Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 3899, del 7 agosto 2015
Urbanistica. Interventi edilizi senza titolo risalenti, realizzati in area posta al di fuori del centro abitato.

La regola che la giurisprudenza e la pratica hanno derivato dal succedersi della disciplina urbanistica nel tempo (l. 1150/1942 e legge-ponte n.765/1967), è che soltanto a decorrere dal primo settembre 1967, in seguito all’entrata in vigore della cosiddetta legge-ponte n.765 del 1967, sussiste l’obbligo generalizzato di preventivo titolo edilizio autorizzatorio per la realizzazione di opere in qualsiasi parte del territorio comunale; prima di quella data, ai sensi dell’art. 31 della legge n.1150/1942, sussisteva l’obbligo di previa licenza solo per edificare nei centri abitati o nelle zone di espansione previste dal piano regolatore generale. Pertanto, se si sono realizzati senza titolo interventi edilizi in area posta al di fuori del centro abitato, in un momento storico in cui nessuna norma comunale prevedeva la necessità del titolo abilitativo fuori del centro abitato, non è configurabile alcun abuso edilizio e quindi tali opere devono ritenersi legittime e non può essere irrogata la sanzione della demolizione. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 03899/2015REG.PROV.COLL.

N. 01420/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1420 del 2015, proposto da: 
Luciano Ruffino in Pr. e Lr Soc. Parco Per Le Vacanze Anita Snc di Ruffino & C., rappresentato e difeso dagli avv. Mario Alberto Quaglia, Paolo Gaggero, Francesco Paoletti, con domicilio eletto presso Mario Alberto Quaglia in Roma, viale Maresciallo Pilsudski Nr.118; 

contro

Comune di Albisola Superiore; 

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LIGURIA - GENOVA: SEZIONE I n. 01851/2014, resa tra le parti, concernente demolizione opere e ripristino stato dei luoghi;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 luglio 2015 il Cons. Sergio De Felice e udito per le parti l’avvocato Gaggero;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso proposto dinanzi al tribunale amministrativo regionale per la Liguria l’attuale appellante, Luciano Ruffino, agiva per l’annullamento della ordinanza di demolizione del 26 novembre 2012 del Comune di Albisola Superiore, deducendo che i manufatti erano stati realizzati negli anni sessanta del secolo scorso e pertanto non andavano sottoposti ad alcun titolo abilitativo e non erano abusivi, violazione del principio dell’affidamento atteso il lungo tempo trascorso e mancanza dell’acquisizione del parere della commissione locale per il paesaggio.

Il giudice di primo grado respingeva il ricorso ritenendo che: si trattava di fabbricati realizzati anteriormente alla legge 765 del 1967; ai sensi degli artt. 31 e 33 della legge urbanistica n.1150 del 1942 vi era l’obbligo cogente di chiedere licenza edilizia nei centri abitati e nelle zone di espansione senza necessità di regolamenti edilizi comunali, mentre veniva rimessa ai regolamenti edilizi la valutazione in ordine alla necessità della licenza edilizia nella restante parte del territorio comunale, legittimando in tal senso, pertanto, i regolamenti previgenti; nella specie, il Comune aveva rappresentato come per la zona valesse il regolamento edilizio approvato con provvedimento della Prefettura di Savona in data 20 luglio 1931, n.6117, che imponeva l’obbligo del titolo abilitativo edilizio per ogni intervento da realizzarsi nel territorio del Comune di Albisola; conseguentemente, sussisteva, all’epoca della realizzazione, l’obbligo di munirsi del titolo abilitavo edilizio, a pena di abusività della realizzazione; era da respingere anche la censura di lesione dell’affidamento, non tutelato in caso di conservazione di manufatti abusivi; né poteva essere accolta la censura relativa all’assenza del parere paesaggistico, essendo da sanzionare prima ancora la violazione edilizia.

