Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per la regione Campania - Napoli
Stralcio aspetti ambientali relazioni procura e presidente 2014
omissis
4.4) Le gestioni commissariate
In occasione del giudizio per la parificazione del rendiconto regionale anno 2012 l’Ufficio di
Procura ha proceduto ad una ricognizione di tutte le realtà commissariate riferibili alla gestione
della Regione. In nota il risultato della ricognizione.
Dati tratti da un documento fornito dalla Regione.
Commissario delegato ex OPCM 4022/2012 nella gestione degli impianti di collettamento e depurazione di Acerra,
Marcianise, Napoli Nord, Foce Regi Lagni e Cuma. Con l’art. 3 del DL 43 del 26.4.2013 (“Disposizioni per far fronte
all'emergenza ambientale nella Regione Campania”), (commissariamento è stato di fatto prorogato fino al 31 marzo
2014)
Commissario delegato ex OPCM 3858/2010 per fronteggiare la situazione di emergenza in relazione alla vulnerabilità
sismica della “Galleria Pavoncelli” di cui al DPCM del 6.11.2009. Con l’art. 4 del DL 43 del 26.4.2013 (Disposizioni per far fronte all'emergenza ambientale nella Regione Campania) (fino al 31 marzo 2014)
Commissario delegato ex OPCM 3849/2010 e ss. per la liquidazione della struttura commissariale ex OPCM 3654/2008 (in materia di bonifiche dei suoli, delle falde e dei sedimenti inquinati e di tutela delle acque superficiali) e per la realizzazione degli interventi urgenti di messa in sicurezza e bonifica delle aree di Giugliano in Campania (Napoli) e dei Laghetti di Castelvolturno (Caserta)”. [ gestione commissariale cessata il 31.12.2012 (DPCM del 20.9.2012) ma di fatto prorogata fino al 31 dicembre 2013]
Commissario delegato ex OPCM 3868/2010 e ss. per il superamento della situazione di criticità legata la movimento
franoso in atto nel territorio del comune di Montaguto (AV) e in quelli di Ischia (NA)-frazione Pilastri, Casamicciola
Terme (NA) e Nocera Inferiore (SA). [ gestione commissariale cessata il 31.12.2012].
Commissario delegato ex OPCM 3908/2010 e ss. per il superamento della situazione di emergenza di cui al DPCM
18.11.2010 a seguito degli eccezionali eventi alluvionali che hanno colpito il territorio della provincia di Salerno nei
giorni 8, 9 e 10.11.2010. [gestione commissariale cessata il 30.11.2012]
Commissario delegato ex OPCM 4016/2012. per il completamento di tutte le iniziative già programmate per il definitivo superamento del contesto di criticità socio-economico-ambientale in atto nel bacino idrografico del fiume Sarno. [gestione commissariale cessata il 31.12.2012.
Commissario per l’attuazione delle misure relative alla razionalizzazione e al riordino delle società partecipate regionali nel settore del trasporto pubblico, nominato con decreto del 9 novembre 2012, a seguito di quanto disposto dall’art. 16 comma 5 del d. l. n. 83 del 22.06.2012, che ha disposto il commissariamento delle aziende che eserciscono, in regione Campania, il trasporto pubblico locale su ferro. Questo commissariamento merita una più approfondita analisi in quanto, a parte la delicatezza del settore [nell’anno 2012 ha servito un’utenza di 43,5 milioni di cittadini (a
testimonianza della gravissima crisi del servizio, si consideri che nel corso del 2011 l’utenza servita aveva raggiunto
quota 66,7 milioni di passeggeri e che la straordinaria contrazione non è stata certamente determinata da una caduta
della domanda)] questa gestione, di fatto, rappresenta il punto dove maggiormente si è manifestata l’esigenza di un
generale riordino delle società partecipate regionali. Il Commissario ha già proceduto ad una prima operazione di
razionalizzazione del settore invitando la Regione a deliberare la fusione per incorporazione nella holding EAV (Ente
Autonomo Volturno s.r.l.) delle società controllate Circumvesusiana s.r.l., S.E.P.S.A. s.p.a, e Metrocampania NordOvest s.r.l..
