In tema di violazione sismica e giudicato penale-commento a TAR Abruzzo, sentenza n. 315/2022 del 13 luglio 2022
di Mauro FEDERICI
La sentenza in commento consente di riaffermare alcuni principi di diritto in materia di normativa antisismica che spesso sono dimenticati, per non dire qualche volta ignorati.
La questione in generale attiene ad una accertata o confessata violazione della normativa antisismica sia per omessa autorizzazione antisismica, che per difformità sismica costruttiva, che per variante realizzata in corso d’opera, ma non preceduta dalla relativa, previa, autorizzazione sismica.
Si tratta di fornire una lettura univoca degli articoli 96-97-98-100 e 101 del d.P.R. 380/2001 (anche TUED), relativamente, in materia qua, al potere unico del Giudice Penale sia in forma di sentenza di condanna (art 98 comma 3 del TUED) e quindi ordine di “facere”, oppure nella forma di cui art. 100 stesso TUED.
Una volta che sia stata accertata una trasgressione della rigorosa e tassativa legge sismica (artt 96-97 TUED) si aprono due “scenari” se l’intervento illecito non sia gravabile da intervenuta prescrizione oppure se i rei debbano essere sottoposti a procedimento penale.
Nel seguito gli articoli di legge citati sono sempre del TUED.
Nel caso di cui art. 98 appare indiscutibile che provveda al modus operandi il Giudice Penale con sentenza do condanna, ovvio fatti salvi gli ulteriori gradi di giudizio.
Rammento che secondo recente giurisprudenza (cass. pen. nn. 58313/2018; 27592/2020) per la disposizione di cui art 98 comma 2, non sussiste più l’obbligo per il Giudice penale di convocare in dibattimento il Dirigente del Genio Civile, quando le prove sia idonee per emettere la sentenza di condanna.
Pertanto è provata la “delega” di Legge per reati in corso, al solo Giudice Penale.
Si analizza ora la problematica sia con lavori in difformità o violazione totale sismica, ma lavori sospesi (art. 97), oppure di quelli compiuti illecitamente da tempo, per cui sarebbe sussumibile una intervenuta prescrizione (oltre 5 anni da fine lavori, ma attenzione che per completamento lavori la cassazione penale stabilisce punti fermi).
La intervenuta prescrizione del reato previsto e punito dall’articolo 95 è di solo spettanza del Giudice Penale (e GIP) e giammai né dei rei né da parte del Genio Civile o peggio da parte di un Comune.
Alcuno, fino a che non sia intervenuto il giudicato penale (o di sentenza di condanna o di provvedimento con decreto giudiziale di sopravvenuta prescrizione delle condotte) può pensare di intervenire, fatto per cui i lavori restano sospesi (se caso art. 97 con lavori in corso) oppure non si possono adottare altri provvedimenti se abuso sismico colpito da intervenuta prescrizione.
Né il Genio Civile (anche GC) né il Comune possono procedere con provvedimenti di qualsiasi tipo amministrativo, SENZA L’INTERVENUTO E MATURATO GIUDICATO PENALE.
In aggiunta l’articolo 101 indica chiaramente che il Genio Civile deve sempre attendere dalla adita Cancelleria la comunicazione ufficiale del provvedimento adottato dal Giudice Penale.
La recente sentenza indicata in premessa affronta in modo esaustivo la materia de qua con anche altri spunti che confermano la giurisprudenza maturata tutta univoca.
Il processo afferisce a un intervento in Comune di Teramo anche a seguito del sisma dell’aprile 2009.
Il GC di Teramo ebbe a contestare opere eseguite senza variante sismica per cui detto ufficio attuò quanto previsto dagli artt. 96 e 97 con segnalazione della notizia di reato alla Procura della Repubblica competente.
I ricorrenti presentarono una “pratica di sanatoria” al GC, ma il GC ribadì la “sospensione ad ogni effetto di legge della relativa istruttoria in attesa della trasmissione da parte della Cancelleria (adde chi scrive penale ) del Tribunale di Teramo di copia della decisione che la Procura presso il Tribunale di Teramo andrà ad assumere al riguardo ”.
In effetti o ci si attiene alla sentenza di condanna penale oppure al decreto di archiviazione per intervenuta prescrizione, che sono atti del Giudice Penale e non della Procura.
L’accertamento del GC scaturì a seguito di un esposto di un privato.
Durante il corso della verifica del GC i ricorrenti depositarono presso il GC documentazione tecnica attestante la natura non sostanziale delle variazioni apportate in corso d’opera, ma opere eseguite e prive di autorizzazione sismica.
I ricorrenti presentarono un progetto sismico “a sanatoria”, ma il GC rispose che ai sensi artt. 97,98 e 101 del TUED in attesadel decisum del giudice penale,l’istruttoria della pratica di sanatoria veniva SOSPESA.
