Consiglio di Stato Sez. VI n.5471 del  23 novembre 2017
Urbanistica.Mancata esatta individuazione dell’area di sedime da acquisire di diritto

La mancata esatta individuazione dell’area di sedime da acquisire di diritto gratuitamente al patrimonio indisponibile del Comune ai sensi del citato art. 31, comma 3, cit. TU Edilizia, non costituisce ragione di illegittimità dell’ingiunzione a demolire,

Pubblicato il 23/11/2017

N. 05471/2017REG.PROV.COLL.

N. 08909/2016 REG.RIC.



REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8909 del 2016, proposto dalla signora Concetta Cuccaro, in proprio e nella qualità di amministratrice della s.r.l. Terra Felix, in persona del legale rappresentante pro tempore, e dal signor Salvatore Cuccaro, rappresentati e difesi dagli avvocati Gianluca Lemmo e Andrea Abbamonte, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Andrea Abbamonte in Roma, via degli Avignonesi, n. 5;

contro

il Comune di San Giorgio a Cremano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Lucia Cicatiello e Adele Carlino, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Michela Palumbo in Roma, via Acireale, n. 19 / B;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per la Campania - Sede di Napoli, Sez. III, n. 3549/2016, resa tra le parti, concernente una demolizione di opere abusive, un diniego di sanatoria, una acquisizione gratuita al patrimonio comunale di un’area della superficie di circa 50.000 mq.;


Visto il ricorso in appello, con i relativi allegati;

Vista la memoria di costituzione in giudizio del Comune di San Giorgio a Cremano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del 5 ottobre 2017 il cons. Marco Buricelli e uditi per le parti gli avvocati Andrea Abbamonte, Gianluca Lemmo e Adele Carlino;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

1. Anche alla luce della ricostruzione in fatto compiuta nella sentenza impugnata, la vicenda sulla quale si innesta il presente appello può essere sintetizzata come segue.

I provvedimenti impugnati concernono le opere intraprese sul compendio immobiliare sito nel Comune di San Giorgio a Cremano (NA), tra Via Cupa Mare, Via Manzoni e Via Pini di Solimene, costituito da un fondo agricolo di circa 50.000 mq., con annessi comodi rurali e un fabbricato/casale a due livelli fuori terra.

La società Terra Felix acquistava il bene immobile al fine di implementare le attività di produzione agricola e di fattoria didattica.

In data 16 giugno 2011, essa presentava una comunicazione di manutenzione ordinaria, per la pulizia del fondo con mezzi meccanici e il ripristino della recinzione di confine in reticolato metallico e paletti, e in data 10 gennaio 2012 formulava una comunicazione d’inizio lavori per l’intervento di messa in sicurezza del corpo di fabbrica, con opere di puntellamento provvisionale.

La società presentava quindi le denunce di inizio attività n. 44/2011, n. 3/2012 e n. 27/2012, in relazione alle quali veniva diffidata dal Comune dall’effettuare gli interventi (v. DIA nn. 44/2011 e 3/2012), o riceveva richieste di documentazione integrativa (v. DIA n. 27/2012); presentava inoltre due istanze di accertamento di conformità il 2 ottobre 2013 e il 20 gennaio 2014, contenenti anche istanze di autorizzazione paesistica (il compendio si trova, infatti, all’interno di una zona vincolata paesisticamente: Piano Territoriale Paesistico – PTP - dei comuni vesuviani e d.m. 28 marzo 1985, impositivo del vincolo paesaggistico).

Le istanze del 2013 e del 2014 si riferivano alle opere sanzionate con le ordinanze di demolizione n. 115 del 2012 n. 32 del 2013.

Con l’ordinanza n. 45 del 2014 – che riepiloga tra l’altro i contenuti delle ordinanze n. 115/2012 e n. 32/2013, e che nell’economia generale della controversia risulta assumere un rilievo preponderante - sono state sanzionate opere ulteriori.

I provvedimenti sanzionatori succedutisi hanno riguardato un complesso di opere, descritte in dettaglio nelle premesse dell’ordinanza n. 45 del 2014 e che possono essere indicate in sintesi nei termini che seguono (come richiamati anche nelle comunicazioni di notizie di reato della polizia municipale del 2 ottobre 2012 –relazione di accertamento tecnico n. 543 in pari data; del 2 ottobre 2013 –relazione di accertamento tecnico n. 807 del 3 ottobre 2013; del 3 marzo 2014, n. 230 –verbale di accertamento tecnico in pari data; e del 12 settembre 2014 –verbale n. 25543 del 18 settembre successivo, contenuta nella memoria di costituzione del Comune in data 5 gennaio 2014):

a) quanto all’ordinanza n. 115 del 9 ottobre 2012, emessa nei confronti della signora Concetta Cuccaro, quale proprietaria dell’immobile e amministratrice della società Terra Felix:

«1) nell’esecuzione di opere di demolizione, consolidamento statico, ristrutturazione e/o modifica di parti strutturali sul casale (particella 12) e sugli annessi comodi rurali (demolizione totale di un cantonale e di un locale deposito, eliminazione di una scala a giorno esterna, realizzazione di solai, fortificazione delle murature portanti e rifrazione del piano di calpestio, eliminazione di soppalchi, modifiche e aperture di vani ingresso e finestre);

2) nella realizzazione di una rete di viabilità interna al fondo, con percorsi pedonali e carrabili, in cinque tronchi con pavimentazione e rivestimenti;

3) nella demolizione e ricostruzione del muro originario di confine lungo via Pini di Solimene, con ampliamento della sede stradale;

4) nella collocazione nei pressi dell’accesso di via Manzoni di un manufatto prefabbricato con due tettoie laterali;

5) nell’esecuzione di movimenti di terra, con la realizzazione di murature a secco in pietra quali bordure di aiuole, di serre prefabbricate per il ricovero di animali da corte, di strutture lignee di contenimento del terreno e di filari di alberature di varia natura, denotanti nel complesso un diverso utilizzo rispetto a quello agricolo originario. Superficie da acquisire ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, circa 50.000 mq.;

b) quanto all’ordinanza n. 32 del 2013 (anch’essa emessa nei confronti della signora Concetta Cuccaro):

- nella modifica dell’andamento naturale del terreno realizzandovi modesti salti di quota nella parte a valle del fondo;

- nella collocazione di due pozzetti prefabbricati;

- nella realizzazione di un sistema fognario costituito da numerosi pozzetti prefabbricati;

- nella collocazione lungo il muro di confine di diversi pali in calcestruzzo per l’ancoraggio della rete metallica e di blocchi di lapil-cemento su parte del muro di recinzione, con cordolo e recinzione in ferro alta mt. due e sorretta da pilastrini;

- nella sostituzione del cancello di cantiere e nell’innalzamento della muratura su uno dei lati dell’accesso, per circa 30 cm., per una lunghezza di tre metri circa;

- nella realizzazione di un manufatto di tipo rurale di circa mq. 45 per un volume di circa 113 mc.;

c) quanto all’ordinanza n. 45 del 2014 (emessa nei confronti della stessa Concetta Cuccaro, nella qualità citata, e del signor Salvatore Cuccaro):

c.1) in ordine alle opere eseguite senza titolo dalla signora Concetta Cuccaro (cfr. da pag. 4 dell’ord. n. 45/2014 cit. ):

- nella modifica dell’andamento naturale del terreno (realizzando un salto di quota, contenuto da elementi in legno verticali e orizzontali di lunghezza di circa mt. 41,00 e 50,00 e altezza media di circa mt. 1,05 e mt. 0,60 circa);

- nella installazione, su una parte di suolo antistante l’ingresso del fabbricato principale, di un gazebo in legno a pianta esagonale, costituito da una pedana con sei pilastrini a sezione quadrata e copertura in legna, di mq. 8,00 di superficie e altezza interna pari a mt. 2,70 circa;

c.2) in ordine alle opere eseguite dal sig. Salvatore Cuccaro:

- nella sistemazione dell'area esterna con la realizzazione di due stradine interne (di lunghezza di mt. 70,00 e mt. 60,00 circa e larghezza rispettivamente di circa mt. 4,50 e mt. 3,50, costituite da una doppia fila di elementi in pietra lavica, con tappetino erboso la prima);

- nella costruzione, in corrispondenza del varco esistente nel muro di recinzione (realizzato dal Comune dopo l’esproprio per la riqualificazione di via Cupa Mare) di due pilastrini in c.a. alti mt. 3,00 circa;

- nella costruzione nello stesso punto di due muri laterali in calcestruzzo di mt. 12,30 e mt. 11,80 circa ed altri circa mt. 0,80, con l’aggiunta di altre opere (ulteriori pilastri e muretti), per la realizzazione di varchi pedonale e carrabile;

- nella realizzazione di un muretto in blocchi di lapil-cemento (mt. 11,80 x mt. 0,25 x mt. 1,60 circa) tra i due varchi;

- nella realizzazione di una struttura con elementi metallici orizzontali e verticali lunga mt. 31,20 circa ed alta al colmo mt. 4,50, coperta in parte con lamiera grecata a doppia falda e in parte con teloni ombreggianti, chiusa perimetralmente con pannelli prefabbricati;

