Legge salvamare: posidonia e biomasse spiaggiate, ultimo atto?

di Gianfranco AMENDOLA

pubblicato su osservatorioagromafie.it. Si ringraziano autore ed Editore

1. Premessa. - 2. La normativa applicabile alla posidonia al momento della approvazione della legge salvamare. - 3. L’art. 5 della legge salvamare sulle biomasse vegetali. - 4. Alcune considerazioni. - 5 Conclusioni.

1. - Premessa. Già ci siamo occupati della problematica (rifiuto o risorsa?) relativa alla posidonia (una pianta marina di rilevante importanza ecologica) spiaggiata, a proposito di una recente sentenza della Corte costituzionale ¹ ; e della contemporanea aggiunta all’art. 185, comma 1, lett. f) del TUA (d.lgs. n. 152/06), apportata, sempre con riferimento alla posidonia spiaggiata, dall’art. 39 quater introdotto nel c.d. «decreto sostegni» (d.l. 22 marzo 2021, n. 41 «Misure urgenti in materia di sostegno alle imprese e agli operatori economici, di lavoro, salute e servizi territoriali, connesse all’emergenza da COVID-19») dalla legge di conversione 21 maggio 2021, n. 69 ²; riprendendo, infine, la stessa problematica, anche se con riferimento al legname spiaggiato, a seguito di altra sentenza della Corte costituzionale ³.

Se oggi torniamo sull’argomento è perché è appena stata pubblicata ⁴ la l. 17 maggio 2022, n. 60 (c.d. «legge salvamare») ⁵, la quale contiene, tra l’altro, un articolo interamente dedicato alla gestione delle biomasse vegetali e dei prodotti di materia vegetale di provenienza agricola o forestale (ricomprendendo, quindi, anche la posidonia). E, pertanto, sembra opportuno tentare di capire quale sia, in proposito, l’attuale quadro normativo, ricapitolando le disposizioni che direttamente o indirettamente sono risultate e risultano attualmente applicabili.

2. - La normativa applicabile alla posidonia al momento della approvazione della legge salvamare. Le norme specifiche riguardanti la posidonia applicabili al momento della approvazione definitiva della legge salvamare erano:

1) l’art. 39, comma 11, d.lgs. n. 205 del 2010: «Fatta salva la disciplina in materia di protezione dell’ambiente marino e le disposizioni in tema di sottoprodotto, laddove sussistano univoci elementi che facciano ritenere la loro presenza sulla battigia direttamente dipendente da mareggiate o altre cause comunque naturali, è consentito l’interramento in sito della posidonia e delle meduse spiaggiate, purché ciò avvenga senza trasporto né trattamento»;

2) d.lgs. n. 75/2010 - Riordino e revisione della disciplina in materia di fertilizzanti, il quale ammette (negli allegati) tra le matrici che compongono gli scarti compostabili, in proporzioni non superiori al 20 per cento della miscela iniziale, alghe e piante marine, come la posidonia spiaggiata, previa separazione della frazione organica dalla eventuale presenza di sabbia;

3) art. 185, comma 1, lett. f), TUA così come modificato (in corsivo) dal citato decreto sostegni, secondo cui non rientrano nel campo di applicazione della normativa sui rifiuti: «f) le materie fecali, se non contemplate dal comma 2, lettera b), del presente articolo, la paglia e altro materiale agricolo o forestale naturale non pericoloso quali, a titolo esemplificativo e non esaustivo, gli sfalci e le potature effettuati nell’ambito delle buone pratiche colturali, utilizzati in agricoltura, nella silvicoltura o per la produzione di energia da tale biomassa, anche al di fuori del luogo di produzione ovvero con cessione a terzi, mediante processi o metodi che non danneggiano l’ambiente né mettono in pericolo la salute umana nonché la posidonia spiaggiata, laddove reimmessa nel medesimo ambiente marino o riutilizzata a fini agronomici o in sostituzione di materie prime all’interno di cicli produttivi, mediante processi o metodi che non danneggiano l’ambiente né mettono in pericolo la salute umana ⁶ ».

Risultavano e risultano altresì rilevanti, pur non riguardando specificamente la posidonia:

4) art. 183, comma 1, lett. b ter), n. 4, TUA, secondo cui «i rifiuti di qualunque natura o provenienza, giacenti (...) sulle spiagge marittime e lacuali e sulle rive dei corsi d’acqua costituiscono rifiuti urbani»;

5) art. 183, comma 1, lett. n), TUA: «“ gestione dei rifiuti”: la raccolta, il trasporto, il recupero, compresa la cernita, e lo smaltimento dei rifiuti, compresi la supervisione di tali operazioni e gli interventi successivi alla chiusura dei siti di smaltimento, nonché le operazioni effettuate in qualità di commerciante o intermediari. Non costituiscono attività di gestione dei rifiuti le operazioni di prelievo, raggruppamento, selezione e deposito preliminari alla raccolta di materiali o sostanze naturali derivanti da eventi atmosferici o meteorici o vulcanici, ivi incluse mareggiate e piene, anche ove frammisti ad altri materiali di origine antropica effettuate, nel tempo tecnico strettamente necessario, presso il medesimo sito nel quale detti eventi li hanno depositati».

