Consiglio di Stato Sez. VI n. 4102 del 7 maggio 2024
Beni ambientali.Campeggio in zona vincolata

Il campeggio, insistente in zona tutelata, per essere realizzato deve – già a monte – conseguire l’autorizzazione paesaggistica (in assenza della quale è – nel suo complesso – totalmente e radicalmente illegittimo ); viceversa, anche al fine di garantire la possibilità al gestore di modulare, anno per anno, l’offerta turistica ricettiva del campeggio alle esigenze del mercato, la collocazione temporanea e stagionale di dette strutture – che adempiano esclusivamente a finalità di alloggio transitorio, rimanendo in loco per la sola durata del soggiorno dei vacanzieri, che usufruiscono dei diversi servizi messi a disposizione del campeggio – va ritenuta, almeno in astratto, fatta salva diversa verifica in concreto, ininfluente sotto il profilo dell’assetto del territorio, declinato nella duplice e concorrente prospettiva urbanistico-edilizia e paesaggistica ( dovendo peraltro valutarsi in concreto anche la rispondenza delle strutture amovibili alla normativa regionale e la eventuale necessità di procedere a forme semplificate di autorizzazione per le strutture di cui al D.P.R. n. 139 del 2010 allegato 1 n. 38 con valutazioni più specifiche che nella specie sono mancate); all’opposto, nel caso in cui dette strutture mobili non siano destinate ad una occupazione transitoria del suolo, ma ad una utilizzazione perdurante nel tempo, l’alterazione del territorio non può considerarsi temporanea, precaria o irrilevante, anche e soprattutto a fini paesaggistici. Va da sé che l’aspetto della permanenza nel tempo delle strutture va valutato “nella sostanza e sul campo”, posto che, ad esempio, l’amovibilità dal suolo dei manufatti non è da sola sufficiente ad escludere la permanenza, rilevando piuttosto la presenza di collegamenti a sottoservizi, quali fognature, energia elettrica, gas, o l’esistenza di altre circostanze che facciano desumere una funzione non temporanea delle strutture ecc.

Pubblicato il 07/05/2024

N. 04102/2024REG.PROV.COLL.

N. 08720/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8720 del 2021, proposto da
Campeggio Free Beach S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Stancanelli, con domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, piazza Massimo D'Azeglio, 30;

contro

Comune di Bibbona, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del TAR della Toscana, sede di Firenze, Sez. III, n. 368/2021 per l’annullamento: a) dell’ordinanza n. 89 del 9 dicembre 2014 a firma del Responsabile Area Edilizia Privata del Comune di Bibbona, notificata il10.12.2014 e di ogni altro atto ad esso presupposto, conseguente o, comunque, connesso; b) della comunicazione del Responsabile comunale 8 agosto 2013 prot. n. 4884.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 aprile 2024 il Cons. Oreste Mario Caputo;

Nessuno è presente per parte appellante;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.E’ appellata la sentenza del TAR della Toscana, sez. III n. 368/2021, di parziale accoglimento del ricorso proposto da Campeggio Free Beach S.r.l. – gestore del campeggio “Free Time”, ubicato in località Marina di Bibbona dotato di 111 piazzole, in parte allestite con strutture precarie a disposizione degli ospiti sforniti di autonomi mezzi di pernottamento – avverso l’ordinanza di demolizione (n. 89 del 9 dicembre 2014) del Comune di Bibbona avente ad oggetto le opere realizzate in assenza di titolo edilizio e paesaggistico.