Commissario straordinario ex art. 11 co.18 L. 887/84 per l’adeguamento del sistema intermodale nelle aree interessate
dal fenomeno bradisismico dell’area flegrea
Commissario preposto attuazione art. 4 L. 18/4/84 n. 80/84, che ha demandato al Presidente della Giunta Regionale
l’approvazione del Piano triennale di sviluppo, conferendo allo stesso i poteri straordinari ex art. 9 DL 57/82 conv. dalla L. 187/1982. Il Piano è stato approvato dal Cons. Regionale il 18.12.84 e con successiva delib. CIPE il 2.5.85 per la realizzazione delle seguenti opere: - Settore edilizia e terziario: - Progetto risanamento Rione Terra di Pozzuoli; -
Settore reti ferroviarie: Ferrovia Cicumvesuviana, raddoppio Castellammare Torre Annunziata: - Settore reti viarie:
progetto “asse di collegamento al porto di Torre Annunziata . strada Torre Annunziata A30 e bretella Trecase-
Boscoreale e interventi di connessione tra i centri urbani e la grande viabilità delle zone vesuviane area S. Giuseppe-
Ottaviano (I lotto); - Settore attrezzature commerciali, portuali e aeroportuali: -Progetto “Interporto di Nola e
connessioni infrastrutturali con il CIS
La ricognizione non è, ovviamente, completa perché riguarda solo le realtà commissariate
riferibili all’Ente Regione. La parziale fotografia di questo fenomeno consente, tuttavia di
procedere ad alcune considerazioni.
Il semplice nudo e crudo elenco delle realtà Commissariali sopra “censite” è la manifestazione
più palese che il “rimedio” del commissariamento è talmente diffuso nella Regione Campania
da non potere più essere considerato un “rimedio” straordinario, per la gestione di opere e
servizi di competenza dell’Ente territoriale rientrando, invece, paradossalmente, nelle modalità
amministrative “normali” dell’Ente. Questi, peraltro, in virtù dei provvedimenti commissariali
governativi, di fatto viene spogliato di competenze e responsabilità pur se rimane,
sostanzialmente, referente di complessi rapporti credito/debito non sempre facilmente gestibili.
Gli ingenti capitali che sostengono le varie gestioni, il più delle volte vengono accollate al
bilancio nazionale ma, poi, anch’esse, inevitabilmente, finiscono con l’essere riconducibili alle
risorse complessive dell’Ente e con l’influire sul bilancio regionale. Ciò, sia quando ai
finanziamenti delle varie attività commissariate si provveda con contabilità speciali, sia
quando l’attuazione dei vari Programmi risulti assistita da risorse ordinarie nazionali e da
risorse comunitarie che, quantunque riconducibili al bilancio della Regione, si muovono con
logiche diverse e presiedono a scelte fatte in altre sedi. Peraltro, stante la peculiarità di tali
gestioni, risulta di difficile lettura l’onere complessivo che deriva alla Regione dalle suddette
realtà.
Le esperienze maturate da alcune indagini fatte dalla Procura in tema di gestioni commissariali testimoniano, invece, che, ai fini della produzione del danno erariale e delle connesse responsabilità, tale “alterità” rappresenta un mero, fragile schermo che non protegge dalle censure contro scelte sbagliate e modalità gestionali non corrette.
omissis
4.9) L’abusivismo edilizio e le nuove occasioni di intervento sul territorio che
nascono con l’accordo di collaborazione con la Polizia Provinciale. Rifiuti solidi
urbani e bonifiche. Espropriazioni
La repressione del fenomeno degli abusi edilizi, di competenza della Procura della repubblica
ordinaria, è stato già oggetto di ripetuti allarmi da parte del Procuratore Generale Presso la
Corte di Appello, specie nella ultima relazione di inaugurazione dell’anno giudiziario. E’ stato
rappresentato come si ci trovi in presenza di un fenomeno conclamato, nel quale a fronte di un
numero elevatissimo di sentenze penali passate in giudicato, irrisorio è il numero delle
demolizioni e/o abbattimenti.
Dal punto di vista del danno amministrativo giova rilevare che ai sensi dell’art. 31 del dlgs nr.
380 del 2001 (testo unico edilizia), il mancato abbattimento dell’immobile a seguito di
ordinanza sindacale costituisce titolo per la acquisizione al patrimonio comunale. La mancata
acquisizione concreta dell’immobile, di conseguenza, si traduce in danno erariale per il
mancato uso di un bene appartenente di diritto all’ente pubblico. La Corte dei conti fin dal
2001 (sentenza nr. 578 Sezione Giurisdizionale Puglia) ha affermato che la mancata
acquisizione al patrimonio comunale a seguito di confisca costituisce chiara ipotesi di danno
erariale.
In questo contesto l’azione della Procura Campania si è snodata in tre direzioni.
Innanzitutto un constante e continuo scambio di informazioni con la Procura Generale delle
Repubblica, anche in adesione al protocollo di indagine stipulato in tal senso con le Procura
della Repubblica operanti presso i vari Tribunali;
In secondo luogo verificando la sussistenza di ipotesi di danno erariale connesse al mancato
adempimento, da parte degli enti locali, alle sentenze che prescrivono l’abbattimento e/o la
confisca del bene abusivamente edificato.
Infine attraverso la stipula di intese con forze di Polizia specializzate nel campo della
repressione degli abusi edilizia e/o ambientali, posto che ai sensi del vigente ordinamento degli
enti locali e della Legge Regionale n.12 del 13/06/2003, la Provincia ha compiti di controllo del
territorio relativamente alla materia ambientale, urbanistica, stradale, difesa del suolo e di
repressione del fenomeno dell'abusivismo edilizio. Per quanto concerne il territorio del
napoletano con deliberazione di Giunta Provinciale n. 15 del 15/02/1999 è.
stato approvato il
regolamento per 1' istituzione del Corpo di Polizia Provinciale e che l'art. 3, del predetto
regolamento, dispone che, gli appartenenti al corpo di Polizia Provinciale nell'ambito territoriale
dell'Ente, nello svolgimento del proprio servizio, nei limiti dei propri compiti e del proprio stato
giuridico e nelle forme di legge, svolgono funzione di Polizia giudiziaria ex art. 57, 2° comma,
lettera b) del codice di procedura penale. Preso atto di quanto sopra già nell’anno 2013
abbiamo affidato alla Polizia Provinciale di Napoli varie deleghe per verificare la sussistenza di
danni erariali concernenti questa materia. 60
Nell’anno 2014, in virtù anche di un apposito protocollo d’intesa sul quale è già intervenuto un
sostanziale accordo, Procura regionale e Polizia Provinciale di Napoli, potranno implementare l’
attività di contrasto al fenomeno dell’abusivismo edilizio, per così dire “a valle”, ovvero
indirizzando azioni di responsabilità nei confronti di coloro (dipendenti ed amministratori) che
non solo non hanno acquisito i beni al patrimonio comunale, ma hanno anche consentito
l’occupazione dei predetti da parte degli originari ed abusivi occupanti. Si tratta, a parere
dell’Ufficio di un’iniziativa di grande rilievo in quanto, l’intensificarsi delle iniziative porterà,
indubbiamente (già si colgono i primi segnali) ad un potenziamento dei controlli da effettuarsi
da parte dei competenti responsabili degli Enti locali che si dovranno rispondere a titolo
personale, dell’azioni risarcitorie conseguenti gli abusi ed i mancati interventi.
Accanto alla attività di repressione del danno ambientale in relazione alla violazione delle
norme che presiedono alla acquisizione demolizione di manufatti abusivi, l’Ufficio della Procura
Campania ha in corso, sempre con il sussidio della Polizia provinciale di Napoli, un’opera di
individuazione di danno ambientale connesso all’illecito sversamento di rifiuti pericolosi in
terreni della provincia di Caserta. Come noto si tratta di un fenomeno assurto di recente agli
onori della cronaca nera e per il quale la fattiva e competente attività di collaborazione con le
forze di Polizia Provinciale si sta rivelando il prezioso strumento di raccordo per rendere più
efficace l’azione della Magistratura ordinaria e di quella contabile.
Parallelamente all’attenzione sul problema dei rifiuti, vengono coltivate dalla Procura indagini
sull’attività di bonifica; alcune di queste indagini hanno già avuto esiti interessanti che si sono
manifestati con l’invio di inviti a dedurre nei confronti di soggetti ritenuti responsabili.
Per connessione di materia si segnala, in coda al presente capitolo, anche la ripetizione di
condotte omissive di amministratori e funzionari di enti locali, causativa di danni erariali a
seguito di decisioni di condanna del giudice ordinario e del giudice amministrativo per omessa
o tardiva definizione di procedure espropriative di terreni colpiti da provvedimenti ablatori
per la realizzazione di opere pubbliche. Nell’anno 2013 sono stati depositati su questa tematica
atti di citazione per un danno complessivo di € 521.560,66.
omissis
CORTE DEI CONTI
SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONALE
PER LA CAMPANIA
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2014
RELAZIONE DEL PRESIDENTE
Fiorenzo Santoro
ADUNANZA DEL 1° MARZO 2014
Omissis
SMALTIMENTO RIFIUTI E RACCOLTA DIFFERENZIATA
Di tale grave problematica, che ha riguardato non la sola Campania, ma
diverse altre regioni, si è trattato diffusamente nelle relazioni degli ultimi anni,
nelle quali si metteva in rilievo, tra l’altro, come la Corte dei conti,
nell’esercizio della sua funzione di controllo sulle gestioni delle
amministrazioni pubbliche e quindi in sede di complessiva verifica della loro
legittimità e regolarità e di accertamento della rispondenza dei risultati agli
obiettivi stabiliti dalla legge, sia nella sua articolazione centrale che in quella
regionale per la Campania, abbia segnalato da tempo e più volte gravi
disfunzioni nella gestione dei rifiuti.
Per le molteplici osservazioni sulle criticità riscontrate dalle Sezioni di
controllo, centrale e regionale, in diverse articolate delibere, e per altre
tematiche di rilievo sul tema, quali l’improprio impiego dei lavoratori
socialmente utili e l’anomala copertura degli oneri ad essi afferenti col
trattamento di fine rapporto inoptato dei lavoratori dipendenti, si rinvia
pertanto alle precedenti relazioni del 2011 e del 2012.
Sentenza 222/2013
La sentenza, prevedente la condanna per complessivi euro 5.608.935,35 dei
vertici pro-tempore dell’Amministrazione comunale di Napoli, affronta la
questione, di particolare rilievo, della sostanziale inoperatività, per un lungo
periodo (2003-2007), di 212 lavoratori socialmente utili, i quali, per contro,
avrebbero dovuto essere adibiti alla raccolta differenziata dei rifiuti.
Nella medesima sentenza sono, altresì, affrontate complesse problematiche, ad
iniziare da quella dell’applicabilità dell’art. 17, comma 30-ter, d.l. 78/2009 al
cd danno alla reputazione dell’Ente locale.
Sentenza 1349/2013 105
La Corte ha condannato gli ex sindaci ed amministratori del Comune di
Napoli per il danno alla finanza pubblica arrecato per il mancato
raggiungimento, in relazione agli anni 2003-2007 ed allo specifico segmento
della carta e del cartone, delle percentuali di raccolta differenziata fissate dalla
legislazione applicabile ratione temporis, unitamente al pregiudizio inferto
alla reputazione ed all’immagine del Comune e della Regione Campania.
In tale occasione la Corte ha disapplicato, per contrasto con il diritto
dell’Unione europea (normativa a tutela dell’ambiente e della finanza
pubblica e precedenti di condanna della Corte di giustizia), l’art. 17, c. 30 ter,
del decreto legge 78 del 2009, convertito con modificazioni dalla legge 102,
come modificato dall'art. 1, co. 1, lett. c), n. 1, del decreto legge 103 del 2009,
convertito con modificazioni dalla legge 141, nella parte in cui introduce
limitazioni al risarcimento del danno all’immagine dell’Amministrazione.
Nel merito la Corte ha accolto integralmente la pretesa della Procura regionale
evidenziando che i convenuti non hanno pianificato correttamente il ciclo dei
rifiuti omettendo di imporre al gestore (ASIA) obblighi di raggiungimento
delle soglie di raccolta differenziate obbligatorie per legge (nazionale ed
europea).
