cui:
a) alla L. n. 431 del 1985, art. 1 sexies, poiché, in agro del Comune di Cassano delle Murge - senza avere previamente ottenuto il parere obbligatorio e vincolante del Comitato urbanistico regionale in relazione al vincolo paesaggistico ivi esistente - in mancanza di un piano di lottizzazione valido, realizzava, in terreno coperto da bosco e comunque nella fascia di 100 mt. dalla foresta demaniale di Mercadante, n. 17 manufatti edilizi plurifamiliari (facenti parte della c.d. lottizzazione Garden Villane - parte 2^) assentiti con n. 3 concessioni edilizie rilasciate nel 1994 - acc. in Cassano delle Murge, loc. Lagogemmolo, fino al 6.2.1997, con successiva permanenza;
b) alla L. n. 47 del 1985, art. 20, lett. c), per avere realizzato gli immobili dianzi descritti con concessioni edilizie illegittime e comunque inefficaci, perché prive di nulla-osta paesistico;
c) alla L. n. 47 del 1985, art. 20, lett. c), per avere realizzato gli immobili dianzi descritti in mancanza di un piano di lottizzazione valido, perché adottato ed approvato senza il prescritto parere preventivo del Comitato urbanistico regionale;
d) alla L. n. 47 del 1985, art. 20, lett. a), per avere realizzato le opere dianzi descritte con violazione di norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dalle leggi urbanistiche ed edilizie, dai regolamenti edilizi e dagli strumenti urbanistici;
e) all\'art. 734 c.p., per avere, mediante la realizzazione delle opere anzidette, distrutto ed alterato le bellezze naturali di luoghi soggetti alla speciale protezione dell\'autorità.
Il Pretore riconosceva all\'imputato circostanze attenuanti generiche e, unificati tutti i reati nel vincolo della continuazione, lo condannava alla pena complessiva - condizionalmente sospesa - di mesi nove di arresto e L. 30 milioni di ammenda; ordinava la demolizione delle opere e la rimessione in pristino dello stato dei luoghi;
disponeva, ai sensi della L. n. 47 del 1985, art. 19, la confisca e l\'acquisizione al patrimonio del Comune di Acquaviva delle Fonti dei terreni abusivamente lottizzati e degli immobili realizzati sugli stessi. Pronunciava, infine, condanna al risarcimento dei danni, da liquidarsi con apposito giudizio, in favore del Ministero dell\'ambiente, costituitosi parte civile.
La Corte di Appello di Bari - con sentenza del 22.1.2000 - in riforma della sentenza di primo grado, assolveva il Varvara da tutti i reati, per insussistenza dei fatti, e revocava gli ordini di demolizione e di rimessione in pristino nonché le statuizioni di confisca e di acquisizione al patrimonio comunale.
Ricorrevano il Procuratore generale e l\'Avvocatura distrettuale dello Stato per il Ministero dell\'ambiente e questa Corte (3^ Sezione) - con sentenza del 17.5.2002 - accogliendo l\'impugnazione della pubblica accusa, annullava con rinvio la decisione della Corte territoriale.
La Corte di Appello di Bari - con sentenza del 5.5.2003 - giudicando in sede di rinvio, confermava la sentenza pretorile di condanna, escludendo le sole statuizioni civili.
Proponeva questa volta ricorso l\'imputato e questa Corte (4^ Sezione) - con sentenza depositata il 10,12.2004 - accoglieva l\'impugnazione ed annullava con rinvio anche la seconda decisione della Corte di merito.
La Corte di Appello di Bari - con sentenza del 23.3.2006 - giudicando in seguito al nuovo rinvio, dichiarava estinti per prescrizione tutti i reati ascritti al Varvara e rigettava le richieste di parte civile.
Disponeva, ai sensi della L. n. 47 del 1985, art. 19, la confisca e l\'acquisizione al patrimonio del Comune di Acquaviva delle Fonti dei terreni abusivamente lottizzati e degli immobili realizzati sugli stessi.
Avverso tale sentenza il difensore del Varvara ha proposto il ricorso oggetto del presente giudizio e - sotto i profili dell\'erronea applicazione della legge penale e della contraddittorietà della motivazione - ha eccepito che:
- essendo incontroversa l\'ubicazione della lottizzazione all\'esterno della foresta di Mercadante, la Corte di merito aveva comunque affermato la sussistenza del vincolo boschivo, omettendo - in violazione dei principi vincolanti fissati dalla seconda sentenza di annullamento con rinvio pronunziata da questa Corte di legittimità - la doverosa valutazione delle statuizioni emesse, al riguardo, dagli organi amministrativi competenti ed anzi ignorando la documentazione prodotta, in proposito, dalla difesa;
- la lottizzazione in oggetto era stata realizzata in seguito a variante di un originario piano lottizzatorio approvato dal Comune di Cassano delle Murge nell\'anno 1984, sicché, quanto ai profili di tutela paesaggistica, non vi era alcuna necessità di acquisire provvedimenti autorizzatori ulteriori rispetto a quelli già ottenuti in relazione al primo strumento attuativo, che veniva variato "mediante il semplice spostamento dei lotti ubicati sulla linea di confine".