Il Comune di Teramo, pur se ha rilasciato atto di assenso alle varianti realizzate (sotto il profilo edilizio, per cui qualche criticità sussisterebbe comunque, a parere del sottoscritto, stante la dualità interagente tra opera edilizia e quella sismica), sospese la liquidazione del contributo per sisma del 2009.
La sentenza nella parte DIRITTO riepiloga i fatti per cui in un aggregato edilizio danneggiato dal sisma 2009 furono apportate varianti strutturali di sopraelevazione del sottotetto, senza preventivo deposito del progetto strutturale e la richiesta di autorizzazione sismica.
Il TAR afferma che sussisteva in pieno la difformità per intervento di sopraelevazione del sottotetto (punto 17. della sentenza) per cui la omissione della variante sismica integra la violazione penalmente rilevante prevista dall’art. 97.
Afferma il TAR che è esclusa ogni valutazione in merito da parte del progettista (e aggiunge chi scrive DL) come richiamato dalla giurisprudenza penale sul reato sismico che costituisce “reato di pericolo astratto” non estinguibile perché non esiste la sanatoria sismica.
Al punto 21. Il TAR riafferma che né la legge statale né quella regionale prevedono né possono prevedere la nozione di “autorizzazione sismica in sanatoria”.
Una cosa è la procedura postuma altra è di pretendere che un abuso sismico sia sanabile nell’accezione della locuzione “sanatoria”, che se mai, ma con molti distinguo, può trovare applicazione solo per il profilo edilizio (artt 36-37 comma 4 del TUED, come novellato anche dalla debenza della “ doppia conformità sismica”) oppure in tema di paesaggio (art 167 commi 4-5 del D.Lgs 42/04.
Ma vi è di più che non va ignorato.
Al punto 22 . si afferma che “ il deposito postumo del progetto strutturale al Genio Civile, fermi i reati commessi, ha il limitato effetto di regolarizzare il titolo edilizio in variante che il Comune di Teramo ha rilasciato senza avere previamente acquisito, pur essendovi tenuto, ..…<< le autorizzazioni e le certificazioni del competente ufficio tecnico della regione, per le costruzioni in zone sismiche di cui agli articoli 61,62, e 94>>, come previsto dall’art. 5, comma 3, del TUED”.
Al punto 23. si riconferma la validità della sospensione del procedimento di istruttoria della richiesta “sanatoria sismica” sempre in attesa del giudicato penale stante, nel reato sismico non prescritto, il potere del giudice di disporre con la sentenza di condanna, tre situazioni ben chiare.
A supporto del legittimo comportamento del genio civile si richiama la giurisprudenza amministrativa sulla “sospensione del procedimento <<in sanatoria>> “ subordinato al giudicato del giudice penale ( cfr. TAR Lazio-Roma n 167/206; TAR Campania-Napoli n 1305/2020).
Il ricorso è stato respinto.
La sentenza quindi riafferma che l’intervento del Genio Civile è sempre sottoposto al giudizio del Giudice Penale, per cui con reato sismico in corso, sentenzia il Giudice come rilegalizzare l’abuso sismico, mentre in caso che il Giudice Penale decreti la prescrizione, il mandato viene delegato al Capo del Genio Civile (art. 100, e non al trasgressore o responsabile dell’abuso).
Indubitabile che nei due casi unici ricorrenti occorre attendere un giudicato penale sul reato sismico, senza procedure anticipatorie da parte del Genio Civile.
Non serve ricordare la inutilizzabilità ed inammissibilità di norme regionali in materia sismica che siano collidenti con la Legge Statale e peggio pensare che possano assurgere a “norma” Delibere Regionali, che sono recessive rispetto alla Legge Statale TUED.
Di recente sulla materia (anche per artt. 98-100 del TUED) è intervenuto anche il Consiglio di Stato (sentenza n. 122/2022 del 21/02/2022).
A ciò si aggiunga anche la sentenza cassazione penale n. 17190/2022, in cui gli ermellini riaffermano il noto principio, che oramai dovrebbe essere di comune cognizione, sul fatto che la deroga della legislazione regionale alla disciplina nazionale in materia urbanistica, mai può essere estesa alle previsioni che dispongono precauzioni antisismiche, attenendo tale materia alla sicurezza statica degli edifici, alla tutela della pubblica incolumità e come tale rientrante nella competenza esclusiva dello Sato. Invero la Corte Costituzionale ha da anni stabilito che la materia sismica appartiene alla Protezione Civile e quindi materia indisponibile per il legislatore regionale.
Delibere di Giunta Regionale in materia di sismica, sono quindi illeigttime.
Indica il CdS in sentenza che in assenza dell’autorizzazione sismica (aggiungasi anche per varianti) gli unici soggetti deputati ad adottare provvedimenti sono ai sensi art 98 l’autorità giudiziaria e se subentra art. 100, la Regione ovvero il GC.
