Consiglio di Stato Sez. VII n. 10136 del 19 dicembre 2025
Urbanistica.Onere di provare la data di realizzazione dell'immobile abusivo
Spetta a colui che ha commesso l'abuso, l'onere di provare la data di realizzazione dell'immobile abusivo; non può quest'ultimo limitarsi a sole allegazioni documentali a sostegno delle proprie affermazioni, trasferendo il suddetto onere di prova contraria in capo all'amministrazione. Solo l’interessato infatti può fornire inconfutabili atti, documenti ed elementi probatori che siano in grado di radicare la ragionevole certezza dell’epoca di realizzazione di un manufatto e, in difetto di tali prove, resta integro il potere dell’Amministrazione di negare la sanatoria dell’abuso e il suo dovere di irrogare la sanzione demolitoria.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso n. -OMISSIS-/2018, proposto innanzi al T.a.r. Campania, il signor -OMISSIS- aveva chiesto l’annullamento dell’ordinanza di demolizione di opere edili prot. n. -OMISSIS-del -OMISSIS-.
2. Occorre riportare i seguenti passaggi della vicenda di causa.
2.1. Al sig. -OMISSIS- veniva notificata in data 20.08.2018 l’ordinanza prot. n. -OMISSIS-del 07.08.2018 adottata dal Comune di Boscoreale con la quale si disponeva la demolizione di opere edilizie eseguite in assenza di permesso di costruire.
2.2. L’Autorità comunale contestava al proprietario la realizzazione delle seguenti opere abusive, in assenza di titolo autorizzativo, alla via -OMISSIS-: «Platea di fondazione in calcestruzzo fuoriuscente dal piano di campagna di cm. 20 ed occupante una superficie di circa mq. 150. In elevazione, muratura perimetrale in blocchi con copertura con struttura di travi in legno con soprastante tavolato. Soprastante il tavolato risulta apposto telo in plastica. Intonaco bianco esterno. Il realizzato è con copertura a doppia falda con altezza ai lati di mt. 3,30 e al colmo mt. 4,00. Detto manufatto occupa una superficie di circa mq. 100 pari a mc. 365. Internamente il manufatto risulta completo delle tramezzature, intonaco bianco pavimenti e rivestimenti, igienici, impianto elettrico funzionante sprovvisto delle placchette. Infissi esterni, infissi interni nella zona letto e bagno. Nei vari locali risultano posizionati arredo (cucina letto salotto con camino).
Esternamente si evidenzia la realizzazione di:
• Sul lato est muratura di confine in calcestruzzo di ml. 18,40 fuoriuscente dal piano di campagna di cm. 30, con soprastanti pali in ferro e rete di altezza mt. 1,20; Nella zona centrale muratura in calcestruzzo di lunghezza mt. -OMISSIS-,50 e altezza cm. 40; Sempre sul confine est altra muratura in calcestruzzo di lunghezza ml. 60,00 altezza cm. 40 con soprastante recinzione con pali in ferro e rete metallica di altezza mt. 1,80;
• Nella zona di ingresso muratura in calcestruzzo di lunghezza mi. 29,00 fuoriuscente dal piano di campagna di cm. 40 con soprastante rete metallica intervallata da cancello di ingresso in ferro di larghezza mt. 4,70;
• Le opere relative al fabbricato realizzato ed alla muratura a e b insistono sulla particella -OMISSIS- mentre la muratura di recinzione di cui alla lettera c e il cancello di ingresso di cui alla lettera d insistono sulla particella -OMISSIS-.»
2.3. Dalla visura satellitare il fabbricato risultava essere una nuova costruzione. Il Comune di Boscoreale riteneva che i manufatti richiedessero il permesso di costruire e pertanto, in mancanza del necessario titolo abilitativo, il Capo Settore Urbanistica del Comune di Boscoreale ordinava - ai sensi dell’art. 31, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001 - la demolizione delle opere abusive ed il ripristino dello stato dei luoghi entro il termine di 90 giorni dalla notifica del provvedimento. Si avvertiva che nel caso di inottemperanza sarebbe seguita l’acquisizione gratuita al patrimonio del Comune e l’irrogazione della sanzione amministrativa pecuniaria di cui all’art. 31, comma 4-bis, del T.U. Edilizia.