Erroneamente la Corte di merito aveva configurato, invece, detta variante come "nuovo progetto di lottizzazione che andava approvato e valutato secondo la normativa vigente all\'epoca";
- incongruamente non sarebbe stato escluso l\'elemento soggettivo dei reati contestati, poiché l\'imputato sarebbe incorso "al massimo in errore scusabile nell\'interpretazione delle norme eventualmente violate";
- la Corte di merito avrebbe omesso di pronunciarsi sulla questione di costituzionalità della L. n. 47 del 1985, art. 19, (recante previsione oggi confluita nel D.P.R. n. 380 del 2001, art. 44, T.U.), per contrasto con gli artt. 3, 24 e 103 Cost., "nella parte in cui consente di considerare la confisca come misura amministrativa che il giudice penale può disporre in funzione cautelare, in supplenza della P.A., irrogabile anche in ipotesi di proscioglimento". Tale disposizione introdurrebbe una inaccettabile disparità di trattamento in relazione al D.Lgs. n. 231 del 2001, art. 19, che, "per le medesime fattispecie di reato, nel disciplinare la responsabilità degli enti, consente la confisca solo a fronte della condanna";
- erroneamente sarebbe stata disposta la confisca, dal momento che comunque esisteva una autorizzazione a lottizzare della P.A, tuttora efficace poiché mai annullata dalla stessa amministrazione. Nella specie, inoltre, i suoli confiscati erano stati qualificati dal PUTT come "territorio costruito" e successivamente inclusi in zona edificabile dal nuovo P.R.G. del Comune di Cassano.
Il difensore poi - con "motivi nuovi" depositati l\'1.8.2007 - ha prodotto "copia dell\'accertamento di compatibilità paesaggistica, emesso il 21.6.2007 dal Comune di Cassano delle Murge ai sensi della L. n. 308 del 2004, art. 1, comma 37", prospettando che tale provvedimento "elide ex tunc l\'illegittimità della condotta" e si porrebbe anch\'esso in insanabile contrasto con la disposta confisca, "avendo accertato, ancora una volta, la perfetta compatibilità delle opere realizzate sui suoli di proprietà di Varvara con il contesto ambientale oggetto della tutela".
Ulteriore memoria, esplicativa della valenza di quest\'ultimo provvedimento anche alla stregua delle modifiche apportate al D.Lgs. n. 42 del 2004 dal D.Lgs. 24 marzo 2006, n. 157, è stata depositata il 19.5.200?.
In data 1.6.2007 è stata depositata in Cancelleria una istanza formalmente rivolta al Procuratore generale presso questa Corte Suprema dalle signore Michelina, Maria Anna ed Gemmato Isabella, le quali hanno prospettato che terreni di loro pertinenza erano stati assoggettati a sequestro preventivo nel procedimento in esame. Detti terreni non erano stati interessati dalle opere realizzate dal Varvara ed esse istanti avevano rifiutato la loro adesione al progetto di lottizzazione "proprio perché non intendevano essere coinvolte nell\'operazione di sfruttamento edilizio che non ritenevano chiara e priva di incertezza".
Degli stessi terreni hanno chiesto la restituzione, in quanto si tratterebbe di fondi estranei ai fatti illeciti contestati ed esclusi dall\'ambito della ravvisata lottizzazione.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Il ricorso deve essere rigettato, poiché tutte le doglianze in esso svolte sono infondate.
1. La ricostruzione fattuale della vicenda;
La vicenda in esame trae la sua origine dalla presentazione al Comune di Cassano delle Murge, nell\'anno 1982, di un piano di lottizzatone suddiviso in due parti, che venne adottato il 15 7.1983 ed approvato il 31.10.1984.
In data 1.3.1985 i proprietari dei fondi interessati alla prima parte della lottizzazione stipularono la prescritta convenzione con il Comune e diedero inizio all\'attività di edificazione. Successivamente vennero avviate le procedure per la realizzazione della seconda parte del piano di lottizzazione, interessante un\'area complessiva appartenente in parte alle sorelle Maria, Francesca e Michelina Gemmato ed in parte a Vincenzo Varvara.
Il Varvara, in data 16.6.1993, stipulò convenzione con il Comune, sempre in attuazione del piano di lottizzazione approvato nell\'ottobre del 1984. Le sorelle Gemmato, però, non intesero aderire alla convenzione medesima, sicché il Varvara, in data 6.10.1993, presentò una "variante" al piano di lottizzazione, al fine di essere autorizzato ad effettuare una redistribuzione dei lotti edificatori e delle aree destinate ad attrezzature di uso pubblico. Detta "variante" venne approvata dal Comune di Cassano delle Murge in data 30.5.1994 - ma, sul presupposto che non si dovesse tenere conto della normativa paesaggistica e dei relativi vincoli nel frattempo intervenuti, venne omessa l\'acquisizione dei parere del Comitato urbanistico regionale prescritto dalla L. n. 56 del 1980, della Regione Puglia - e la relativa convenzione venne stipulata il successivo 10 agosto.
La L.R. Puglia 31 maggio 1980, n. 56, disciplina la "Tutela ed uso dei territorio". Essa, tra l\'altro:
- regolamenta gli "strumenti della pianificazione territoriale", che individua, a livello di area vasta, nel piano urbanistico territoriale regionale (P.U.T.) e sue articolazioni (P.U.T.T. e P.U.I.);
- specifica i contenuti e gli elaborati del piano di lottizzazione e, nel regolamentarne la procedura di formazione e di approvazione, prescrive la necessità del preventivo parere obbligatorio e vincolante del Comitato urbanistico regionale in ipotesi di lottizzazione in zone gravate da vincoli paesaggistici (artt. 21 e 27).
L\'area impegnata era ricompresa nella fascia di 100 metri dalla foresta demaniale di Merendante e sulla stessa il Varvara iniziò la costruzione di n. 17 fabbricati a seguito del rifascio di n. 3 concessioni edilizie.
2. Le questioni controverse
Nel presente giudizio le questioni oggetto di controversia riguardano:
a) la individuazione della esistenza, nella zona interessata dalla seconda parte della lottizzazione, di un vincolo paesaggistico, con riferimento all\'epoca dell\'approvazione della c.d. "variante" (30.5.1994) e la esatta qualificazione del vincolo paesaggistico eventualmente esistentè,
b) l\'ambito territoriale effettivo del territorio eventualmente vincolato e l\'attitudine dello stesso all\'ampliamento;
c) la esatta qualificazione giuridica della c.d. "Variante al piano di lottizzazione" approvata nel 1994, quale variante effettiva o nuovo strumento di pianificazione attuativa assoggettabile, in questa seconda ipotesi, alla normativa vigente all\'epoca della sua approvazione e ad un nuovo ed autonomo procedimento formativo (con acquisizione di nuovi pareri delle autorità coinvolte nella pianificazione).
3. Le determinazioni relative alle questioni anzidetto assunte da questa 3^ Sezione nella fase cautelare
Questa 3^ Sezione, con la sentenza n. 2347 emessa nella camera di consiglio del 6.6.1997 in relazione alla fase cautelare - rigettando il ricorso proposto dall\'indagato avverso l\'ordinanza del Tribunale per il riesame di Bari, che aveva confermato il disposto sequestro preventivo - ebbe ad affermare che:
- Nella zona interessata dalla lottizzazione de qua esisteva vincolo paesaggistico ex L. n. 431 del 1985, in quanto "territorio coperto da bosco", sicché trovava applicazione "la disciplina stabilita al riguardo dalla Regione Puglia che ha vietato ogni modificazione dell\'assetto del territorio nonché qualsiasi opere edilizia nei "territori coperti da boschi o macchia mediterranea ... e nelle fasce contermini di 100 metri" (L.R. n. 30 del 1990, art. 1, lett. d) ed ha previsto, all\'art. 2, comma 3, che in tali aree "l\'edificazione è consentita soltanto nelle radure purché gli interventi, oltre al rispetto delle condizioni del precedente comma (nelle zone C gli interventi devono essere previsti in strumenti urbanistici esecutivi che risultino approvati alla data di entrata in vigore della legge), consentano una zona di rispetto dai limite del bosco o della macchia mediterranea di almeno 100 metri".
- Il piano di lottizzazione approvato il 30.5.1994 era un nuovo ed autonomo strumento urbanistico esecutivo e non poteva configurarsi come una "variante" a quello approvato il 31.10.1984, tenuto conto delle rilevanti difformità che rispetto ad esso presentava. È utile precisare, al riguardo - per evitare fraintendimenti - che quanto sopra è stato ricordato ai meri fini ricostruttivi detta vicenda, poiché questo Collegio è ben consapevole che il procedimento incidentale, in materia di misure cautelari reali, è rette dal principio "rebus sic stantibus" ed in esso il giudizio di legittimità della Corte di Cassazione risulta circoscritto, poiché è rivolto all\'apprezzamento della sufficienza del grado di apparenza e cade in un momento processuale caratterizzato dalla parzialità delle indagini e dalla sommarietà e provvisorietà delle imputazioni.
Non è consentito, infatti, in quella sede - proprio per l\'assoluta autonomia rispetto al giudizio di cognizione - verificare la sussistenza del fatto reato, ma soltanto accertare se il fatto contestato sia configurabile quale fattispecie astratta di reato (vedi Cass. Sez. Unite: 4.5.2000, n. 7 e 7.11.1992, n. 6). La pronunzia emessa in sede cautelare, pertanto, resta circoscritta nell\'ambito del procedimento incidentale ed ha effetti soltanto sulla misura cautelare. Essa non vincola, invece ne\' l\'apprezzamento del P.M. quanto alla rilevanza degli elementi indiziari acquisiti, ne\' quello del G.I.P., ai fini del rinvio a giudizio, o del giudice del dibattimento (vedi Cass. Sez. Unite, 12.10.1993, n. 20, Durante e Sez. 3^, 9.2.1998, n. 1492, Svara ed altro).
4. Le determinazioni relative alle questioni anzidette nelle decisioni di questa Corte Suprema riferite alle pronunzie di merito Questa m Sezione, con la sentenza 17.5.2002, n. 26601, aveva affermato i seguenti principi:
- Nella zona interessata dalla lottizzazione de qua esisteva vincolo paesaggistico ex L. n. 431 del 1985. in quanto "territorio coperto da foreste e da bosco".
- La valutazione relativa all\'attitudine/o meno della foresta di Mercadante ad un progressivo ampliamento "spetta in via generale al competente organo amministrativo, secondo la normativa relativa alla tutela delle bellezze naturali)".
- La c.d. "variante" approvata in data 30.5.1994 costituiva, in realtà, una nuova lottizzazione. poiché arrecava modifiche essenziali al piano di lottizzazione approvato nel 1984. Si imponeva pertanto, per la presenza del vincolo, la acquisizione del preventivo parere del C.U.R. (Comitato Urbanistico Regionale). La 4^ Sezione, con la sentenza depositata il 10,12.2004, ha ritenuto che la precedente decisione del giudice di legittimità sarebbe viziata "da uno straripamento di potere", in quanto avrebbe sovrapposto una propria valutazione a quella del giudice del merito, pervenendo a conclusioni che "vanno considerate come meri obiter dicta". Ha demandato, quindi, alla Corte di merito una nuova valutazione riferita:
- all\'attitudine della foresta Mercadante ad un progressivo ampliamento, tenuto conto delle statuizioni emesse dall\'organo amministrativo competente;
- alla qualificazione della c.d. "variante" approvata nel 1994 (eventualmente anche aderendo alle valutazioni in fatto di questa Corte, ma facendole proprie).
