TRGA Trentino A.A. (TN) sent. 214 del 31 luglio 2008
Beni Ambientali. ZPS e giustizia comunitaria
Fattispecie relativa a ricorso per l'annullamento di deliberazione della Giunta provinciale con la quale la Provincia Autonoma di Trento ha esteso e individuato le Zone di Protezione Speciale (ZPS) in esecuzione della sentenza della Corte di Giustizia delle Comunità Europee del 20 marzo 2003 emessa in attuazione della Direttiva 79/409/CEE del Consiglio del 2.4.1979 e di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.
Beni Ambientali. ZPS e giustizia comunitaria
Fattispecie relativa a ricorso per l'annullamento di deliberazione della Giunta provinciale con la quale la Provincia Autonoma di Trento ha esteso e individuato le Zone di Protezione Speciale (ZPS) in esecuzione della sentenza della Corte di Giustizia delle Comunità Europee del 20 marzo 2003 emessa in attuazione della Direttiva 79/409/CEE del Consiglio del 2.4.1979 e di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE REGIONALE DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
DEL TRENTINO-ALTO ADIGE - SEDE DI TRENTO
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 113 del 2007 proposto da COMITATO di TUTELA degli USI e COSTUMI del LAGORAI, ASSOCIAZIONE dei PROPRIETARI SILVO - PASTORALI LAGORAI - PANEVEGGIO, in persona dei rispettivi legali rappresentanti, MARCHETTO MASSIMO e BUFFA RAIMONDO, rappresentati e difesi dall’avv.to Romano Niccolini ed elettivamente domiciliati presso il suo studio in Trento, via Oss Mazzurana, n. 72
CONTRO
la PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Nicolò Pedrazzoli, Fernando Spinelli e Alessio Falferi, con domicilio presso la sede dell’Avvocatura della Provincia in Trento, Piazza Dante, n. 15
e nei confronti del
COMUNE DI TELVE, non costituito in giudizio
per l’annullamento
della deliberazione della Giunta provinciale n. 328 del 22.2.2007, successivamente pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Trentino - Alto Adige, con la quale la Provincia Autonoma di Trento ha esteso e individuato le Zone di Protezione Speciale (ZPS) in esecuzione della sentenza della Corte di Giustizia delle Comunità Europee del 20 marzo 2003 emessa in attuazione della Direttiva 79/409/CEE del Consiglio del 2.4.1979 e di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione resistente;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla camera di consiglio del 10 aprile 2008 - relatore il consigliere Fiorenzo Tomaselli - l’avv. Romano Niccolini per i ricorrenti e l’avv. Fernando Spinelli per l'Amministrazione provinciale;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Con ricorso notificato il 23-26.4.2007 e depositato il successivo 16.5 il Comitato di Tutela degli Usi e Costumi del Lagorai, l’Associazione dei Proprietari silvo - pastorali Lagorai - Paneveggio ed i sigg.ri Massimo Marchetto e Raimondo Buffa hanno impugnato, deducendo violazione di legge ed eccesso di potere sotto vari profili, la deliberazione della Giunta provinciale di Trento n. 328 del 22.2.2007, con cui sono state estese ed individuate le Zone di Protezione Speciale (ZPS) in esecuzione della sentenza della Corte di Giustizia delle Comunità Europee del 20 marzo 2003, in causa C-378/01, emessa in attuazione della Direttiva 79/409/CEE del Consiglio del 2.4.1979.
Avverso tale delibera gli interessati hanno formulato le seguenti censure:
1) Violazione di legge, in particolare della Direttiva 79/409/CEE del Consiglio del 2 aprile 1979, nonchè della disciplina nazionale e provinciale di attuazione della predetta Direttiva, della L. 11.2.1992, n. 157 e della L.p. 15 dicembre 2004, n. 10 - eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione;
2) Violazione di legge, in particolare della disciplina provinciale in materia di istituzione di ZPS (artt. 9 e 10 della L.p. 10/2004, anche con riferimento all’art. 5 della L.p. n. 14/1986) - eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione;
3) Violazione di legge, in particolare della disciplina statale (L. 16.6.1927, n. 1766 e R.D. 26.2.1928, n. 372) e provinciale (L.p. 14 6.2005, n. 6) in materia di usi civici - eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione;
4) Violazione di legge, in particolare della disciplina statale (L. 7.8.1990, n. 241) e provinciale (L.p. 30.11.1992, n. 23) in materia di procedimento amministrativo - eccesso di potere per carente e/o insufficiente motivazione;
5) Violazione dei principi costituzionali ex art. 3 della Costituzione, di proporzionalità, adeguatezza e ragionevolezza - eccesso di potere sotto il profilo della disparità di trattamento;
6) Eccesso di potere per carente e/o insufficiente istruttoria;
7) Eccesso di potere per contraddittorietà della motivazione - motivazione perplessa e/o incongrua;
8) Eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria e dello sviamento della causa tipica;
9) Eccesso di potere per erroneità dei presupposti, in ogni caso insufficiente ed erronea motivazione con sviamento di potere;
10) Eccesso di potere per illogicità manifesta, difetto e comunque contraddittorietà della motivazione - motivazione perplessa e/o incongrua.
L'Amministrazione provinciale intimata, costituitasi in giudizio, ha sostenuto l’infondatezza del ricorso, chiedendone pertanto la reiezione.