- nella realizzazione di una struttura costituita parzialmente da una tettoia in lamiera di mt. 6,70 x 2,10 circa, parzialmente recintata con rete metallica a maglie larghe e per la restante parte con pannellatura in legno;

- nella realizzazione di una struttura precaria costituita da elementi verticali di ridotta sezione in cemento vibrato a sostegno delle parziali coperture in lamiera metallica, con superficie d’ingombro di mt. 23,80 x 4,00 circa, coperta con due tettoie metalliche intervallate;

- nella costruzione di un muro di contenimento in calcestruzzo armato a chiusura di un varco esistente, in sostituzione di un vecchio muro esistente, lungo mt. 16,00 circa e alto mt. 2,20 circa.».

Nelle premesse dell’ordinanza n. 45/2014 si richiama l’assenza del titolo edilizio e dell’autorizzazione di cui all’art. 146 del codice n. 42 del 2004.

Tutte e tre le ordinanze sopra indicate sono state impugnate dinanzi al TAR Campania con ricorso spedito per la notifica il 24 dicembre 2014, pervenuto all’Ente il successivo 30 dicembre e depositato l’8 gennaio 2015, con svariate censure, concernenti violazione di legge ed eccesso di potere.

Il “tema conduttore” del ricorso è che vengono in considerazione opere funzionali alla conduzione di un fondo agricolo, rientranti nella categoria delle attività di edilizia libera o, perlomeno, assoggettata a DIA o, in ogni caso, ascrivibile a ipotesi di manutenzione straordinaria o di risanamento conservativo, e conformi alle NTA del PTP.

E’ stata anche contestata la sanzione della acquisizione di diritto gratuita delle opere abusive, e di un’area di sedime assai ampia, di circa 49.320 mq. , al patrimonio indisponibile del Comune, per l’ipotesi di inottemperanza alla ingiunzione di demolizione n. 45 del 2014 entro i 90 giorni previsti dall’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001.

Con motivi aggiunti proposti nell’ottobre del 2015, è stato impugnato il diniego di rilascio di permesso di costruire in sanatoria del 13 agosto 2015, e atti connessi, emanato dal Comune.

«E’ (stata) contestata la validità del presupposto del diniego – così in sentenza, a pag. 9 - fondato sulla circostanza che, a seguito dell’inottemperanza ai precedenti ordini di demolizione, la proprietà del bene si era trasferita al Comune (per cui, con ordinanza n. 23 del 3 luglio del 2015, era stato rettificato il provvedimento n. 45/2014, con diffida a demolire ai sensi dell’art. 35 del D.P.R. n. 380/01- Interventi abusivi realizzati su suoli di proprietà dello Stato o di enti pubblici), (Comune) il quale ha poi provveduto l’8 luglio 2015 alla trascrizione a proprio favore degli immobili e si è immesso nel possesso in data 6 agosto 2015.

Da ciò (facendosi) discendere la carenza di titolarità alla presentazione dell’istanza.

Al riguardo, i ricorrenti (hanno dedotto) l’incompletezza del procedimento che (ha condotto) all’acquisizione, la quale non può conseguire alla sola circostanza che (fosse scaduto il termine fissato per la ottemperanza alla demolizione)».

Con i secondi motivi aggiunti proposti nel 2015, è stato «avversato il verbale di immissione in possesso del 6 agosto 2015, ribadendo(si) con ulteriori argomentazioni che non può dirsi perfezionato il procedimento acquisitivo».

2. Con la sentenza indicata in epigrafe, il TAR, nella resistenza del Comune:

- ha accolto «per quanto di ragione i primi e i secondi motivi aggiunti…e, per l'effetto, (ha) annulla(to) l’ordinanza n. 23 del 3/7/2015, la diffida n. 15 del 3/7/2015 ed il verbale di consistenza e di immissione nel possesso del 6/8/2015, come chiarito in motivazione; ogni altra domanda reietta»;

- ha dichiarato «irricevibile il ricorso, per la parte concernente le ordinanze n. 115/2012 e n. 32/2013;

- ha respin(to) il ricorso, per la parte in cui è rivolto avverso l’ordinanza di demolizione n. 45 del … 2014».

La sentenza, anzitutto, nell’accogliere, per quanto di ragione, i primi e i secondi motivi aggiunti, per la parte riguardante l’impugnazione dell’ordinanza n. 23/2015 e della diffida n. 15/2015, ha motivato come segue: «la nota di trascrizione indica trattarsi del “provvedimento di acquisizione gratuita al patrimonio comunale” … ancorché nella specie non sia stato adottato alcun formale atto di acquisizione, ma l’effetto del trasferimento è fatto discendere dal mero dato dell’inottemperanza all’ordine di demolizione.

