Interpol e Unione europea sui rifiuti di plastica: poco attendibili i dati ufficiali sul riciclaggio, aumenteranno i traffici illeciti.
Il caso Italia e il nodo dei controlli
di Gianfranco AMENDOLA
pubblicato su rivista Diritto e giurisprudenza agraria, alimentare e dell’ambiente, si ringraziano Autore ed Editore
Premessa generale
Ormai da anni è del tutto evidente il drammatico problema dell’impatto ambientale provocato dal crescente utilizzo della plastica – non solo monouso- che produce ingenti quantità di rifiuti persistenti (soprattutto da imballaggi, che rappresentano il 61 per cento dei rifiuti di plastica), molto spesso dispersi illegalmente nell’ambiente.
Ogni anno «vengono generati in Europa circa 25,8 milioni di tonnellate di rifiuti di plastica, di cui meno del 30 per cento sono raccolti a fini di riciclaggio. Una percentuale significativa dei rifiuti raccolti è trattata in Paesi terzi, dove possono applicarsi norme ambientali diverse. Allo stesso tempo, le percentuali di smaltimento in discarica e di incenerimento dei rifiuti di plastica restano elevate (rispettivamente 31 per cento e 39 per cento); inoltre, mentre lo smaltimento in discarica è diminuito negli ultimi dieci anni, l’incenerimento è aumentato. Secondo le stime, l’economia perde il 95 per cento del valore del materiale plastico da imballaggio (ossia tra 70 e 105 miliardi di euro l’anno) dopo un ciclo di primo utilizzo molto breve»1 .
Opportunamente, quindi, l’Unione europea ha varato una serie di iniziative per affrontare questo problema nell’ambito dell’economia circolare con scadenze e adempimenti sempre più stringenti per gli Stati membri. Nell’aggiornamento della direttiva sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio del 2018, infatti, sono stati adottati nuovi obiettivi di riciclaggio degli imballaggi di plastica per il 2025 (50 per cento ) e il 2030 (55 per cento ) e, secondo la strategia europea per la plastica entro il 2030 tutti gli imballaggi in plastica immessi sul mercato dell’Unione devono essere riutilizzabili o facilmente riciclabili .
Ed è appena il caso di ricordare in proposito, che i rifiuti di plastica, come tutti i rifiuti, sono soggetti alla gerarchia comunitaria basata sulle priorità della prevenzione, del riutilizzo, del riciclaggio e del recupero come materia, per finire con la termovalorizzazione e lo smaltimento in discariche ed inceneritori. Priorità che, ovviamente, incidono profondamente sul mercato e sui profitti aziendali; e, quindi, man mano che la normativa diventa più stringente, aumenta il rischio di elusione attraverso il ricorso alla illegalità; sempre più spesso, peraltro, considerata la notevole mole di illeciti profitti, con l’intervento della criminalità organizzata a livello nazionale ed internazionale.
Nonostante i pochi controlli, infatti, negli ultimi anni sono spesso venuti alla luce ingenti traffici illeciti di rifiuti, dove rifiuti urbani formalmente destinati al riciclo vengono, in realtà, smaltiti illegalmente tramite abbandoni, discariche abusive, roghi tossici, cementifici compiacenti e fanghi utilizzati in agricoltura. Illegalità più volte riscontrate anche per i nostri rifiuti inviati all’estero con formale destinazione riciclaggio.
In questo quadro, appare interessante delineare, con particolare attenzione ai rifiuti di imballaggio di plastica, i contorni della situazione attuale di questa problematica, in Unione europea ed in Italia, evidenziandone le criticità ed i notevoli margini di incertezza dei dati ufficiali nonché i possibili sviluppi futuri che indicano una notevole probabilità di aumento, a breve, di traffici illeciti di rifiuti di plastica a livello nazionale ed internazionale.
Resta solo da aggiungere che il presente lavoro, per la prima parte si basa essenzialmente sulle osservazioni e sui dati contenuti in due recenti documenti cui si rinvia consigliandone una lettura integrale (inclusi alcuni grafici molto significativi) sui siti degli organismi compilatori. Essi sono:
1) Corte dei conti europea: L’azione della UE per affrontare il problema dei rifiuti di plastica , analisi n. 04 del 2020;
2) Interpol: Strategic Analysis Report: «Emerging criminal trends in the global plastic waste market since January 2018», agosto 2020 2.
Quanto al quadro italiano, si farà riferimento ai dati ufficiali ISPRA e, come vedremo, a quelli dei Consorzi di filiera 3.
