Consiglio di Stato Sez. IV n. 6503 del 19 luglio 2025
Urbanistica.Realizzazione delle opere di urbanizzazione
La realizzazione delle opere di urbanizzazione rientra nelle attribuzioni dell’Amministrazione competente (di regola, quella comunale), mentre ai privati abilitati all’esercizio dello jus aedificandi compete, per effetto di quanto disposto dall’art. 16 del d.P.R. n. 380/2001, la corresponsione di un “contributo” economico, per l'appunto commisurato (oltreché al costo di costruzione) alla “incidenza” dell'iniziativa edificatoria sulle necessarie e realizzande attrezzature, a sua volta parametrata alle necessità di rispetto degli standard urbanistici. L’ordinamento giuridico prevede la possibilità per il Comune di concordare con il costruttore (con assunzione di apposito impegno risultante dal permesso di costruire, da apposita convenzione od atto unilaterale, con specifica indicazione delle relative modalità e garanzie) l’esecuzione diretta delle opere di urbanizzazione (prefigurandosi, in tale eventualità, il correlativo “scomputo totale o parziale” della quota di oneri di costruzione dovuta (cfr. art. 16, comma 2, T.U. cit.): e - mentre nella ipotesi ordinaria le opere rientrano de plano tra i beni pubblici - in questo caso è, comunque, prevista la programmatica “acquisizione”, all’esito della realizzazione a cura e spese di privato, “al patrimonio indisponibile del comune”.
Pubblicato il 19/07/2024
N. 06503/2024REG.PROV.COLL.
N. 08982/2021 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8982 del 2021, proposto da Eurospin Puglia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Tommaso Millefiori, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Melendugno, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia - sezione staccata di Lecce (sezione prima) n. 756/2021.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 aprile 2024 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;
Viste le conclusioni delle parti.
1. La società Eurospin Puglia s.p.a. ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce, sez. I, ha respinto il ricorso di primo grado proposto dalla predetta società per l’accertamento e la declaratoria dell’obbligo del Comune di Melendugno di prendere in carico tutte le opere di urbanizzazione realizzate dalla società in esecuzione della convenzione di lottizzazione sottoscritta in data 5 dicembre 2011 (nonché delle aree sulle quali le stesse insistono già trasferite al patrimonio comunale) e di assumere tutti gli oneri di manutenzione ordinaria e straordinaria discendenti dalla legge, con conseguente condanna della medesima amministrazione a porre in essere tutti gli atti e provvedimenti a tal fine necessari.
Il giudice di primo grado ha disposto il non luogo a provvedere sulle spese di giudizio, stante la mancata costituzione del Comune di Melendugno.
2. La società appellante ha contestato la sentenza impugnata con un unico articolato motivo, deducendo: error in iudicando per errata percezione e valutazione dello specifico contenuto degli atti procedimentali e di causa; violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. nonché dell’art. 28 l. n. 1150/1942 e dell’art. 28 l.r. Puglia n. 56/1980; violazione degli artt. 822, 823 e 826, co. 2, cod. civ.; violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 5 della convenzione urbanistica inter partes stipulata in data 5 dicembre 2011; violazione e falsa applicazione dei principi generali disciplinanti gli accordi sostitutivi di provvedimento e, in particolare, dell’art. 11, comma 2, della legge n. 241/1990 e s.m.i. nonché degli artt. 1355, 1418 e 1419 cod. civ.
2.1. La società appellante fa rilevare che il giudice di primo grado ha respinto la domanda giudiziale, richiamando l’art. 2 della convenzione urbanistica.
In particolare, il giudice di primo grado ha evidenziato che “la citata convenzione di lottizzazione, da un lato, non ha previsto alcun termine entro il quale il Comune avrebbe dovuto prendere in consegna le opere di urbanizzazione primaria e, dall’altro, ha rimesso tale adempimento all’esercizio della “insindacabile richiesta da parte del Comune”, ossia ad una mera facoltà (insindacabile) - diritto potestativo - che il Comune avrebbe potuto esercitare…..con conseguente assenza, in capo alla Società ricorrente, di alcun correlato diritto a pretendere l’adempimento di una prestazione non prevista”.
2.2. La società appellante contesta le conclusioni del giudice di primo grado, facendo rilevare che l’obbligo per i Comuni di prendere in carico le opere di urbanizzazione eseguite in esecuzione di una convenzione di lottizzazione discende direttamente dall’ordinamento giuridico (art. 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 e s.m.i.; art. 28 della l.r. Puglia 31 maggio 1980, n. 56).
2.3. Fa rilevare che, nel caso di specie, dopo aver realizzato a regola d’arte sulla base del corrispondente titolo edilizio tutte le opere di urbanizzazione poste a proprio carico, ha chiesto e ottenuto il relativo collaudo nelle forme convenute. In particolare:
- con nota prot. n. 1139 in data 15 gennaio 2014 il Responsabile dell’Ufficio Tecnico del Comune di Melendugno ha nominato, ai sensi dell’art. 5 della citata convenzione di lottizzazione, il tecnico collaudatore;
- in data 11 febbraio 2014 è stata redatta e sottoscritta la relazione di collaudo con esito positivo in relazione a tutte le opere di urbanizzazione, ivi dettagliatamente descritte, verificate e collaudate.
2.4. Sulla base di queste premesse, la società appellante sostiene che l’esito positivo del collaudo integri nella specie il presupposto necessario e sufficiente per la presa in carico da parte del Comune di Melendugno, con decorrenza dall’11 febbraio 2014, di tutte le opere di urbanizzazione primaria realizzate dalla società in esecuzione della convenzione di lottizzazione sottoscritta in data 5 dicembre 2011 (nonché delle aree sulle quali le stesse insistono già trasferite al patrimonio comunale), con la conseguenza che il Comune dovrà farsi carico di tutti gli oneri di manutenzione ordinaria e straordinaria relativi alle predette opere.
2.5. Contesta le conclusioni del giudice di primo grado in ordine alla qualificazione della posizione giuridica soggettiva del Comune di Melendugno, in ordine alla presa in carico delle predette opere di urbanizzazione, in termini di mera facoltà e di diritto potestativo (partendo da questo presupposto, il giudice di primo grado ha ritenuto che non sarebbe configurabile alcun diritto in capo alla società ricorrente di pretendere l’acquisizione delle predette opere e dei relativi oneri di manutenzione).
Fa rilevare che l’acquisizione alla mano pubblica delle opere di urbanizzazione (soprattutto, delle opere di urbanizzazione primaria) ha effetti non solo sulla loro titolarità, ma anche sui relativi oneri di gestione. Le opere di urbanizzazione sono funzionali allo svolgimento di pubblici servizi di primaria utilità (idrico, fognario, di viabilità, elettrico...), con la conseguenza che la loro acquisizione, comprensiva sia della proprietà che del possesso materiale, alla mano pubblica non può restare affidata alla libera autonomia negoziale delle parti.
A sostegno dell’obbligo del Comune di acquisire le opere di urbanizzazione e le relative aree richiama alcune pronunce giurisprudenziali.
3. Il Comune di Melendugno non si è costituito in giudizio.
4. Alla Camera di Consiglio dell’11 novembre 2021 la trattazione della istanza cautelare è stata rinviata alla fase di merito del giudizio.
5. Con memoria depositata in data 18 marzo 2024, la società appellante ha insistito per l’accoglimento del ricorso.
6. All’udienza pubblica del 18 aprile 2024, su richiesta del difensore della parte appellante, come da verbale, il ricorso è stato trattenuto in decisione.
7. Il ricorso in appello è fondato e va accolto nel merito (con conseguente assorbimento della istanza cautelare).
8. Alla luce della successiva evoluzione normativa, le opere di urbanizzazione primaria e secondaria, comprendono: strade residenziali, spazi di sosta o di parcheggio, fognature, rete idrica, rete di distribuzione dell'energia elettrica e del gas, pubblica illuminazione, spazi di verde attrezzato a servizio delle abitazioni, cavedi multiservizi e cavidotti per il passaggio delle reti di telecomunicazione (urbanizzazione primaria); asili nido e scuole materne, scuole dell’obbligo nonché strutture e complessi per l'istruzione superiore all'obbligo, mercati di quartiere, delegazioni comunali, chiese ed altri edifici per i servizi religiosi, impianti sportivi di quartiere, aree verdi di quartiere, centri sociali, attrezzature culturali e sanitarie, comprese le opere e gli impianti destinati allo smaltimento, al riciclaggio o alla distruzione dei rifiuti urbani ed alla bonifica di aree inquinate (urbanizzazione secondaria).
Costituisce jus receptum nella giurisprudenza amministrativa il principio secondo il quale la realizzazione delle opere di urbanizzazione rientra nelle attribuzioni dell’Amministrazione competente (di regola, quella comunale), mentre ai privati abilitati all’esercizio dello jus aedificandi compete, per effetto di quanto disposto dall’art. 16 del d.P.R. n. 380/2001, la corresponsione di un “contributo” economico, per l'appunto commisurato (oltreché al costo di costruzione) alla “incidenza” dell'iniziativa edificatoria sulle necessarie e realizzande attrezzature, a sua volta parametrata alle necessità di rispetto degli standard urbanistici (Consiglio di Stato, sez. V, 13 settembre 2018 n. 5372).
L’ordinamento giuridico prevede la possibilità per il Comune di concordare con il costruttore (con assunzione di apposito impegno risultante dal permesso di costruire, da apposita convenzione od atto unilaterale, con specifica indicazione delle relative modalità e garanzie) l’esecuzione diretta delle opere di urbanizzazione (prefigurandosi, in tale eventualità, il correlativo “scomputo totale o parziale” della quota di oneri di costruzione dovuta (cfr. art. 16, comma 2, T.U. cit.): e - mentre nella ipotesi ordinaria le opere rientrano de plano tra i beni pubblici - in questo caso è, comunque, prevista la programmatica “acquisizione”, all’esito della realizzazione a cura e spese di privato, “al patrimonio indisponibile del comune” (Consiglio di Stato, sez. V, 13 settembre 2018 n. 5372).
9. La convenzione di lottizzazione stipulata tra la società appellante e il Comune di Melendugno in data 5 dicembre 2011, all’art. 2, rubricato “Cessione di aree”, per la parte di interesse, disponeva quanto segue: «La società “EUROSPIN PUGLIA S.P.A.” … cede e trasferisce senza corrispettivo, con ogni garanzia di legge, al Comune di Melendugno le aree occupate dalle sedi stradali, parcheggi pubblici, indicate nella planimetria del piano, compreso marciapiedi e passetti pedonali ed impianti su di essi realizzati oltre alle aree per verde attrezzato, secondo le seguenti superfici [omissis] Il cedente garantisce quanto trasferito di sua proprietà e libero da pesi, vincoli ed ipoteche. Dette aree restano in uso al lottizzante, che si è, con questo atto, assunto l’onere della realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria, fino a che le stesse non saranno completate e, successivamente, il possesso di fatto passerà al Comune di Melendugno, previa sua insindacabile richiesta e, comunque, dopo che sia stata accertata la buona e regolare esecuzione delle opere. Con il possesso il Comune assumerà anche gli oneri di manutenzione ordinaria e straordinaria nonché i relativi oneri fiscali. Fino a tale momento la manutenzione ordinaria e straordinaria degli impianti e dei servizi di cui sopra resterà a carico del soggetto lottizzante».
9.1. Dalla documentazione in atti risulta che le opere di urbanizzazione previste nella convenzione di lottizzazione di cui sopra sono state completamente eseguite e regolarmente collaudate dal tecnico incaricato dal Comune di Melendugno, senza alcuna osservazione da parte del collaudatore.
In particolare, nelle conclusioni della relazione di collaudo dell’11 febbraio 2014 si dà atto:
“che i lavori oggetto di convenzione sono stati complessivamente eseguiti anche in quantità maggiore rispetto agli obblighi fissati almeno per alcune categorie (v. descrizione stato finale);
- che gli elaborati di progetto esecutivo sono stati rispettati;
- che i lavori sono stati eseguiti a regola d’arte e che nel loro complesso le opere si trovano in ottimo stato di conservazione;
- che i lavori sono stati compiuti entro il termine prescritto;
- che può ritenersi che la ditta lottizzante abbia adempiuto agli obblighi derivanti dalla convenzione stipulata con il Comune di Melendugno, anche con le variazioni quantitative (lavori in più) come prima descritte”.
9.2. Tanto premesso, ritiene il Collegio che la posizione del Comune di Melendugno in ordine alla acquisizione delle opere di urbanizzazione realizzate in esecuzione di una convenzione di lottizzazione non sia qualificabile in termini di facoltà o di diritto potestativo.
L’espressione utilizzata nella convenzione urbanistica “previa sua insindacabile richiesta” implica che il soggetto lottizzante è tenuto a consentire l’acquisizione delle opere di urbanizzazione da parte del Comune di Melendugno (appunto) a “insindacabile richiesta” di quest’ultimo, ma non che la presa in carico delle predette opere sia rimessa ad una mera facoltà del Comune di Melendugno, che quindi potrebbe (in ipotesi) anche decidere di non acquisirle senza alcuna giustificazione, sottraendosi così ai relativi obblighi di manutenzione.
Le opere di urbanizzazione sono funzionali alla gestione di servizi pubblici, che sono a carico del Comune territorialmente competente, con la conseguenza che, una volta che siano state regolarmente eseguite dal soggetto lottizzante, le opere di urbanizzazione debbono essere acquisite dal Comune, che deve provvedere alla loro relativa manutenzione e gestione nell’interesse generale della collettività.
9.3. Come sopra evidenziato, risulta per tabulas che le opere di urbanizzazione previste dalla convenzione di lottizzazione sono state completamente eseguite nei tempi assegnati e regolarmente collaudate, senza formulazione di alcun rilievo da parte del collaudatore nominato dal Comune; ne consegue che non sussistono (o almeno non sono stati allegati dal Comune) motivi giuridici per rifiutare la presa in carico delle opere di urbanizzazione regolarmente eseguite dalla odierna appellante.
9.4. Il trasferimento del possesso delle opere di urbanizzazione e dei relativi oneri di gestione, però, non può farsi decorrere (retroattivamente) dall’11 febbraio 2014 (ossia dalla data del collaudo), come richiesto dall’appellante (implicando il possesso una relazione di fatto con la cosa posseduta), ma dovrà necessariamente decorrere dalla data di effettiva presa in carico da parte del Comune di Melendugno delle opere di urbanizzazione realizzate dalla società appellante.
10. In conclusione, il ricorso in appello va accolto nei sensi di cui sopra e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata va dichiarato l’obbligo del Comune di Melendugno di prendere in carico le opere di urbanizzazione eseguite dalla società lottizzante (odierna appellante).
11. In considerazione della natura e della peculiarità della questione dedotta in giudizio, il Collegio ravvisa eccezionali ragioni per dichiarare irripetibili le spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara l’obbligo del Comune di Melendugno di prendere in carico le opere di urbanizzazione eseguite dalla società lottizzante in esecuzione della convenzione di lottizzazione stipulata in data 5 dicembre 2011.
Dichiara irripetibili le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 aprile 2024 con l'intervento dei magistrati:
Gerardo Mastrandrea, Presidente
Giuseppe Rotondo, Consigliere
Michele Conforti, Consigliere
Emanuela Loria, Consigliere
Paolo Marotta, Consigliere, Estensore