La Sezione ha motivato come segue:
“7.4. Fissato il quadro normativo di riferimento applicabile ratione temporis
alla fattispecie concreta, è possibile passare alla valutazione delle condotte
contestate, anche in termini omissivi, dalla Procura regionale alla luce della
disciplina interna in materia di enti locali, onde accertare l’esistenza di tutti
gli elementi costitutivi dell’illecito contabile (condotta, danno, nesso di
causalità e colpa grave).
7.4.1. La riforma degli enti locali (art. 32, comma 2, lett. f, e 35 legge 8
giugno 1990, n. 142 e art. 42, comma 2, lett. e, e 48) ha specificato che la
competenza sulla scelta del modello di gestione dei servizi pubblici locali
ricade sul consiglio comunale, mentre l’attuazione degli indirizzi consiliari è 106
prima della giunta comunale e poi, per le scelte più concrete, della dirigenza.
Nella fattispecie in esame il modello di gestione del servizio di raccolta rifiuti,
come evidenziato anche dalla difesa dei convenuti *****,***** e ***** (i
quali hanno depositato copiosa documentazione che assevera ed attesta le
competenze di impulso ed attuazione svolto in concreto dalla Giunta nella
materia della gestione dei rifiuti; ciò, peraltro, risulta anche dalla nota del
Presidente di ASIA del 28 marzo 2012, prot. 4768), è stato delineato con
delibera della Giunta comunale del 19 aprile 1999, n. 1166 e del Consiglio
consiliare del 10 maggio 1999, n. 119 (sotto la Giunta Bassolino), istitutiva
dell’Azienda speciale ASIA, che successivamente è stata trasformata in s.p.a.
(con il Comune di Napoli quale unico socio: delibera del Consiglio comunale
del 7 ottobre 2003, n. 221 – sotto la Giunta Iervolino).
Come è risultato dall’istruttoria condotta dalla Guardia di finanza, la Giunta,
titolare della piena ed esclusiva competenza di dare attuazione alle scelte del
Consiglio, pur avendo adottato numerosi atti programmatici e regolamentari
in materia di raccolta differenziata, non si è mai fatta carico di stipulare un
contratto di servizio con il gestore ASIA ovvero di stabilire, anche con altro
atto pubblicistico o privatistico, l’obbligo del gestore ASIA di raggiungere le
percentuali di raccolta differenziata previste obbligatoriamente dalla legge…
La omessa definizione di un siffatto obbligo chiaro, preciso e puntuale in capo
al gestore ASIA costituisce, come correttamente contestato dalla Procura
regionale, una condotta gravemente colposa addebitabile ai convenuti nella
qualità rivestita di sindaci e assessori preposti al ramo specifico.
L’errore professionale grave ed inescusabile dei convenuti dipende sia dalla
conoscibilità del precetto normativo posto a livello primario e frutto
dell’attuazione di specifiche direttive comunitarie contemplanti l’obbligo di
raccogliere in modo differenziato i rifiuti (peraltro senza le quote introdotte a
livello nazionale), sia dalla doverosità di un comportamento attivo attento e di
una valutazione prospettica accurata, mancata nella specie, alla luce delle 107
ricadute future delle scelte di gestione in materia di ciclo dei rifiuti.
Il giudizio sull’elemento soggettivo dell’illecito deve essere effettuato alla
stregua della disciplina e delle condizioni di fatto esistenti al tempo in cui
l’agente ha posto in essere la condotta censurata ovvero avrebbe dovuto
porre in essere le attività omesse.
Nella specie, trattandosi di programmare e definire il ciclo dei rifiuti, gli
Amministratori locali avevano il dovere non solo di implementare un sistema
efficiente, ma anche di sottoporlo ad un monitoraggio continuo e permanente
onde far emergere e rimuovere i profili di criticità che avrebbero potuto
compromettere una gestione efficiente e sana del ciclo dei rifiuti, in cui la
raccolta differenziata gioca un ruolo determinante.