In sostanza, quindi, al momento della entrata in vigore della legge salvamare, la posidonia spiaggiata per cause naturali:

a ) poteva essere interrata in loco;

b ) risultava esclusa dalla disciplina sui rifiuti (e quindi dai relativi obblighi di autorizzazione e di tracciamento per deposito, trattamento, trasporto ecc.):

- se reimmessa nel medesimo ambiente marino;

- se riutilizzata a fini agronomici;

- se riutilizzata in sostituzione di materie prime all’interno di cicli produttivi, mediante processi o metodi che non danneggiano l’ambiente né mettono in pericolo la salute umana.

Al di fuori di queste condizioni, ad essa si applicava la disciplina sui rifiuti.

Tuttavia, occorre evidenziare che la speciale disciplina sopra ricordata riguarda direttamente la posidonia spiaggiata, e solo indirettamente le cosiddette «banquettes» costituite dall’accumulo, nel tempo, delle biomasse vegetali (posidonia) spiaggiate con la sabbia e, frequentemente, con rifiuti antropici, le quali costituiscono vere e proprie strutture vegetali, che, in funzione dell’assetto geomorfologico della costa, possono raggiungere anche i 2 metri di altezza e svilupparsi per centinaia di metri lungo il litorale arrivando a costituire difese naturali all’azione dei marosi, ma anche un ostacolo alla fruizione del litorale ⁷. In proposito, appare opportuno richiamare quanto suggerito dalle circolari del Ministero ambiente n. 8123/2006 e n. 8838/2019 che, così come proposto da ISPRA ⁸ , prevedono una scala di priorità flessibili (a seconda delle esigenze locali) che vanno dal mantenimento in loco allo spostamento, anche temporaneo, degli accumuli in aree limitrofe (con riutilizzo lungo la fascia costiera ed il riposizionamento sull’arenile al termine della stagione turistica), lasciando come terza opzione quella di destinare i residui di posidonia all’agricoltura o ad altri cicli produttivi, così come già si fa in altri Paesi ⁹. In ogni caso, peraltro, le circolari prescrivono di ripulire sempre gli accumuli da ogni rifiuto di origine antropica, adottando, durante tale processo di rimozione, tutte le cautele tese ad evitare perdite di sabbia. E, pertanto, appare rilevante ricordare, in proposito, che, come abbiamo visto, ai sensi del sopra richiamato art. 183, comma 1, lett. n) del TUA, le operazioni di «vagliatura», consistenti nella separazione della sabbia (da recuperare per il ripascimento dell’arenile) dal materiale organico, con rimozione dei rifiuti frammisti di origine antropica, non costituiscono attività di gestione di rifiuti e sono escluse dagli obblighi relativi (autorizzazione ecc.) solo qualora ciò avvenga in situ, ossia nel luogo in cui gli accumuli di posidonia si sono depositati a causa degli eventi atmosferici, e senza indugi. Altrimenti si tratta di gestione di rifiuti con tutti gli obblighi (e le sanzioni) relative.

3. - L’art. 5 della legge salvamare sulle biomasse vegetali. La materia viene oggi trattata dall’art. 5 della legge salvamare:

Si noti che questo articolo, nei primi due commi, provvede a disciplinare la gestione delle biomasse vegetali spiaggiate e dei relativi accumuli senza fare alcun riferimento alle disposizioni già esistenti e sopra richiamate a proposito della posidonia spiaggiata (che rientra tra queste biomasse), e che il terzo comma richiama l’art. 185, comma 1, lett. f) del TUA, il quale, come abbiamo visto, dopo il decreto sostegni reca una apposita aggiunta a proposito della posidonia spiaggiata ¹⁰.

In estrema sintesi, quindi, adesso con la legge salvamare si delinea la seguente disciplina:

Comma 1 per biomasse vegetali depositate naturalmente sul lido del mare e sull’arenile :

a ) mantenimento in loco o trasporto a impianti di gestione dei rifiuti;

b ) riaffondamento in mare (in siti determinati da Autorità competente);

c ) trasferimento nell’area retrodunale o in altre zone comunque appartenenti alla stessa unità fisiografica.

N.B. Solo previa vagliatura per separare le biomasse dalla sabbia (da recuperare con ripascimento) e da rifiuti antropici (da trattare come rifiuti).

