Consiglio di Stato Sez. IV n.3405 del 1 giugno 2020
Urbanistica.Contributo concessorio dovuto per il rilascio della concessione edilizia

Il contributo per il rilascio del permesso di costruire ha natura di prestazione patrimoniale imposta, di carattere non tributario, ed ha carattere generale, prescindendo totalmente delle singole opere di urbanizzazione che devono in concreto eseguirsi, venendo altresì determinato indipendentemente sia dall’utilità che il concessionario ritrae dal titolo edificatorio sia dalle spese effettivamente occorrenti per realizzare dette opere. Ne consegue l’assenza di qualsivoglia rapporto di sinallagmaticità tra la realizzazione delle opere di urbanizzazione da parte dell’amministrazione comunale ed il pagamento degli oneri concessori da parte del richiedente il titolo edilizio

Pubblicato il 01/06/2020

N. 03405/2020REG.PROV.COLL.

N. 01889/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1889 del 2013, proposto dai signori Marco Dolcera e Stefania Boldrini, rappresentati e difesi dagli avvocati Alberto Luppi e Guido Romanelli, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Guido Romanelli in Roma, via Pacuvio, n. 34;

contro

il Comune di Lonato del Garda, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Mauro Ballerini e Paolo Rolfo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Paolo Rolfo in Roma, via Appia Nuova, n. 96;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda) n. 1446/2012, resa tra le parti.


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Lonato del Garda;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 maggio 2020 il Cons. Alessandro Verrico;

Visto l’art. 84 del decreto legge n. 18 del 2020;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso dinanzi al T.a.r. Lombardia, sezione staccata di Brescia (R.G. n. 1177/2001), gli odierni appellanti impugnavano il provvedimento del 20 luglio 2001 del Comune di Lonato del Garda che imponeva nei loro confronti il pagamento del contributo concessorio in dipendenza del rilascio della concessione edilizia n. 193 del 16 agosto 2000, avente ad oggetto un intervento di ampliamento sull’edificio unifamiliare esistente di loro proprietà sito in via Fossa n. 10 a Lonato. I ricorrenti chiedevano pertanto l’accertamento della non debenza del contributo di concessione, dovendo la concessione edilizia a loro avviso ritenersi gratuita ex art. 9, lett. d), legge n. 10/77.

2. Il T.a.r., dopo aver accordato la misura cautelare con l’ordinanza n. 839, adottata nella camera di consiglio del 27 novembre 2001, con la sentenza impugnata n. 1446/2012, ha respinto il ricorso e ha compensato le spese di giudizio tra le parti. Il Tribunale, in particolare:

a) ha ritenuto legittimo l’accertamento postumo del Comune, potendo il contributo, per la sua natura, essere preteso anche dopo il rilascio della concessione edilizia;

b) ha ritenuto non sussistente la dedotta violazione dell’art. 9, lett. d), della l. n. 10/77, che esonera dal versamento del contributo gli interventi di ristrutturazione ed ampliamento degli edifici unifamiliari nella misura del 20% e presenta una ratio consistente nell’agevolare i proprietari di alloggi unifamiliari, promuovendo le opere di adeguamento dei manufatti alle necessità abitative del singolo nucleo familiare e circoscrivendone l’operatività agli interventi che non mutino sostanzialmente l’entità strutturale e la dimensione spaziale dell’immobile e non ne elevino (in modo apprezzabile) il valore economico; pertanto, nel caso di specie, ha ritenuto:

b.1) non condivisibile l’impostazione dei ricorrenti laddove (per dimostrare la conformità al parametro normativo) hanno preso in esame il volume e la superficie dell’intero edificio;

b.2) che nel caso di specie sia stata creata (come si evince anche dalla previsione di un accesso ad hoc) un’ulteriore autonoma unità abitativa, con conseguente mutamento della realtà strutturale e della fruibilità urbanistica dell’organismo edilizio oggetto di trasformazione.