In conclusione la Legge e la giurisprudenza qualificano due tipizzazioni in caso di violazione sismica accertata (oppure confessata dal responsabile).
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Art 98 del TUED: ogni delibazione spetta al giudice penale con la sua sentenza.
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Art. 100 del TUED: solo dopo l’emanazione del decreto di archiviazione del reato per intervenuta prescrizione (sul quale rinvio alla giurisprudenza che stabilisce in modo chiaro il dies a quo dell’avvio della prescrizione, per cui per lavori lasciati allo stato grezzo, la data di inizio prescrizionale mai inizia se nel cantiere esistono anche poche attrezzature edili, etc…) e la comunicazione di cui art 101 del TUED, spetta al Capo del genio civile stabilire il c.d. “rimedio” tra le tre ipotesi canoniche.
Sulla valenza ed efficacia di norme sia regionali, che di linee guida che DGR, in materia sismica che siano collidenti con la normativa sismica di unica competenza statale, deroghe che permettano altre procedure, la giurisprudenza è GRANITICA nel non ammetterle (vedi anche Cass. Pen. sez. III n. 50624/2014 <<su DGR marche n. 836/2009>> e idem n. 3966/2022), sicchè per i pubblici funzionari si porrebbe obbligata una qualche riflessione su eventuale ipotesi contrarie alla Legge che potrebbero condurre alla condotta di abuso d’ufficio (art 323 c.p.) anche nella versione recente della legge 120/2020.
Ulteriore riflessione seria dovrebbe essere rivolta ai Giudici Civili chiamati a sentenziare in materia di vizi e difetti costruttivi ex art 1669 nei contenziosi afferenti alla violazione della normativa sismica, per cui appare dubbioso che si possa sentenziare il risarcimento civile del danno attenendosi alle risultanze di un CTU del processo civile, certo per quanto tecnico valido, soggetto non titolato ai sensi art. 100 del TUED.
Inoltre appare irrinunciabile che il Giudice Civile trasmetta la notizia di reato ricevuta dal suo CTU, alla competente Procura, per cui appare non sentenziabile il danno civilistico accertato dal CTU con il rimedio, sempre in materia di violazione sismica, perché il CTU civilistico non è né il Giudice Penale né il Capo del Genio Civile.
Tesi da anni sostenuta dallo scrivente.
Senza presunzione di esaustività.
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Pubblicato il 13/07/2022
N. 00315/2022 REG.PROV.COLL.
N. 00370/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 370 del 2014, proposto da
Conocchioli Morelli Ermano, in proprio e quale procuratore speciale di Conocchioli Maddalena (deceduta) Franco Porrini, Scartozzi Luisella, Morelli Valeria, Morelli Claudia, rappresentati e difesi dall'avvocato Giuseppe Cutilli, con domicilio eletto presso lo studio Francesco Camerini in L'Aquila, via Garibaldi, n. 62;
contro
Amministrazione Provinciale di Teramo, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dall'avvocato Gaetano D'Ignazio, domiciliata presso la Segreteria T.A.R. Abruzzo in L'Aquila, via Salaria Antica Est, n.27;
Dirigente pro tempore del Settore B13 - Edilizia Scolastica - Genio Civile Provinciale, non costituito in giudizio;
per l'annullamento,
previa sospensiva,
-a) della Determinazione Dirigenziale prot. n. 063673 del 10.3.2014 a firma del Dirigente p.t. del Settore B13 – Edilizia Scolastica – Genio Civile Provinciale – della Provincia di Teramo, avente ad oggetto: “L. 64/74. L.R. 138/96 – d.P.R. n. 380/01 – Lavori di riparazione del fabbricato danneggiato dal sisma del 6.4.2009 – ad uso civile abitazione sito nel Comune di Teramo in Via Stazio, pratica ID 196/13. Denuncia dei lavori effettuata al Genio Civile di Teramo in data 02.04.2013 – prot- n- 79981 dalla ditta committente Conocchioli Morelli Ermano”, di trasmissione del verbale di constatazione del 27.2.2014 alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Teramo;