3. Nella resistenza dell’Amministrazione, il Tribunale adìto (Sezione III) ha così deciso il gravame al suo esame:
- ha respinto il ricorso reputandolo infondato;
- nessuna determinazione ha assunto sulle spese di giudizio stante la mancata costituzione di parte intimata.
4. In particolare, il Tribunale ha ritenuto quanto segue.
4.1. Con il primo motivo di ricorso, il signor -OMISSIS- rappresentava che per le opere de quibus era stata presentata la s.c.i.a. prot. -OMISSIS- del 19.12.2017 e che il titolo sarebbe divenuto inoppugnabile per il decorso del termine senza che vi sia stato l’esercizio dei poteri inibitori. Il Collegio di primo grado riteneva che detta s.c.i.a. avesse ad oggetto un manufatto diverso, ossia una casa colonica a servizio del fondo agricolo sita alla via -OMISSIS-.
4.2. Con il secondo motivo di ricorso, si contestava la valenza probatoria della visura satellitare citata nell’ordinanza di demolizione. Il T.a.r. riteneva tale doglianza irrilevante poiché l’esistenza delle opere in questione risultava comunque incontestata.
4.3. Con il terzo motivo di ricorso, la parte rappresentava che per alcune opere realizzate (i.e. la muratura di 40 cm di altezza con soprastante ringhiera metallica e l’installazione di un cancello in ingresso in ferro) non era comunque richiesto il permesso di costruire cosicché esse avrebbero potuto essere sottratte dall’ambito di applicazione dell’ordine demolitorio. Anche quest’ultima censura veniva ritenuta priva di pregio poiché gli abusi edilizi sono da valutarsi globalmente, risultando escluso per costante giurisprudenza un approccio atomistico.
5. Avverso tale pronuncia il signor -OMISSIS- ha interposto l’appello in trattazione, notificato il 14/09/2023 e depositato il 11/10/2023, lamentando, attraverso n. 3 motivi di gravame (pagine 4-14), quanto di seguito sintetizzato:
In punto di fatto, nell’atto di appello si precisa quanto segue.
Il signor -OMISSIS- è proprietario di un fabbricato terraneo sito nel Comune di Boscoreale alla via Contrada -OMISSIS-, via -OMISSIS- s.n.c., con destinazione a residenza agricola, individuato nel Nuovo Catasto Edilizio Urbano al foglio -OMISSIS- p.lla -OMISSIS- sub 1, per averlo acquistato per atto di compravendita del 30.06.2017 rogato dal notaio dott. Roberto Altiero, Rep. n. -OMISSIS-e Racc. n. 9093. Deduce che il fabbricato sarebbe antecedente al 1967 e, poiché lo stesso versava in pessime condizioni, il sig. -OMISSIS- si proponeva di realizzare un “energico intervento edilizio” presentando a tal fine, in data 19.12.2017, la s.c.i.a. alternativa al permesso di costruire, recante prot. n. -OMISSIS-. Decorso il termine di trenta giorni di cui all’art. 23 del d.P.R. n. 380/2001, i lavori venivano iniziati e portati a termine in poche settimane. La Polizia Municipale effettuava una segnalazione sospettando l’abusività dell’intervento, anche nell’ottica della rilevanza penale dello stesso così da effettuare apposita comunicazione di notizia di reato. Successivamente, il Comune di Boscoreale adottava l’ordinanza di demolizione impugnata.
Ha quindi articolato i seguenti motivi d’appello.