Non è in discussione che la violazione dell’ordine di ripristino determini l’effetto acquisitivo dell’opera abusiva e dell’area di sedime, nonché dell’ulteriore area necessaria alla realizzazione di opere analoghe secondo lo strumento urbanistico (art. 31, terzo comma, del D.P.R. n. 380/01), né che l’inottemperanza costituisce titolo per l’immissione in possesso e la trascrizione nei registri immobiliari, come esplicitato dalla legge (art. 31, quarto comma, D.P.R. cit.). Tuttavia, tale effetto – ancorché discendente automaticamente dall’inottemperanza – non esclude la necessità che il suo verificarsi debba formare oggetto di un atto amministrativo che, sia pure avente carattere dichiarativo, rappresenta l’accertamento ricognitivo della consistenza immobiliare oggetto di trasferimento e costituisce titolo necessario per l'immissione in possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari del trasferimento dell’immobile (cfr. TAR Campania, sez. VIII, 20/11/2014, n. 6009).

Ne consegue la necessità che sia adottato l’atto avente la specifica funzione di servire all’acquisizione, in mancanza del quale è sottratta all’interessato la difesa in giudizio, per contestare eventualmente la misura dell’acquisizione (nella specie, i ricorrenti censurano la sproporzione dell’area da acquisire, come indicata nell’ordinanza n. 45/2014).

Inoltre, in giurisprudenza è affermato altresì che “il provvedimento di acquisizione gratuita al patrimonio comunale [è] autonomamente impugnabile solo per vizi propri” (Cons. Stato, sez. VI, 4/3/2015 n. 1064, tra le altre), restando quindi acclarata – in vista della tutela dell’interessato – la necessità di adozione dello specifico atto di acquisizione (che costituisce a sua volta una misura sanzionatoria, operante di diritto, con natura dichiarativa e funzione strumentale, sul presupposto dell’inottemperanza alla demolizione».

Il TAR ha dunque ritenuto viziati, «a causa della evidente inversione procedimentale, non solo la trascrizione in data 8 luglio 2015 degli immobili a favore del Comune, ma anche di conseguenza l’ordinanza di rettifica n. 23 del 3 luglio 2015 e la diffida a demolire n. 15 del 3 luglio 2015 e altresì il verbale di consistenza e di immissione nel possesso in data 6 agosto 2015».

La sentenza ha considerato nondimeno infondata «l’impugnativa del provvedimento di diniego di sanatoria ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001 … poiché, per quanto sopra già detto, “l'effetto acquisitivo delle opere abusive al patrimonio comunale, sostanzialmente evidenziato a sostegno della determinazione, si attua ope legis ed avviene a titolo originario e di diritto, ossia per il mero decorso del tempo e dell’inottemperanza alle pregresse ordinanze di demolizione, a prescindere dall’emanazione dell’atto ricognitivo dell’amministrazione comunale ovvero dalla trascrizione del trasferimento dei registri immobiliari (non avente effetto costitutivo). Per cui è evidente che il richiamo agli atti presupposti non incide sulla legittimità dell’atto di diniego, anche a prescindere dal richiamo di atti presupposti illegittimi».

In merito alle statuizioni, sfavorevoli alla parte ricorrente, scaturenti dalla verifica di legittimità compiuta sulle ordinanza di demolizione del 2012, del 2013 e del 2014 (su cui v. specialmente p. 2. della parte in Diritto, da pag. 12 a pag. 15), la sentenza ha argomentato come segue.

Il ricorso è irricevibile per la parte relativa alla impugnazione delle ordinanze di demolizione n. 115 del 2012 e n. 32 del 2013, posto che le ordinanze medesime sono state notificate dal Comune alla amministratrice della società Terra Felix, rispettivamente, il 18 ottobre 2012 e il 14 novembre 2013, mentre il ricorso è stato notificato soltanto nel mese di ottobre del 2014.

Riguardo alla ordinanza di demolizione n. 45/2014, riferita agli interventi e ai lavori descritti in modo particolareggiati in sentenza, ai punti 1. del Fatto e 2.2. del Diritto, e in atti, vengono in considerazione lavori e interventi che, per natura, consistenza e tipologia, arrecano una rilevante trasformazione del territorio e dello stato dei luoghi, in modo tale da dover essere annoverati tra le opere che necessitano del permesso di costruire, ai sensi dell’art. 10 del d.P.R. n. 380/2001, in base a quanto stabilito dal precedente art. 3, lettera e).