Comma 2 per accumuli antropici (biomasse marine mineralizzate+sabbia+rifiuti antropici) prodotti da spostamenti e successivo accumulo in altra area: eventuale recupero previa vagliatura di cui al comma 1 con autorizzazione caso per caso (valutando se il materiale sabbioso deve ritenersi escluso dal campo di applicazione della disciplina sui rifiuti ovvero riutilizzabile a beneficio dell’agricoltura e dell’ecologia ovvero qualificabile come sottoprodotto).

Comma 3 : i prodotti costituiti di materia vegetale di provenienza agricola o forestale , depositata naturalmente, derivante da gestione per separazione dei rifiuti antropici (vagliatura) sono esclusi dalla normativa rifiuti se riutilizzati a fini agronomici o in cicli produttivi.

In sostanza, si tratta della stessa disciplina delineata nella citata circolare ministeriale del 2019 ¹¹, la quale prevede (e dettaglia) le seguenti opzioni; a) mantenimento in loco delle banquettes; b) spostamento degli accumuli; c) interramento in sito; d) trasferimento degli accumuli presso impianti di riciclaggio; e) trasferimento in discarica degli accumuli. f) reimmissione in ambiente marino; aggiungendo indicazioni per la «gestione degli accumuli “antropici”» oggi interamente tramutate in legge, anche sotto il profilo letterale, dal comma 2 dell’art. 5.

4. - Alcune considerazioni. Per meglio inquadrare la disciplina in esame, appare opportuno ricordare, in primo luogo, che « lo spiaggiamento delle biomasse vegetali costituite da foglie di Posidonia oceanica (L.) Delile – pianta marina del Mar Mediterraneo – è un fenomeno naturale, che annualmente si rileva in tutti i Paesi bagnati dal Mar Mediterraneo (...). Questo spiaggiamento talvolta include resti di vegetazione terrestre e ripariale, alghe e rifiuti solidi (plastica, metallo, ecc.) (...) »¹².

Strettamente connessa con queste considerazioni si presenta la problematica circa la qualificazione delle biomasse vegetali spiaggiate (rifiuto o non rifiuto?) cui già avevamo accennato in occasione dei recenti interventi della Corte costituzionale in relazione a posidonia e legname spiaggiati, sottolineando che, in questi casi, la Corte si era basata su un categoria di rifiuti urbani («per giacenza») ¹³ e su una esclusione dalle attività di gestione di rifiuti ¹⁴, non previste dalla normativa comunitaria e chiedendoci se, «in assenza di queste aggiunte italiane al testo comunitario, la posidonia ed il legname «naturale» trascinati sulla spiaggia dalle mareggiate potrebbero, comunque, essere considerati rifiuti, e cioè, una «sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l’intenzione o abbia l’obbligo di disfarsi», specie alla luce della precisazione più volte evidenziata dalla giurisprudenza comunitaria, secondo cui «la qualifica di rifiuto discende anzitutto dal comportamento del detentore e dal significato del termine “disfarsi”» ¹⁵.

A questo proposito, sotto il profilo terminologico, sembra interessante notare che nell’art. 5 della legge salvamare il legislatore parla di «biomasse vegetali spiaggiate» (comma 1), di « accumuli antropici» (comma 2) e di « prodotti costituiti di materia vegetale di provenienza agricola o forestale, depositata naturalmente sulle sponde di laghi e fiumi e sulla battigia del mare », derivanti da operazioni di vagliatura (comma 3), escludendo l’applicazione della normativa sui rifiuti solo qualora si tratti di sostanze e biomasse «naturali», non frammiste a rifiuti antropici; ricollegandosi, quindi, alla parallela esclusione dalla «gestione di rifiuti» delle «operazioni di prelievo, raggruppamento, selezione e deposito preliminari alla raccolta di materiali o sostanze naturali derivanti da eventi atmosferici o meteorici o vulcanici, ivi incluse mareggiate e piene, anche ove frammisti ad altri materiali di origine antropica effettuate, nel tempo tecnico strettamente necessario, presso il medesimo sito nel quale detti eventi li hanno depositati» [art. 183, comma 1, lett. n), TUA, sopra riportato]; dove, con ogni evidenza, si vuole favorire la rapida vagliatura in loco per separare (ed escludere dalla disciplina sui rifiuti) imateriali o sostanze naturali dai rifiuti antropici ¹⁶.