3. I ricorrenti hanno proposto appello, per ottenere la riforma della sentenza impugnata e il conseguente accoglimento integrale del ricorso originario. In particolare, gli appellanti hanno sostenuto le censure riassumibili nei seguenti termini:

i) il primo giudice non avrebbe esaminato la doglianza afferente alla impossibilità per il Comune, una volta rilasciata una concessione edilizia gratuita, di pretendere il pagamento del contributo concessorio, in quanto, per un verso, il contributo non sarebbe rideterminabile ex post in caso di rilascio di una concessione c.d. gratuita, per altro verso, nel caso di specie sarebbe stato illegittimamente esercitato il potere di autotutela;

ii) il giudice di primo grado avrebbe sviluppato argomentazioni estranee a quelle fatte valere dal Comune nel procedimento, incorrendo nel vizio di extra petitum; in senso contrario a quanto affermato nella sentenza gravata, l’unico parametro utilizzabile, ai fini di stabilire se vi sia stato o meno un ampliamento superiore al 20%, è quello del volume fisico ovvero, eventualmente, quello della superficie piana, parametri, entrambi, la cui applicazione non determinerebbe il superamento della percentuale massima di legge.

3.1. Si è costituito in giudizio il Comune di Lonato del Garda, il quale, depositando memoria difensiva, si è opposto all’appello e ne ha chiesto l’integrale rigetto. In particolare, l’ente appellato ha insistito nel sostenere la correttezza della applicazione dell’art. 9 l. n. 10/1977 dallo stesso effettuata con i provvedimenti impugnati e della ricostruzione di diritto e di fatto offerta dal primo giudice. Invero, atteso che il progetto contemplava non solo un ampliamento “fisico” dell’edificio, ma anche il recupero ai fini abitativi di locali accessori (nella specie un portico e l’intera soffitta) che venivano ridestinati ad uso abitativo, si determinava il superamento del limite normativo per l’esenzione dal contributo.

3.2. Con ulteriori memorie entrambe le parti hanno replicato alle avverse deduzioni, insistendo nelle proprie difese e per l’accoglimento delle proprie conclusioni. Gli appellanti hanno altresì dato atto che, nelle more del giudizio, a seguito di richiesta del Comune, gli appellanti hanno corrisposto, senza rinuncia al presente contenzioso, il contributo di concessione richiesto, maggiorato di interessi e sanzione, per complessivi euro 22.186,68. A comprova è stata prodotta la relativa documentazione, dalla quale, tuttavia, si può prescindere, in ragione dell’irrilevanza della stessa ai fini della decisione.

4. All’udienza del 21 maggio 2020 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.

5. L’appello è infondato e deve pertanto essere respinto.

6. Il Collegio intende premettere, in punto di fatto, che, a fronte dell’istanza di rilascio della concessione edilizia depositata dagli appellanti in data 7 giugno 2000, dal Comune di Lonato del Garda non veniva quantificato in sede di rilascio (in data 16 agosto 2000) alcun contributo concessorio poiché, sulla scorta di quanto indicato nella relazione tecnica allegata all’istanza, era stato precisato dagli istanti che l’ampliamento previsto era inferiore al 20% ed era stata pertanto invocata la fattispecie di esenzione dal pagamento del contributo concessorio contemplata dall’allora vigente art. 9, lett. d), della legge n. 10/77. In particolare, alla stregua di tale disposizione: “il contributo di cui al precedente art. 3 non è dovuto … d) per gli interventi di restauro, di risanamento conservativo, di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20% di edifici unifamiliari”.

Tuttavia, in seguito il Comune, previa comunicazione di avvio del procedimento del 21 febbraio 2001 (prot. n. 3875), accertava che il progetto prevedeva un ampliamento della parte abitativa in misura di almeno il 33% e, dopo aver ricevuto le osservazioni dei proprietari istanti, con provvedimento conclusivo del 20 luglio 2001 (prot. n. 14207) richiedeva il pagamento del contributo per la somma di € 13.152,99. Con contestuale provvedimento (prot. n. 14028) il Comune comunicava altresì ai ricorrenti che l’ampliamento doveva essere riferito non soltanto al volume dell’edificio, ma anche alla superficie utile dell’appartamento.

Secondo l’Amministrazione, in particolare, il progetto contemplava non solo un ampliamento "fisico" dell’edificio, ma anche il recupero ai fini abitativi di locali accessori (nella specie un portico e l’intera soffitta) che venivano ridestinati ad uso abitativo. Prima dell’intervento la superficie utile ammontava a mq. 111,69 e la superficie non residenziale a mq. 191,24; il volume riferito alla parte abitabile ammontava quindi a mc. 468,60. A seguito della trasformazione della superficie non residenziale in superficie utile, quest’ultima lievitava a mq. 206,87 e di conseguenza il volume abitabile lievitava da mc. 468,80 a mc. 747,90 con incremento largamente superiore al 20%. In sostanza, secondo la prospettazione comunale, l’ampliamento previsto superava di gran lunga il 20% sia in termini di superficie utile, sia in termini di volume abitabile.