I) “Motivi di impugnazione avverso i capi della sentenza (pag. 3 ultimo cpv) con i quali si respingono le doglianze articolate con il Motivo sub I del ricorso: Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione degli artt. 31, 23, 3 e 10 d.p.r. 380/2001. Violazione e falsa applicazione articolo 19 e 21-nonies della legge 241/1990. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e per carenza del presupposto. Erronea valutazione della documentazione versata in atti e per violazione dell’articolo 64 c.p.a. Difetto assoluto di motivazione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge 241/1990. Motivazione illogica ed insufficiente. Illogicità manifesta. Ingiustizia manifesta.”.
Il giudice di prime cure avrebbe erroneamente escluso l’identità tra le opere oggetto della s.c.i.a. e quelle di cui si è ordinata la demolizione, ritenendo che la segnalazione certificata di inizio attività avesse ad oggetto le opere site alla via -OMISSIS- (p.lla catastale -OMISSIS-) mentre sono oggetto dell’ordine demolitorio le opere site alla via -OMISSIS- (p.lle nn. -OMISSIS- e -OMISSIS-). L’appellante conferma che le opere oggetto dell’ordinanza di demolizione sono effettivamente quelle site alla via -OMISSIS-. Rammenta che la Polizia Municipale ha contestato la realizzazione di dette opere abusive non solo al sig. -OMISSIS- nella qualità di proprietario ma anche al Geom. -OMISSIS- in qualità di tecnico progettista e direttore dei lavori e alla sig.ra -OMISSIS- in quanto titolare dell’impresa esecutrice. Lamenta che l’ordinanza non precisi il foglio di mappa del catasto nel quale ricadrebbero dette opere. Inoltre, deduce che ad una più attenta lettura della s.c.i.a. si sarebbero potuti cogliere vari elementi da cui desumere l’identità tra le opere oggetto della stessa e quelle di cui si contesta la realizzazione abusiva. In particolare, la confinanza tra le particelle n. -OMISSIS- e n. -OMISSIS- renderebbe incontrovertibile la riferibilità della s.c.i.a. all’immobile ricadente nella particella n. -OMISSIS-, «al di là id ogni dubbio e/o errore in ordine all’individuazione toponomastica del sito (che può essere anche frutto di un errore o refuso di stampa, come sovente accade in provvedimenti sanzionatori talvolta prodotti in serie su modelli prefigurati)». Non avendo l’Amministrazione attivato i propri poteri inibitori nel termine di 30 giorni di cui all’art. 23 del d.P.R. n. 380/2001, l’ordinanza di demolizione sarebbe illegittima anche perché non si è annullato in autotutela, ai sensi dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, il titolo formatosi per via della presentazione della s.c.i.a. In conclusione, deduce l’illegittimità dell’ordine demolitorio emanato senza il previo annullamento in autotutela del titolo consolidatosi.
II) “Motivi di impugnazione avverso i capi della sentenza (pag. 4) con i quali si respingono le doglianze articolate con il Motivo sub II del ricorso: Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione art. 31 d.p.r. 380/2001. Violazione e falsa applicazione articolo 3 legge n. 241/1990. Violazione e falsa applicazione articolo 21-nonies della legge 241/1990. Eccesso di potere per: istruttoria erronea e superficiale; per motivazione illogica ed insufficiente; per travisamento del fatto e per carenza del presupposto. Illogicità manifesta.”.
Lamenta che il Comune avrebbe utilizzato quale materiale volto a provare la realizzazione degli abusi una visura satellitare di cui non si precisano meglio gli altri dati identificativi. La parte appellante ritiene di aver realizzato un intervento manutentivo, seppur “energico”, su un fabbricato preesistente e, pertanto, deduce che non si sarebbe realizzata un’opera ex novo.
III) “Motivi di impugnazione avverso i capi della sentenza (pag. 4) con i quali si respingono le doglianze articolate con il Motivo sub III del ricorso: error in iudicando. Violazione e falsa applicazione dell’art. 31 d.p.r. 380/2001. Violazione e falsa applicazione artt. 3 e 10 del d.p.r. 380/2001. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, per travisamento del fatto e per carenza dei presupposti. Motivazione illogica e insufficiente. Illogicità manifesta.”.