-b) della Determinazione Dirigenziale prot. n. 064192 del 10.3.2014 a firma del Dirigente p.t. del Settore B13 – Edilizia Scolastica – Genio Civile Provinciale – della Provincia di Teramo, avente ad oggetto: “L. 64/74 L.R. 138/96 – D.P.R. n. 380/01 – Lavori di ricostruzione e recupero di opere private danneggiate dal sisma del 6.4.2009 – PRATICA SISMA 3790/09. Fabbricato ad uso residenziale – commerciale – artigianale sito in Via Stazio. Denuncia dei lavori effettuata al Genio Civile di Teramo in data 2.4.2013 – prot n. 79981 dalla ditta Conocchioli Morelli Ermano. Trasmissione Relazione – Verbale di violazione e Decreto di sospensione dei Lavori”, con la quale ai sensi dell’art. 96 DPR n. 380/01 è stato trasmesso il verbale di constatazione, in data 27.2.2014 ordinandosi –ai sensi dell’art. 97 DPR n. 380/01- la sospensione dei lavori, notificata il 20.3.2014;
-c) della Determinazione Dirigenziale prot. n. 092930 del 10.4.2014 a firma del Dirigente p.t. del Settore B13 – Edilizia Scolastica – Genio Civile Provinciale – della Provincia di Teramo, avente ad oggetto: “Pratica a sanatoria (ID 2194) concernente i lavori eseguiti nell’immobile con destinazione residenziale – commerciale – artigianale, sito in Via Stazio a Teramo di proprietà della Ditta Conocchioli Morelli Ermano. Comunicazione di sospensione istruttoria”, con la quale è stata disposta in riferimento alla pratica a sanatoria di cui all’istanza prot. n. 072635 del 20.3.2014, la sospensione ad ogni effetto di legge della relativa istruttoria in attesa della trasmissione da parte della Cancelleria del Tribunale di Teramo di copia della decisione che la Procura presso il Tribunale di Teramo andrà ad assumere al riguardo;
- di ogni altro atto prodromico, presupposto, consequenziale e/o, comunque, connesso, anche laddove non conosciuto.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione Provinciale di Teramo;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 15 giugno 2022 la dott.ssa Maria Colagrande;
Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Conocchioli Morelli Ermano, quale procuratore speciale della sig.ra Conocchioli Maddalena e Presidente dell’Aggregato Conocchioli e Porrini Franco in qualità di progettista e direttore dei lavori, destinatario dei provvedimenti impugnati, hanno presentato, a seguito del sisma del 6.4.2009, un progetto di “recupero abitativo” dell’”Aggregato Conocchioli” sito in Teramo, comprendente la proprietà intestata alla sig.ra Conocchioli Maddalena.
Avviatosi l’intervento edilizio assentito dal Comune e comunicato al Genio civile, si rendevano necessarie varianti in corso d’opera che il Comune autorizzava.
A seguito dell’esposto di un privato, l’ufficio del Genio civile di Teramo avviava una verifica conclusa con verbale di contestazione del 27.2.2014, attestante difformità dei lavori eseguiti dal titolo edilizio e dal progetto strutturale, benché durante la procedura di verifica i ricorrenti avessero depositato presso il Genio civile documentazione tecnica attestante la natura non sostanziale delle variazioni apportate in corso d’opera.
In sintesi la contestazione mossa dall’Ufficio provinciale del Genio civile consiste nell’omessa preventiva presentazione del progetto strutturale in variante, superabile, secondo le indicazioni dello stesso Ufficio, solo con la presentazione di un progetto in sanatoria.
Con ordinanza del 27.2.2014 il Genio civile ha disposto – a norma dell’art. 97 d.P.R. n. 380/01- la sospensione dei lavori, specificando che “ai sensi dell’art. 97 comma 4, la presente ordinanza produce i suoi effetti sino alla data in cui la pronuncia dell’autorità giudiziaria diviene irrevocabile”.
I ricorrenti presentavano quindi il progetto strutturale in sanatoria, cui faceva seguito la nota n. 092930 del 10.4.2014 del Genio civile e la comunicazione– ai sensi degli artt. 97, 98 e 101 del d.P.R. n. 380/01- che “in attesa della trasmissione a questo Servizio – da parte della Cancelleria del Tribunale di Teramo- di copia della decisione che codesta spettabile Procura vorrà adottare, l’istruttoria della pratica a sanatoria, richiamata in oggetto, è sospesa ad ogni effetto di legge”.
Il Comune di Teramo, pur avendo rilasciato atti di assenso delle varianti edilizie realizzate, a seguito del procedimento avviato dal Genio civile, ha sospeso il pagamento del contributo pubblico per la riparazione dei danni dovuti al sisma.