Segnatamente, il Comune ha ingiunto la demolizione di 188 piazzole eccedenti quelle autorizzate, con ripristino dell’area occupata dalle stesse e riconduzione del campeggio alle 111 piazzole originarie; dei manufatti presenti nell’area adibita a sosta camper e ripristino della stessa; delle case mobili e “lodge tent” allestite da tour operator privati e non dal gestore del campeggio, in violazione dell’art. 29 co. 1 della legge regionale toscana n. 42/2000; delle “opere di urbanizzazione” consistenti in strade interne inghiaiate, tubazioni per la corrente elettrica e per l’acqua, rete fognaria; dei servizi igienici ricadenti sull’area catastalmente identificata come particella 446; del vano tecnico ricadente sulla medesima particella; di 9 bungalow installati dal gestore senza autorizzazione paesaggistica; della cabina ENEL ricadente sulla particella 436; e di 9 ulteriori bungalow attrezzati dal gestore, in modo da ricondurre alla percentuale consentita dalla legge (40%) il rapporto fra piazzole attrezzate e piazzole libere; degli eventuali bungalow di superficie coperta superiore al 50% della superficie della piazzola di riferimento; della tettoia e magazzini insistenti sulla particella 438; del vano in legno e casetta a uso magazzino insistenti sulla particella 436 in aderenza al locale autoclave, oltre ai servizi igienici insistenti sulla medesima particella.

2. Il Tar ha accolto il primo motivo d’impugnazione, avente ad oggetto l’ordine di rimozione dei bungalow o case mobili con superficie coperta eccedente il 50% della superficie della piazzola di riferimento.

2.1 La censura denunciante l’indeterminatezza del provvedimento è stata accolta sul rilievo che la motivazione dell’ordinanza impugnata s’è risolta – in assenza di previa verifica dei fatti per ritenere violato l’art. 26 regolamento regionale d.P.G.R. n. 18/R/2001 – “in una contestazione ipotetica senza farsi carico di accertare in concreto l’esistenza della violazione”.

2.2 Viceversa, i giudici di prime cure hanno respinto tutti gli altri motivi d’impugnazione.

Nell’ordine.

2.3 L’ordinanza di rimozione delle case mobili e delle “lodge tent” allestite, su parte delle piazzole del campeggio, da tour operator privati al fine di metterle a disposizione dei propri clienti, si sottrae dalle censure in ragione dell’art. 29, comma 1, l.r. 42/200, applicabile ratione temporis, in forza del quale le piazzole allestite dai turisti che alloggiano nel campeggio debbono di norma ospitare mezzi di pernottamento autonomi e mobili, e non strutture preesistenti.

2.4 L’ordine di rimuovere le strutture installate sulle piazzole ricadenti in area sottoposta a vincolo paesaggistico, per la presenza di corso d’acqua inserito negli elenchi previsti dall’art. 142, comma 1, lett. c) d.lgs. 42/2004, è atto dovuto stante l’assenza della relativa autorizzazione paesaggistica.

Né, aggiunge il Tar, la necessità dell’autorizzazione paesaggistica può ritenersi esclusa in virtù della previsione di legge regionale che consentiva la realizzazione di “strutture temporaneamente ancorate al suolo” all’interno dell’area del campeggio, poiché: “l’unica lettura costituzionalmente praticabile della norma è quella che presuppone il conseguimento dell’autorizzazione paesaggistica, in ossequio al consolidato indirizzo del Giudice delle leggi circa l’appartenenza della materia alla esclusiva competenza del legislatore statale”.

3. Appella la sentenza Campeggio Free Beach S.r.l.

4. Alla pubblica udienza del 23 aprile 2024 la causa, su richiesta della parte, è stata trattenuta in decisione.

5. Con il primo motivo d’appello, si denuncia l’errore di giudizio in cui sarebbe incorso il Tar nel respingere le censure proposte avverso l ’ordine di rimozione delle “case mobili” e “lodge tent” allestite dai tour operator, per violazione e falsa applicazione dell’art. 29, comma 1, l.r. 23 marzo 2000 n. 42 e ss.mm., dell’art. 3 l.7 agosto 1990, n. 241, ed eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione.

5.1 Col secondo motivo, avente ad oggetto l’ordine di rimozione delle strutture e delle piazzole realizzate in assenza del relativo nullo asta paesaggistico, l’appellante deduce la violazione e falsa applicazione dell’art. 146 d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42 e dell’art.1 d.P.R. 9 luglio 2010 n. 139, recante “procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica per gli interventi di lieve entità”, a norma dell’art. 146, comma 9, del D.Lgs. n. 42/2004.