Lamenta che per alcune opere non era necessario il permesso di costruire. Tale doglianza riguarda la costruzione del muro di recinzione ed il cancello, per i quali sarebbe stata sufficiente la s.c.i.a. (art. 22 d.P.R. n. 380/2001). Le opere sarebbero di altezza ed entità modesta ed espressivi dello ius excludendi alios. La realizzazione del cancello rientrerebbe nelle opere di edilizia libera, ai sensi dell’art. 6, comma 1, lett. e-ter) del T.U. Edilizia. Sarebbe assente il collegamento funzionale tra le opere contestate cosicché non potrebbe effettuarsi una valutazione unitaria, contrariamente a quanto fatto dal Comune.
6. L’appellante ha concluso chiedendo, in riforma dell’impugnata sentenza, l’accoglimento del ricorso di primo grado e quindi l’annullamento degli atti con lo stesso impugnati.
7. il Comune di Boscoreale, sebbene ritualmente intimato, non si è costituito in giudizio.
8. La causa, chiamata per la discussione all’udienza telematica del 3 dicembre 2025, è stata trattenuta in decisione.
9. L’appello, per le ragioni di cui infra, è da reputare infondato.
10. Con il primo motivo, l’appellante deduce l’identità delle opere oggetto della s.c.i.a. e quelle oggetto dell’ordinanza di demolizione, argomentando nel senso dell’illegittimità della seconda per non aver il Comune previamente annullato in autotutela il titolo consolidatosi.
Occorre, quindi, verificare se vi sia o meno effettiva coincidenza tra le opere contestate e quelle oggetto di s.c.i.a. sottolineando parte appellante che “la particella -OMISSIS- – alla quale si riferisce inequivocamente la SCIA edilizia – è confinante con la particella -OMISSIS-, ditte catastali entrambe riportate nell’ordinanza di demolizione”.
In realtà va ribadito quanto osservato dal T.a.r. nel senso che le vie sono diverse (-OMISSIS-e -OMISSIS-) e le opere oggetto della s.c.i.a. consistono in “una casa colonica a servizio del fondo agricolo”. Così come descritto in atti il manufatto abusivo contestato ha destinazione abitativa e pertanto non vi è alcuna attinenza con le opere cui si riferisce il titolo edilizio valorizzato da parte appellante.
In punto di fatto, si evidenzia infatti quanto segue.
La s.c.i.a. contiene (alle pp. 31 e 32 del PDF depositato in primo grado) una “Relazione tecnico-descrittiva” dove le opere da realizzarsi sono le seguenti:
Rifacimento degli intonaci interni ed esterni;
Adeguamento impianto elettrico ed idrico;
Tinteggiatura pareti interne;
Rifacimento pavimentazione interna e rivestimento locale cucina e w.c.;
Intera sostituzione di copertura in legno a falde comprensivo di tegole, di elementi in legno lamellare e tavolati, listelli e isolamento termico, che verrà effettuato dopo l’avvenuto rilascio di autorizzazione sismica da parte dell’Ente preposto (Genio civile di Napoli);
Sostituzione infissi interni ed esterni;
Tinteggiatura della facciata con colori tenui.
La s.c.i.a. conteneva una dichiarazione nella quale si dava atto che gli interventi programmati non avrebbero comportato modifiche plano-volumetriche, alle sagome e ai prospetti.
Senonché nell’ordinanza di demolizione si contesta la realizzazione di opere diverse da quelle indicate dalla s.c.i.a. Infatti, questa riguarda effettivamente degli interventi edilizi su un fabbricato già esistente mentre nell’ordinanza di demolizione si contesta la realizzazione di un’opera nuova sine titulo.
11. Infondato è anche il secondo motivo, col quale si deduce l’inadeguatezza probatoria delle aerofotogrammetrie valorizzate dall’Ufficio.