Alla pubblica udienza del 10 aprile 2008 la causa è stata trattenuta in decisione.
D I R I T T O
Il ricorso - volto all’annullamento della delibera indicata in epigrafe e ritenuto illegittimo per i riportati motivi - è infondato.
1. Premette, al riguardo, il Collegio che la direttiva 79/409/CEE del Consiglio del 2 aprile 1979 - concernente la conservazione degli uccelli selvatici mediante la gestione, la regolazione e la protezione di tutti gli uccelli viventi allo stato selvatico nel territorio degli Stati membri - è stata adottata dall'Italia con L. 11.2.1992, n. 157.
Detta legge demanda alle Regioni ed alle Province Autonome il compito di emanare norme per la gestione e la tutela della fauna selvatica conformemente alle direttive comunitarie, ivi compresa quella relativa agli uccelli, con la quale è stato fatto obbligo agli Stati membri di individuare come "zone di protezione speciale" (ZPS) i territori più idonei in numero e in superficie adatti alla conservazione delle specie elencate nell'allegato I della stessa direttiva.
In difetto, tuttavia,di una sufficiente individuazione sia nel numero che nella superficie di aree idonee ad essere destinate a ZPS sulla base dei criteri ornitologici di cui all’inventario IBA (Important Bird Areas) 89 e finalizzate alla conservazione delle specie di cui al relativo allegato I, la Commissione europea, nel 1993, avviava nei confronti dell'Italia una procedura d'infrazione per carente attuazione della ridetta Direttiva, conclusasi con la sentenza della Corte di Giustizia Europea del 20 marzo 2003 in causa C-378/01, che ha dichiarato che l'Italia era "venuta meno agli obblighi che incombono in virtù dell'art. 4, nn. 1 - 3, della predetta direttiva".
Conseguentemente, la Commissione europea assegnava allo Stato italiano un termine (successivamente prorogato) per assumere i necessari provvedimenti attuativi.
Nelle more ed in relazione alle proprie competenze statutarie, la Provincia Autonoma di Trento recepiva la cennata Direttiva comunitaria con la L.p. 15 dicembre 2004, n. 10, il cui art. 10, comma 7 stabilisce in particolare che "al fine di garantire la tempestiva conformazione all'ordinamento comunitario, la Giunta provinciale provvede, con apposite deliberazioni da adottarsi entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, all'individuazione delle ZPS, in deroga alla procedura indicata dall'articolo 9, comma 4, tenendo anche conto degli studi e delle proposte elaborati dallo Stato. Le predette deliberazioni sono pubblicate nel Bollettino ufficiale della Regione".
Per quanto qui rileva va, poi, precisato che, nell’ambito della procedura di attuazione della direttiva, emergeva una insufficiente classificazione di ZPS quanto alle IBA provinciali Stelvio (041), Adamello Brenta (045) e Lagorai (046).
Pertanto, la Giunta provinciale, con deliberazione n. 655 di data 8 aprile 2005, modificata con deliberazione n. 2955 del 30 dicembre 2005, provvedeva ad individuare ulteriori zone di protezione speciale rispetto a quelle già precedentemente vincolate ed a definire appropriate misure di salvaguardia.
Anche detto provvedimento deliberativo si rivelava però insufficiente ai fini del ridetto adeguamento alle vincolanti prescrizioni della ridetta direttiva, per cui sopravveniva la delibera n. 328 del 22.2.2007 volta ad evitare una rinnovata contestazione da parte della Commissione europea davanti la Corte di Giustizia ai sensi dell'art. 228 del Trattato: un’ulteriore estensione della superficie del territorio provinciale era, quindi, classificata come ZPS rispetto alle IBA 89 in adesione alle indicazioni della Commissione come si evince dalla relazione allegata alla stessa deliberazione.
2. Chiarita nei termini suddetti la vicenda di cui è causa, si osserva che il Comitato di Tutela degli Usi e Costumi del Lagorai, nato per la tutela dei diritti dei residenti censiti nell'ambito territoriale della Bassa Valsugana, Tesino, Vanoi e Primiero, l’Associazione dei Proprietari silvo - pastorali Lagorai – Paneveggio, costituita a sua volta con l’obiettivo di curare gli interessi comuni della proprietà forestale privata ed i restanti ricorrenti, quali proprietari di fondi inseriti nella ZPS in questione, hanno impugnato la menzionata delibera, deducendo violazione di legge ed eccesso di potere sotto vari profili.
A parere del Collegio, tuttavia, l’operato dell’Amministrazione non è censurabile né sul piano della normativa applicata, né su quello procedimentale.
Venendo al primo motivo, i ricorrenti lamentano un ingiustificato ampliamento delle ZPS individuate con riferimento alle IBA 89 (046 - Lagorai) portate da ettari 14.976,10 ad ettari 46.922,31, senza che vi siano state a loro avviso valutazioni comparate delle esigenze economiche e ricreative, che sarebbero state incise e senza riferimento alcuno all'idoneità dei territori per la conservazione delle specie tutelate.
La PAT ha, peraltro, nelle sue difese evidenziato che, per quanto attiene al territorio trentino, le valutazioni effettuate dalla Commissione europea hanno stabilito che, per considerare sufficiente la copertura mediante ZPS della Catena del Lagorai (IBA 046), sarebbe stato necessario vincolare una complessiva superficie di ha 55.000; che, tuttavia, la ZPS individuata con l’impugnata deliberazione è pari ad ha 46.922,31 ed è dunque sensibilmente inferiore alla superficie prescritta in sede comunitaria.