Parte prima: le relazioni della Corte dei conti europea e Interpol
La scarsa attendibilità dei dati ufficiali relativi al riciclaggio dei rifiuti di plastica
Secondo la relazione della Corte dei conti europea, i più recenti dati UE disponibili, comunicati dagli Stati membri in merito ai tassi di riciclaggio degli imballaggi di plastica, variano sensibilmente: dal 23,5 per cento di Malta al 74,2 per cento della Lituania; la media UE (in cui rientra l’Italia) si attesta al 41,9 per cento.
In proposito, le autorità comunitarie evidenziano che vi sono forti discrepanze e margini di errore nella comunicazione di questi dati da parte degli Stati membri , dovuti, da un lato, al fatto che essi misurano spesso la quantità di plastica di cui si comunica il riciclaggioin punti diversi del processo di raccolta-cernita-riciclaggio 4; e dall’altro, a stime imprecise degli imballaggi di plastica immessi sul mercato, dovuti a carenza di incentivi ad una corretta comunicazione, alla esclusione dei piccoli produttori dalla comunicazione dei dati, alla presenza di comportamenti opportunistici, alla copertura incompleta delle vendite online e degli acquisti transfrontalieri ed alla esclusione dal calcolo degli imballaggi riutilizzabili immessi sul mercato per la prima volta.
In particolare, «secondo lo studio sulle statistiche dei rifiuti 5 svolto su richiesta della Commissione, un significativo margine di errore è dovuto agli ampi margini di interpretazione degli obblighi giuridicamente vincolanti, all’insufficiente verifica dei dati, all’ampia diversità dei metodi di calcolo e delle procedure di verifica e infine alla mancanza di incentivi a comunicare in maniera precisa. Sia nello studio sulle statistiche dei rifiuti sia nella più recente relazione sull’applicazione della normativa in materia di rifiuti 6 si rileva che, relativamente agli imballaggi immessi sul mercato, le quantità comunicate potrebbero essere inferiori alla realtà ».
Insomma, attualmente, al di là dei dati ufficiali comunicati, vi è una notevole incertezza circa l’effettivo tasso di riciclaggio dei rifiuti di plastica nei Paesi UE.
Questa incertezza appare ancora più marcata se si considera il settore delle esportazioni dei rifiuti di plastica al di fuori della UE .
In proposito, si deve ricordare che prima del 2018, la Cina era la principale destinazione delle esportazioni di rifiuti di plastica dall’UE 7, ma dall’inizio del 2018 ha imposto forti restrizioni alla importazione di rifiuti di plastica, con la conseguenza che buona parte di questi rifiuti sono stati dirottati su altre destinazioni.
I dati EUROSTAT relativi al 2019 indicano come principali destinazioni delle esportazioni di rifiuti UE di imballaggio di plastica la Malaysia (24 per cento del totale), la Turchia (17 per cento) e l’Indonesia (6 per cento).
Tuttavia il volume di rifiuti di plastica scambiati verso queste destinazioni emergenti non compensa il volume che veniva inviato in Cina prima del gennaio 2018.
Il volume ridotto di rifiuti legalmente convogliato verso il commercio internazionale ha determinato un’eccedenza di rifiuti che si accumulano nei territori nazionali di esportazione , dando spesso luogo, come vedremo, a condizioni favorevoli allo sviluppo di smaltimenti illegali.
In questo quadro, si deve evidenziare che i rifiuti di imballaggio rappresentano una quota crescente di queste esportazioni e che le spedizioni di rifiuti di imballaggio di plastica rappresentano un terzo del tasso di riciclaggio comunicato nell’UE 8 .
Il che dimostra con chiarezza l’importanza da attribuire a queste spedizioni fuori dell’UE ai fini del raggiungimento dei valori-obiettivo comunitari di riciclaggio degli imballaggi di plastica.
Ma se, a questo punto, approfondiamo, per queste spedizioni, l’argomento riciclaggio, apprendiamo dallo studio Interpol che «attualmente vi è scarsa visibilità del tasso di riciclaggio effettivo dei rifiuti inviati a riciclaggio» e che « una quota ampia e sottostimata di plastica riciclabile non viene riciclata . I numeri indicano che le nazioni esportatrici possono comunicare un tasso di riciclaggio artificialmente alto per i loro rifiuti di plastica mentre in realtà permangono forti incertezze su come vengono trattati i rifiuti di plastica spediti all’estero 9 ».