I motivi d’appello – riproduttivi sul punto dei motivi d’impugnazione dedotti in prime cure – muovono da un comune denominatore, sì da giustificare la trattazione congiunta: il Comune non avrebbe verificato in concreto la reale situazione delle strutture, realizzate in conformità alla disciplina regionale all’interno del campeggio e strettamente strumentali alla sosta ed a soggiorno di turisti.

E la compatibilità ambientale dell’intero compendio in cui consiste il camping, verificata al momento del rilascio dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività turistica-ricettiva, previo parere favorevole della Soprintendenza, assorbirebbe l’accertamento sul rispetto esteriore della disciplina norma vincolistica.

Sicché, aggiunge l’appellante, l’installazione o meno di “strutture temporaneamente ancorate al suolo per l’intero periodo di permanenza del campeggio nell’area autorizzata” rappresenta un mero “accidente”, non idoneo a mutare concretamente la percezione della struttura ricettiva, già valutata nella sua interezza.

6. I motivi sono fondati ai sensi e nei limiti di seguito precisati , dovendosi ritenere che il difetto di istruttoria già parzialmente rilevato in prime cure affetti tutto il provvedimento .

7. Nell’economia della decisione è bene precisare, in fatto, che l’attività di campeggio, regolarmente autorizzata (cfr., atto n. 35/2002), è esercitata fin dal 22 febbraio 2002, e consta di 111 piazzole, di cui 38 – originariamente - allestite con bungalows e esercite dal gestore del campeggio.

In forza di SCIA del 2 marzo 2012, la consistenza del campeggio è stata integrata arrivando a 41 piazzole allestite dal gestore, cui si sono aggiunte altre 23, allestite dai privati.

E’ incontroverso che strutture precarie sono conformi all’art. 29 l.r. 23 marzo 2000 n. 42, recante il T.U. delle leggi regionali in materia di turismo, e agli artt. 25 e 26, del relativo regolamento di attuazione (D.P.G.R. 23.4.2001, n. 18/R).

Le strutture allestite a cura del titolare sono state realizzate ai sensi dell’art. 25, comma 5, reg. cit., tanto che – come riconosciuto dalla Regione Toscana – “le case mobili installate all’interno dei Campeggi posseggono le caratteristiche di “temporaneità” e quindi soddisfano la condizione prevista dall’art. 78 c. 1 lett. b) della L.R.T. 1/05” e quindi “non (sono) soggette a Permesso di Costruire”.

7.1 In via sistematica, per meglio definire la controversia, occorre richiamare in materia la disciplina statale edilizia e paesaggistica.

Quanto alla prima, l’art. 3, comma 1, lett. e.5) del T.U. dell’edilizia, assoggetta a permesso di costruire “l'installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili,……salvo che siano installati, con temporaneo anco-raggio al suolo, all'interno di strutture ricettive all'aperto, in conformità alla normativa regionale di settore, per la sosta ed il soggiorno di turisti».

La norma, attinente al profilo urbanistico-edilizio, demanda alle normative di settore delle Regioni la definizione più articolata delle caratteristiche costruttive e della tipologia degli allestimenti mobili inidonei a determinare una trasformazione stabile del territorio.

7.2 Con riguardo alla normativa dettata in tema d’autorizzazione paesaggistica – ritenuta dal Tar ex se ostativa all’accoglimento della censura proposta avverso l’ordinanza di rimozione delle strutture non assistite da relativo nulla osta paesaggistico – va posta l’attenzione sul regime giuridico che disciplina la realizzazione del campeggio.

La realizzazione di un campeggio – o, comunque, di struttura ricettiva all’aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti – con plurimi manufatti ed impianti destinati ad ospitare e garantire servizi per il soggiorno di clientela è un intervento di trasformazione urbanistica del territorio assoggettato, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e), T.U., a permesso di costruire.