Il precedente a tal uopo evidenziato da parte appellante (Cons. Stato, sez. VI, sent. 17.03.2021, n. 2300) non risulta esattamente pertinente poiché nella vicenda di causa posta all’esame del Collegio imponeva di interpretare delle aerofotogrammetrie al fine di verificare la presenza di alberature o, al contrario, l’assenza delle stesse per la presenza di una radura con strato erboso.
Ad ogni modo, è la parte privata a dover provare quanto asserisce – i.e. che l’immobile è stato «edificato in epoca antecedente l’anno 1967» (così p. 1 dell’atto d’appello) – sulla base di costante giurisprudenza che valorizza il principio di vicinanza della prova.
Sul punto si registra, infatti, un preciso orientamento in tal senso di questo Consiglio di Stato secondo cui "spetta a colui che ha commesso l'abuso, l'onere di provare la data di realizzazione dell'immobile abusivo; non può quest'ultimo limitarsi a sole allegazioni documentali a sostegno delle proprie affermazioni, trasferendo il suddetto onere di prova contraria in capo all'amministrazione" (cfr. Consiglio di Stato Sez. II, 30 aprile 2020, n. 2766). La data di realizzazione dell’immobile, integra, in particolare, un fatto costitutivo della pretesa azionata in giudizio, tenuto conto che l’anteriorità del manufatto rispetto alla data di imposizione del vincolo invocato dal Comune a sostegno della propria decisione influirebbe sulla legittimità del provvedimento impugnato dinnanzi al Tar, minando la correttezza del relativo accertamento amministrativo: quale fatto costitutivo, lo stesso deve, dunque, essere provato ex art. 2697 c.c dalla parte ricorrente, costituente, peraltro, in applicazione del principio di vicinanza della prova – pure rilevante ai fini del riparto dell’onere probatorio tra le parti -, l’unico soggetto ad essere nella disponibilità di documenti e di elementi di prova, in grado di dimostrare con ragionevole certezza l'epoca di realizzazione del manufatto (cfr. Consiglio di Stato Sez. VI, 20 gennaio 2020, n. 454)” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 28 aprile 2021, n. 3412; Cons. Stato, sez. VI, 23 novembre 2017, n. 5472, secondo cui “Costituisce principio consolidato che l’onere di provare la data di realizzazione dell’immobile abusivo spetti a colui che ha commesso l’abuso e che solo la deduzione, da parte di quest’ultimo, di concreti elementi ‒ i quali non possono limitarsi a sole allegazioni documentali a sostegno delle proprie affermazioni ‒ trasferisce il suddetto onere di prova contraria in capo all’amministrazione. Solo l’interessato infatti può fornire inconfutabili atti, documenti ed elementi probatori che siano in grado di radicare la ragionevole certezza dell’epoca di realizzazione di un manufatto e, in difetto di tali prove, resta integro il potere dell’Amministrazione di negare la sanatoria dell’abuso e il suo dovere di irrogare la sanzione demolitoria”).
Non è dato poi nutrire dubbi circa la rilevanza probatoria delle aerofotogrammetrie in atti in mancanza di elementi contrari sufficientemente eloquenti.
Secondo un consolidato orientamento di questo Consiglio, infatti, “Nelle controversie in materia edilizia rientranti nella giurisdizione amministrativa, risultando l'attività edificatoria suscettibile di puntuale documentazione, i principi di prova oggettivi che concernano la collocazione dei manufatti tanto nello spazio, quanto nel tempo, sono rappresentati da ruderi, fondamenta, aerofotogrammetrie, mappe catastali, laddove la prova per testimoni risulta del tutto residuale” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 21 ottobre 2022, n. 9010).
12. Infondato risulta anche il terzo motivo di gravame, come detto imperniato sull’assunto secondo cui non si dovrebbe accedere ad una disamina complessiva degli interventi realizzati in modo da sottoporli a valutazione differenziata in base al titolo edilizio di cui necessitano.