Nella motivazione, la sentenza fa riferimento alla trasformazione irreversibile del suolo e alla inclusione di elementi che ne stravolgono l’assetto originario.

«Tutte le opere intraprese e sanzionate con l’ordinanza n. 45/2014 – prosegue il TAR a pag. 13 sent. - (modifica dell’andamento naturale, gazebo stabilmente installato, due stradine interne, muri di contenimento e altri muretti, pilastrini e varchi, strutture coperte e recintate) comportano il permanente insediamento nel terreno di elementi di cui lo stesso era privo, operandone la trasformazione che è possibile solo attraverso il rilascio del permesso di costruire».

Singolarmente considerate, le opere possono essere incluse nelle specifiche previsioni di cui al comma3/e).

«A fronte di ciò, è indimostrato che le opere siano funzionali alla conduzione del fondo agricolo, palesandosi piuttosto veridico ritenere che (come accertato fin dall’epoca di adozione della prima ordinanza), il complesso dei lavori è preordinato ad un uso diverso da quello agricolo, ipoteticamente commerciale o turistico-ricettivo. È altresì indimostrato che la rete di viabilità interna fosse già esistente e che parte delle opere sono state realizzate contemporaneamente ai lavori di sistemazione stradale da parte del Comune e da questi autorizzati con il richiamato accordo di cessione volontaria».

Sulle censure ulteriormente dedotte, e respinte, la sentenza osserva che il potere repressivo in materia di abusi edilizi ha carattere vincolato, sul presupposto della mancanza di titolo abilitativo, ed è motivato in modo sufficiente con la descrizione dell’abuso, poiché l’interesse pubblico sta nell’esigenza del ripristino della situazione compromessa dall’illecito edilizio, senza che perciò vi sia la necessità di comunicare l’avvio del procedimento.

Inoltre, l’indicazione dell’estensione dell’area da acquisire al patrimonio del Comune non è un elemento imprescindibile dell’ordinanza di demolizione, ma dev’essere contenuta nel successivo atto di acquisizione, con riferimento in particolare all’area di sedime necessaria per la realizzazione di opere analoghe.

Né, infine, alcun vizio può rinvenirsi nella dedotta “commistione” tra quanto previsto all’art. 27 del t. u. n. 380 del 2001, essendo l’art. 27 richiamato nel dispositivo dell’ordinanza di demolizione, trattandosi di abuso in zona vincolata, e l’assegnazione del termine di 90 giorni per provvedere, in base al combinato disposto di cui all’art. 31, commi 2 e 3.

3. Nell’atto di impugnazione i signori Cuccaro, dopo avere ripercorso in dettaglio la vicenda (v. dal p. 1.1. al p. 20. dell’atto di appello), hanno formulato quattro motivi, tutti basati su errores in judicando correlati a svariate violazioni di legge.

Sub I), il giudice di primo grado anzitutto avrebbe errato nell’annullare, da un lato, gli atti prodromici alla pretesa acquisizione, considerando viziato il relativo procedimento, e, dall’altro, nel giudicare infondata la impugnazione del diniego di permesso di costruire in sanatoria del 13 agosto 2015 ritenendo perfezionato l’effetto acquisitivo.

Le ordinanze nn. 115/2012, 32/2013 e 45/2014 hanno sanzionato, nell’arco di un biennio, interventi che hanno a vario titolo interessato porzioni di terreno distinte, con la conseguente impossibilità di acquisire al patrimonio del Comune l’intera area di proprietà della società.

Manca poi una individuazione dell’area di sedime, inerente a ogni singolo abuso, acquisita di diritto gratuitamente al patrimonio del Comune. Diversamente da quanto ritiene il TAR, l’area interessata dagli abusi non è “unica”, e la sentenza ha errato nel considerare i presunti abusi “sommabili” in modo indistinto ai fini dell’acquisizione di un’area ben diversa da quella di sedime propria dei singoli pretesi abusi, finendo “semplicisticamente” con l’“acquisire tutto”.

Parte appellante richiama giurisprudenza sulla violazione, in fattispecie consimili, del principio di proporzionalità della sanzione rispetto all’entità della costruzione abusiva.

Nella specie, l’acquisizione è di circa 50.000 mq. e coinvolge tutta la proprietà della società, pur in presenza di pretesi abusi riguardanti poche centinaia di mq.

In ogni caso, l’individuazione dell’area da acquisire doveva essere definita già nell’ordinanza di demolizione n. 45/2014.