Gli Amministratori convenuti, invece, omettendo di imporre al gestore ASIA
un obbligo specifico, puntuale e chiaro (previsione che, per non rimanere
sulla carta, avrebbe dovuto essere accompagnata dall’identificazione dei
mezzi e le risorse economiche necessarie e sufficienti ad attuarlo, anche alla
luce della natura giuridica prima di azienda autonoma comunale e poi della
partecipazione totalitaria del Comune di Napoli in ASIA s.p.a.), non hanno
tenuto nella necessaria considerazione gli imperativi imposti dalla disciplina
nazionale ed europea in materia di raccolta differenziata e ciò si è tradotto,
nel lungo periodo, nell’enorme pregiudizio patrimoniale e all’immagine sia
della Pubblica amministrazione che dei cittadini e delle imprese ben
conosciuti dalla collettività nazionale ed internazionale.
Nel presente giudizio, tuttavia, il Collegio, in omaggio al principio di
corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato deve conoscere solo dei danni
attivati dalla Procura regionale che sono in nesso di causalità con le
omissioni gravemente colpose dei convenuti alla stregua del principio del
“più probabile che non” proposto dalle Sezioni unite della Corte di
cassazione (Cass., sez. un., sent., 11 gennaio 2008, n. 581, la quale ha
richiamato anche la giurisprudenza della Corte di giustizia espressasi in 108
favore di criteri di accertamento di tipo probabilistico). Nella fattispecie
concreta, peraltro, deve precisarsi, l’imposizione al gestore di un obbligo
puntuale, concreto e specifico di procedere alla raccolta differenziata avrebbe
certamente (non solo probabilmente) consentito il raggiungimento delle
percentuali di raccolta differenziate previste dalla legge che sono state
ampiamente superate in numerosi altri Comuni d’Italia.
Né si può eccepire quale esimente, come ritenuto da taluni difensori dei
convenuti nell’udienza di discussione, che la colpa del mancato decollo della
raccolta differenziata dovrebbe imputarsi alla collettività partenopea, atteso
che la cittadinanza deve essere indirizzata e governata dai propri
Amministratori eletti proprio per raggiungere tali obiettivi.
Allo stesso modo, non può eccepirsi, come hanno fatto i convenuti ed ha
ritenuto la Corte d’appello nella decisione 43/2013/A, che sia sufficiente ad
eliminare la colpa il compimento di qualsivoglia atto correlato o connesso
direttamente od indirettamente alla materia della raccolta differenziata e, più
in generale, del ciclo dei rifiuti, poiché la normativa primaria ed europea
impone specifici obblighi che devono essere puntualmente e chiaramente
adempiuti dagli Amministratori attraverso l’implementazione in concreto di
modelli di gestione del servizio di raccolta rifiuti idonei a raggiungere gli
obiettivi e le finalità europee e nazionali.
Ciò è possibile esclusivamente conoscendo (e non ignorando) la normativa in
materia di rifiuti, riconoscendo l’esistenza di specifici obblighi di raccolta
differenziata ed attuandoli attraverso scelte amministrative pienamente
sindacabili dalle Corti nazionali.
Sotto questo specifico profilo (definizione di un modello organizzativo idoneo
a perseguire gli obblighi di raccolta differenziata) l’attività di tutti i convenuti
è stata ampiamente lacunosa.
Di questa omissione devono rispondere tutti i convenuti sia coloro che,
durante gli anni 1999-2000 … hanno delineato il modello di gestione ASIA, 109
sia coloro che … ereditando il modello inefficiente e procedendo alla sua
trasformazione (2003), non hanno monitorato il predetto disponendo i
correttivi necessari (imponendo un obbligo di raccolta differenziata al
gestore).
Deve, quindi, essere rigettata l’eccezione dei primi fondata sulla intervenuta
cessazione dalla carica nel periodo di produzione del danno (anni 2003/2007)
atteso che come è noto la fattispecie dell’illecito contabile si perfeziona con il
danno (verificatosi negli anni 2003/2007 a causa delle condotte gravemente
omissive degli Amministratori cessati dalla carica).
Deve, del pari, essere rigettata l’eccezione dei secondi giustificata dalla
circostanza di non avere alcuna responsabilità nella definizione del modello
di gestione di raccolta dei rifiuti implementato dalla precedente giunta, stante
l’omissione gravemente colposa di non aver apportato né stimolato alcuna
correzione nell’organizzazione del modello gestorio imponendo all’ASIA il
predetto obbligo di raccogliere in modo differenziato”.
Omissis