I ricorrenti impugnano entrambi i provvedimenti di sospensione di lavori e del procedimento di sanatoria con i seguenti motivi di ricorso:
1) violazione e falsa applicazione dell’art. 7 Legge n. 241/90 e s.m.i.; il verbale di constatazione del 27.2.2014, il decreto di sospensione dei lavori del 10.3.2014 e il provvedimento di sospensione dell’esame dell’istanza in sanatoria sarebbero illegittimi perché assunti senza la preventiva comunicazione dell’avvio del procedimento;
2) violazione e falsa applicazione degli artt. 93, 94 DPR n. 380/01, L.R. 1996 n. 138 art. 3,7, e 9; violazione e falsa applicazione del D.M. 14.1.2008 p.to 8.4.1, della Circolare Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti dell’11.12.2009; profili di eccesso di potere per travisamento dei fatti, falsità dei presupposti, difetto istruttoria, carenza e/o insufficienza di motivazione, illogicità e perplessità manifesta; i lavori assentiti dal Comune in corso d’opera non avrebbero dovuto essere oggetto di previa comunicazione e deposito del relativo progetto al Genio civile – come invece contestato dagli atti impugnati - trattandosi di varianti non sostanziali per le quali sarebbe prevista esclusivamente l’annotazione nei disegni ufficiali del progetto anche ai fini del collaudo, ai sensi della circolare 11.12.2009 e della l.r. Abruzzo n. 138/1996, mentre nulla in contrario si ravviserebbe nel verbale di contestazione, che costituisce il presupposto dei provvedimenti gravati, il quale rileverebbe, senza indicare le ragioni della ritenuta natura strutturale della variante, solamente la difformità fra le tavole progettuali oggetto di iniziale deposito presso il Genio Civile e i progetti in variante depositati presso il Comune di Teramo per la realizzazione di locali residenziali nei vani sottotetto, con conseguente “innalzamento dell’imposta di falda finalizzato al rispetto delle normative edilizie per l’abitabilità degli ambienti, la regolarizzazione delle falde di copertura e un cambiamento della disposizione interna dei locali”; inoltre, poiché le opere riguardano il sottotetto che è stato trasformato in locale abitativo, non già sopraelevato, come attestato dalla perizia in atti, sarebbe dirimente il fatto che nel progetto inziale era stato indicato il carico previsto per le superfici residenziali a conferma del fatto che le varianti non hanno determinato un aggravio dei carichi sulle strutture, ma, alla luce dei calcoli effettuati nella perizia di parte, addirittura una riduzione dei carichi in fondazione da 4913 a 4206 tonnellate; infine poiché l’aggregato Conocchioli è un edificio storico risalente al XVIII secolo non si applicherebbero le misure di adeguamento sismico previste dal d.m. 14.1.2008 per gli edifici più recenti;
3) violazione e falsa applicazione degli artt. 96 e 97 DPR n. 380/01, L.R. 1996 n. 138 art. 3,7, e 9; violazione e falsa applicazione del D.M. 14.1.2008 p.to 8.4.1, della Circolare Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti dell’11.12.2009; profili di eccesso di potere per travisamento dei fatti, falsità dei presupposti, difetto istruttoria, carenza e/o insufficienza di motivazione, perplessità manifesta, illogicità; la sospensione del procedimento di sanatoria si fonda sul rilievo che “in relazione ai lavori effettuati sull’immobile… è in corso un procedimento penale avviato dall’Autorità Giudiziaria”, benché la pendenza del procedimento penale non implichi la sospensione del procedimento avviato con istanza in sanatoria; inoltre l’art. 97 del d.P.R. n. 380/2001 laddove al comma 4 prevede che la sospensione dei lavori “produce i suoi effetti sino alla data in cui la pronuncia dell’autorità giudiziaria diviene irrevocabile”, non può essere inteso nel senso che l’ordine di sospensione una volta emanato produca “comunque” i suoi effetti, sino alla data in cui la pronuncia dell’Autorità Giudiziaria diventi irrevocabile, essendo invece sindacabile dal giudice amministrativo.
Con memoria istruttoria i ricorrenti Conocchioli Morelli Ermanno, Scartozzi Luisella, Morelli Valeria, Morelli Claudia, subentrati in giudizio quali eredi testamentari della defunta Conocchioli Maddalena, e Porrini Franco, hanno chiesto ammettersi consulenza tecnica d’ufficio per accertare la natura delle opere oggetto di variante e con memoria ex art 73 c.p.a. hanno limitato la domanda all’accertamento incidentale dell’illegittimità degli atti impugnati ai fini della condanna dell’Amministrazione resistente al risarcimento dei danni da lucro cessante per il ritardo nel completamento dei lavori dovuto alle impugnate sospensioni, che quantificano in € 453.070,00, per canoni di locazione non percepiti, € 40.960,00, per spese dovute al pendolarismo cui l’indisponibilità dell’edificio li avrebbe costretti, € 15.000,00, per maggiori oneri del mutuo, a titolo di interessi.
Resiste l’amministrazione intimata.
All’udienza del 15 giugno 2022 il ricorso è passato in decisione.
DIRITTO
1. Viene in decisione il ricorso avverso gli atti con i quali l’Ufficio del Genio civile di Teramo:
- ha sospeso i lavori di ristrutturazione di un aggregato danneggiato dal sisma del 6.4.2009 sul presupposto che, durante l’esecuzione dei lavori, sono state apportate varianti strutturali di sopraelevazione del piano sottotetto, senza in preventivo deposito del progetto strutturale agli Uffici del Genio civile la richiesta di autorizzazione preventiva;
- ha trasmesso gli atti alla Procura della Repubblica di Teramo;
- ha sospeso il procedimento di rilascio dell’autorizzazione in sanatoria avviato dai ricorrenti.