In proposito, infatti, secondo la normativa comunitaria 10, gli operatori dell’UE devono ricevere una documentazione attestante che il trattamento (compreso il riciclaggio) dei rifiuti di imballaggio di plastica in un Paese terzo viene effettuato secondo norme equivalenti, in linea di massima, a quelle dell’UE. Tuttavia, le autorità nazionali degli Stati membri non dispongono di poteri di controllo nei Paesi terzi e le organizzazioni per la responsabilità estesa del produttore, responsabili della gestione dei rifiuti di imballaggio di plastica, raramente svolgono controlli in loco. Così come rarissimi sono i controlli in loco da parte dei Paesi importatori.
Ciò comporta un basso livello di garanzia per il riciclaggio effettivo di questi rifiuti al di fuori dell’UE, con un forte rischio di attività illegali.
In conclusione, per la Corte dei conti europea e per Interpol, al di là dei dati ufficiali, il reale tasso di riciclaggio dei rifiuti di plastica prodotti nella UE appare molto incerto sia per quanto concerne il riciclaggio dichiarato negli Stati UE sia per quanto concerne quello dichiarato tramite esportazioni fuori della UE.
Gli smaltimenti illegali
In realtà, appare sempre più evidente che una parte dei rifiuti di plastica dichiarati come riciclati dai Paesi UE viene, invece «eliminata», con notevoli vantaggi economici, attraverso pratiche illegali.
Del resto, più in generale, come ricorda la Corte dei conti europea, già nel 2011 IMPEL, la rete UE delle autorità ambientali per l’attuazione e il rispetto del diritto dell’ambiente, stimava che i rifiuti oggetto di traffico illegale ammontavano a circa il 20 per cento di tutte le spedizioni di rifiuti effettuate nell’UE 11 . E nel 2017, si è stimato 12 che ogni anno, in media, il 13 per cento di tutti i rifiuti non pericolosi e il 33 per cento di tutti i rifiuti pericolosi scompare dal mercato legale dei rifiuti dell’UE.
E, come era prevedibile considerati gli ingenti profitti illeciti che ne derivano, la criminalità organizzata si è ben presto inserita in questa proficua attività illegale. Diversi Paesi, infatti, hanno osservato indicatori e/o raccolto prove del coinvolgimento di organizzazioni di gruppi criminali (GCO) in numerosi casi di commercio illegale e gestione dei rifiuti (non solo di plastica). Interpol rileva, in proposito, che l’infiltrazione di gruppi criminali organizzati nel settore dei rifiuti avviene solitamente attraverso attività legittime come copertura per operazioni illegali , consistenti in reati finanziari e frodi varie, in particolare falsificazione di documenti; evidenziando che, quindi, una caratteristica fondamentale della criminalità organizzata nel settore dei rifiuti è la convergenza con la criminalità finanziaria e con l’evasione fiscale essendo spesso parte del reato stesso, che a sua volta alimenta il riciclaggio di denaro come un modo per dirottare profitti illeciti in attività e proprietà legittime, ricorrendo, spesso, anche alla corruzione.
E pertanto, come ricorda la Corte dei conti europea, lo smaltimento illegale dei rifiuti, legato alla criminalità organizzata e al riciclaggio di denaro, costituisce oggi uno dei mercati illegali più redditizi al mondo (allo stesso livello della tratta di esseri umani e del traffico illegale di armi e stupefacenti), tanto più che il rischio di essere perseguiti è scarso e le sanzioni sono modeste.
A questo proposito, una relazione elaborata dalla European Union Action to Fight Environmental Crime 13 individua una serie di problemi che limitano l’efficacia della direttiva sulla tutela penale dell’ambiente e di conseguenza della lotta contro il traffico dei rifiuti, evidenziando in particolare:
- la carenza di dati sui siti contaminati nonché sulle sanzioni e sul tasso di azioni penali avviate;
- la difficoltà di determinare, a causa delle incertezze giuridiche, quali comportamenti costituiscano un reato ambientale; tali incertezze riguardano ad esempio la definizione di rifiuto rispetto alla cessazione della qualifica di rifiuto;
- l’incapacità degli atti giuridici dell’UE di affrontare il crescente coinvolgimento di gruppi della criminalità organizzata nei reati ambientali, spesso associati ad altri reati come il riciclaggio di denaro (la direttiva sulla lotta al riciclaggio di denaro 14 ha successivamente aggiornato la definizione di reato-presupposto per includervi i reati ambientali);
- la mancanza di norme UE armonizzate sulla combinazione di sanzioni (amministrative/penali/civili);
- la carenza di forze di polizia, procure e giudici specializzati nella lotta ai reati ambientali.