Riassumendo, mentre il Comune sosteneva l’applicazione della percentuale di legge solo alla parte di volume e di superficie lorda di pavimento effettivamente destinati a residenza, gli istanti prendevano a riferimento per il calcolo anche la parte relativa al loggiato al primo piano, ai vani accessori, alla soffitta e alla cantina al piano terra. Invero, ad avviso degli appellanti, ai fini dell’esenzione dal contributo ex art. 9 l. n. 10/1977, dovrebbe essere preso in considerazione l’intero volume dell’edificio, applicando, ai fini del rispetto del limite di legge del 20%, il rapporto volumetrico tra l’esistente e quello di risultanza. In tal modo, ai fini del calcolo, non rileverebbe la distinzione tra vani residenziali principali, perché abitabili, e quelli accessori. Inoltre, in alternativa, secondo gli appellanti, potrebbe essere presa a riferimento la superficie piana dell’edificio familiare, ponendo sempre a confronto, ai fini del calcolo della percentuale, quella esistente con quella realizzata. Richiamano a tal fine anche la previsione dell’art. 2 d.m. n. 801/1977, il quale, in materia di contributo di costruzione, prevede che debba essere considerata la “superficie complessiva”, comprensiva anche delle superfici dei locali accessori.

7. Le censure sopra descritte, che in quanto strettamente connesse meritano trattazione unitaria, non sono meritevoli di accoglimento.

7.1. Il Collegio, al riguardo, osserva preliminarmente che per costante giurisprudenza:

a) il contributo per il rilascio del permesso di costruire ha natura di prestazione patrimoniale imposta, di carattere non tributario, ed ha carattere generale, prescindendo totalmente delle singole opere di urbanizzazione che devono in concreto eseguirsi, venendo altresì determinato indipendentemente sia dall’utilità che il concessionario ritrae dal titolo edificatorio sia dalle spese effettivamente occorrenti per realizzare dette opere. Ne consegue l’assenza di qualsivoglia rapporto di sinallagmaticità tra la realizzazione delle opere di urbanizzazione da parte dell’amministrazione comunale ed il pagamento degli oneri concessori da parte del richiedente il titolo edilizio (Cons. Stato, Ad. plen., 30 agosto 2018, n. 12);

b) dalla natura giuridica degli oneri ne discende, quale immediato e diretto corollario, la natura privatistica - e non anche pubblicistica - degli atti con i quali l’amministrazione comunale determina o ridetermina il contributo di costruzione (Cons. Stato, Ad. plen., 30 agosto 2018, n. 12). Invero, l’obbligazione di corrispondere il contributo nasce nel momento in cui viene rilasciato il titolo ed è a tale momento che occorre aver riguardo per la determinazione dell’entità del contributo (Cons. St., sez. IV, 30 novembre 2015, n. 5412, ma v. anche Cons. St., sez. V, 13 giugno 2003, n. 3332) e l’atto di imposizione e di liquidazione del contributo si risolve in un mero atto ricognitivo e contabile, in applicazione di rigidi e prestabiliti parametri regolamentari e tabellari;

c) atteso che tale potere si sostanzia, quindi, nella mera quantificazione (rectius liquidazione) di una obbligazione ex lege (art. 16 d.P.R. n. 380/2001) a carico del richiedente il titolo autorizzatorio edilizio, sul quale grava una posizione giuridica soggettiva di “obbligo” a fronte del diritto soggettivo di credito della p.a., sussiste un potere – rectius dovere - per l’amministrazione di apportare modifiche a siffatte determinazioni tutte le volte in cui la stessa si sia discostata dai parametri summenzionati - aventi natura cogente, con esclusione di qualsivoglia discrezionalità applicativa (Cons. St., sez. IV, 28 novembre 2012, n. 6033) - e ciò anche in senso “sfavorevole” al privato, purché nei limiti della prescrizione decennale del relativo diritto di credito (così Ad. Plen. n. 12/2018; Cons. St., sez. IV, 28 novembre 2012, n. 6033, Cons. St., sez. IV, 17 settembre 2010, n. 6950).

7.2. Ciò considerato, dall’inesistenza di un potere di natura pubblicistica in capo alla p.a. discende, innanzitutto, l’infondatezza della prima censura, potendo ravvisare nell’azione amministrativa de qua una legittima, se non doverosa, attività di rideterminazione del contributo concessorio.

