TAR Lombardia (BS), Sez. I n.994 del 13 luglio 2016
Urbanistica.Accesso agli atti
Il fatto che sulle pratiche edilizie siano in corso indagini penali non trasforma la natura dei documenti, e non trasmette agli stessi un vincolo di segretezza. L’abuso edilizio riguarda la realtà materiale dei lavori eseguiti e non il riflesso di tali lavori riprodotto nella documentazione amministrativa, la quale dunque rimane pubblica e accessibile durante le indagini penali esattamente come in origine. Gli adempimenti in sede penale procedono in modo indipendente, anche con un’autonoma valutazione degli atti amministrativi, ma non ostacolano il diritto di difesa dei privati nei confronti dell’amministrazione o dei terzi
N. 00994/2016 REG.PROV.COLL.
N. 00251/2016 REG.RIC.
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 251 del 2016, proposto da:
ZANOTTI MIRKO, rappresentato e difeso dagli avv. Francesco Piromalli e Fiorenzo Bertuzzi, con domicilio eletto presso il secondo in Brescia, via Diaz 9;
contro
COMUNE DI MARONE, non costituito in giudizio;
STANZIONE GIOVANNI, in qualità di segretario generale e responsabile dell'Area Tecnico-Manutentiva, rappresentato e difeso dall'avv. Gerardo Milani, con domicilio eletto presso il medesimo legale in Brescia, corso Magenta 43/D;
nei confronti di
ZANOTTI MARIA LAURA, non costituitasi in giudizio;
per l'accesso
- agli atti richiesti con istanza pervenuta al Comune il 19 dicembre 2015, e negati con provvedimento del segretario generale, responsabile dell’Area Tecnico-Manutentiva, del 12 gennaio 2016;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Giovanni Stanzione;
Viste le memorie difensive;
Visti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 aprile 2016 il dott. Mauro Pedron;
Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Considerato quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1. Il ricorrente Mirko Zanotti è proprietario di un edificio residenziale situato nel Comune di Marone, in località Pregasso (mappali n. 461-468-469-470/p-1415). Il fabbricato confina (in parte in aderenza) con l’edificio residenziale della controinteressata Maria Laura Zanotti (mappali n. 467-2870). I due edifici hanno una corte in comune (mappale n. 466). L’area è classificata in zona A (Nuclei di antica formazione).
2. Tra il ricorrente e la controinteressata sono insorte due controversie civilistiche riguardanti, rispettivamente, la mancata osservanza delle distanze legali (in un intervento di ristrutturazione eseguito dalla controinteressata) e la proprietà della corte comune.
3. In data 23 febbraio 2015 il segretario generale, operando come responsabile dell’Area Tecnico-Manutentiva, ha rilasciato alla controinteressata un permesso di costruire in sanatoria, relativo alle opere descritte nell’ordinanza di demolizione n. 68/2014. Tali opere (realizzate sul mappale n. 467) erano state segnalate come abusive dal ricorrente, ed erano fino a poco tempo prima oggetto di un tentativo di composizione bonaria tra il ricorrente, da un lato, e la controinteressata e altri soggetti dall’altro.
4. Ritenendo che l’accertamento di conformità fosse in contrasto con la disciplina urbanistica dei nuclei di antica formazione, il ricorrente ha formulato istanza di accesso in data 5 marzo 2015, chiedendo copia del permesso di costruire in sanatoria, dell’ordinanza di demolizione n. 68/2014, e di tutta la documentazione tecnica relativa a tali provvedimenti.
5. Il segretario generale, con nota del 12 marzo 2015, ha sospeso l’esame dell’istanza, rappresentando la necessità di ottenere il nulla-osta dell’autorità giudiziaria, in quanto era stata avviata un’indagine penale sugli abusi edilizi. Contestualmente, il segretario generale ha invitato il ricorrente a descrivere meglio gli atti richiesti, per poter formulare la domanda di nulla-osta all’autorità giudiziaria.
6. Il ricorrente, tramite il tecnico di fiducia, ha replicato, in data 2 aprile 2015, di non essere in grado di descrivere gli atti senza averli prima potuti visionare. In data 13 aprile 2015 il tecnico di fiducia del ricorrente ha comunque fornito una descrizione più ampia degli atti che verosimilmente potevano far parte della pratica della sanatoria edilizia.
7. Un sollecito è stato inviato dal legale del ricorrente in data 30 aprile 2015.
8. Il segretario generale ha chiesto il nulla-osta alla Procura della Repubblica di Brescia con nota del 6 maggio 2015 (“chiede a codesta Autorità Giudiziaria di esprimere il proprio parere circa l’opportunità e l’ammissibilità giuridica [dell’accesso] a detti atti”).