Avverso tale sentenza propone appello il signor Luciano Ruffino, sia in proprio che nella qualità di legale rappresentante della società Parco per le Vacanze Anita s.n.c. di Ruffino e c., il quale premette di essere titolare di autorizzazione per la gestione di un parco per vacanze da lunghissimo tempo, parco situato in parte nel Comune di Celle Ligure e parte nel Comune di Albisola Superiore.

I manufatti abusivi in questione, presenti fin dai primi anni sessanta, consistono in due piccoli edifici in struttura prefabbricata destinati a servizi igienici ed un edificio in muratura adibito a bar/ristorante, spaccio alimentare e servizi vari per l’accoglienza dei campeggiatori.

Quali motivi di appello deduce: con un primo motivo, la erroneità della sentenza appellata, in quanto il regolamento edilizio invocato in sentenza, che avrebbe dovuto imporre ‘obbligo di munirsi della licenza edilizia quale titolo abilitativo, in realtà prevedeva soltanto un mero obbligo di denuncia e non la licenza; la violazione del principio d irretroattività delle sanzioni amministrative; la erroneità della tesi sostenuta dal primo giudice, nel senso di acquisire sempre il titolo edilizio per le opere realizzate prima dell’anno 1967; con un secondo motivo, la lesione del principio dell’ingenerato affidamento, atteso il tempo trascorso, da rispettare, secondo parte della giurisprudenza, anche in caso di eventuali abusi edilizi; con un terzo motivo, l’illegittimità del procedimento, per la mancata acquisizione del parere della commissione locale sul paesaggio.

Il Comune di Albisola Superiore non si è costituito in giudizio.

Alla udienza pubblica del 2 luglio 2015 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

L’appello è fondato nei sensi che seguono.

L’appellante ha sostenuto e dimostrato, con la produzione in giudizio nel fascicolo di primo grado, che il “Regolamento Edilizio Tipo” approvato dalla Giunta provinciale nell’anno 1929, ritenuto dal primo giudice non abrogato dalla entrata in vigore della legge n.1150 del 1942 ai sensi dell’art. 31 della suddetta legge, in realtà non prevedeva un obbligo di autorizzazione o licenza, ma soltanto un obbligo di denuncia al Podestà (art.1 del regolamento) per ogni intervento edilizio da realizzare nei Comuni della Provincia di Savona.

La regola, che la giurisprudenza e la pratica hanno derivato dal succedersi della disciplina urbanistica nel tempo (la legge n.1150 del 1942 e la legge-ponte n.765 del 1967), è che soltanto a decorrere dal primo settembre 1967, in seguito alla entrata in vigore della cosiddetta legge-ponte n.765 del 1967, sussiste l’obbligo generalizzato di preventivo titolo edilizio autorizzatorio per la realizzazione di opere in qualsiasi parte del territorio comunale; prima di quella data, ai sensi dell’art. 31 della legge n.1150 del 17 agosto 1942, sussisteva l’obbligo di previa licenza solo per edificare nei centri abitati o nelle zone di espansione previste dal piano regolatore generale.

Pertanto, se si sono realizzati senza titolo interventi edilizi in area posta al di fuori del centro abitato, in un momento storico in cui nessuna norma comunale prevedeva la necessità del titolo abilitativo fuori del centro abitato, non è configurabile alcun abuso edilizio e quindi tali opere devono ritenersi legittime e non può essere irrogata la sanzione della demolizione.

Il primo giudice ha ritenuto sussistere, ratione temporis, l’obbligo di munirsi di licenza edilizia sulla base della previdenza del regolamento edilizio comunale, risalente al 1929.

L’appello, al contrario, rimarca che, in primo luogo, non si tratterebbe di regolamento edilizio comunale, ma di tipo provinciale e, soprattutto, che in esso non sarebbe previsto l’obbligo di dotarsi della licenza edilizia o di autorizzazione.