La disposizione stabilisce, fra l’altro, che sono “interventi di nuova costruzione”, assoggettati al previo rilascio del permesso di costruire ex art. 10, comma 1, lett. a), t.u.e., «quelli di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti».

Sicché, laddove come nel caso in esame, il campeggio ricada in zona paesaggisticamente vincolata, l’intervento richiede, ex art. 146 d.lgs.42/2004, l’autorizzazione paesaggistica, titolo necessario per “lavori di qualsiasi genere” che incidano sull’assetto di territori vincolati.

7.3 In definitiva, dal richiamato quadro normativo emerge che:

i) il campeggio, insistente in zona tutelata, per essere realizzato deve – già a monte – conseguire l’autorizzazione paesaggistica (in assenza della quale è – nel suo complesso – totalmente e radicalmente illegittimo );

ii) viceversa, anche al fine di garantire la possibilità al gestore di modulare, anno per anno, l’offerta turistica ricettiva del campeggio alle esigenze del mercato, la collocazione temporanea e stagionale di dette strutture – che adempiano esclusivamente a finalità di alloggio transitorio, rimanendo in loco per la sola durata del soggiorno dei vacanzieri, che usufruiscono dei diversi servizi messi a disposizione del campeggio – va ritenuta, almeno in astratto, fatta salva diversa verifica in concreto, ininfluente sotto il profilo dell’assetto del territorio, declinato nella duplice e concorrente prospettiva urbanistico-edilizia e paesaggistica ( dovendo peraltro valutarsi in concreto anche la rispondenza delle strutture amovibili alla normativa regionale e la eventuale necessità di procedere a forme semplificate di autorizzazione per le strutture di cui al D.P.R. n. 139 del 2010 allegato 1 n. 38 con valutazioni più specifiche che nella specie sono mancate ) ;

iii) all’opposto, nel caso in cui dette strutture mobili non siano destinate ad una occupazione

transitoria del suolo, ma ad una utilizzazione perdurante nel tempo, l’alterazione del territorio non

può considerarsi temporanea, precaria o irrilevante, anche e soprattutto a fini paesaggistici (cfr., da Cons. St., sez. VI, 4 settembre 2015, n. 4116; da ultimo, Id., sez. VII, 8 marzo 2024 n. 2276).

Va da sé che l’aspetto della permanenza nel tempo delle strutture va valutato “nella sostanza e sul campo”, posto che, ad esempio, l’amovibilità dal suolo dei manufatti non è da sola sufficiente ad escludere la permanenza, rilevando piuttosto la presenza di collegamenti a sottoservizi, quali fognature, energia elettrica, gas, o l’esistenza di altre circostanze che facciano desumere una funzione non temporanea delle strutture ecc.

7.4 Accertamenti, va sottolineato, che, come denunciato dall’appellante, il Comune ha del tutto pretermessi.

Tale pretermissione è viziante anche in relazione alla nota del gestore con quale il gestore del campeggio protocollata il 17 settembre 2013 (doc. 6), ha inviato le proprie osservazioni sulle caratteristiche della struttura, specificando in particolare che:

“a) le piazzole sono conformi all’art. 25 del Regolamento reg. n. 18/R-2001;

b) le strutture temporaneamente allestite all’interno delle piazzole sono adeguate all’art. 26 del Regolamento reg. n. 18/R-

2001, installate dal titolare o gestore, messe a disposizione per la sosta e il soggiorno del turista, hanno le seguenti

Caratteristiche:

6) superficie coperta non inferiore a tre metri quadrati per persona e non superiore al cinquanta per cento dell’intera superficie della piazzola;

7) le caratteristiche dell’ancoraggio delle strutture temporaneamente fissate al suolo consentono, qualora la destinazione dell’area non sia più a campeggio, la loro rimozione e il ripristino delle condizioni naturali del sito;

8) sono allacciate agli impianti a presa d’acqua, scarico, elettricità, con attacchi smontabili.