2. Con memoria ex art. 73 del codice del processo amministrativo i ricorrenti, dichiarano di avere ancora interesse alla decisione del ricorso, quanto meno sotto il profilo risarcitorio essendo medio tempore intervenuti la revoca della sospensione dei lavori (prot. n. 38303 del 23.2.2016) e il rilascio dell’attestato di deposito in sanatoria del progetto di variante (prot. n. 39972 del 25.2.2016).
3. Non vi è luogo a disporre la consulenza tecnica richiesta dai ricorrenti perché dagli atti di causa emergono tutti gli elementi necessari per decidere.
Nel provvedimento del 10.4.2014 prot. 092930 di sospensione dell’istruttoria del procedimento avviato con denuncia i di lavori in sanatoria del 20.3.2014 sono riportate dettagliatamente le misure della sopraelevazione del piano sottottetto dell’edificio dei ricorrenti che variano da m. 0,60 a m 1.50.
4. I ricorrenti si limitano a contestare del tutto genericamente tali dati senza allegare nessun documento, rapporto fotografico, tavole descrittive dello stato di fatto, rilievi ante operam, perizie giurate, progetto in variante presentato al Comune di Teramo, o qualsiasi altro elemento che sia in grado si smentirli.
5. A ciò si aggiunga che incontestatamente si dà atto nel provvedimento prot. n. 38303 del 23.2.2016 che i dati in questione sono riportati nelle tavole allegate dai ricorrenti alla denuncia dei lavori del 2.4.2013 e quella in sanatoria del 20.3.2014 presentate al Genio civile.
6. Si tratta quindi di elementi probatori decisivi perché hanno valore di confessione stragiudiziale in quanto provengono dai ricorrenti.
7. Inoltre, proprio perché lo stato dei luoghi risulta modificato ed è stato possibile per i tecnici dell’Amministrazione resistente fare un sopralluogo solo a lavori avanzati, la CTU, oltre che inammissibile, perché servirebbe a colmare le lacune probatorie dei ricorrenti, sarebbe anche inconferente a fronte del certo e incontestato confronto risultante dal provvedimento in questione fra le misure ante operam riportate nel progetto originario e quelle post operam, riportante nel progetto in variante depositato dai ricorrenti all’Ufficio del Genio civile.
8. Il ricorso nel merito è palesemente infondato.
9. Deve preliminarmente darsi atto della assoluta irrilevanza del provvedimento di revoca della sospensione dei lavori prot. n. 38315 del 23.2.2016, ai fini dell’accertamento della fondatezza delle censure mosse ai provvedimenti impugnati, anche se il tribunale deve astenersi dal rilevarne d’ufficio, con efficacia di giudicato, la nullità, in quanto i ricorrenti hanno limitato l’interesse alla decisione al solo accertamento incidentale dell’illegittimità degli atti impugnati, uno dei quali è stato oggetto di revoca.
10. Infatti la Provincia non disponeva neppure in astratto del potere di revocare la sospensione dei lavori disposta con il provvedimento n. 64192 del 10.3.2014, che costituisce atto vincolato conseguente all’omissione del deposito (doveroso per quanto si dirà) del progetto di variante del fabbricato, ai sensi dell’art. 97 d.P.R. n. 380/2001.
11. All’Ufficio del Genio civile era dunque sottratto in via assoluta il potere di revocare in autotutela il provvedimento di sospensione dei lavori, come si evince dal comma 4 dell’art. 97 secondo il quale “L'ordine di sospensione produce i suoi effetti sino alla data in cui la pronuncia dell'autorità giudiziaria diviene irrevocabile”.
12. Ciò premesso sull’irrilevanza della revoca ai fini del sindacato di legittimità degli atti impugnati, occorre preliminarmente riepilogare il quadro normativo nel quale si inserisce il caso in decisione.