Alla luce di queste osservazioni, a nostro sommesso avviso, si potrebbe (il condizionale è d’obbligo) desumere che, a prescindere dalla loro qualificazione, il legislatore italiano, in ossequio alla gerarchia dei rifiuti ed agli obiettivi di economia circolare, intende favorire riutilizzo e recupero quale risorsa dei materiali, delle biomasse e delle sostanze naturali (inclusa, ovviamente, la posidonia) depositatisi sulla spiaggia per eventi naturali; e, a tal fine, in caso di reimpiego o recupero li esclude dagli obblighi generali relativi ai rifiuti, estendendo tale esclusione anche alle operazioni finalizzate a «depurarli» sollecitamente in loco dai rifiuti antropici e altri materiali estranei. Più in particolare, i prodotti costituiti di materia vegetale, di provenienza agricola o forestale, depositati naturalmente sulle spiagge, purché depurati dei rifiuti antropici ¹⁷ , sono adesso esclusi dalla normativa sui rifiuti se «utilizzati in agricoltura, nella silvicoltura o per la produzione di energia da tale biomassa, anche al di fuori del luogo di produzione ovvero con cessione a terzi, mediante processi o metodi che non danneggiano l’ambiente né mettono in pericolo la salute umana»; così come ne è esclusa la posidonia spiaggiata «riutilizzata a fini agronomici o in sostituzione di materie prime all’interno di cicli produttivi, mediante processi o metodi che non danneggiano l’ambiente né mettono in pericolo la salute umana» [art. 185, comma 1, lett. f), richiamato da art. 5, comma 3].

In sostanza, quindi, occorre accertare quale destinazione viene loro impressa da colui che li detiene (Comune, concessionario ecc.); con la conseguenza di sottoporli alla disciplina dei rifiuti solo se il detentore intende smaltirli come rifiuti e non utilizzarli, invece, come risorsa ¹⁸ .

Esaminiamo, allora, in questo quadro, la disciplina connessa con le varie opzioni desumibili dalla normativa vigente:

1) mantenimento in loco al fine di protezione dell’arenile: viene fatto salvo da art. 5, comma 1, senza condizioni. Si tratta, come evidenziato dalla circolare del 2019, della «migliore soluzione dal punto di vista ecologico e pertanto deve essere perseguita nella maggior parte delle spiagge ed in particolare in quelle che si trovano in forte stato di regressione»;

2) reimmissione nell’ambiente naturale con:

a ) reimmissione nel medesimo ambiente marino ¹⁹ o riaffondamento in mare;

b ) trasferimento nell’area retrodunale o in altre zone comunque appartenenti alla stessa unità fisiografica: è possibile previa vagliatura; il riaffondamento in mare si effettua in via sperimentale in siti ritenuti idonei da autorità competente (art. 5, comma 1).

Nulla dice la nuova legge circa l’interramento in sito che pure, come abbiamo visto, era previsto espressamente dall’art. 39, comma 11, del d.lgs. n. 205 del 2010 e che si potrebbe oggi ritenere compreso nella reimmissione nell’ambiente naturale. Nel dubbio, comunque, sembra preferibile continuare ad applicare l’art. 39, che non risulta espressamente abrogato (è possibile l’interramento in sito della posidonia e delle meduse spiaggiate per cause naturali, purché ciò avvenga senza trasporto né trattamento delle stesse);

3) recupero degli accumuli antropici prodotti da spostamenti e successivo accumulo in altra area (art. 5, comma 2):può avvenire previa vagliatura di cui al comma 1 con autorizzazione caso per caso (valutando se il materiale sabbioso deve ritenersi escluso dal campo di applicazione della disciplina sui rifiuti ovvero riutilizzabile a beneficio dell’agricoltura e dell’ecologia ovvero qualificabile come sottoprodotto); tenendo altresì conto che, ai sensi dell’art. 5, comma 3, dopo la vagliatura, i prodotti costituiti di materia vegetale, di provenienza agricola o forestale sono esclusi dalla disciplina sui rifiuti se utilizzati in agricoltura, nella silvicoltura o per la produzione di energia da tale biomassa, anche al di fuori del luogo di produzione ovvero con cessione a terzi, mediante processi o metodi che non danneggiano l’ambiente né mettono in pericolo la salute umana;

4) al di fuori di queste ipotesi, si applica la disciplina relativa ai rifiuti, tanto più qualora si scelga il loro trasporto in impianti di gestione dei rifiuti (art. 5, comma 1) o, a maggior ragione, in discarica. Ipotesi cui, tuttavia, si dovrebbe ricorrere solo nella impossibilità di ricorrere alle soluzioni alternative sopra indicate.

5 - Conclusioni. La normativa sommariamente illustrata è il miglior esempio dell’inquinamento da leggi esistente nel settore della normativa ambientale con ben tre interventi legislativi che si sono susseguiti nell’arco di un anno su posidonia e masse vegetali spiaggiate senza alcun chiarimento e coordinamento espresso, dando luogo ad una disciplina certamente non chiara, che poteva essere tranquillamente limitata ad una sola disposizione la quale esentasse comunque dall’applicazione della normativa sui rifiuti le sostanze ed i prodotti naturali «puliti» (dopo eventuale vagliatura) depositatisi sulle spiagge per cause naturali, qualora riutilizzati come risorsa senza pericoli per la salute o per l’ambiente.