Se in ciò può essere obiettivamente colto un segnale d’attenzione per le concorrenti esigenze rappresentate dai deducenti, cui non può essere disconosciuta la legittimazione all’impugnativa, il loro interesse, peraltro, resta recessivo nella graduazione fattane da parte della Giunta provinciale alla stregua della preminenza di quello pubblico ambientale e, comunque, dell’indilazionabile ed ormai vincolante esigenza di ampliamento della ZPS Lagorai, così come da tempo preteso dalla Commissione europea, in quanto IBA già individuata a livello comunitario.
E’ soltanto da soggiungere al riguardo che il costante indirizzo della Corte di giustizia ha da tempo codificato il principio che l’obbligo di classificazione in questione non tollera alcuna deroga e dunque alcuna concorrente considerazione per differenziati interessi alla luce dell’assoluta preminenza della finalità perseguita dalla direttiva comunitaria.
Con il secondo motivo i ricorrenti lamentano la mancata osservanza di un termine procedimentale riferito alla L.p. 10/2004 e l’omessa consultazione degli enti locali interessati.
A fronte di dette mende procedimentali, che segnalano il mancato rispetto delle regole dell’azione amministrativa soprattutto con riferimento al generalissimo principio di partecipazione procedimentale, occorre, peraltro, richiamare le considerazioni sopra svolte in ordine alla preminenza dell’interesse alla tutela dell’ambiente al fine della salvaguardia della fauna selvatica e dunque anche dei volatili di cui all’allegato I della direttiva e porre in luce che, per entrambi i profili di cui alla dedotta censura, la delibera adottata non avrebbe potuto, comunque, essere diversa in dipendenza dei nominati vincoli comunitari: il che significa che, ancorché il termine fosse stato rispettato e fossero stati acquisiti pareri se del caso negativi da parte degli Enti locali, non per ciò solo la Provincia avrebbe potuto sottrarsi a quanto ormai le incombeva come cogente obbligo soprattutto dopo che la contestazione promossa davanti alla Corte di giustizia era stata reputata fondata e lo Stato italiano era stato dichiarato formalmente inadempiente rispetto agli impegni assunti in sede comunitaria: nella specie si tratta dunque di vicenda in cui, alla luce delle acquisizioni della dogmatica e della giurisprudenza tedesche, recepite dalla sopravvenuta legislazione nazionale nel 2005, il potere discrezionale si riduce a zero Ermessensreduzierung auf Null ovvero Ermessensschrumpfung), tollerando una sola scelta possibile.
Quanto al terzo motivo può essere agevolmente replicato che l’Amministrazione si è sic et simpliciter limitata ad adeguarsi alle riferite Direttive comunitarie secondo le indicazioni della Commissione europea, senza per questo estinguere, sospendere o modificare il vincolo o la destinazione dei beni di uso civico, il cui esercizio è comunque egualmente e tipicamente orientato alla salvaguardia ambientale del territorio trentino.
Con il quarto motivo di ricorso è stato contestato che il provvedimento impugnato sia stato adottato senza una idonea motivazione che potesse trovare fondamento su previ studi ed accertamenti tecnici tali da giustificare l'assoggettamento a misure di conservazione di una superficie maggiore di quella precedentemente individuata.
Detto ordine di idee non è peraltro condivisibile, posto che la base scientifica della scelta operata dalla Giunta provinciale è acclarata dalla copiosa documentazione allegata alla delibera impugnata, che fornisce un articolato resoconto delle specie ornitologiche qualificanti ai sensi della direttiva e degli habitat più idonei per la conservazione, per la sopravvivenza e per la riproduzione delle specie presenti nelle tre IBA, fra cui il Lagorai, oggetto di conseguente ampliamento.
In concreto, poi, la scelta delle aree nella zona del Lagorai ha trovato fondamento negli inventari IBA del 1989, utilizzando documentazione tratta da ricognizioni scientifiche in precedenza svolte, ivi compreso uno studio della LIPU del 2002.
Anche il quinto motivo, con cui si contesta la violazione dei principi costituzionali di proporzionalità, adeguatezza e ragionevolezza, nonchè eccesso di potere per disparità di trattamento, va disatteso.
Le scelte operate dalla P.A.T. appaiono, infatti, peculiarmente contrassegnate dall’esigenza di corrispondere a quanto stabilito dalla Commissione europea che, sulla base del richiamato inventario IBA del 1989, aveva ritenuto del tutto insufficiente la superficie originariamente vincolata dalla delibera 655/2005 e fatto obbligo del suo incisivo incremento nelle tre IBA considerate con l'individuazione come ZPS delle aree necessarie per garantire la tutela delle specie menzionate dalla direttiva 79/409/CEE, comprendenti gli ambienti più idonei secondo i dati scientifici disponibili; non può sfuggire, poi, che le stesse delibere sono pervenute nella zona del Lagorai a contenerne la superficie in ha 46.922,31 rispetto ai 55.700 ha prescritti in sede comunitaria, conseguendo dunque, come già posto in precedenza in luce, un finale risultato di cui i deducenti non potrebbero che convenire.