D’altro canto, il Comune, con gli atti impugnati, non determinava, a differenza di quanto sostiene parte appellante, una radicale trasformazione del titolo edilizio originariamente rilasciato, non potendo – neanche astrattamente - essere ipotizzato che la concessione c.d. gratuita costituisca un istituto autonomo e distinto. Invero, è lo stesso art. 9 della legge n. 10/1977 ad affermare che, per le ipotesi ivi previste, “il contributo di cui al precedente articolo 3 non è dovuto”, così provvedendo esclusivamente ad individuare – in deroga al principio di onerosità del permesso di costruire - delle fattispecie tipiche di esenzione, senza in alcun modo voler concepire una forma di concessione differente rispetta a quello di carattere generale.

8. Passando all’esame del secondo motivo di ricorso, il Collegio, condividendo quanto espresso dal primo giudice, osserva preliminarmente che, con riferimento all’interpretazione dell’invocato art. 9, lett. d), della legge n. 10/77 quale ipotesi di esenzione dal pagamento del contributo concessorio, occorre considerare che, secondo la costante giurisprudenza (Cons. Stato Sez. IV, 7 giugno 2018, n. 3422; Sez. V, 7 maggio 2013, n. 2467), in materia di edilizia il pagamento degli oneri concessori rappresenta la regola, con la conseguenza che si impone un’interpretazione restrittiva delle deroghe, da ritenere, pertanto, quali ipotesi tassativamente previste dalla legge.

8.1. Al riguardo, si osserva che l’art. 9, comma 1, lettera d), della legge n. 11/1977, nel prevedere che il contributo non è dovuto per gli interventi di restauro, di risanamento conservativo, di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al venti per cento, di edifici unifamiliari, si pone l’obiettivo di esentare dal contributo concessorio ogni intervento edilizio sugli edifici esistenti destinati all'abitazione di un solo nucleo familiare. Il legislatore, pertanto, individua - quali beneficiari dell’esenzione - i nuclei familiari, per l’appunto proprietari di alloggi unifamiliari, nell’ottica di migliorare in loro favore le condizioni di abitabilità degli edifici medesimi.

Conforme alla ratio legis è quindi l’interpretazione, avanzata dal Comune appellato sin dall’adozione del provvedimento di rideterminazione del contributo, volta a considerare come parametro, ai fini del calcolo della percentuale di ampliamento ammissibile per l’esenzione, il solo volume e la sola superficie lorda effettivamente destinati a residenza. Invero, essendo l’ampliamento finalizzato a migliorare l’abitabilità dell’edificio sono esclusivamente le parti abitabili a dover essere prese a riferimento per l’applicazione della percentuale del 20%.

Per converso non è accettabile l’interpretazione alternativa, che condurrebbe ad applicare, ai fini del rispetto del limite di legge, il rapporto tra il volume (o la superficie piana) esistente (inteso nella sua interezza e, quindi con riferimento alla fattispecie in esame, inclusivo di locali come il loggiato al primo piano, i vani accessori, la soffitta e la cantina al piano terra) e il risultante. Seguendo tale impostazione, invero, si addiverrebbe ad una non consentita applicazione analogica della disposizione e ci si porrebbe in contrasto con la funzione dell’esenzione, finendo per incentivare la realizzazione di ampliamenti di carattere esclusivamente lucrativo.

8.2. Ciò considerato, rilevato che prima dell’intervento la superficie utile ammontava a mq. 111,69 e la superficie non residenziale a mq. 191,24 e il volume riferito alla parte abitabile ammontava a mc. 468,60 e che a seguito della trasformazione la superficie utile lievitava a mq. 206,87 e di conseguenza il volume abitabile lievitava a mc. 747,90, non può trovare applicazione nel caso di specie l’art. 9, comma 1, lett. d), della legge n. 10/77, risultando l’ampliamento richiesto superiore al 20% sia in termini di volume che di superficie.

9. In conclusione, in ragione di quanto esposto, l’appello deve essere respinto.

10. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello R.G. n. 1889/2013, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna gli appellanti al pagamento, in favore del Comune di Lonato, delle spese del grado di giudizio nella misura di euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2020, ai sensi dell’art. 84 del decreto legge n. 18 del 2020, con l'intervento dei magistrati:

Roberto Giovagnoli, Presidente

Leonardo Spagnoletti, Consigliere

Daniela Di Carlo, Consigliere

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Alessandro Verrico, Consigliere, Estensore