5. Le statuizioni della Corte di Appello di Bari nell\'impugnata sentenza del 233.2006
La impugnata sentenza della Corte di Appello di Bari - a giudizio di questo Collegio - si è puntualmente uniformata ai principi di diritto enunciati dalla sentenza della 4^ Sezione (che aveva disposto l\'annullamento con rinvio), nel rispetto delle previsioni dell\'art. 627 c.p.p., comma 3, e dell\'art. 173 disp. att. c.p.p., comma 2, e - con autonoma valutazione degli elementi complessivamente acquisiti, nella loro esistenza e significatività probatoria di ricostruzione della vicenda - è pervenuta a concludere che:
- l\'area in cui risulta insediata la lottizzazione in oggetto è assoggettata a vincolo paesaggistico quale zona boscosa, circostante la foresta demaniale di Mercadante, di notevole interesse sotto i profili dell\'ambiente e del paesaggio;
- la foresta di Mercadante è stata ritenuta dall\'organo amministrativo competente idonea ad un progressivo ampliamento;
- il piano di lottizzazione approvato dar Comune di Cassano delle Murge in data 30.5.1994 non costituisce mera "variante" di quello precedentemente approvato il 31.10.1984, bensì nuovo strumento di pianificazione attuativa assoggettabile integralmente, come tale, alla normativa vigente all\'epoca della sua approvazione. 5.1 La Corte territoriale ha evidenziato che il D.M. 1 agosto 1985 del Ministro per i beni culturali ed ambientali (Dichiaratone di notevole interesse pubblico di alcune zone nei Comuni di Altamura e Cassano Murge) "ha espressamente indicato le aree circostanti la foresta di Mercadante ricadenti nei Comuni di Altamura e Cassano come zone boscose di notevole interesse sotto il profilo ambientale e paesaggistico e le ha assoggettate al vincolo della L. 29 giugno 1939, n. 1497".
Ha rilevato, quindi, che proprio quel decreto ministeriale integra "provvedimento dell\'organo amministrativo competente" che ha stabilito l\'idoneità all\'ampliamento della foresta medesima. A tale riguardo viene eccepito in ricorso che "i giudici amministrativi regionali avevano constatato l\'intervenuta inefficacia del D.M. in questione, in quanto la pubblicazione in Gazzetta era avvenuta in data 6 febbraio 1986 e, quindi, dopo la promulgazione della L. n. 431 del 1985, che riservava, in via esclusiva, alle Regioni, a partire dalla data della sua promulgazione (G.U. n. 197 del 22 agosto 1995), la competenza a legiferare in materia di vincoli paesaggistici".
Trattasi di confutazione impropria, in quanto il T.A.R. Puglia - Bari, sul ricorso proposto dal Varvara contro il Ministero dei beni culturali ed ambientali per l\'annullamento del D.M. in oggetto, con sentenza del 10.3.1993 depositata il 5.2.1994, ha annullato detto provvedimento ministeriale solo nella parte in cui dispone, sulle zone dichiarate legittimamente di notevole interesse pubblico, "divieti assoluti di modificazione dell\'assetto dei territori", ritenendo invece legittima (e facendo salva, quindi, l\'indicazione del vincolo) la dichiarazione di zona di notevole interesse pubblico, in quanto bellezza paesaggistica, sulla base del potere concorrente riconosciuto allo Stato di individuare zone di interesse paesistico ai sensi del D.P.R. n. 616 del 1982, art. 82.
Secondo giurisprudenza amministrativa costante, infatti, il Ministro, anche dopo la L. n. 431 del 1985, ha conservato il potere di integrare gli elenchi delle bellezze naturali approvati dalle Regioni, a norma del D.P.R. n. 616 del 1977, art. 82, comma 2, lett. a). L\'imposizione di un vincolo paesaggistico siffatto non comporta e non può comportare soltanto (mancando una norma specifica che lo consenta) la dichiarazione di assoluta immodificabilità del bene riconosciuto come bellezza naturale.
Il D.M. 1 agosto 1985, includeva espressamente, nella delimitazione delle aree vincolate in territorio del Comune di Cassano, il foglio catastale n. 32, ove trovasi l\'area interessata dalla lottizzazione in oggetto, sicché esatta deve ritenersi la valutazione di irrilevanza - effettuata dalla Corte di Bari alla stregua delle nozioni di gerarchia delle fonti - della nota con cui la locale Soprintendenza per i beni ambientali aveva considerato "escluso che i terreni ricompresi nel foglio 32 fossero boscati" (ma non aveva eschiso che gli stessi fossero comunque vincolati n.d.r.) Nè la sussistenza del vincolo dianzi descritto poteva ritenersi messa in discussione dalle circostanze che:
a) Il PUTT/P della Regione Puglia (piano urbanistico territoriale tematico del paesaggio e dei beni ambientali - approvato con Delib. 15 dicembre 2000, della Giunta regionale, cioè oltre tre anni dopo l\'accertamento dei fatti oggetto del presente giudizio) possa avere qualificato l\'area lottizzata come "territorio costruito". All\'interno dei "territori costruiti" (come definiti dall\'art. 103, comma 5, delle N.T.A. del PUTT/P), invero, quel piano paesistico - territoriale non opera alcuna elisione di vincoli c.d. relativi, ne\' incide sull\'obbligatorietà della previa autorizzazione paesaggistica, ma si limita d escludere che trovino applicazione i divieti di edificazione in esso previsti.
b) Il Consiglio comunale di Cassano delle Murge, con Delib. del 2002, in sede di nuova adozione dello strumento urbanistico generale, avrebbe confermato la "vocazione edificatori del territorio in oggetto.
La possibilità edificatoria, invero, disciplinata da uno strumento urbanistico di governo del territorio, non esclude la permanenza del vincolo paesaggistico c.d. relativo, rimanendo la realizzazione degli interventi comunque subordinata anche alla preventiva valutazione dell\'autorità preposta alla tutela di detto vincolo. La permanenza del vincolo di cui si discetta, del resto, è confermata dal prodotto accertamento di compatibilità paesaggistica, emesso il 21.6.2007 dal Comune di Cassano delle Murge ai sensi della L. n. 308 del 2004, art. 1, comma 37.
Non può eccepirsi, pertanto, in sede di legittimità, vizio di motivazione quanto alla mancata valutazione - da parte del giudice di appello - di prospettazioni manifestamente infondate vedi Cass. Sez. 5^, 24.10.1991, a 10646.
5.2 La natura autonoma del piano di lottizzazione del 1994 risulta dedotta - con argomentazioni rigorosamente logiche - dalla constatazione che esso, rispetto al piano approvato dieci anni prima, prevedeva sostanziali e rilevanti modifiche di elementi essenziali quali: a) la differente perimetrazione del piano; b) una diversa dislocazione degli edifici; c) la trasformazione della viabilità interna previe rettifiche di quella principale; d) la drastica riduzione (660 mc. complessivi a fronte degli originari 1.536 mc.) e la diversa distribuzione delle aree destinate ad attrezzature private di uso pubblico.
Va affermato, al riguardo, il principio secondo il quale il procedimento amministrativo di formazione dei piani di lottizzazione deve essere ripercorso allorquando si intende apportare ad essi modifiche che, per la loro entità e funzione, possano qualificarsi come rilevanti e diano luogo ad una pianificazione lottizzatoria sostanzialmente divergente da quella adottata.
E la Corte di merito risulta essersi attenuta appunto a tale principio, avendo correttamente valutato che, nella fattispecie in esame, le varianti proposte erano consistite in modifiche sostanziali che avevano mutato la fisionomia della lottizzazione e l\'impostazione urbanistica dell\'originario progetto. Esse, infatti, andavano ad incidere sul dimensionamento globale del piano di lottizzazione e comportavano mutamenti al perimetro, agli indici di fabbricabilità ed alle dotazioni di spazi: pubblici e di uso pubblico. Deve rilevarsi, altresì, che la L. 17 agosto 1942, n. 1150, art. 28, comma 2, nel testo modificato dalla L. n. 765 del 1967, stabilisce espressamente che le lottizzazioni di terreno a scopo edilizio possono essere autorizzate dal Comune previo nulla-osta della competente Soprintendenza (che spetta ora alle Regioni a statuto ordinario in virtù del D.P.R. n. 8 del 1972, art. 1, comma 3). Da ciò discende che i piani di lottizzazione - anche qualora riguardino zone di territorio non soggette a vincolo paesistico - necessitano, nell\'ambito del relativo procedimento di approvazione, di preventiva valutazione paesaggistica, di competenza delle Regioni (vedi Cons. Stato: Sez. 4^, 16.6.1986, n. 421; Sez. 4^, 27.7.1993, n. 742; Sez. 6^, 2.3.2000, a 1095), quale intervento consultivo di carattere generale e programmatorio circa la compatibilità ambientale dello strumento urbanistico attuativo. I due atti possono fondersi in un unico provvedimento avente natura complessa, ma in tal caso è comunque necessario che l\'atto complesso compia entrambe le distinte valutazioni che sono proprie dell\'attività consultiva e di quella autorizzatoria in senso proprio.
La L.R. Puglia n. 56 del 1980, artt. 27 e 21, ribadiscono sostanzialmente (quanto alla procedura di formazione e di approvazione del piano di lottizzazione) le prescrizioni della legge urbanistica statale e prescrivono altresì la necessità del parere vincolante del Comitato urbanistico regionale.
6. I riflessi dell\'accertata esistenza del vincolo paesaggistico sulle imputazioni di edificazione illecita;
Dall\'accertata esistenza del vincolo paesaggistico discende l\'illegittimità o comunque l\'inefficacia delle concessioni edilizie specificate nei capi di imputazione, poiché le stesse risultano rilasciate:
- in mancanza di un piano di lottizzazione legittimo;
- in carenza dell\'autorizzazione paesaggistica già prescritta dalla L. n. 1497 del 1939, art. 7, le cui procedure di rilascio sono state innovate dalla L. n. 431 del 1985 nonché dal D.Lgs. n. 490 del 1999, art. 151, e sono attualmente disciplinate dal D.Lgs. n. 42 del 2004, art. 146.
7. L\'elemento soggettivo dei reati;
Secondo la giurisprudenza di questa Corte Sprema, i soggetti che predispongono un piano di lottizzazione, i titolari di concessione edilizia, i committenti ed i costruttori, hanno l\'obbligo di controllare la conformità dell\'intera lottizzazione e/o delle singole opere alla normativa urbanistica ed alle previsioni di pianificazione, perché l\'interesse protetto dalla legge non è soltanto quello di assicurare che la modifica del territorio avvenga sotto il controllo della P.A. ma è altresì quello di garantire che tale sviluppo si verifichi in piena aderenza al programmato assetto urbanistico ed il rilascio della concessione edilizia è subordinato all\'indagine di conformità alla normativa urbanistica in genere ed ai piani regolatori (vedi Cass. Sez. 3^: 26.3.2001, ric. Matarrese ed altri; 13.3.1987, ric. Ginevoli ed altri).
L\'assoggettamento a sanzione penale va escluso nei confronti di colui che, "effettivamente" e senza sua colpa, si sia fidato dell\'atto amministrativo illegittimo.
Le Sezioni Unite di questa Corte Suprema - con sentenza del 3.2.1990, ric. Cancilleri - avevano affermato che il reato di lottizzazione abusiva si configura come una contravvenzione di natura esclusivamente dolosa, "per la cui sussistenza è necessario che l\'evento sia previsto e voluto dal reo, quale conseguenza della propria condotta cosciente e volontaria diretta a limitare e condizionare, con ostacoli di fatto o di diritto, la riserva pubblica di programmazione territoriale".
Tale interpretazione, però, è stata superata da plurime successive sentenze di questa 3^ Sezione con argomentazioni alle quali (per economia di esposizione) si rinvia e che il Collegio pienamente condivide.
In dette decisioni è stato in conclusione rilevato che, dopo che le Sezioni Unite - con la sentenza 28.11.2001, Salvini - hanno riconosciuto (in perfetta aderenza, del resto, al testuale dettato normativo) che il reato di lottizzazione abusiva è a consumazione alternativa, potendo realizzarsi sia per il difetto di autorizzazione sia per il contrasto con le prescrizioni della legge o degli strumenti urbanistici, risulta ad evidenza contraddittorio escludere (alla stessa stregua di quanto pacificamente ritenuto per la contravvenzione di esecuzione di lavori in assenza o in totale difformità dalla concessione edilizia) che la contravvenzione medesima, sia negoziale che materiale, possa essere commessa per colpa vedi Cass. Sez. 3^: 1.7.2004, Lamedica ed altri; 11.5.2005, Stiffi ed altri; 27.2.2007, Barletta; 21.11.2007, Quattrone;
10.1.2008, Zortea.
Deve ribadirsi, pertanto, che non è ravvisatile alcuna eccezione al principio generale stabilito per le contravvenzioni dall\'art. 42 c.p., comma 4, restando ovviamente esclusi i casi di errore scusabile sulle norme integratoci del precetto penale e quelli in cui possa trovare applicazione l\'art. 5 c.p., secondo l\'interpretazione fornita dalla pronuncia n. 364/1988 della Corte Costituzionale. Nella specie, i giudici del merito hanno congruamente evidenziato gli elementi volontari ed intenzionali del soggetto agente - tutt\'altro che sprovveduto sotto il profilo della qualificazione tecnica - il quale ben conosceva i limiti ristretti entro i quali il T.A.R. Puglia (con sentenza del 10.3.1993, depositata il 5.2.1994) aveva accolto il ricorso da lui proposto per l\'annullamento del D.M. 1 agosto 1985;
egli non poteva avere dubbi, pertanto, circa la sussistenza del vincolo paesaggistico imposto con quel provvedimento sul terreno di sua proprietà ed aveva fatto perciò ricorso all\'espediente della presentazione di una pretesa "variante" a quel precedente piano di lottizzazione (approvato circa dieci anni prima) nel tentativo di aggirare surrettiziamente gli ostacoli che ormai si frapponevano alla edificazione progettata.
8. La confisca dei terreni lottizzati e delle opere su di essi costruite.
Legittimamente è stata disposta, a norma della L. n. 47 del 1985, art. 19, (riprodotto dal D.P.R. n. 380 del 2001, art. 44, comma 2, del T.U.), la confisca "dei terreni abusivamente lottizzati". Trattasi - secondo la giurisprudenza costante di questa Corte Suprema - di provvedimento obbligatorio per il giudice che accerti la sussistenza di una lottizzazione abusiva, anche indipendentemente da una pronuncia di condanna (vedi Cass. Sez. 3^: 30.9.1995, n. 10061, ric. Barletta ed altri; 20.12.1995, n. 12471, ric. P.G. in proc. Besana ed altri; 12.12.1997, n. 11436, ric. Sapuppo ed altri;
23.12.1997, n. 3900, ric. Farano ed altri; 11.1.1999, a 216, ric. Iorio Gnisci Ascoltato; 6.5.1999, n. 777, ric. Iacoangeli; 4.12.2000, n. 12999, ric. Lanza).
8.1 La giurisprudenza di questa Corte Suprema è orientata nei senso che non può essere dedotto sotto forma di difetto di motivazione la carente considerazione riservata dal giudice di merito alle questioni di legittimità costituzionale prospettate dalla parte, riservando la legge la possibilità di riproporre la questione ad ogni successivo grado di giudizio vedi Cass. Sez. 6^, 15.5.1997, n. 706. Nel ricorso viene delineato il preteso contrasto della L. n. 47 del 1985, art. 19, (recante previsione oggi confluita nel D.P.R. n. 380 del 2001, art. 44, comma 2, T.U.) con gli artt. 3, 24 e 103 Cost., "nella parte in cui consente di considerare la confisca come misura amministrativa che il giudice penale può disporre in funzione cautelare, in supplenza della P.A., irrogatale anche in ipotesi di proscioglimento; laddove il D.Lgs. 8 giugno 2001, n. 23, art. 19 in relazione alle medesime fattispecie di reato, nel disciplinare le forme procedimentali per la responsabilità degli enti, consente la confisca solo a fronte della condanna, così aprendo il varco ad una inaccettabile disparità di trattamento".
La questione è manifestamente infondata, poiché il D.Lgs. n. 231 del 2001, art. 19, fa testuale riferimento alla "confisca del prezzo o del profitto del reato" (che deve essere sempre disposta, nei confronti dell\'ente, con la sentenza di condanna, "salvo che per la parte che può essere restituita al danneggiato" e "fatti salvi i diritti acquisiti dai terzi in buona fede"), introducendo altresì la possibilità di confiscare - ove quella non sia possibile - "somme di danaro, beni o altre utilità di valore equivalente al prezzo o al profitto del reato". Trattasi, dunque, della misura di sicurezza patrimoniale di cui all\'art. 240 c.p., con riferimento al comma 1, per il "profitto del reato", ed al comma 2, per il "prezzo del reato".
Per quanto riguarda, invece, la confisca prevista già dalla L. n. 431 del 1985, art. 19, ed attualmente dal D.P.R. n. 389 del 2001, art. 44, comma 2, del T.U., deve rilevarsi che:
a) essa costituisce esplicitazione di un potere sanzionatorio, non residuale o sostitutivo, ma autonomo rispetto a quelli dell\'autorità amministrativa, attribuito dalla legge al giudice penale. Deve ritenersi definitivamente superata, infatti, in materia urbanistica, la visione di un giudice supplente dell\'Amministrazione pubblica, poiché è lo stesso territorio che costituisce l\'oggetto della tutela posta dalla normativa penale urbanistica ed a tale tutela sostanziale si riconnette l\'attribuzione al giudice del potere di disporre provvedimenti ripristinatori specifici qualora perduri la situazione offensiva dell\'interesse protetto dalla norma penale. b) La confisca dei suoli abusivamente lottizzati e delle opere ivi abusivamente costruite integra - secondo la giurisprudenza ormai costante di questa Corte Suprema - una sanzione amministrativa speciale irrogata dal giudice penale alla stessa stregua dell\'ordine di demolizione previsto dal D.P.R. n. 380 del 2001, art. 31, u.c., T.U. (vedi Cass. Sez. 3^: 30.9.1995, n. 10061, ric. Barletta ed altri; 20.12.1995, n. 12471, ric. P.G. in proc. Besana ed altri;
12.12.1997, n. 11436, ric. Sapuppo ed altri; 23.12.1997, n. 3900, ric. Farano ed altri; 11.1.1999, n. 216, ric. Iorio Gnisci Ascoltato;
6.5.1999, n. 777, ric. Iacoangeli; 4.12.2000, n. 12999, ric. Lanza;
7.7.2004, ric. Lazzara).
Non può ritenersi configurarle, pertanto, alcuna disparità di trattamento, vertendosi in situazioni oggettivamente diverse. 9. La confisca ed il mancato annullamento della "variante" del 1994 È vero che, nella vicenda in esame, la c.d. "variante di lottizzazione" approvata nel 1994 non risulta annullata in sede giurisdizionale ne\' in sede di autotutela (ma neppure convalidata ai sensi della L. n. 241 del 1990, art. 21 nonies). Ciò, però, non incide sulla confisca disposta dal giudice penale, al quale non è affidato alcun "sindacato di legittimità" sull\'atto amministrativo, nè alcuna valutazione delle concrete ragioni di interesse pubblico, a fronte degli interessi comunque implicati, che siano idonee a giustificare l\'esercizio del potere amministrativo di autocontrollo. Il giudice penale, nei casi in cui nella fattispecie di reato sia previsto un atto amministrativo ovvero l\'autorizzazione del comportamento del privato da parte di un organo pubblico, non deve limitarsi a verificare l\'esistenza ontologica dell\'atto o provvedimento amministrativo, ma deve verificare, con potestà autonoma, l\'integrazione o meno della fattispecie penale, "in vista dell\'interesse sostanziale che tale fattispecie assume a tutela", nella quale gli elementi di natura extrapenale convergono organicamente, assumendo un significato descrittivo. Nella formulazione inequivocabile del dettato normativo della L. n. 47 del 1985, art. 18, ed attualmente del D.P.R. n. 380 del 2001, art. 30 (T.U.), (descrittiva del reato di lottizzazione abusiva) - del resto - la previsione della mancanza di autorizzazione si aggiunge a quella del contrasto con le prescrizioni delle leggi o degli strumenti urbanistici, anche se soltanto adottati, e deve ritenersi, anzi, del tutto residuale, poiché può verificarsi soltanto nel caso di una lottizzazione che, pur essendo conforme alle prescrizioni di legge e di piano, sia eseguita in assenza di autorizzazione (vedi Cass. Sez. Unite, 28.11.2001, ric. Salvini).
È la descrizione normativa del reato di lottizzazione abusiva che impone, dunque, al giudice un riscontro diretto di tutti gli elementi che concorrono a determinare la condotta criminosa. La nozione di lottizzazione abusiva è duplice, cioè sostanziale e formale, e la prima fattispecie ben può configurarsi indipendentemente dalla circostanza che la lottizzazione sia o meno autorizzata. Quando il giudice, dunque, ravvisa l\'esistenza di un\'ipotesi di lottizzazione abusiva - pure in presenza di atti autorizzatoli, che però risultino in contrasto con previsioni di legge o di piano - non opera alcuna disapplicazione del provvedimento amministrativo, ma si limita ad accertare la conformità del fatto concreto alla fettispecie astratta descrittiva del reato, poiché, giunge all\'accertamento dell\'abusività della lottizzazione prescindendo da qualunque giudizio sull\'autorizzazione. Ciò ben si spiega con la "ratio" dello stesso reato di lottizzazione abusiva, poiché il legislatore - in situazioni implicanti la trasformazione urbanistico - edilizia di aree territoriali non ancora o parzialmente urbanizzate - ha inteso tutelare non soltanto la potestà pubblica di programmazione territoriale considerata sotto l\'aspetto del suo esercizio ma, ed essenzialmente, la risultante di questa, ossia la concreta conformazione del territorio derivata dalle scelte di programmazione effettuate.
Viene fatto rilevare, in ricorso, che la L. n. 47 del 1985, art. 18, comma 7, ed oggi il D.P.R. n. 380 del 2001, art. 30, comma 7, T.U., nel disciplinare il procedimento sanzionatone amministrativo, si riferiscono alla sola lottizzazione in assenza di autorizzazione, in quanto dispongono che l\'amministrazione emette ordinanza di sospensione dell\'attività illecita soltanto "nel caso in cui accerti l\'effettuazione di lottizzazione di terreni a scopo edificatorio senza la prescritta autorizzazione".
Ciò vale, però, esclusivamente per l\'applicazione delle sanzioni amministrative, ove gli organi competenti dell\'amministrazione - qualora accertino l\'illegittimità di una lottizzazione già autorizzata - devono prima annullare il provvedimento illegittimo e poi dare inizio alla procedura sanzionatola.
10. La disposta confisca ed i pretesi provvedimenti "sananti";
La legge presuppone, però, la necessità di coordinare gli interventi del giudice penale con l\'esercizio dei poteri spettanti in materia urbanistica ed edilizia all\'autorità amministrativa, al fine di non sottrarre a questa l\'esercizio di poteri propri. 10.1 Al riguardo devono ribadirsi i principi già enunciati da questa 3^ Sezione (vedi, in particolare, le sentenze 26.10.2007, Casile ed altri; 29.5.2007, n. 21125 e 18.3.2002, n. 11141, ric. Montalto ed altri, anche nelle parti riferite alle fattispecie valutate nelle precedenti sentenze 20.12.1995, a 12471, ric. P.G. in proc. Besana ed altri; 21.1.2001, n. 1966, Venuti ed altri; 13.10.2004, n. 39916, Lamedica ed altri), secondo i quali:
a) Il passaggio in giudicato della sentenza che contiene l\'ordine di confisca comporta il trasferimento della proprietà dei beni confiscati al Comune (quale patrimonio disponibile), così che i precedenti proprietari perdono con quei beni ogni legame giuridico e non possono vantare su di essi alcun diritto in caso di modifiche successivamente apportate dall\'Amministrazione all\'assetto territoriale.
Il Comune conserva ovviamente la piena ed incondizionata potestà di programmazione e di gestione del territorio, ma deve escludersi che l\'adozione di nuovi strumenti urbanistici integri una fonte di retro- trasferimento della proprietà in favore dei privati già destinatati dell\'ordine di confisca. L\'ente locale - qualora ragioni di opportunità e di convenienza consiglino di destinare l\'area lottizzata alla edificazione - potrà decidere di non esercitare in proprio le iniziative edificatorie e di non conservare la proprietà sui terreni e sui manufatti che eventualmente vi insistono, ma in tal caso potrà fare ricorso ad atti contrattuali volontari ed a titolo oneroso che trasferiscano la proprietà a tutti o parte dei precedenti proprietari.
b) Anteriormente alla formazione del giudicato, però, la confisca dei terreni lottizzati non può essere disposta dal giudice penale quando (o nei limiti in cui) essa risulti incompatibile con un provvedimento già adottato dall\'autorità amministrativa competente (per esempio, quando l\'autorità urbanistica abbia autorizzato ex post una lottizzazione abusiva), ovvero nei casi in cui la mutata politica del territorio perseguita dal Comune entri in conflitto con l\'ordine giudiziale.
10.2 Nel caso concreto i ricorrenti non hanno dimostrato la sussistenza di una effettiva incompatibilità della confisca con l\'assetto urbanistico previsto dalla pianificazione regionale e comunale attualmente vigente. Ed infatti:
- Il PUTT/P della Regione Puglia si limita, come si è detto, ad escludere l\'esistenza di un vincolo assoluto di inedificazione. - Le nuove previsioni del P.R.G. (di cui si assume la definitiva approvazione nel corso del giudizio): non costituiscono intervento di recupero urbanistico dell\'area abusivamente lottizzata; non integrano autorizzazione postuma dell\'intervento lottizzatorio; non sanano le costruzioni abusive preesistenti; non si pongono, in conclusione, quale estrinsecazione di una volontà della pubblica Amministrazione di riconoscere ex post la conformità degli interventi già realizzati con lo strumento urbanistico oggi in vigore e di rinunciare all\'acquisizione delle aree e dei manufatti al proprio patrimonio disponibile.
11. La disposta confisca ed il conseguito accertamento di compatibilità paesaggistica
Il ricorrente sostiene che l\'accertamento di compatibilità paesaggistica ai sensi della L. n. 308 del 2004, art. 1, comma 37, - rilasciato dal Comune di Cassano delle Murge in data 21.6.2007 - esplicherebbe forza attrattiva rispetto alla lottizzazione abusiva, sicché verrebbe meno la legittimità della confisca disposta ai sensi della L. n. 47 del 1985, art. 19, comma 1.
Tale tesi non può essere condivisa, perché il c.d. "condono paesaggistico" - introdotto dal comma 37 dell\'unico articolo della L. n. 308 del 2004, ed applicabile ai reati paesaggistici compiuti entro e non oltre il 30 settembre 2004 - estingue il reato di cui al D.Lgs. n. 42 del 2004, art. 181, (già D.Lgs. n. 490 del 1999, art. 163) e "ogni altro reato in materia paesaggistica".
Tale provvedimento sanante non soltanto non estingue il reato di lottizzazione abusiva, non essendo espressamente prevista come causa estintiva di detto reato, ma neppure è incompatibile con la confisca, perché l\'autorità amministrativa preposta alla tutela del vincolo paesaggistico difettando, in questa veste, di competenza quanto al governo del territorio non riconosce evidentemente con esso la conformità della lottizzazione alla normativa urbanistica ed edilizia ed agli strumenti urbanistici generali vigenti sul territorio, ne\' esplicita il proprio intendimento di lasciare il terreno lottizzato alla disponibilità dei proprietari, rinunciando implicitamente ad acquisirlo al patrimonio indisponibile del Comune. Nella fattispecie in esame, in conclusione - per tutte le considerazioni dianzi svolte -devono ritenersi legittimamente confiscati sia i terreni sia le costruzioni.
12. Al rigetto del ricorso segue la condanna del ricorrente al pagamento delle spese processuali.
13. Le signore Michelina, Maria Anna ed Isabella Gemmato, dovranno ritualmente ed utilmente proporre l\'istanza di restituzione al giudice dell\'esecuzione.
P.Q.M.
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Visti gli artt. 607, 615 e 616 c.p.p..
Rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali.
Così deciso in Roma, il 11 giugno 2008.
Depositato in Cancelleria il 1 ottobre 2008