Di conseguenza – prosegue la Corte dei conti europea – è anche difficile identificare gli autori degli illeciti: «Una relazione del Consiglio sulla criminalità ambientale 15 rileva che l’attuale tasso di individuazione dei reati commessi nel settore dei rifiuti, e di azioni penali avviate contro di essi, è modesto. Si stima che esso sia assai più basso 16 di quello che si registra per altri tipi di reati, mentre le sanzioni non sono né proporzionate né dissuasive, e in qualche caso sono inferiori ai profitti derivanti dall’attività illegale. La complessità della catena di spedizione rende difficile perseguire i soggetti coinvolti e provare che essi fossero a conoscenza dello smaltimento illegale dei rifiuti. I rifiuti possono passare di mano più volte in molti Paesi prima di essere smaltiti illegalmente, mentre il primo soggetto che avvia il flusso di rifiuti riceve documenti attestanti il riciclaggio dei rifiuti di imballaggio di plastica».
In questo quadro generale, era del tutto prevedibile un aumento della illegalità nel settore dei rifiuti di plastica dopo le restrizioni all’importazione dei rifiuti di plastica in Cina che, come prima conseguenza, hanno comportato per l’Europa, secondo Interpol, un rilevante aumento di discariche abusive ed incendi dolosi nei Paesi di origine (come avviene anche in Italia 17) per «eliminare» i rifiuti in eccesso.
Parallelamente, il mercato ha cercato di supplire rivolgendosi al «recupero energetico», facendo così registrare un considerevole aumento dell’ incenerimento dei rifiuti di plastica, tramite i termovalorizzatori e tramite l’industria del cemento, che li utilizza come combustibili; in evidente contrasto con la gerarchia comunitaria dei rifiuti che privilegia il riciclo ed il recupero come materia.
In proposito, appare opportuno ricordare che, secondo la Commissione UE «i rifiuti non differenziati rappresentano tuttora una quota rilevante dei rifiuti utilizzati nei processi di termovalorizzazione, e principalmente nell’incenerimento (52 per cento) (...). I processi di termovalorizzazione possono svolgere un ruolo nella transizione a un’economia circolare a condizione che la gerarchia dei rifiuti dell’UE funga da principio guida e che le scelte fatte non ostacolino il raggiungimento di livelli più elevati di prevenzione, riutilizzo e riciclaggio (...). Va ridefinito il ruolo dell’incenerimento dei rifiuti – attualmente l’opzione prevalente della termovalorizzazione – per evitare che si creino sia ostacoli alla crescita del riciclaggio e del riutilizzo sia sovraccapacità per il trattamento dei rifiuti residui» 18.
Così come era prevedibile che aumentassero le spedizioni di questi rifiuti all’estero, soprattutto nei Paesi senza adeguate difese e controlli. Ed infatti, dati recenti confermano che i rifiuti di plastica costituiscono (accanto ai RAEE) uno dei principali tipi di spedizioni illegali di rifiuti 19 , e ammontano al 23 per cento circa del totale delle merci sequestrate.
In proposito, queste sono, secondo Interpol, le principali attività fraudolente:
- le spedizioni di rifiuti di plastica vengono dichiarate falsamente come destinate al recupero o dichiarate falsamente come materia prima (e non rifiuti);
- in termini di codici di Basilea 20 , le spedizioni di rifiuti di plastica sono falsamente dichiarate non pericolose (allegato IX), mentre è contaminato o mescolato con altri flussi di rifiuti (allegato VIII o allegato II);
- i rifiuti di plastica contaminati spediti illegalmente vengono nascosti nel contenitore collocandoli dietro Rifiuti plastici «puliti» dichiarati sui documenti di spedizione;
- dichiarazione falsa di rifiuti a sostegno dell’evasione fiscale; e
- dichiarazione falsa della destinazione finale delle spedizioni di rifiuti di plastica, utilizzando un Paese di transito in una zona commerciale .
A proposito di questi traffici illegali, peraltro, Interpol conferma che vi è stato un continuo reindirizzamento delle spedizioni illegali di rifiuti verso Paesi emergenti di importazione, situati, come già abbiamo visto, principalmente nel sud e nel sud-est asiatico e, in misura minore, nell’est Europa.