13. La l.r. Abruzzo n. 138/1996 (sebbene in materia di sicurezza sismica delle costruzioni fosse vigente ratione temporis la l.r. Abruzzo n. 28/2011), il d.m. 14.1.2008 e il d.P.R. 380/200 dispongono rispettivamente:
- “Gli interventi di costruzione, riparazione, ampliamento e soprelevazione nonché di adeguamento e miglioramento sismico nelle zone dichiarate sismiche ai sensi dell'art. 3 della legge 64/74 sono soggette alla denuncia [autorizzazione ex art. 7 l r. n. 28/2011] dei lavori, da presentare, al Sindaco del comune interessato dai lavori ed al Servizio del Genio Civile competente per territorio prima dell'inizio dei lavori” (art. 2 della l.r. n. 138/1996);
- “È fatto obbligo di procedere alla valutazione della sicurezza e, qualora necessario, all’adeguamento della costruzione, a chiunque intenda:
a) sopraelevare la costruzione;
b) ampliare la costruzione mediante opere strutturalmente connesse alla costruzione;
[…] una variazione dell’altezza dell’edificio, per la realizzazione di cordoli sommitali, sempre che resti immutato il numero di piani, non è considerata sopraelevazione o ampliamento, ai sensi dei punti a) e b) […] (punto 8.4.1. delle NTC di cui al d. m. 14.1.2008);
- “Nelle località di cui all'articolo 61 e in quelle sismiche di cui all'articolo 83 […], gli ingegneri e geometri degli uffici tecnici delle amministrazioni statali e degli uffici tecnici regionali, provinciali e comunali, […] sono tenuti ad accertare che chiunque inizi costruzioni, riparazioni […] sopraelevazioni sia in possesso dell'autorizzazione rilasciata dal competente ufficio tecnico della regione a norma degli articoli 61 e 94” (art. 103 del d.P.R. n. 380/2001);
- “I funzionari, gli ufficiali ed agenti indicati all'articolo 103, appena accertato un fatto costituente violazione delle presenti norme, compilano processo verbale trasmettendolo immediatamente al competente ufficio tecnico della regione […]” (art. 96 del d.P.R. n. 380/2001);
- “Il dirigente del competente ufficio tecnico della regione, contemporaneamente agli adempimenti di cui all'articolo 96, ordina, con decreto motivato, notificato a mezzo di messo comunale, al proprietario, nonché al direttore o appaltatore od esecutore delle opere, la sospensione dei lavori;
- […] L'ordine di sospensione produce i suoi effetti sino alla data in cui la pronuncia dell'autorità giudiziaria diviene irrevocabile” (Art. 97 del d.P.R. n. 380/2001);
- […] Ai fini del rilascio del permesso di costruire, lo sportello unico per l'edilizia acquisisce direttamente o tramite conferenza di servizi ai sensi degli articoli 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater e 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, gli atti di assenso, comunque denominati, necessari ai fini della realizzazione dell'intervento edilizio. Nel novero di tali assensi rientrano, in particolare:
[…]
c) le autorizzazioni e le certificazioni del competente ufficio tecnico della regione, per le costruzioni in zone sismiche di cui agli articoli 61, 62 e 94; (art. 5 comma 3 del d.P.R. 380/2001).
14. Muovendo dalla nozione tecnica di sopraelevazione che, ai sensi del punto 8.4.1. delle NTC di cui al d. m. 14.1.2008, consiste in una variazione dell’altezza dell’edificio, non vi è dubbio che la variante che i ricorrenti intendevano apportare al progetto originario – avente ad oggetto “l’innalzamento dell’imposta di falda finalizzato al rispetto delle normative edilizie per l’abitabilità degli ambienti” - consiste proprio in una “sopraelevazione” che non sarebbe stato possibile realizzare senza aver previamente depositato il progetto all’Ufficio del Genio civile.
15. Non ricorre infatti l’eccezione prevista dal citato punto 8.4.1. che non considera sopraelevazione la variazione di altezza per la realizzazione di cordoli sommitali in quanto non vi è alcun riscontro in atti che indichi la variazione della altezza come necessaria al solo fine di realizzare dei cordoli sommitali.
16. Al contrario è incontestato che i ricorrenti presentarono al Comune di Teramo, in data 8/10/2013, un progetto di “Sopraelevazione del piano sottotetto per la realizzazione di locali residenziali e restauro edificio”, circostanza confermata nel ricorso ove è chiaramente specificato che la variante ha ad oggetto “la realizzazione di locali residenziali al locale sottotetto con conseguente innalzamento dell’imposta di falda finalizzato al rispetto delle normative edilizie per l’abitabilità degli ambienti, la regolarizzazione delle falde di copertura e un cambiamento della disposizione interna dei locali” e dalla denuncia di lavori in sanatoria del 20.3.2014 dove sono riportate dettagliatamente le misure della sopraelevazione del piano sottottetto dell’edificio dei ricorrenti che variano da m. 0,60 a m 1.50.
17. Sussisteva quindi l’obbligo del committente e del progettista di sottoporre la variante - siccome riconducibile alla nozione tecnica di sopraelevazione quale variazione di altezza dell’edificio - al controllo del Genio civile nella fase esecutiva del manufatto e la relativa omissione integra pertanto la violazione penalmente rilevante prevista dall’art. 97 d.P.R. n. 380/2001.
18. Non hanno quindi alcuna rilevanza le ripetute deduzioni dei ricorrenti sul fatto che l’intervento avrebbe comportato il miglioramento sismico dell’edificio in quanto, trattandosi di sopraelevazione, il progetto avrebbe dovuto ex lege essere depositato presso l’Ufficio del Genio civile, esclusa ogni valutazione in merito da parte del progettista, come costantemente affermato dalla giurisprudenza: “Le contravvenzioni previste dalla normativa antisismica puniscono inosservanze formali, volte a presidiare il controllo preventivo della pubblica Amministrazione. Ne deriva che l'effettiva pericolosità della costruzione realizzata senza l'autorizzazione del genio civile e senza la prescritta comunicazione è del tutto irrilevante ai fini della sussistenza dell'illecito e la verifica postuma dell'assenza del pericolo ed il rilascio del provvedimento abilitativo non incidono sulla illiceità della condotta, poiché gli illeciti sussistono in relazione al momento di inizio dell'attività” (Cassazione penale, sez. III, 18/05/2018, n. 49679).