Sub II) e III) si rileva che, diversamente da quanto ritenuto dal TAR, il diniego di accertamento di conformità del 13 agosto 2015 era da ritenersi tutt’altro che inammissibile, non potendo essere accertata la inottemperanza alla ingiunzione a demolire, in pendenza della istanza di sanatoria. Inoltre il TAR avrebbe sbagliato nel qualificare le opere come assoggettate a permesso di costruire anziché considerarle soggette, nella grande maggioranza dei casi, a DIA, con conseguente applicabilità dell’art. 37 del t. u. n. 380 del 2001, e non dell’art. 31.

Si insiste poi sulla indebita “commistione”, tra art. 27 e art. 31 del t. u. n. 380 del 2001, operata in sentenza.

Sub IV), parte appellante contesta la «lettura complessiva (data dal giudice di primo grado) all’attività posta in essere dalla ricorrente», dal che è derivata la declaratoria di legittimità dell’ordinanza di demolizione n. 45/2014.

La sentenza avrebbe travisato il senso delle singole censure, pervenendo a una inaccettabile ricostruzione di una attività complessiva di modificazione dello stato dei luoghi che, in realtà, non sussiste. E’ prima di tutto lo stesso Comune che, applicando questa «lettura complessiva degli interventi edilizi» posti in essere in periodi distinti, ha finito con l’acquisire l’intera proprietà della società Terra Felix.

Segue la ri-trascrizione dei motivi di primo grado non correttamente esaminati dal TAR (da pag. 23 a pag. 31 ric. app.).

Parte appellante ha concluso chiedendo l’accoglimento dell’appello, la riforma della sentenza impugnata e l’annullamento degli atti gravati in prime cure.

Il Comune di San Giorgio a Cremano si è costituito per resistere.

Con l’ordinanza n. 83 del 2017 questa Sezione, valutato il pregiudizio grave e irreparabile, ha sospeso in parte l’esecutività della sentenza impugnata, per quanto d’interesse, «disponendo il mantenimento del possesso dell’area a favore della parte appellante».

Dagli atti risulta che - con deliberazione n. 16 del 15 febbraio 2016 - il Consiglio comunale ha dichiarato il preminente interesse pubblico a non abbattere il compendio, ma a conservarlo per destinarlo a fini pubblici.

All’udienza del 5 ottobre 2017 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

4. L’appello è infondato e va respinto.

I motivi di impugnazione riassunti sopra possono essere vagliati in modo congiunto, posto che essi presentano taluni punti di contatto.

Va premesso che la statuizione del TAR di parziale accoglimento fuoriesce, in mancanza di appello incidentale del Comune, dal perimetro della controversia odierna.

Va poi osservato, in ordine al profilo di doglianza relativo alla correttezza, o meno, della statuizione sul diniego di sanatoria del 13 agosto 2015, per “carenza di titolarità” a presentare l’istanza (essendo stata la proprietà dei beni già trasferita in capo al Comune a seguito della inottemperanza alle ingiunzioni a demolire), come la sentenza impugnata osservi in modo condivisibile, e in linea con quanto dispone l’art. 31, commi 3 e 4, del t. u. n. 380 del 2001, e con la giurisprudenza amministrativa (su cui v. , ex multis, Cons. Stato, sez. VI, n. 1064 del 2015), che l’ordinanza di demolizione consolida i suoi effetti traslativi automatici dopo 90 giorni; che, cioè, l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale delle opere abusive realizzate opera di diritto e va riconnessa al mero decorso del termine di 90 giorni assegnato con l’ingiunzione a demolire.

Il dato normativo rilevante è questo, sicché, scaduto il termine di cui all’art. 31, comma 3, del t. u. n. 380 del 2001, in presenza di un effetto acquisitivo ope legis delle opere abusive al patrimonio comunale, occorre convenire con il giudice di primo grado laddove è stato ritenuto immune da censure il diniego di sanatoria ex art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, a causa del difetto di legittimazione a presentare l’istanza, «addotta dal Comune sulla base dell’avvenuto trasferimento in proprio favore della proprietà dei beni a seguito dell’inottemperanza alle precedenti ordinanze».

Sulle restanti censure, in via preliminare, come si ricava dal riepilogo della vicenda compiuto per sommi capi sopra, al p. 1, oltre che dalla lettura degli atti e dei documenti di causa, a cominciare dalla ordinanza di demolizione, “riassuntiva” dei lavori effettuati in assenza di titolo, n. 45 del 2017, vale a dire dal provvedimento lesivo in via principale dell’interesse della parte appellante; tra CILA, DIA, dinieghi, ingiunzioni a demolire, rettifiche e diffide (oltre allo svolgersi dei contenziosi giurisdizionali), viene all’esame del Collegio un contesto di articolata ricostruzione, ma che risulta comunque caratterizzato da interventi compiuti in via progressiva, a partire, a quanto risulta, dal 2011, che ben possono essere considerati – e condivisibilmente sono stati considerati dal giudice di primo grado – in maniera complessivamente unitaria, avendo anche riguardo al profilo della continuazione delle condotte contra legem poste in essere dalla parte appellante.

Parte appellante compie un collegamento assai dettagliato e minuzioso tra singole opere eseguite e singole fattispecie disciplinate dal d.P.R. n. 380 del 2001, e questo allo scopo di inquadrare gli svariati interventi effettuati, all’interno delle specifiche previsioni, contenute nel citato t. u. n. 380 del 2001, in base alle quali la realizzazione degli interventi edilizi ivi enumerati non viene subordinata al possesso di un permesso di costruire (ma, ad es., semplicemente a DIA: si tratta, come rilevato al p. 1. , del “tema conduttore” della intera controversia: ad avviso di parte ricorrente vengono in considerazione opere funzionali alla conduzione di un fondo agricolo, rientranti nella categoria delle attività di edilizia libera o, perlomeno, assoggettate a DIA, con la conseguente illegittimità dell’ingiunzione a demolire n. 45/2014).

Tuttavia, come è stato correttamente rilevato nella sentenza impugnata, parte ricorrente insiste nel considerare in modo “frazionato” i molteplici interventi eseguiti.

Ma questi ultimi, nel – peculiare - contesto in discussione, debbono, al contrario, essere vagliati nell’insieme: e in un quadro di insieme, e non segmentato, viene in effetti in considerazione un vero e proprio stravolgimento dell’assetto dell’area.

In questa situazione, giustamente la sentenza impugnata osserva che dal «contenuto (dell’ordinanza di demolizione n. 45/2017 emerge) l’avvenuta esecuzione di lavori che, per natura, consistenza e tipologia, arrecano una rilevante trasformazione del territorio e del suolo inedificato, tali da dover essere annoverati nell’ambito delle opere necessitanti del permesso di costruire, ai sensi dell’art. 10 del D.P.R. n. 380/01 e in base a quanto stabilito al precedente art. 3, lettera e).

Detta norma impone di avere riguardo alla modifica arrecata allo stato dei luoghi, con la conseguenza di dover ritenere assoggettate a permesso di costruire tutte le opere che, in generale, trasformano irreversibilmente il suolo e comportano l’inclusione in esso di elementi che ne stravolgono l’assetto originario.

A tal riguardo, occorre precisare che non è neppure sempre richiesto che la tipologia di opera sia sussumibile in alcuna delle fattispecie descritte ai successivi punti della lettera e) dell’art. 3 del D.P.R. n. 380/01, bastando che sia rinvenibile una trasformazione stabile del territorio, al fine di ritenere sottoposta l’attività edilizia al potere di verifica e controllo assegnato all’Autorità comunale preposta al governo del territorio e all’ordinato uso del suolo, esercitabile mediante l’atto di assenso ad edificare (permesso di costruire).

Quanto osservato si ricava dall’espressa previsione dell’art. 3 (per il quale sono interventi di nuova costruzione "quelli di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti" e, specificatamente, gli interventi di cui all’elencazione che segue, non esaustiva, come chiarisce l’avverbio "comunque").

…l'idoneità di un manufatto a determinare trasformazione edilizia ed urbanistica del territorio è richiesta e va accertata, onde ritenerlo assoggettato al regime del permesso di costruire, solo allorché esso non rientri in alcuna delle categorie definite all'art. 3 del D.P.R. n. 380/2001”).

Peraltro, singolarmente considerate le opere sono includibili nelle specifiche previsioni di cui al comma 3, lett. e), che:

- al punto e.3), vieta “la trasformazione in via permanente di suolo inedificato” mediante infrastrutture ed impianti (in tale ambito dovendosi ascrivere le stradine realizzate, nonché la modifica dell’andamento naturale del terreno e salto di quota, ponendovi una struttura con elementi in legno verticali e orizzontali di considerevole lunghezza: circa mt. 41,00 e mt. 50,00).

- annovera nelle nuove costruzioni, alla lettera e.5), ogni struttura che assolva ad un uso duraturo.

A fronte di ciò, è indimostrato che le opere siano funzionali alla conduzione del fondo agricolo, palesandosi piuttosto veridico ritenere che (come accertato fin dall’epoca di adozione della prima ordinanza), il complesso dei lavori è preordinato ad un uso diverso da quello agricolo, ipoteticamente commerciale o turistico-ricettivo.

È altresì indimostrato che la rete di viabilità interna fosse già esistente e che parte delle opere sono state realizzate contemporaneamente ai lavori di sistemazione stradale da parte del Comune e da questi autorizzati con il richiamato accordo di cessione volontaria».

La sentenza del TAR compie dunque in modo condivisibile una valutazione unitaria e di insieme degli interventi effettuati nel corso degli anni, senza trascurare, però, di operare nel contempo un richiamo anche alle opere “singolarmente considerate”, facendo ricadere l’esecuzione delle stesse, in modo corretto, nell’ambito delle disposizioni di cui all’art. 3 del t. u. n. 380 del 2001 e, in particolare, all’interno della previsione specifica di cui all’art. 3, lett. e).

Se dunque la valutazione delle condotte, e la verifica di legittimità degli atti adottati dal Comune, nel particolare contesto sopra descritto, non andava, e non va, “frazionata e segmentata” in tanti abusi distinti quanti sono i comportamenti posti in essere, e quanti sono gli interventi di alterazione dello stato dei luoghi effettuati senza titolo, e nel corso degli anni, sull’area de qua, vincolata paesaggisticamente, ma richiede prima di tutto di essere apprezzata nella sua unitarietà e in una visione di insieme, anche secondo un criterio che tenga conto della continuazione delle condotte illecite; perde peso il profilo di censura imperniato sulla eccessività e sproporzione della disposta acquisizione, al patrimonio del Comune, della intera area di circa 50.000 mq. .

La sentenza di primo grado ha correttamente posto in risalto la trasformazione complessiva dell’area sul piano edilizio – urbanistico, facendo discendere da tale presupposto la legittimità della disposta acquisizione, al patrimonio del Comune, dell’intera area di proprietà della società.

Le considerazioni esposte sopra rendono pertanto superfluo, da parte di questo giudice di appello, un (ri)esame dei motivi di primo grado riprodotti da pag. 23 dell’atto di impugnazione.

Quanto poi alla mancata esatta individuazione dell’area di sedime da acquisire di diritto gratuitamente al patrimonio indisponibile del Comune, area che, nella prospettazione di parte appellante, andava specificata sin dalla ingiunzione a demolire n. 45 del 2014 (l’atto impugnato in primo grado afferma che nel caso di inottemperanza entro i 90 giorni verrà acquisita di diritto l’area di 49.320 mq.), il che inficerebbe l’ingiunzione a demolire, va richiamata la giurisprudenza di questa Sezione (v., tra le altre, la sentenza n. 894 del 2013), per la quale la mancata esatta identificazione dell’area che viene acquisita ai sensi del citato art. 31, comma 3, cit., non costituisce ragione di illegittimità dell’ingiunzione a demolire, in quanto tale individuazione ben potrà essere compiuta con atti successivi, “a valle”, aventi natura meramente dichiarativa e ricognitiva, (ri)adottati nel 2016, a quanto consta, e contestati giudizialmente dinanzi al TAR (v. ric. RG 4907/2016 Tar Campania –Napoli).

Rimane il fatto che comunque la indicazione della superficie della cui acquisizione si tratta, contenuta nell’ingiunzione a demolire, non inficia, di per sé, l’ordinanza repressiva.

Infine, diversamente da quanto si sostiene nell’appello, in sentenza non è stata operata alcuna “indebita commistione” tra la disciplina di cui all’art. 27 del t. u. n. 380 del 2001 e quella di cui all’art. 31 del medesimo t. u.

Al riguardo, bene in sentenza è stato rilevato che viene in considerazione l’art. 27, «trattandosi di abuso in zona vincolata», e che tale richiamo è compatibile e coerente con l’applicazione dell’art. 31, commi 2 e 3, del medesimo d.P.R. («mentre è chiaramente inapplicabile l’invocato art. 37»).

Nonostante l’esito del giudizio, taluni profili di complessità, oltre che di singolarità, della vicenda, appaiono tali da giustificare in via eccezionale la compensazione integrale delle spese e dei compensi del secondo grado del giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello n. 8909 del 2016, come in epigrafe proposto, lo respinge confermando, per l’effetto, la sentenza impugnata.

Spese del secondo grado del giudizio compensate.

Dispone che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 5 ottobre 2017, con l'intervento dei magistrati:

Luigi Maruotti, Presidente

Marco Buricelli, Consigliere, Estensore

Oreste Mario Caputo, Consigliere

Dario Simeoli, Consigliere

Italo Volpe, Consigliere

         
         
L'ESTENSORE        IL PRESIDENTE
Marco Buricelli        Luigi Maruotti