In sostanza, cioè, si tratta delle stesse destinazioni emerse sul mercato legale da gennaio 2018 dopo il rifiuto della Cina, dove, comunque, va sottolineato che la destinazione verso Paesi europei è, spesso, solo una destinazione di transito per mascherare la spedizione finale dei rifiuti in Paesi extra UE dove vengono smaltiti illegalmente o, comunque, senza le dovute garanzie per l’ambiente.
Le modifiche normative in corso e le loro conseguenze. Il rischio di un aumento della illegalità
Secondo la Corte dei conti europea, questa illegalità sembra, peraltro, destinata ad aumentare nel prossimo futuro a causa di due modifiche normative.
La prima è connessa con l’applicazione dei nuovi metodi di calcolo per il riciclaggio introdotti dalle direttive del 2018. Infatti, come si legge nei ‘considerando’ della nuova direttiva sui rifiuti, «al fine di garantire l’affidabilità dei dati, è importante definire con maggiore precisione le modalità con cui gli Stati membri dovrebbero comunicare ciò che è stato effettivamente riciclato e preparato per il riutilizzo e può rientrare nei calcoli per il conseguimento degli obiettivi. (...) Come regola generale, la misurazione effettiva del peso dei rifiuti urbani computati come riciclati dovrebbe avvenire al momento dell’immissione dei rifiuti urbani nel processo di riciclaggio. (...). I materiali che dovessero essere scartati prima dell’immissione dei rifiuti nel processo di riciclaggio, per esempio a causa di operazioni di cernita o di altre operazioni preliminari, non dovrebbero essere inclusi nel computo dei rifiuti comunicati come riciclati»; in modo da eliminare «forti discrepanze e margini di errore», oggi esistenti nella comunicazione dei dati sul riciclo da parte degli Stati membri.
E pertanto, le modifiche apportate nel 2018 alle direttive sui rifiuti e sui rifiuti di imballaggio hanno introdotto requisiti più rigorosi per calcolare il conseguimento degli obiettivi di riciclaggio stabiliti dalla UE, come risulta dallo specchietto seguente:
Come appare evidente – e non poteva essere altrimenti – le modifiche apportate alle due direttive sono sostanzialmente le stesse, con alcune differenziazioni collegate alla natura dei rifiuti di riferimento (rifiuti urbani e rifiuti di imballaggio).
Ai fini del presente lavoro, vale la pena di evidenziarne alcune particolarmente rilevanti:
1) È stato armonizzato il punto di misurazione delle quantità riciclate, per produrre dati più accurati e comparabili.
2) Sono state introdotte precise condizioni di ritrattamento per poter considerare, ai fini del computo della quantità di materiali riciclati, rifiuti che hanno cessato di essere rifiuti. Tuttavia, essi non possono essere computati nel riciclo se devono essere utilizzati come combustibili o altri mezzi per produrre energia o devono essere inceneriti, usati per operazioni di riempimento o smaltiti in discarica.
3) La quantità di rifiuti biodegradabili in ingresso al trattamento aerobico o anaerobico può essere considerata come riciclata se il trattamento produce compost, digestato o altro prodotto in uscita con analoga quantità di contenuto riciclato rispetto ai rifiuti immessi, destinato a essere utilizzato come prodotto, materiale o sostanza riciclati. Più in generale, quando il prodotto in uscita è utilizzato sul terreno, gli Stati membri possono considerarlo come riciclato solo se il suo utilizzo comporta benefici per l’agricoltura o un miglioramento sul piano ecologico.
4) I rifiuti di imballaggio inviati in un altro Stato membro per essere riciclati possono essere considerati ai fini del conseguimento degli obiettivi di riciclo esclusivamente dallo Stato membro in cui sono stati raccolti
5) I rifiuti esportati fuori UE possono essere considerati, ai fini del calcolo del riciclaggio, solo se vi sono efficaci controlli e se l’esportatore può provare che la spedizione di rifiuti è conforme agli obblighi comunitari e il trattamento dei rifiuti al di fuori dell’Unione ha avuto luogo in condizioni che siano ampiamente equivalenti agli obblighi previsti dal pertinente diritto ambientale dell’Unione.
Ma, a nostro sommesso avviso, la novità più rilevante è contenuta nel terzo comma degli articoli sopra riportati, e riguarda l’obbligo di controlli efficaci della qualità e tracciabilità dei rifiuti ai fini di garantire il rispetto dei requisiti per il calcolo del riciclaggio: elemento essenziale (su cui torneremo quando parleremo del caso Italia) per «far funzionare» le nuove regole comunitarie.