9. Poco dopo, il Comune, con ordinanza del segretario generale n. 30 del 30 luglio 2015, ha sospeso i lavori che il ricorrente stava eseguendo all’interno e all’esterno dell’edificio di proprietà. L’ordinanza fa riferimento alle difformità dai titoli edilizi accertate dai funzionari comunali nei sopralluoghi eseguiti nei mesi di marzo, aprile e luglio 2015. Questa vicenda si è poi sviluppata con l’adozione da parte del segretario generale dell’ordinanza n. 35 del 4 settembre 2015, che ha ingiunto al ricorrente di rimuovere le opere abusive. Contro l’ordine di demolizione il ricorrente ha proposto impugnazione davanti al TAR Brescia (ricorso n. 2411/2015).
10. In data 31 luglio 2015 il tecnico di fiducia del ricorrente ha chiesto copia dell’ordinanza di sospensione n. 30/2015 e dei presupposti verbali di sopralluogo.
11. A fronte dell’inerzia degli uffici comunali, il legale del ricorrente ha inviato un sollecito in data 25 agosto 2015. Il tecnico di fiducia ha reiterato l’istanza di accesso in data 26 agosto 2015.
12. Il tecnico comunale, in una relazione del 2 settembre 2015 indirizzata al sindaco, si è dichiarato incompetente a rilasciare copia di quanto richiesto, in mancanza di una formale autorizzazione del segretario comunale.
13. Il segretario comunale, in data 8 settembre 2015, ha chiesto il nulla-osta della Procura della Repubblica di Brescia anche a proposito dell’istanza di accesso del 31 luglio 2015.
14. Dopo che la Procura ha concesso il nulla-osta relativamente a questa seconda istanza di accesso (17 settembre 2015), il segretario generale, con nota del 25 settembre 2015, ha invitato il tecnico di fiducia del ricorrente a ritirare la documentazione richiesta (verbali di sopralluogo).
15. A questo punto, il legale del ricorrente, con nota del 28 settembre 2015, si è attivato direttamente presso la Procura, chiedendo il nulla-osta anche per la prima istanza di accesso, ossia quella formulata ancora il 5 marzo 2015, riguardante la sanatoria degli abusi edilizi della controinteressata. La Procura, in data 20 ottobre 2015, ha concesso il nulla-osta, confermando inoltre quello già rilasciato al Comune il 17 settembre 2015 per l’istanza di accesso riguardante i presunti abusi del ricorrente.
16. Il tentativo del ricorrente di ottenere copia di quanto richiesto è stato però frustrato dalle nuove resistenze del tecnico comunale, il quale anche in data 22 ottobre 2015 si è dichiarato incompetente in mancanza di specifica autorizzazione del segretario generale. L’unico atto autorizzativo disponibile era la citata nota del 25 settembre 2015, relativa alla seconda istanza di accesso (v. relazione del tecnico comunale del 26 ottobre 2015 indirizzata al sindaco). Il ricorrente si è però rifiutato di prestare acquiescenza a un accesso parziale (v. dichiarazioni verbalizzate dalla Polizia Locale il 22 ottobre 2015).
17. Il legale del ricorrente ha quindi fatto pervenire un’ulteriore diffida al Comune in data 19 dicembre 2015.
18. Rispondendo alla diffida, il segretario generale, con provvedimento del 12 gennaio 2016, ha negato l’accesso, affermando che “la richiesta avanzata riguarda atti endoprocedurali, in quanto trattasi di atti istruttori interni di natura riservata”.
19. Il ricorrente ha quindi proposto l’azione di accesso ex art. 116 cpa, con atto notificato il 16 febbraio 2016 e depositato il 24 febbraio 2016.
20. Il Comune non si è costituito in giudizio. Si è invece costituito personalmente il segretario generale, chiedendo la reiezione del ricorso.
21. Sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni:
(a) le istanze di accesso riguardano pratiche edilizie nelle quali il ricorrente ha, rispettivamente, la qualifica di controinteressato (sanatoria di abusi commessi dal proprietario confinante) e la qualifica di destinatario (ordinanza di sospensione di lavori abusivi propri). In entrambi i casi il ricorrente è legittimato ad accedere all’intera documentazione (tecnica e amministrativa) per difendere i propri interessi sostanziali (tutela nei confronti delle opere invasive del vicino; salvaguardia delle opere eseguite nel proprio edificio);
(b) l’oggetto del diritto di accesso non è limitato ai provvedimenti finali ma coinvolge tutti gli atti endoprocedimentali, comunque denominati o classificati dagli uffici comunali. Sono quindi compresi, a titolo esemplificativo, gli accertamenti, le ispezioni, le relazioni tecniche, le direttive e le comunicazioni tra uffici, e anche gli atti non formati dall’amministrazione, qualora siano utilizzati o nominati nel procedimento, come gli esposti provenienti dai privati e le consulenze chieste a professionisti esterni;
(c) nel rispetto dei principi generali fissati dall’art. 24 commi 6 e 7 della legge 7 agosto 1990 n. 241, la sottrazione all’accesso deve essere giustificata dall’esigenza di proteggere dati sensibili o interessi particolarmente qualificati (epistolari, sanitari, professionali, finanziari, industriali, commerciali). L’attività repressiva degli abusi edilizi non interferisce normalmente con dati o interessi di questo tipo, e dunque si deve ritenere integralmente accessibile, fermo restando l’obbligo di oscurare i punti della documentazione che rivelino incidentalmente qualcuna delle predette informazioni;
(d) le disposizioni dei regolamenti comunali sull’accesso che stabiliscono limiti più rigorosi sono illegittime, e devono essere disapplicate, in quanto contrastanti con l’obbligo di trasparenza dell’amministrazione e con il diritto dei privati ad acquisire ogni documento amministrativo in relazione al quale venga dimostrato un interesse attuale;
(e) il fatto che sulle pratiche edilizie siano in corso indagini penali non trasforma la natura dei documenti, e non trasmette agli stessi un vincolo di segretezza. L’abuso edilizio riguarda la realtà materiale dei lavori eseguiti e non il riflesso di tali lavori riprodotto nella documentazione amministrativa, la quale dunque rimane pubblica e accessibile durante le indagini penali esattamente come in origine. Gli adempimenti in sede penale procedono in modo indipendente, anche con un’autonoma valutazione degli atti amministrativi, ma non ostacolano il diritto di difesa dei privati nei confronti dell’amministrazione o dei terzi;
(f) nel caso in esame, oltretutto, l’accesso è stato negato (per una parte della documentazione) anche dopo che la Procura della Repubblica di Brescia aveva dato il proprio nulla-osta, ossia quando non poteva più esservi alcun dubbio sull’assenza di profili di riservatezza;
(g) l’istanza di accesso non può essere respinta per genericità quando il privato non sia in grado di elencare puntualmente i documenti di proprio interesse. Occorre tenere distinta l’asimmetria informativa dall’accesso esplorativo. La parte che dispone di minori informazioni, ossia il privato, ha soltanto l’onere di chiarire (con una descrizione priva di tecnicismi) l’oggetto sostanziale su cui intende raccogliere le informazioni contenute nei documenti amministrativi. Spetta poi alla parte che possiede le maggiori informazioni, ossia agli uffici amministrativi, interpretare correttamente e lealmente le indicazioni fornite dal privato, rendendo agevole l’individuazione e l’acquisizione dei documenti rilevanti;
(h) nello specifico, questa forma di collaborazione è mancata. Al ricorrente è stato chiesto di precisare i documenti con un dettaglio oggettivamente inesigibile, ed è stata imposta una durata del procedimento di accesso irragionevole e del tutto sproporzionata. Anche l’interlocuzione con gli uffici è stata resa difficile, a causa del ripetuto utilizzo della formula dell’incompetenza dell’addetto allo sportello. Questo comportamento contraddice uno dei principi dell’attuale organizzazione amministrativa, ossia l’obbligo di mettere in relazione i cittadini con un funzionario investito del potere di rispondere direttamente alle istanze presentate.
22. In conclusione, il ricorso deve essere accolto.
23. La pronuncia comporta, da un lato, l’accertamento dell’illegittimità del diniego opposto dal segretario generale, e dall’altro la condanna del Comune alla consegna di copia di tutta la documentazione relativa alle istanze di accesso presentate dal ricorrente.
24. Per tale adempimento è fissato il termine di 20 giorni dal deposito della presente sentenza. Preliminarmente, nel termine di 10 giorni dal deposito della presente sentenza, gli uffici comunali faranno pervenire al ricorrente una nota con la quantificazione delle spese di riproduzione e l’indicazione delle modalità di pagamento. È facoltà del ricorrente chiedere, entro 20 giorni dalla consegna della documentazione, un appuntamento presso gli uffici comunali per effettuare visure o approfondimenti, in particolare sugli atti eventualmente citati in quelli consegnati in copia.
25. Le spese seguono la soccombenza, e sono liquidate in € 2.500, oltre agli oneri di legge.
26. Il contributo unificato è a carico dell’amministrazione ai sensi dell’art. 13 comma 6-bis.1 del DPR 30 maggio 2002 n. 115.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando:
(a) accoglie il ricorso, come precisato in motivazione;
(b) condanna il Comune a versare al ricorrente, a titolo di spese di giudizio, l’importo di € 2.500, oltre agli oneri di legge;
(c) pone il contributo unificato a carico del Comune.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 20 aprile 2016 con l'intervento dei magistrati:
Giorgio Calderoni, Presidente
Mauro Pedron, Consigliere, Estensore
Mara Bertagnolli, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 13/07/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