c) le strutture temporanee soddisfano le condizioni previste dall’art. 78 c. 1 lett. b) della L.R.T. 1/05 e s.m.i. con piena caratteristica di “temporaneità” e non sono soggette a Permesso di Costruire (come indicato dallo stesso ufficio regionale con nota del 16/01/2013);

d) la tipologia delle strutture temporanee installate,

- il metodo di posizionamento, applicato all’interno della piazzola su sostegni a palafitta sopraelevate a distanze variabili

dal suolo;

- il mantenimento allo stato naturale del fondo della piazzola;

- il mantenimento della vegetazione esistente;

- il mantenimento delle delimitazioni esistenti di ogni singola piazzola;

- il metodo di allaccio alle varie utenze realizzato con attacchi smontabili di facile rimozione”.

Tale nota non è stata seguita da un approfondimento istruttorio esauriente svolto sul campo ( con gli opportuni rilievi e le opportune descrizione anche in pianta specie a fronte di una disciplina regionale molto analitica che legittima le piazzole aventi una copertura non superiore al 50% della loro estensione ) come evidenziato dall’accoglimento del primo motivo di ricorso già avvenuto in primo grado (accoglimento che si riflette anche sulle ulteriori problematiche oggetto di questo ricorso in appello quali le strutture installate dai tour operator e l’assoggettamento delle strutture ad autorizzazioni paesaggistiche semplificate).

8. Ad analoga conclusione deve giungersi con riguardo alla violazione dell’art. 29, comma 1, l.r. 42/2000.

Il Comune ha contestato la violazione della norma sul rilievo che le piazzole allestite nel campeggio per i turisti non ospitano mezzi di pernottamento autonomi e mobili, di volta in volta allestite da chi ne usufruisca, bensì strutture preesistenti.

In disparte la considerazione che la descritta situazione di fatto, ritenuta contra legem, si protrae dal

2002, le strutture in questione sono allestite dal tour operator e non dal gestore del campeggio.

Ne deriva che il tour operator dovrebbe – al pari del gestore del campeggio nel caso in cui si evidenziasse una sua omessa vigilanza – essere considerato un potenziale destinatario del provvedimento repressivo e che l’istruttoria già solo per tale ragione deve essere rinnovata.

Occorre tuttavia accertare se i tour operator siano sempre gli stessi con strutture fisse e stabili o ruotino al pari dei turisti.

L’ordinanza impugnata ordina la rimozione delle strutture sebbene, nella parte motiva, non individui con precisione il ruolo assunto dal tour operator che, in conformità alla norma regionale contestata, utilizza le strutture da egli stesso allestite con mezzi autonomi, subaffittandole a propri clienti.

Dal punto di vista formale, l’art. 29, comma 1, l.r. 42/2000 è rispettato: le piazzole ospitano mezzi di pernottamento autonomi e mobili di volta in volta allestite da chi ne usufruisce potendo il tour operator essere considerato alla stregua di un ospite della struttura a meno che non si evidenzino circostanze di fatto in senso contrario che depongano nel senso della destinazione delle case mobili e delle altre strutture ad esigenze permanenti.

A fronte dell’ordinanza di demolizione impugnata – che omette di considerare la reale vicenda sottesa alla norma ritenuta violata, protrattasi da tempo – le argomentazione espresse dal Tar per respingere il motivo di censura denunciante il difetto di motivazione, ancorché euristicamente corrette ed apprezzabili, paiono fuor d’opera, palesandosi come integrazione, ex officio iudicis, della motivazione, posto che il Comune non si è costituito in nessuno dei due gradi di giudizio.

9. Conclusivamente l’appello è fondato e, per l’effetto, in parziale riforma dell’appellata sentenza, deve essere accolto il ricorso di prime cure ed annullati gli atti impugnati ai sensi e nei limiti della motivazione.

10. La non perspicua cornice normativa entro cui la vicenda dedotta in giudizio s’inscrive giustifica la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in parziale riforma dell’appellata sentenza, accoglie il ricorso di prime cure ed annulla gli atti impugnati ai sensi e nei limiti della motivazione.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2024 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Oreste Mario Caputo, Consigliere, Estensore

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere