Consiglio di Stato Sez. III n. 1412 del 19 febbraio 2025
Caccia e animali.Guardie zoofile ambientali
Sui requisiti per il rilascio del decreto ex art. 138 del R.D. n. 773/1931 (T.U.L.P.S.), di approvazione della nomina a guardia zoofila ambientale ai sensi dell’ art. 6, comma 2, della l. 20 luglio 2004, n. 189.
Pubblicato il 19/02/2025
N. 01412/2025REG.PROV.COLL.
N. 08847/2024 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8847 del 2024, proposto dall’Associazione -OMISSIS- e dal sig. -OMISSIS-, anche nella qualità di legale rappresentante pro tempore della prima, rappresentati e difesi dall’avvocato Paolo Clemente, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
il Ministero dell’Interno e l’Ufficio Territoriale del Governo di Taranto, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici domiciliano in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Lecce, n. 489/2024, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e dell’Ufficio Territoriale del Governo di Taranto;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 febbraio 2025 il Cons. Antonio Massimo Marra e udito il difensore dell’appellante come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso proposto avanti il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, Sede di Lecce, l’odierna appellante, Associazione -OMISSIS- e, anche in proprio, il suo legale rappresentante signor -OMISSIS- hanno impugnato il provvedimento prot. n. -OMISSIS- del 23 marzo 2023, adottato dalla Prefettura di Taranto e notificato il 26 detti, a mezzo del quale è stata respinta l’istanza, presentata dal Presidente e legale rappresentante pro tempore di detta Associazione, per il rilascio in suo favore del decreto ex art. 138 del R.D. n. 773/1931 (T.U.L.P.S.), di approvazione della sua nomina a guardia zoofila ambientale, come da istanza 25 luglio 2022, presentata ai sensi dell’ art. 6, comma 2, della l. 20 luglio 2004, n. 189.
2. Il provvedimento impugnato si fonda sui seguenti motivi (autonomamente) ostativi all’accoglimento dell’istanza: i. l’associazione G.I.A. non è legittimata a richiedere l’approvazione della nomina a guardia zoofila, in quanto “le iscrizioni nel Registro Generale delle Organizzazioni di Volontariato e nel Registro Unico Nazionale del Terzo Settore non sono idonee ad integrare il requisito del “riconoscimento” legislativamente previsto”; ii. “la difesa e la protezione degli animali non sono comprese tra gli scopi indicati nell’atto costitutivo e nello statuto”; iii. “non è stato infine trasmesso alcun atto comprovante il superamento dell’esame finale, composto da ottanta domande a risposta multipla, con un massimo di errori pari al 5%, di cui all’art. 2 del regolamento di servizio”.
2.1. Con la sentenza n. 489 del 9 aprile 2024, il primo giudice ha respinto il ricorso, sulla base della seguente parabola argomentativa. Il Tribunale ha anzitutto premesso che il provvedimento di diniego gravato si fonda sull’assunto che la ricorrente sarebbe una Associazione, avente ad oggetto la protezione ambientale ed, in quanto tale, necessitante il previo riconoscimento del Ministero della Transizione Ecologica, ai sensi dell’art. 13 l. n. 349/1986; laddove, nel ricorso si sosteneva invece che essa sarebbe rientrata - sulla base delle pertinenti previsioni statutarie (segnatamente, artt. 3 e 12)- tra le Associazione di volontariato, operante nel campo della difesa e della protezione degli animali, essendo peraltro iscritta sia nel Registro Generale delle Organizzazioni di Volontariato della Regione Puglia (settore d’intervento “Protezione animali”), con determinazione dirigenziale della Regione Puglia n. 1396 del 23 settembre 2021, sia nella sezione del R.U.N.T.S. della Regione Puglia - Servizio R.U.N.T.S. Economia sociale, Terzo Settore e Investimenti per l’innovazione Sociale con determinazione n. -OMISSIS-del 7 dicembre 2022. Tanto premesso, ha chiarito il primo giudice, che le Associazioni “riconosciute” -cui secondo l’art. 6, comma 2, l. n. 189/2004 deve appartenere la guardia particolare giurata ai fini della sua nomina quale guardia zoofila, affidataria dei compiti di vigilanza sul rispetto della medesima legge e delle altre norme relative alla protezione degli animali- si articolano, secondo quanto previsto dal Ministero dell’Interno - Dipartimento della Pubblica Sicurezza con le circolari prot. n. 577/PASS/U/016953/10089 del 7 novembre 2016 e n. 557/PAS/U/002492/10089 del 21 febbraio 2022, nelle categorie - ex aliis - delle “associazioni di protezione ambientale riconosciute dal Ministero Transizione Ecologica (oggi Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, n.d.e.), ai sensi dell’art. 13 della legge 8 luglio 1986, n. 349” (lett. a), e delle “associazioni operanti nel campo della difesa e della protezione degli animali riconosciute (soltanto) da organi regionali sulla base delle normative locali in vigore” (lett. b).
2.2. Del tutto correttamente ha proseguito il Tribunale, la Prefettura di Taranto, con il provvedimento impugnato, ha qualificato l’Associazione ricorrente, quale Associazione di protezione ambientale, necessitante, in quanto tale, del previo riconoscimento da parte del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, ai sensi dell’art. 13 l. n. 349/1986; pervenendo a tale conclusione sulla scorta dell’analisi del relativo Statuto ed, in particolare, dell’art. 3, commi 3 e 4, dai quali si ricaverebbe che “la tutela degli animali appare una finalità del tutto secondaria ed ancillare rispetto a quella, preminente, di protezione ambientale”. Ha, infine, sostenuto il T.A.R. che, pur non disconoscendo che l’Associazione ricorrente rivesta natura di Associazione operante nel campo della difesa e della protezione degli animali, in ogni caso non sussisterebbero i presupposti indicati alla lettera b) delle menzionate circolari, difettando il relativo riconoscimento da parte di organi regionali istituiti sulla base della legislazione regionale vigente: ciò in quanto, sebbene l’art. 19 l.r. Puglia 7 febbraio 2020, n. 2 preveda espressamente che “presso la competente struttura regionale in materia di politiche della salute è istituito un albo regionale al quale possono essere iscritti esclusivamente gli enti e le associazioni per la protezione degli animali operanti nella Regione Puglia”, l’Associazione ricorrente risulta (soltanto) iscritta nel Registro Generale delle Organizzazioni di Volontariato e nel R.U.N. del Terzo Settore, non anche nell’Albo previsto dalla disposizione citata.
2.3. Quanto alle ulteriori censure – intese a contestare le altre ragioni del provvedimento impugnato, riassumibili nella estraneità della difesa e della protezione degli animali agli scopi dell’Associazione, così come indicati oltre che nell’atto costitutivo e nello statuto, nella mancata dimostrazione del superamento, da parte dell’aspirante guardia zoofila, dell’esame finale, composto come sopra ricordato da 80 domande a risposta multipla, con un massimo di errori pari al 5%, di cui all’art. 2 del Regolamento di servizio – il giudice di prime cure ha concluso espressamente ritenendo che: “a prescindere dal fatto che tale Regolamento di Servizio non risulta prodotto in giudizio”, ne ha sancito l’irrilevanza in quanto inidonee a condurre all’annullamento del provvedimento medesimo, essendo strutturato quale atto pluri-motivato.
3. Avverso tale sentenza ha proposto appello sia l’Associazione Guardia Internazionale Ambientale che l’amministratore unico e legale rappresentante dell’ente stesso, deducendo sei articolati motivi di censura, e ne ha chiesto, previa sospensione dell’esecutività, la riforma, con il conseguente annullamento degli atti impugnati. Dette censure possono essere così sintetizzate: I) il ragionamento sviluppato dal T.A.R. finisce per integrare la disciplina legale, inserendovi un requisito ulteriore, rappresentato dalla necessità che le Associazioni di cui alla lett. b) delle predette circolari operino “principalmente” ed in via primaria nel campo della difesa e della protezione degli animali: requisito che introduce anche elementi di incertezza, in assenza di un preciso parametro legale, nell’applicazione della normativa in materia; inoltre, la tesi interpretativa sposata dal T.A.R. conduce ad un ingiusto restringimento della platea dei soggetti che potrebbero rientrare nel novero associativo contemplato dalla lett. b) delle citate circolari: per effetto della stessa, infatti, potrebbero richiedere l’approvazione della nomina quali guardie zoofile solo i soggetti che operano esclusivamente nel campo della difesa e della protezione degli animali, senza considerare che l’ambito ambientale è precluso a quanti, all’atto della presentazione delle istanza di riconoscimento, non siano nelle condizioni organizzative e giuridiche richieste dall’art. 13 l. n. 349/1986; peraltro, la lettura della lett. b) delle citate circolari recepita dal T.A.R. è in evidente distonia con la stessa ratio espressa dall’art. 6, comma 2, della l. n. 189/2004, la quale mira a rafforzare la tutela degli animali; II) il giudice di prime cure, anziché motivare in relazione alla fondatezza o meno del motivo di ricorso inteso a sostenere la sussistenza dei presupposti per l’inquadramento dell’Associazione ricorrente nell’alveo della lett. b) delle predette circolari, ha ricondotto la fattispecie all’ipotesi di cui alla lett. a), che invece concerne il riconoscimento delle Associazioni di protezione ambientale; III) lo svolgimento delle attività di protezione animale rientra nel novero delle attività esercitabili ed esercitate dall’Associazione appellante, né è dato rinvenire nell’ordinamento una disposizione normativa che preveda che lo Statuto debba contemplare il perseguimento esclusivo o prevalente di tale attività di protezione e vigilanza sugli animali rispetto alle altre attività svolte; IV) con comunicazione del 16 marzo 2023, inviata dal Presidente e legale rappresentate pro tempore dell’odierna appellante agli Uffici regionali competenti, è stato richiesto proprio se la richiesta d’iscrizione nell’Albo regionale di cui all’art. 19 della l.r. 7 febbraio 2020, n. 2, fosse da reputarsi sufficiente e l’Ufficio interessato ha evidenziato in riscontro che: “In riferimento alla comunicazione in calce, si ritiene che l’Iscrizione al RUTS sia sufficiente al fine dell’attività di volontariato da svolgere”; lo stesso Ministero dell’Interno – Dipartimento della Pubblica Sicurezza, con la circolare n. 557/PAS/U/002492/10089 del 21 febbraio 2022, ha individuato il R.U.N.T.S. quale strumento fondamentale di verifica dell’Associazione, dei suoi fini e della sua compagine sociale; la sentenza appellata viola lo stesso art. 19 della l.r. Puglia del 7 febbraio 2020, n. 2, il quale prevede che: “1. Presso la competente struttura regionale in materia di politiche della salute è istituito un albo regionale al quale possono essere iscritti esclusivamente gli enti e le associazioni per la protezione degli animali operanti nella Regione Puglia”, non potendo attribuirsi all’avverbio “esclusivamente” il significato secondo cui possono essere iscritti nell’Albo regionale in questione solo enti che svolgono in maniera esclusiva l’attività di protezione degli animali operanti nella Regione Puglia; V) il Regolamento di servizio menzionato nella sentenza avrebbe dovuto essere depositato o dalla stessa Amministrazione che ha svolto l’istruttoria o quanto meno doveva esserne ordinata l’esibizione dallo stesso giudice di prime cure; l’attestato esibito è stato rilasciato in favore dell’odierno appellante da parte dell’ente accreditato Associazione Italiana per il Wilderness (AIW), per cui ogni ulteriore attività di approfondimento e/o verifica sul punto dalla Prefettura è preclusa dal fatto che la vigilanza in materia è riconosciuta al Ministero dell’Ambiente; il sig. -OMISSIS-ha frequentato uno specifico corso organizzato dal menzionato Ente accreditato dal Ministero dell’Ambiente con decreto del 28 dicembre 2004, il quale gli ha consegnato, all’esito del percorso di 60 ore di lezioni, un idoneo attestato di frequentazione del “Corso per Aspiranti Guardie Volontarie Zoofile”; VI) i ricorrenti hanno dedotto l’irragionevolezza delle citate circolari ove interpretate nel senso che non siano autorizzate a richiedere il rilascio del decreto prefettizio di approvazione della nomina a guardia particolare giurata ambientale anche le Associazioni che comprovino l’iscrizione al Registro unico nazionale del terzo settore (R.U.N.T.S.) di cui all’articolo 45 del decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117 (c.d. “Codice del Terzo settore”, a norma dell’articolo 1, comma 2, lettera b), della legge 6 giugno 2016, n. 106). La parte appellante ha infine riproposto testualmente le censure formulate in primo grado.
4. Si sono costituiti anche in questa fase di giudizio il Ministero dell’Interno e l’Ufficio Territoriale del Governo di Taranto, per opporsi all’accoglimento dell’appello.
5. Nella camera di consiglio del 13 dicembre 2024, il Collegio ha accolto l’appello cautelare con ordinanza 4748 e fissato alla data odierna la celebrazione del merito.
6. Infine nell’udienza del 13 febbraio 2025 il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.
7. Il ricorso risulta fondato.
7.1. Osserva, anzitutto, il Collegio che la l. 20 luglio 2004, n. 189 recante “Disposizioni concernenti il divieto di maltrattamento degli animali, nonché di impiego degli stessi in combattimenti clandestini o competizioni non autorizzate”, all’art. 6, comma 2, - che più da vicino interessa la presente controversia - dispone in particolare che: “la vigilanza sul rispetto della presente legge e delle altre norme relative alla protezione degli animali è affidata anche, con riguardo agli animali di affezione, nei limiti dei compiti attribuiti dai rispettivi decreti prefettizi di nomina, ai sensi degli articoli 55 e 57 del codice di procedura penale, alle guardie particolari giurate delle associazioni protezionistiche e zoofile riconosciute”. La disposizione prevede, quindi, l’attribuzione ai soggetti privati che operino nell’ambito - e quindi sotto il controllo - delle suddette associazioni dei compiti e, almeno in parte, delle qualifiche proprie degli ufficiali e degli agenti di polizia giudiziaria, nell’ottica dell’effettività dell’apparato sanzionatorio, anche di matrice penale, a tutela del benessere e della dignità animale, rafforzato mediante l’introduzione all’interno del codice penale, ad opera dell’art. 1 della medesima legge, del nuovo “Titolo IX-bis - Dei delitti contro il sentimento per gli animali”.
7.2. Con la circolare prot. n. 557/PAS/U/002492/10089 del 21 febbraio 2022, poi il Ministero dell’Interno - Dipartimento Generale della Pubblica Sicurezza, nel richiamare il precedente atto di indirizzo del 7 novembre 2016, ha chiarito che: “sono legittimati a richiedere l’approvazione della nomina a guardia giurata zoofila di cui all’art. 6, comma 2, l. cit. i soggetti collettivi di seguito indicati: “a) le associazioni di protezione ambientale riconosciute dal Ministero della Transizione Ecologica, ai sensi dell’art. 13 della legge 8 luglio 1986, 349; b) le associazioni operanti nel campo della difesa e della protezione degli animali riconosciute (soltanto) da organi regionali sulla base delle normative locali in vigore; c) l’E.N.P.A., in virtù del riconoscimento operato con il D.P.R. 31 marzo 1979, nonché le associazioni venatorie, agricole e di protezione ambientale nazionale presenti nel Comitato Tecnico Faunistico venatorio Nazionale, cui fa riferimento l’art. 27, comma 1, lett. b), della legge 11 febbraio 1992, n. 157; d) le associazioni individuate con decreto del Ministro della Salute ai fini dell’affidamento di animali oggetto di sequestro o di confisca ai sensi dell’art. 19-quater del R.D 28 maggio 1931, n. 601, recante le disposizioni di coordinamento e transitorie per il Codice penale”.
7.3. L’Associazione appellante contesta il provvedimento impugnato, sull’assunto che la sua iscrizione, in ossequio alla determinazione dirigenziale della Regione Puglia n. 1396 del 23 settembre 2021, nel Registro Generale delle Organizzazioni di Volontariato della Regione Puglia -tra i cui settori d’intervento riconosciuti vi sarebbe anche quello della “Protezione degli animali”, nonché, mediante la determinazione n. -OMISSIS-del 7 dicembre 2022 della Regione Puglia - Servizio RUNTS Economia sociale, Terzo settore e Investimenti per l’innovazione Sociale, integra a suo dire il presupposto legittimante soggettivo di cui alla lettera b) della su vista circolare.
7.4. Tutto ciò premesso, va preliminarmente rilevato che l’Amministrazione, con la circolare interpretativa citata (cui si richiama lo stesso provvedimento impugnato in primo grado), ha ritenuto di non recepire una lettura dell’art. 6, comma 2, l. n. 189/2004 di carattere restrittivo, quale sarebbe quella che attribuisse al “riconoscimento”, richiesto quale requisito di legittimazione dell’Associazione alla presentazione della domanda di approvazione della nomina della guardia zoofila, il significato che ad esso riconduce l’art. 1 d.P.R. 10 febbraio 2000, n. 361, ovvero di atto di iscrizione dell’Associazione nel registro delle persone giuridiche istituito presso le Prefetture, funzionale all’acquisto da parte della stessa della personalità giuridica: basti considerare, ad esempio, che le Associazioni di protezione ambientale di cui all’art. 13 l. 8 luglio 1986, n. 349, indicate alla lett. a) della circolare citata, costituiscono oggetto di un atto ministeriale di “individuazione” e non di “riconoscimento”.
7.5. In siffatto contesto, deve ritenersi che l’elencazione operata con la circolare citata (e, ancor prima, con l’atto di indirizzo del 7 novembre 2016, da essa richiamato) abbia carattere meramente esemplificativo, essendo finalizzata ad orientare l’interpretazione da parte degli organi periferici delle pertinenti disposizioni secondo canoni di uniformità: ciò che induce a rifuggire da formalistiche suggestioni di carattere classificatorio, intese a ricercare la perfetta corrispondenza tra l’Associazione istante e le definizioni recate dalle predette circolari.
7.6. Più specificamente, ciò vale, senz’altro per le Associazioni - di tipo, per così dire, “misto” - che, come quella ricorrente, abbiano costituito oggetto di riconoscimento, prima, sulla base di disposizioni di carattere regionale ed in seguito in applicazione di norme nazionali. Difatti, l’Associazione ricorrente era iscritta nel Registro delle organizzazioni di volontariato, ai sensi della l.r. 16 marzo 1994, n. 11, come disposto con il decreto della Regione Puglia n. 1396 del 23 settembre 2021, ed è stata successivamente iscritta, una volta attivato, nel Registro Nazionale Unico del Terzo Settore, mediante il decreto della Regione Puglia n. -OMISSIS-del 7 dicembre 2022, a seguito della trasmigrazione dei dati in possesso delle Regioni relativi alle organizzazioni di volontariato già iscritte nei registri di loro pertinenza e della verifica da parte del competente ufficio regionale della sussistenza dei requisiti per l’iscrizione nel R.U.N.T.S., ai sensi degli artt. 54 d.lvo 3 luglio 2017, n. 117, e 31 d.m. 15 settembre 2020, n. 106.
7.8. Del resto, che l’Associazione ricorrente, in quanto (attualmente) iscritta nel R.U.N.T.S., sia legittimata a richiedere l’approvazione della nomina a guardia zoofila, si desume dalla stessa circolare citata, là dove al par. 3, in tema di “modalità di verifica della sussistenza dei poteri di rappresentanza”, fa espresso riferimento agli “enti del terzo settore” ed alla relativa iscrizione nel suddetto Registro, prevedendo che la legittimazione alla presentazione dell’istanza suindicata possa essere verificata dalla Prefettura attraverso la consultazione dello stesso.
7.9. Rafforza poi tale conclusione, il disposto dell’art. 2, comma 1, lett. n) l.r. 7 febbraio 2020, n. 2, ai sensi del quale, ai fini della legge medesima, si intende per: “associazione protezionista o animalista” l’associazione di cittadini formalmente costituita e senza scopo di lucro, avente per obiettivo la promozione della cultura del rispetto degli animali e la loro protezione, nonché la collaborazione con gli altri enti individuati dalla presente legge, ai fini del raggiungimento del controllo del randagismo e protezione degli animali di affezione. Le suddette associazioni devono essere iscritte nell’Albo regionale di cui all’articolo 19 ovvero nel Registro unico nazionale del Terzo settore di cui al decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117 (Codice del Terzo settore, a norma dell’articolo 1, comma 2, lettera b), della legge 6 giugno 2016, n. 106), non appena sarà attivato”.
Quest’ultima disposizione, infatti, nell’assimilare le Associazioni iscritte nell’“Albo regionale delle associazioni per la protezione degli animali” a quelle iscritte nel R.U.N.T.S., legittimandole all’esercizio dei compiti di tutela previsti dalla legge suindicata, sovrappone un “riconoscimento” conforme - in quanto previsto e disciplinato da una “normativa locale” - a quello di cui alla lett. b) della predetta circolare al “riconoscimento” derivante dalla iscrizione al R.U.N.T.S., che formalmente vi sarebbe estraneo in quanto disciplinato da norme nazionali, consentendo di ricucire l’aporia qualificatoria, conseguente ad una lettura eccessivamente restrittiva e frammentaria – contraria come tale alla evidenziata ratio normativa – dell’art. 6, comma 2, l. n. 189/2004 e delle relative circolari interpretative.
9.10. Né possono ricavarsi indicazioni di segno contrario - alla attribuzione alle Associazioni di cui al citato art. 2, comma 1, lett. n) l.r. n. 2/2020 della facoltà di presentare istanza di approvazione della nomina a guardia zoofila – dall’art. 29, comma 2, della medesima legge, a mente del quale “per l’esercizio delle funzioni di tutela e vigilanza, possono essere utilizzate anche le guardie zoofile volontarie con la qualifica di guardia giurata ai sensi del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza approvato con regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza) e dell’articolo 6 della legge 20 luglio 2004, n. 189 (Disposizioni concernenti il divieto di maltrattamento degli animali, nonché di impiego degli stessi in combattimenti clandestini o competizioni non autorizzate), nonché le GEV nominate con il procedimento, alle condizioni e con le forme di coordinamento previsti dalla L.R. 10/2003 e dal Reg. reg. 4/2006”: deve infatti osservarsi che la disposizione non preclude alle suddette Associazioni di presentare istanza di approvazione ai sensi dell’art. 6, comma 2, l. n. 189/2004, ai fini dell’esercizio delle funzioni di tutela e vigilanza previste dalla citata legge regionale.
8. Dai rilievi che precedono emerge anche la non condivisibilità del percorso interpretativo sotteso alla sentenza appellata, sulla falsariga delle ragioni ostative rilevate dall’Amministrazione con il provvedimento impugnato.
8.1. In primo luogo, la tesi secondo cui, essendo la funzione di protezione animale perseguita dalla ricorrente a titolo solo “secondario e ancillare” rispetto a quella di tutela ambientale, essa dovrebbe essere necessariamente riconosciuta ai sensi dell’art. 13 l. n. 349/1986, non trova l’avallo né del dettato legislativo, il quale, nel fare riferimento alle “associazioni protezionistiche e zoofile riconosciute”, non presuppone l’esclusività né la prevalenza della finalità di tutela animale rispetto alle altre legittimamente perseguite dall’Associazione, né nelle indicazioni interpretative ministeriali, che ugualmente, nel menzionare “le associazioni operanti nel campo della difesa e della protezione degli animali riconosciute (soltanto) da organi regionali sulla base delle normative locali in vigore”, non escludono che esse possano agire nel perseguimento di finalità concorrenti (e reciprocamente compatibili, quali sono appunto quelle ambientali e di tutela animale).
8.2. In secondo luogo, come si è detto, l’iscrizione dell’Associazione nell’Albo di cui all’art. 19 l.r. n. 2/2020 non rappresenta l’unico percorso procedimentale funzionale al conseguimento del “riconoscimento” utile per i fini di cui all’art. 6, comma 2, l. n. 189/2004, alla luce della già evidenziata equiparazione che lo stesso legislatore regionale opera, all’art. 2, comma 1, lett. n), innanzi richiamato, tra le Associazioni “iscritte” nel suddetto Albo e quelle transitate, per “trasmigrazione” dai Registri regionali, nel R.U.N.T.S..
8.3. Quanto poi alla diversità tra le funzioni in vista delle quali è richiesto il “riconoscimento” dall’art. 6, comma 2, l. n. 189/2004 e quelle cui è preordinata l’”iscrizione” ai sensi della l.r. n. 2/2020, deve osservarsi che tra le stesse non è ravvisabile alcuna incompatibilità, in quanto l’operatività nel campo della protezione animale - attraverso la svariate attività ed iniziative in cui essa può manifestarsi - costituisce la pre-condizione, ai sensi del predetto art. 6, comma 2, l. n. 189/2004, per attribuire all’Associazione la legittimazione a presentare istanza di approvazione della nomina a guardia zoofila.
9. Va a questo punto evidenziato che il provvedimento impugnato, come si è detto, fa leva altresì sul rilievo secondo cui “la difesa e la protezione degli animali non sono comprese tra gli scopi indicati nell’atto costitutivo e nello statuto”.
9.1. In proposito, deve in primo luogo osservarsi che è la stessa sentenza appellata – ma non, in parte qua, dall’Amministrazione – a riconoscere che, sebbene in modo non esclusivo né prevalente (requisiti che si è detto essere estranei al paradigma normativo ed a quello interpretativo delineato dalla citata circolare), l’Associazione ricorrente persegue (anche) scopi di protezione animale: l’assunto secondo cui la suddetta finalità, al fine di legittimare l’Associazione alla presentazione dell’istanza ex art. 6, comma 2, l. n. 189/2004, dovrebbe essere perseguita in modo esclusivo risente evidentemente dell’inquadramento della fattispecie entro lo schema di cui all’art. 19 l.r. n. 2/2020; che, si è detto tuttavia, non avere carattere assorbente delle molteplici forme di “riconoscimento” utili ai fini suindicati.
9.2. Come si evince dall’art. 4 (“Attività”) del relativo Statuto, l’Associazione ricorrente svolge, peraltro, tra le altre, “attività di controllo, vigilanza e prevenzione attraverso nuclei organizzati di guardie ambientali, ittico-venatorie, zoofile e zoo-tecniche” (lett. m) e “attività di guardie ambientali, ittico-venatorie, zoofile e zoo-tecniche” (lett. n), mentre viene dedicato un apposito articolo (12) alla disciplina “delle guardie ambientali, ittico-venatorie, zoofile e zootecniche”: ciò che non consente di istituire relazioni di carattere gerarchico tra i diversi – e complementari – scopi perseguiti dalla suddetta Associazione.
10. Quanto, infine, al motivo ostativo connesso al fatto che “non è stato trasmesso alcun atto comprovante il superamento dell’esame finale, composto da 80 domande a risposta multipla, con un massimo di errori pari al 5%, di cui all’art. 2 del regolamento di servizio”, deve premettersi che il Regolamento di servizio delle guardie giurata è disciplinato dall’art. 2 R.D.L. 26 settembre 1935, n. 1952, ai sensi del quale “coloro che impiegano guardie particolari giurate debbono sottoporre all’approvazione del Questore della provincia, nel cui territorio viene disimpegnato il servizio, tutte le modalità con cui il servizio stesso deve essere eseguito con la specificazione dei compiti assegnati ad ogni singola guardia”.
10.1. Osserva anzitutto il Collegio che la previsione dei requisiti dell’aspirante guardia zoofila esula dal contenuto tipico del citato Regolamento: ciò che di per sé induce a dubitare della pertinenza, o comunque della decisività, del riferimento allo stesso al fine di respingere l’istanza di approvazione della nomina a guardia zoofila presentata dall’Associazione ricorrente. Inoltre, ai sensi dell’art. 4 del medesimo r.d.l., “è data facoltà al Questore di modificare le norme di servizio proposte in esecuzione dell’articolo precedente e di aggiungervi tutti quegli obblighi che ritenesse opportuno nel pubblico interesse”.
10.2. Tale disposizione induce a ritenere che il Regolamento di servizio non risulta vincolante nei confronti dell’Amministrazione, che può derogarvi, là dove siano prevalenti le esigenze di pubblico interesse; identificabili nel caso che occupa nella attribuzione della qualifica di guardia zoofila a soggetti che si siano dimostrati aliunde in possesso della necessaria preparazione e competenza in materia di tutela animale.
10.3. Sulla scorta di tali coordinate ermeneutiche sarebbe stato dunque compito dell’Amministrazione valutare - nella prospettiva “sostanzialistica” invocata dalla parte appellante - l’effettiva idoneità dell’attestato prodotto dall’Associazione ricorrente, rilasciato al sig. --OMISSIS- dall’Associazione Italiana per il Wilderness (AIW), riconosciuta dal Ministero dell’Ambiente con decreto del 28 dicembre 2004, all’esito della partecipazione del medesimo al “Corso per Aspiranti Guardie Volontarie Zoofile”, a dimostrare il possesso da parte dello stesso delle necessarie competenze tecniche, giuridiche e morali per svolgere le funzioni di guardia zoofila, indipendentemente dalla sua formale conformità alla predetta disposizione regolamentare. Anche da questo punto di vista, quindi, il ricorso deve ritenersi meritevole di accoglimento.
11. Può, invece, prescindersi dall’esame delle censure intese ad evidenziare i possibili profili di illegittimità delle predette circolari, essendosi proficuamente esplorata la possibilità della loro interpretazione conforme ai canoni normativi sovraordinati.
12. L’appello, in conclusione, deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, deve disporsi l’annullamento del provvedimento impugnato in primo grado.
13. A conferma del decreto di ammissione dell’Associazione appellante al patrocinio a spese dello Stato (n. 252/2024), la stessa deve essere ammessa in via definitiva al medesimo beneficio, sussistendone le condizioni di legge.
14. L’originalità dell’oggetto della controversia e le difficoltà interpretative relative alle pertinenti disposizioni giustificano infine la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, annulla il provvedimento impugnato in primo grado.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le persone e le associazioni indicate nella sentenza.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:
Rosanna De Nictolis, Presidente
Giovanni Pescatore, Consigliere
Nicola D'Angelo, Consigliere
Ezio Fedullo, Consigliere
Antonio Massimo Marra, Consigliere, Estensore