Di contro va rilevato che nel senso della valutazione degli abusi edilizi nella loro complessiva consistenza di registra un consolidato orientamento di questo Consiglio secondo cui “In linea generale, la valutazione di un intervento edilizio consistente in una pluralità di opere deve effettuarsi in modo globale e non in termini atomistici (Consiglio di Stato, Sez. VI, 15/02/2021, n. -OMISSIS-50). Infatti, la considerazione atomistica dei singoli interventi non consente di comprendere l'effettiva portata dell'operazione.” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 10 novembre 2025, n. 8721; Cons. Stato, sez. V, sent. 30.10.2025, n. 8420, secondo cui “Analogamente, la valutazione di un intervento edilizio consistente in una pluralità di opere deve effettuarsi in modo globale e non in termini atomistici (Consiglio di Stato, Sez. VI, 15/2/2021, n. -OMISSIS-50). Infatti, la considerazione atomistica dei singoli interventi non consente di comprendere l'effettiva portata dell'operazione”).
Nemmeno può essere utilmente valorizzato il fatto che l’intervento sarebbe anche consistito nella mera apposizione di un cancello e recinzioni registrandosi anche a tal riguardo un opposto orientamento di questo Consiglio, col quale si evidenzia quanto segue: “In primo luogo, ritiene il Collegio di richiamare la consolidata giurisprudenza di questo Consiglio per cui l'apposizione di cancelli e recinzioni, funzionali alla delimitazione della proprietà, rientra nello ius excludendi alios e si inquadra, anche in relazione ai materiali utilizzati, tra gli interventi di finitura di spazi esterni di cui all'articolo 6, comma 1, lettera e-ter), del D.P.R. 30 giugno 2001, n. 380, per cui rientra fra le ipotesi di edilizia libera e non richiede alcun titolo edilizio (Cons. Stato, Sez.VI, 24 febbraio 2022, n. -OMISSIS-06; Sez. VI id, 2 gennaio 2020, n. 34; id. 29 novembre 2019, n. 8178) (cfr. Cons. Stato, sez. II, sent. 26.09.2022, n. 8267; Cons. Stato, sez. VI, sent. 24.02.2022, n. -OMISSIS-06, secondo cui: “Con riguardo alla doglianza sub a) va rilevato che, l’apposizione di cancelli e recinzioni, funzionali alla delimitazione della proprietà se, come nello specifico, di modeste dimensioni (la recinzione misura mt 3,30, uno dei due cancelli è visivamente lungo circa un terzo della detta recinzione e l’altro ha una lunghezza di mt 3,80) si inquadra tra gli interventi di finitura di spazi esterni di cui all'articolo 6, comma 1, lettera e-ter), del D.P.R. 30/6/2001, n. 380, applicabile ratione temporis, per cui rientra fra le ipotesi di edilizia libera (Cons. Stato, Sez.VI, 2/1/2020, n. 34 si vedano anche Cons. Stato, Sez. VI, 29/11/2019, n. 8178; 4/1/2016, n.10; Sez. IV, 15/12/2017, n. 5908 e 14/6/2018, n. 3661; Sez. II, 12/10/2020, n. 6048, secondo cui costituisce jus receptum il principio in base al quale non è necessario un idoneo titolo edilizio per la realizzazione di una recinzione nel caso in cui sia posta in essere una trasformazione dalla quale, per l'utilizzo di materiale di scarso impatto visivo e per le dimensioni ridotte dell'intervento, non derivi un'apprezzabile alterazione ambientale, estetica e funzionale).
-OMISSIS-. Tanto premesso, l’appello deve essere respinto.
14. Nessuna determinazione va assunta sulle spese di giudizio stante la mancata costituzione di parte appellata.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. -OMISSIS-/2023), lo respinge.
Nulla per le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 3 dicembre 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 1-OMISSIS- con l’intervento dei magistrati:
Fabio Franconiero, Presidente FF
Giordano Lamberti, Consigliere
Giovanni Sabbato, Consigliere, Estensore
Sergio Zeuli, Consigliere
Maria Grazia Vivarelli, Consigliere