19. Pertanto, giustifica, anzi impone, la sospensione dei lavori e la conseguente trasmissione degli atti alla competente Procura della Repubblica il mero accertamento dell’inizio di esecuzione delle opere, in assenza di trasmissione del progetto al Genio civile.
20. La natura vincolata del provvedimento esclude che possa avere rilevanza l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento di sospensione dei lavori ai sensi dell’art. 21 octies l. n. 241/1990.
21. Venendo all’esame delle censure sulla sospensione dell’istruttoria del procedimento di autorizzazione sismica in sanatoria, occorre premettere che né la legge nazionale, né quella regionale abruzzese prevedono l’autorizzazione sismica in sanatoria.
22. Il deposito postumo del progetto strutturale al Genio civile, ferma la consumazione dei reati contravvenzionali connessi all’omissione di tale adempimento (Cassazione penale, sez. III , 26/02/2019 , n. 19196; id. 11/05/2018, n.28747), ha il limitato effetto di regolarizzare il titolo edilizio in variante che il Comune di Teramo ha rilasciato senza aver previamente acquisito, pur essendovi tenuto, stante la natura di sopraelevazione dell’intervento programmato, “le autorizzazioni e le certificazioni del competente ufficio tecnico della regione, per le costruzioni in zone sismiche di cui agli articoli 61, 62 e 94”, come prescritto dall’art. 5, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001.
23. È del tutto evidente infatti che alla sospensione dei lavori, disposta ex ante al fine di verificare se il progetto presentato in via postuma sia idoneo ad adeguare il comportamento strutturale dell’edificio in conseguenza dell’introduzione della variante, deve affiancarsi anche la sospensione dell’istruttoria del procedimento in sanatoria, perché il procedimento penale, che fa seguito alla trasmissione degli atti alla Procura della Repubblica, contestualmente alla sospensione dei lavori, può concludersi o con l’ordine di demolizione, in caso di accertata impossibilità di adeguamento sismico dell’edificio in quanto compromesso dalla realizzazione dei lavori strutturali in variante, o con l’imposizione di prescrizioni che consentano di pervenire a detto adeguamento.
24. La giurisprudenza ha infatti ritenuto che la sospensione del procedimento “in sanatoria” è necessaria “non potendosi escludere […] che ulteriori indagini ed accertamenti disposti in sede di procedimento penale approdino a valutazioni, sull’entità della violazione commessa, differenti e/o antitetiche rispetto a quelle rassegnate nelle deduzioni del dirigente dell’ufficio tecnico regionale. Se tanto la norma consentisse si potrebbe verificare la paradossale situazione di un’autorizzazione seguita da una sentenza di condanna che ordina la rimessione in pristino dei luoghi. (TAR Lazio – Roma 167/2016, conf. TAR Campania – Napoli n. 1305/2020).
25. Quanto infine al dedotto interesse storico dell’edificio appare del tutto irrazionale pretendere che esso sarebbe ragione di esonero dell’adeguamento del progetto di variante al rispetto della normativa antisismica, in ragione del fatto che per gli edifici storici l’adeguamento sismico sarebbe in concreto non ottenibile o difficilmente ottenibile.
26. Agli edifici di interesse storico si applica invero una disciplina speciale che coniuga le esigenze di tutela e conservazione e quelle di sicurezza sismica che certamente non consentono di ritenere queste ultime recessive.
27. Tuttavia, come eccepito dal Comune non è provato che l’edificio in questione sia di interesse storico o classificabile come bene culturale.
28. Solo in tal caso infatti si porrebbe la questione dell’applicazione al caso in decisione della disciplina speciale dettata dal d.p.c.m. 9.2.2011 che, lungi dal disattendere le norme di sicurezza antisismica, mira a salvaguardare il patrimonio tutelato e al contempo a ridurre il rischio sismico.
29. La domanda di accertamento dell’illegittimità degli atti impugnati deve pertanto essere respinta.
30. Ne consegue il rigetto della domanda di risarcimento per difetto dell’elemento costitutivo dell’ingiustizia del danno oltre che di qualsivoglia elemento probatorio sull’an e sul quantum della perdita lamentata.
31. Le spese seguono la soccombenza.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna i ricorrenti al pagamento in solido delle spese processuali che liquida in € 4.000,00 oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 15 giugno 2022 con l'intervento dei magistrati:
Umberto Realfonzo, Presidente
Maria Colagrande, Consigliere, Estensore
Silvia Piemonte, Referendario