Il Collegio osserva che, nella detta materia, a fronte di opinione minoritaria, che ritiene una valenza abrogatrice svolta dalla legge 1150 del 1942 sui precedenti regolamenti edilizi, la giurisprudenza maggioritaria, negando tale portata abrogante o disapplicativa della normativa edilizia, ha evidenziato l’assoggettamento alla sanzione della demolizione per le costruzioni realizzate in assenza del titolo edilizio, anche se eseguite al di fuori del centro abitato o delle zone di espansione, ove l’obbligo sia previsto dai regolamenti edilizi comunali (tra varie, Cons. Stato, 5141 del 21 ottobre 2008; n.287 del 14 marzo 1980). Di tale regola hanno fatto applicazione il Comune e il primo giudice.

Ad opinione del Collegio, tuttavia, tale articolato regime normativo, che impone l’obbligo di munirsi del titolo abilitativo (da intendersi come licenza edilizia o simile), dovendosi intendere tale dovere in senso ristretto - e cioè laddove espressamente tipizzato e obiettivamente riconoscibile dalla disciplina ratione temporis vigente-, non può rinvenirsi in norma regolamentare quale quella presa in esame dal giudice di primo grado: ed infatti, in disparte la questione della titolarità dell’asserito potere permissivo (perché esercitato dalla Giunta Provinciale, valevole per i Comuni della Provincia di Savona, ma non certo di livello comunale), nei suoi contenuti, prevedeva soltanto un “obbligo di denuncia” al Podestà, sicché pare del tutto irragionevole desumerne la violazione dell’obbligo (operante solo in quanto, appunto, normativamente tipizzato anteriormente alla legge urbanistica del 1942) di munirsi di titolo abilitativo edilizio e sostenere la conseguente afflittiva abusività dei manufatti allora realizzati.

E’ vero che, in caso di manufatto realizzato al di fuori del centro abitato, colui che contesta l’ordine di demolizione deve fornire almeno un principio di prova in ordine al tempo di realizzazione e ultimazione dello stesso, se si asserisce la precedenza rispetto alla entrata in vigore della legge-ponte n.765 del 1967, e cioè per quando per tali tipi di costruzione non era prescritta alcuna licenza edilizia (in tal senso, tra varie, Cons. Stato, V, 13 febbraio 1998, n.157); nella specie, la collocazione temporale della realizzazione dei manufatti all’inizio degli anni sessanta non è in sé contestata dal Comune, che ha appuntato la sua attenzione sulla previgenza del su richiamato regolamento.

L’accoglimento del motivo di appello relativo alla assenza di regolamenti edilizi propriamente recanti l’obbligo preesistente di munirsi di licenza, o altro titolo abilitativo edilizio, per manufatti realizzati negli anni sessanta (prima della legge-ponte n.765 del 1967) al di fuori del centro abitato, per la regola dell’assorbimento sulla base del principio dell’economia di giudizio (in tal senso, Ad. Plenaria, n.5 del 27 aprile 2015), rende superfluo l’esame degli altri motivi di appello.

Soltanto per completezza, il Collegio osserva che le richiamate diverse oscillanti opinioni sull’assenza di affidamento per decorso del tempo in caso di realizzazione di abusi edilizi (ritenuta continuamente da questo Consesso, tra varie, Cons. Stato, V, 15 luglio 2013, n.3847) e sulla eventuale attenuazione di tale principio, affermatasi in taluni casi soprattutto dal giudice di primo grado, non possono che valutarsi compiutamente soltanto in relazione alle varie circostanze dei casi concreti, e non già in astratto e secondo una incondizionata ed inderogabile regola generale.

Sulla base delle sopra esposte considerazioni, l’appello va accolto e, conseguentemente, in riforma dell’appellata sentenza, va accolto il ricorso originario, con conseguente annullamento degli atti impugnati.

La condanna alle spese del doppio grado di giudizio segue il principio della soccombenza; le spese sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma dell’appellata sentenza, accoglie il ricorso originario, con conseguente annullamento degli atti impugnati.

Condanna il Comune di Albisola Superiore al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio, liquidandole in complessivi euro seimila.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 luglio 2015 con l'intervento dei magistrati:

Luciano Barra Caracciolo, Presidente

Sergio De Felice, Consigliere, Estensore

Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere

Carlo Mosca, Consigliere

Vincenzo Lopilato, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 07/08/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)