Quanto alla denunciata disparità di trattamento, che resta vizio meramente sintomatico dell’eccesso di potere nella sede dell’esercizio della discrezionalità occorre rilevare, che, per un verso, il vizio resta nella specie precluso per il fatto che la Provincia si è trovata ad agire sul presupposto di un’ineludibile vincolo costituitosi in sede comunitaria, il che di per sé esclude la configurabilità stessa del vizio; dall’altra che non pare neppure siano state congruamente individuate da parte dei deducenti quali sarebbero state a loro avviso le situazioni rispetto alle quali il trattamento usato apparirebbe irragionevole.
Neppure sono condivisibili i motivi dal sesto all’ottavo, che possono essere definiti congiuntamente, con cui è stata dedotta la sussistenza di eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità, sviamento, carenza o insufficienza della motivazione; l’assunto della insussistenza di obiettive e plausibili ragioni per l’ampliamento della protezione su un’area così estesa sarebbe stato deciso senza alcun riferimento alla tutela delle specie e il fatto che la motivazione al riguardo addotta sia stata fondata sui criteri scientifici e sui dati tecnici aggiornati e posti a sostegno della deliberazione n. 655 del 2005, dimostrerebbe la sua arbitrarietà, non potendo detti dati essere utilizzati anche per suffragare la deliberazione di ampliamento delle ZPS n. 328/2007 impugnata.
Invero, non può trascurarsi in proposito che, alla stregua della richiamata sentenza della Corte di giustizia, tutte le aree indicate nell’inventario IBA del 1989 sono potenzialmente idonee alla conservazione delle specie indicate nel ridetto allegato 1 della direttiva e che la discrezionalità commessa alle Amministrazioni degli Stati membri resta strettamente astretta alla sola utilizzazione dei criteri ornitologi che consentono l'individuazione dei siti più idonei alla conservazione dell’avifauna: non poteva dunque tornare in discussione nella sede dell’esecuzione della vista sentenza l'opportunità o meno di classificare come ZPS i suddetti territori, ove sono presenti le condizioni di vita più appropriate per le nominate specie.
In definitiva, dunque, la delibera impugnata è stata certamente adottata in via d’urgenza per evitare la persistenza della già statuita inadempienza da parte dello Stato italiano e per esso della Provincia autonoma, ma non corrisponde al vero, come testimonia la documentazione agli atti del processo, che sia stata volta all’esclusivo scopo di evitare una non lieve sanzione, come è dimostrato dal fatto che l’esecuzione della ricordata sentenza è stata reputata corretta e che la procedura di infrazione azionata dalla Commissione si è ora chiusa - secondo quanto affermato in sede di discussione orale dalla difesa dell’Amministrazione - con l’archiviazione del procedimento.
Quanto ai profili di censura sollevati con il nono e decimo mezzo d’impugnazione, con cui i ricorrenti contestano da un punto di vista tecnico le scelte operate dalla Provincia, si sottolinea, da un lato, la necessità per l'Amministrazione di garantire comunque la piena attuazione della nominata direttiva CEE, in piena conformità al parere motivato della Commissione del 14 dicembre 2004 e, dall’altro, che l'inventario IBA '89 è stato considerato in sede europea come strumento scientifico di riferimento in mancanza di alternative adeguate; l’utilizzo, oltre agli studi più sopra richiamati, anche di più recenti indagini, quali l’”Atlante degli uccelli” ed il “Progetto biodiversità” non possono, quindi, che avere opportunamente integrato quanto già emergente dal richiamato catalogo.
3. Infine, con memoria depositata in data 28 marzo 2008 i ricorrenti, precisando che il provvedimento impugnato è stato adottato in dichiarata applicazione degli artt. 9 e 10 della L.p. 15 dicembre 2004, n. 10 e che il citato art. 9 è stato oggetto di declaratoria di incostituzionalità da parte della Corte costituzionale con sentenza n. 378/2007, hanno sollevato questione di illegittimità costituzionale del quarto comma della suddetta disposizione legislativa provinciale, nella parte in cui consentirebbe l’allargamento delle zone protette senza la previa intesa con lo Stato, per violazione dei principi di cui all'art. 5, commi 1 e 2 della L. 349/1986, integrato dall'art. 8, comma 3 della L. 6.12.1991 n. 394.
La questione di legittimità costituzionale siffattamente sollevata è, tuttavia, manifestamente infondata, atteso che la sentenza della Corte costituzionale n. 378/2007, emessa su ricorso principale dl Governo, ha sindacato le discipline regionali e provinciali che derogano o peggiorano il grado di tutela ambientale stabilito dallo Stato, mentre nella fattispecie in esame non soltanto il livello di salvaguardia ambientale è stato previsto dalla CEE, ma la deliberazione impugnata ha adeguato, ampliandolo, il territorio protetto.
Per questo aspetto non può essere comunque trascurato che, secondo quanto osservato dalla Corte nella ridetta decisione 378/07, la competenza esclusiva dello Stato ex art. 117 Cost. va intesa limitatamente ad interventi di vera e propria istituzione (designazione) di nuove ZPS e non anche a quelli di mero ampliamento di ambiti territoriali sostanzialmente già individuati, con conseguente piena legittimità dei provvedimenti (come quello di specie) assunti senza la formale intesa con lo Stato.
4. Conclusivamente il ricorso deve essere disatteso.
Sussistono, peraltro, giusti motivi per disporre la compensazione delle spese del giudizio, attesa la particolarità della vicenda sopra definita.
P.Q.M.
il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa del Trentino - Alto Adige, sede di Trento, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 113/2007, lo respinge.
Spese del giudizio compensate.
Così deciso in Trento, nella camera di consiglio del 10 aprile 2008, con l’intervento dei Magistrati:
dott. Francesco Mariuzzo - Presidente
dott. Lorenzo Stevanato - Consigliere
dott. Fiorenzo Tomaselli - Consigliere estensore
Pubblicata nei modi di legge, mediante deposito in Segreteria, il giorno 31 luglio 2008
Il Segretario Generale
dott. Giovanni Tanel
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE REGIONALE DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
DEL TRENTINO-ALTO ADIGE - SEDE DI TRENTO
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 113 del 2007 proposto da COMITATO di TUTELA degli USI e COSTUMI del LAGORAI, ASSOCIAZIONE dei PROPRIETARI SILVO - PASTORALI LAGORAI - PANEVEGGIO, in persona dei rispettivi legali rappresentanti, MARCHETTO MASSIMO e BUFFA RAIMONDO, rappresentati e difesi dall’avv.to Romano Niccolini ed elettivamente domiciliati presso il suo studio in Trento, via Oss Mazzurana, n. 72
CONTRO
la PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Nicolò Pedrazzoli, Fernando Spinelli e Alessio Falferi, con domicilio presso la sede dell’Avvocatura della Provincia in Trento, Piazza Dante, n. 15
e nei confronti del
COMUNE DI TELVE, non costituito in giudizio
per l’annullamento
della deliberazione della Giunta provinciale n. 328 del 22.2.2007, successivamente pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Trentino - Alto Adige, con la quale la Provincia Autonoma di Trento ha esteso e individuato le Zone di Protezione Speciale (ZPS) in esecuzione della sentenza della Corte di Giustizia delle Comunità Europee del 20 marzo 2003 emessa in attuazione della Direttiva 79/409/CEE del Consiglio del 2.4.1979 e di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione resistente;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla camera di consiglio del 10 aprile 2008 - relatore il consigliere Fiorenzo Tomaselli - l’avv. Romano Niccolini per i ricorrenti e l’avv. Fernando Spinelli per l'Amministrazione provinciale;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Con ricorso notificato il 23-26.4.2007 e depositato il successivo 16.5 il Comitato di Tutela degli Usi e Costumi del Lagorai, l’Associazione dei Proprietari silvo - pastorali Lagorai - Paneveggio ed i sigg.ri Massimo Marchetto e Raimondo Buffa hanno impugnato, deducendo violazione di legge ed eccesso di potere sotto vari profili, la deliberazione della Giunta provinciale di Trento n. 328 del 22.2.2007, con cui sono state estese ed individuate le Zone di Protezione Speciale (ZPS) in esecuzione della sentenza della Corte di Giustizia delle Comunità Europee del 20 marzo 2003, in causa C-378/01, emessa in attuazione della Direttiva 79/409/CEE del Consiglio del 2.4.1979.
Avverso tale delibera gli interessati hanno formulato le seguenti censure:
1) Violazione di legge, in particolare della Direttiva 79/409/CEE del Consiglio del 2 aprile 1979, nonchè della disciplina nazionale e provinciale di attuazione della predetta Direttiva, della L. 11.2.1992, n. 157 e della L.p. 15 dicembre 2004, n. 10 - eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione;
2) Violazione di legge, in particolare della disciplina provinciale in materia di istituzione di ZPS (artt. 9 e 10 della L.p. 10/2004, anche con riferimento all’art. 5 della L.p. n. 14/1986) - eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione;
3) Violazione di legge, in particolare della disciplina statale (L. 16.6.1927, n. 1766 e R.D. 26.2.1928, n. 372) e provinciale (L.p. 14 6.2005, n. 6) in materia di usi civici - eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione;
4) Violazione di legge, in particolare della disciplina statale (L. 7.8.1990, n. 241) e provinciale (L.p. 30.11.1992, n. 23) in materia di procedimento amministrativo - eccesso di potere per carente e/o insufficiente motivazione;
5) Violazione dei principi costituzionali ex art. 3 della Costituzione, di proporzionalità, adeguatezza e ragionevolezza - eccesso di potere sotto il profilo della disparità di trattamento;
6) Eccesso di potere per carente e/o insufficiente istruttoria;
7) Eccesso di potere per contraddittorietà della motivazione - motivazione perplessa e/o incongrua;
8) Eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria e dello sviamento della causa tipica;
9) Eccesso di potere per erroneità dei presupposti, in ogni caso insufficiente ed erronea motivazione con sviamento di potere;
10) Eccesso di potere per illogicità manifesta, difetto e comunque contraddittorietà della motivazione - motivazione perplessa e/o incongrua.
L'Amministrazione provinciale intimata, costituitasi in giudizio, ha sostenuto l’infondatezza del ricorso, chiedendone pertanto la reiezione.
Alla pubblica udienza del 10 aprile 2008 la causa è stata trattenuta in decisione.
D I R I T T O
Il ricorso - volto all’annullamento della delibera indicata in epigrafe e ritenuto illegittimo per i riportati motivi - è infondato.
1. Premette, al riguardo, il Collegio che la direttiva 79/409/CEE del Consiglio del 2 aprile 1979 - concernente la conservazione degli uccelli selvatici mediante la gestione, la regolazione e la protezione di tutti gli uccelli viventi allo stato selvatico nel territorio degli Stati membri - è stata adottata dall'Italia con L. 11.2.1992, n. 157.
Detta legge demanda alle Regioni ed alle Province Autonome il compito di emanare norme per la gestione e la tutela della fauna selvatica conformemente alle direttive comunitarie, ivi compresa quella relativa agli uccelli, con la quale è stato fatto obbligo agli Stati membri di individuare come "zone di protezione speciale" (ZPS) i territori più idonei in numero e in superficie adatti alla conservazione delle specie elencate nell'allegato I della stessa direttiva.
In difetto, tuttavia,di una sufficiente individuazione sia nel numero che nella superficie di aree idonee ad essere destinate a ZPS sulla base dei criteri ornitologici di cui all’inventario IBA (Important Bird Areas) 89 e finalizzate alla conservazione delle specie di cui al relativo allegato I, la Commissione europea, nel 1993, avviava nei confronti dell'Italia una procedura d'infrazione per carente attuazione della ridetta Direttiva, conclusasi con la sentenza della Corte di Giustizia Europea del 20 marzo 2003 in causa C-378/01, che ha dichiarato che l'Italia era "venuta meno agli obblighi che incombono in virtù dell'art. 4, nn. 1 - 3, della predetta direttiva".
Conseguentemente, la Commissione europea assegnava allo Stato italiano un termine (successivamente prorogato) per assumere i necessari provvedimenti attuativi.
Nelle more ed in relazione alle proprie competenze statutarie, la Provincia Autonoma di Trento recepiva la cennata Direttiva comunitaria con la L.p. 15 dicembre 2004, n. 10, il cui art. 10, comma 7 stabilisce in particolare che "al fine di garantire la tempestiva conformazione all'ordinamento comunitario, la Giunta provinciale provvede, con apposite deliberazioni da adottarsi entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, all'individuazione delle ZPS, in deroga alla procedura indicata dall'articolo 9, comma 4, tenendo anche conto degli studi e delle proposte elaborati dallo Stato. Le predette deliberazioni sono pubblicate nel Bollettino ufficiale della Regione".
Per quanto qui rileva va, poi, precisato che, nell’ambito della procedura di attuazione della direttiva, emergeva una insufficiente classificazione di ZPS quanto alle IBA provinciali Stelvio (041), Adamello Brenta (045) e Lagorai (046).
Pertanto, la Giunta provinciale, con deliberazione n. 655 di data 8 aprile 2005, modificata con deliberazione n. 2955 del 30 dicembre 2005, provvedeva ad individuare ulteriori zone di protezione speciale rispetto a quelle già precedentemente vincolate ed a definire appropriate misure di salvaguardia.
Anche detto provvedimento deliberativo si rivelava però insufficiente ai fini del ridetto adeguamento alle vincolanti prescrizioni della ridetta direttiva, per cui sopravveniva la delibera n. 328 del 22.2.2007 volta ad evitare una rinnovata contestazione da parte della Commissione europea davanti la Corte di Giustizia ai sensi dell'art. 228 del Trattato: un’ulteriore estensione della superficie del territorio provinciale era, quindi, classificata come ZPS rispetto alle IBA 89 in adesione alle indicazioni della Commissione come si evince dalla relazione allegata alla stessa deliberazione.
2. Chiarita nei termini suddetti la vicenda di cui è causa, si osserva che il Comitato di Tutela degli Usi e Costumi del Lagorai, nato per la tutela dei diritti dei residenti censiti nell'ambito territoriale della Bassa Valsugana, Tesino, Vanoi e Primiero, l’Associazione dei Proprietari silvo - pastorali Lagorai – Paneveggio, costituita a sua volta con l’obiettivo di curare gli interessi comuni della proprietà forestale privata ed i restanti ricorrenti, quali proprietari di fondi inseriti nella ZPS in questione, hanno impugnato la menzionata delibera, deducendo violazione di legge ed eccesso di potere sotto vari profili.
A parere del Collegio, tuttavia, l’operato dell’Amministrazione non è censurabile né sul piano della normativa applicata, né su quello procedimentale.
Venendo al primo motivo, i ricorrenti lamentano un ingiustificato ampliamento delle ZPS individuate con riferimento alle IBA 89 (046 - Lagorai) portate da ettari 14.976,10 ad ettari 46.922,31, senza che vi siano state a loro avviso valutazioni comparate delle esigenze economiche e ricreative, che sarebbero state incise e senza riferimento alcuno all'idoneità dei territori per la conservazione delle specie tutelate.
La PAT ha, peraltro, nelle sue difese evidenziato che, per quanto attiene al territorio trentino, le valutazioni effettuate dalla Commissione europea hanno stabilito che, per considerare sufficiente la copertura mediante ZPS della Catena del Lagorai (IBA 046), sarebbe stato necessario vincolare una complessiva superficie di ha 55.000; che, tuttavia, la ZPS individuata con l’impugnata deliberazione è pari ad ha 46.922,31 ed è dunque sensibilmente inferiore alla superficie prescritta in sede comunitaria.
Se in ciò può essere obiettivamente colto un segnale d’attenzione per le concorrenti esigenze rappresentate dai deducenti, cui non può essere disconosciuta la legittimazione all’impugnativa, il loro interesse, peraltro, resta recessivo nella graduazione fattane da parte della Giunta provinciale alla stregua della preminenza di quello pubblico ambientale e, comunque, dell’indilazionabile ed ormai vincolante esigenza di ampliamento della ZPS Lagorai, così come da tempo preteso dalla Commissione europea, in quanto IBA già individuata a livello comunitario.
E’ soltanto da soggiungere al riguardo che il costante indirizzo della Corte di giustizia ha da tempo codificato il principio che l’obbligo di classificazione in questione non tollera alcuna deroga e dunque alcuna concorrente considerazione per differenziati interessi alla luce dell’assoluta preminenza della finalità perseguita dalla direttiva comunitaria.
Con il secondo motivo i ricorrenti lamentano la mancata osservanza di un termine procedimentale riferito alla L.p. 10/2004 e l’omessa consultazione degli enti locali interessati.
A fronte di dette mende procedimentali, che segnalano il mancato rispetto delle regole dell’azione amministrativa soprattutto con riferimento al generalissimo principio di partecipazione procedimentale, occorre, peraltro, richiamare le considerazioni sopra svolte in ordine alla preminenza dell’interesse alla tutela dell’ambiente al fine della salvaguardia della fauna selvatica e dunque anche dei volatili di cui all’allegato I della direttiva e porre in luce che, per entrambi i profili di cui alla dedotta censura, la delibera adottata non avrebbe potuto, comunque, essere diversa in dipendenza dei nominati vincoli comunitari: il che significa che, ancorché il termine fosse stato rispettato e fossero stati acquisiti pareri se del caso negativi da parte degli Enti locali, non per ciò solo la Provincia avrebbe potuto sottrarsi a quanto ormai le incombeva come cogente obbligo soprattutto dopo che la contestazione promossa davanti alla Corte di giustizia era stata reputata fondata e lo Stato italiano era stato dichiarato formalmente inadempiente rispetto agli impegni assunti in sede comunitaria: nella specie si tratta dunque di vicenda in cui, alla luce delle acquisizioni della dogmatica e della giurisprudenza tedesche, recepite dalla sopravvenuta legislazione nazionale nel 2005, il potere discrezionale si riduce a zero Ermessensreduzierung auf Null ovvero Ermessensschrumpfung), tollerando una sola scelta possibile.
Quanto al terzo motivo può essere agevolmente replicato che l’Amministrazione si è sic et simpliciter limitata ad adeguarsi alle riferite Direttive comunitarie secondo le indicazioni della Commissione europea, senza per questo estinguere, sospendere o modificare il vincolo o la destinazione dei beni di uso civico, il cui esercizio è comunque egualmente e tipicamente orientato alla salvaguardia ambientale del territorio trentino.
Con il quarto motivo di ricorso è stato contestato che il provvedimento impugnato sia stato adottato senza una idonea motivazione che potesse trovare fondamento su previ studi ed accertamenti tecnici tali da giustificare l'assoggettamento a misure di conservazione di una superficie maggiore di quella precedentemente individuata.
Detto ordine di idee non è peraltro condivisibile, posto che la base scientifica della scelta operata dalla Giunta provinciale è acclarata dalla copiosa documentazione allegata alla delibera impugnata, che fornisce un articolato resoconto delle specie ornitologiche qualificanti ai sensi della direttiva e degli habitat più idonei per la conservazione, per la sopravvivenza e per la riproduzione delle specie presenti nelle tre IBA, fra cui il Lagorai, oggetto di conseguente ampliamento.
In concreto, poi, la scelta delle aree nella zona del Lagorai ha trovato fondamento negli inventari IBA del 1989, utilizzando documentazione tratta da ricognizioni scientifiche in precedenza svolte, ivi compreso uno studio della LIPU del 2002.
Anche il quinto motivo, con cui si contesta la violazione dei principi costituzionali di proporzionalità, adeguatezza e ragionevolezza, nonchè eccesso di potere per disparità di trattamento, va disatteso.
Le scelte operate dalla P.A.T. appaiono, infatti, peculiarmente contrassegnate dall’esigenza di corrispondere a quanto stabilito dalla Commissione europea che, sulla base del richiamato inventario IBA del 1989, aveva ritenuto del tutto insufficiente la superficie originariamente vincolata dalla delibera 655/2005 e fatto obbligo del suo incisivo incremento nelle tre IBA considerate con l'individuazione come ZPS delle aree necessarie per garantire la tutela delle specie menzionate dalla direttiva 79/409/CEE, comprendenti gli ambienti più idonei secondo i dati scientifici disponibili; non può sfuggire, poi, che le stesse delibere sono pervenute nella zona del Lagorai a contenerne la superficie in ha 46.922,31 rispetto ai 55.700 ha prescritti in sede comunitaria, conseguendo dunque, come già posto in precedenza in luce, un finale risultato di cui i deducenti non potrebbero che convenire.
Quanto alla denunciata disparità di trattamento, che resta vizio meramente sintomatico dell’eccesso di potere nella sede dell’esercizio della discrezionalità occorre rilevare, che, per un verso, il vizio resta nella specie precluso per il fatto che la Provincia si è trovata ad agire sul presupposto di un’ineludibile vincolo costituitosi in sede comunitaria, il che di per sé esclude la configurabilità stessa del vizio; dall’altra che non pare neppure siano state congruamente individuate da parte dei deducenti quali sarebbero state a loro avviso le situazioni rispetto alle quali il trattamento usato apparirebbe irragionevole.
Neppure sono condivisibili i motivi dal sesto all’ottavo, che possono essere definiti congiuntamente, con cui è stata dedotta la sussistenza di eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità, sviamento, carenza o insufficienza della motivazione; l’assunto della insussistenza di obiettive e plausibili ragioni per l’ampliamento della protezione su un’area così estesa sarebbe stato deciso senza alcun riferimento alla tutela delle specie e il fatto che la motivazione al riguardo addotta sia stata fondata sui criteri scientifici e sui dati tecnici aggiornati e posti a sostegno della deliberazione n. 655 del 2005, dimostrerebbe la sua arbitrarietà, non potendo detti dati essere utilizzati anche per suffragare la deliberazione di ampliamento delle ZPS n. 328/2007 impugnata.
Invero, non può trascurarsi in proposito che, alla stregua della richiamata sentenza della Corte di giustizia, tutte le aree indicate nell’inventario IBA del 1989 sono potenzialmente idonee alla conservazione delle specie indicate nel ridetto allegato 1 della direttiva e che la discrezionalità commessa alle Amministrazioni degli Stati membri resta strettamente astretta alla sola utilizzazione dei criteri ornitologi che consentono l'individuazione dei siti più idonei alla conservazione dell’avifauna: non poteva dunque tornare in discussione nella sede dell’esecuzione della vista sentenza l'opportunità o meno di classificare come ZPS i suddetti territori, ove sono presenti le condizioni di vita più appropriate per le nominate specie.
In definitiva, dunque, la delibera impugnata è stata certamente adottata in via d’urgenza per evitare la persistenza della già statuita inadempienza da parte dello Stato italiano e per esso della Provincia autonoma, ma non corrisponde al vero, come testimonia la documentazione agli atti del processo, che sia stata volta all’esclusivo scopo di evitare una non lieve sanzione, come è dimostrato dal fatto che l’esecuzione della ricordata sentenza è stata reputata corretta e che la procedura di infrazione azionata dalla Commissione si è ora chiusa - secondo quanto affermato in sede di discussione orale dalla difesa dell’Amministrazione - con l’archiviazione del procedimento.
Quanto ai profili di censura sollevati con il nono e decimo mezzo d’impugnazione, con cui i ricorrenti contestano da un punto di vista tecnico le scelte operate dalla Provincia, si sottolinea, da un lato, la necessità per l'Amministrazione di garantire comunque la piena attuazione della nominata direttiva CEE, in piena conformità al parere motivato della Commissione del 14 dicembre 2004 e, dall’altro, che l'inventario IBA '89 è stato considerato in sede europea come strumento scientifico di riferimento in mancanza di alternative adeguate; l’utilizzo, oltre agli studi più sopra richiamati, anche di più recenti indagini, quali l’”Atlante degli uccelli” ed il “Progetto biodiversità” non possono, quindi, che avere opportunamente integrato quanto già emergente dal richiamato catalogo.
3. Infine, con memoria depositata in data 28 marzo 2008 i ricorrenti, precisando che il provvedimento impugnato è stato adottato in dichiarata applicazione degli artt. 9 e 10 della L.p. 15 dicembre 2004, n. 10 e che il citato art. 9 è stato oggetto di declaratoria di incostituzionalità da parte della Corte costituzionale con sentenza n. 378/2007, hanno sollevato questione di illegittimità costituzionale del quarto comma della suddetta disposizione legislativa provinciale, nella parte in cui consentirebbe l’allargamento delle zone protette senza la previa intesa con lo Stato, per violazione dei principi di cui all'art. 5, commi 1 e 2 della L. 349/1986, integrato dall'art. 8, comma 3 della L. 6.12.1991 n. 394.
La questione di legittimità costituzionale siffattamente sollevata è, tuttavia, manifestamente infondata, atteso che la sentenza della Corte costituzionale n. 378/2007, emessa su ricorso principale dl Governo, ha sindacato le discipline regionali e provinciali che derogano o peggiorano il grado di tutela ambientale stabilito dallo Stato, mentre nella fattispecie in esame non soltanto il livello di salvaguardia ambientale è stato previsto dalla CEE, ma la deliberazione impugnata ha adeguato, ampliandolo, il territorio protetto.
Per questo aspetto non può essere comunque trascurato che, secondo quanto osservato dalla Corte nella ridetta decisione 378/07, la competenza esclusiva dello Stato ex art. 117 Cost. va intesa limitatamente ad interventi di vera e propria istituzione (designazione) di nuove ZPS e non anche a quelli di mero ampliamento di ambiti territoriali sostanzialmente già individuati, con conseguente piena legittimità dei provvedimenti (come quello di specie) assunti senza la formale intesa con lo Stato.
4. Conclusivamente il ricorso deve essere disatteso.
Sussistono, peraltro, giusti motivi per disporre la compensazione delle spese del giudizio, attesa la particolarità della vicenda sopra definita.
P.Q.M.
il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa del Trentino - Alto Adige, sede di Trento, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 113/2007, lo respinge.
Spese del giudizio compensate.
Così deciso in Trento, nella camera di consiglio del 10 aprile 2008, con l’intervento dei Magistrati:
dott. Francesco Mariuzzo - Presidente
dott. Lorenzo Stevanato - Consigliere
dott. Fiorenzo Tomaselli - Consigliere estensore
Pubblicata nei modi di legge, mediante deposito in Segreteria, il giorno 31 luglio 2008
Il Segretario Generale
dott. Giovanni Tanel