Per concludere il panorama del quadro normativo comunitario, infine, si deve ricordare la decisione di esecuzione (UE) 2019/665 del 17 aprile 2019 (che modifica la decisione 2005/270/CE), la quale ha emanato norme di dettaglio per il calcolo, la verifica e la comunicazione dei dati sul conseguimento degli obiettivi di riciclaggio sugli imballaggi e rifiuti di imballaggio, prevedendo relazioni di controllo da parte della Commissione.
Appare, a questo punto, evidente che le modifiche comunitarie sopra illustrate introducono certamente condizioni più stringenti per la valutazione del raggiungimento degli obiettivi di riciclaggio da parte degli Stati membri, la cui applicazione, secondo gli esperti consultati dalla Corte dei conti UE, potrebbe portare ad un drastico ridimensionamento dei dati di riciclaggio comunicati attualmente; arrivando ad una riduzione fino a 10 punti percentuali.
Ed anche secondo le previsioni di Plastics Europe, con l’attuazione dei nuovi criteri, il tasso di riciclaggio degli imballaggi di plastica dell’UE potrebbe diminuire, passando dal 42 per cento (tasso comunicato attualmente) al 29 per cento circa.
Pertanto – conclude la Corte dei conti europea –, «a causa della nuova metodologia di calcolo, il divario tra gli attuali tassi di riciclaggio degli imballaggi di plastica e i valori-obiettivo fissati per il 2025/2030 aumenterà notevolmente».
La seconda modifica riguarda la Convenzione di Basilea sulle esportazioni di rifiuti fuori della UE la quale distingue, in sostanza, i rifiuti pericolosi da quelli non pericolosi, inserendo, di regola, tra questi ultimi (elenco verde del regolamento UE relativo alle spedizioni di rifiuti) i rifiuti di plastica destinati al riciclo.
Pertanto, fino ad oggi, i rifiuti di plastica inviati al riciclaggio hanno beneficiato di un regime commerciale relativamente non regolamentato, senza il ricorso alle procedure e pratiche burocratiche previste (soprattutto in tema di tracciabilità) per il trasporto di rifiuti pericolosi. Si è, quindi, dato luogo, come osserva Interpol, ad «un commercio transregionale su larga scala di plastica riciclabile, dove le rotte commerciali sono costantemente passate dai Paesi OCSE ad alto reddito a quelli a basso reddito, convergendo verso l’Asia, soprattutto verso la Cina», sottraendosi, in pratica, a monitoraggio e controllo.
Proprio per questo, i Paesi aderenti alla Convenzione, nell’aprile-maggio 2019 hanno adottato una serie di emendamenti, che entreranno in vigore il 1° gennaio 2021, per aumentare il controllo su questo flusso di rifiuti di plastica: concordando di inserire nell’elenco verde (contenente le sostanze non pericolose) soltanto le spedizioni di plastica riciclabile, non contaminata e sottoposta a cernita preliminare, prive di materiale non riciclabile e preparate per un riciclaggio immediato ed ecologicamente corretto; inserendo contestualmente tra quelli pericolosi anche i rifiuti di plastica che «richiedono considerazione», vale a dire quelli difficili da riciclare (elencati nell’Allegato II), la cui esportazione potrà avvenire solo se il Paese importatore acconsente espressamente e se i rifiuti saranno gestiti in modo ecologicamente corretto.
Di conseguenza, dal 2021 la maggior parte delle attuali spedizioni di rifiuti di imballaggio di plastica sarà assimilata ad una spedizione di rifiuti pericolosi e la loro esportazione al di fuori dell’UE a fini di riciclaggio non sarà agevole, o sarà addirittura impossibile.
Tanto più che l’emendamento include anche i princìpi della corretta gestione ambientale dei rifiuti (ESM) e di prossimità (vicinanza tra la produzione e il sito di riciclaggio dei rifiuti).
Conclusioni
Riassumendo, quindi, la Corte dei conti europea conclude che, per mantenere l’attuale tasso di riciclaggio di imballaggi di plastica e accrescerlo per conseguire i nuovi valori-obiettivo, gli Stati membri dovranno aumentare e migliorare la propria capacità di riciclaggio per coprire:
- le quantità di rifiuti di imballaggio di plastica che saranno soggette ai controlli più rigorosi della Convenzione di Basilea la cui esportazione al di fuori dell’UE a fini di riciclaggio non sarà quindi altrettanto agevole, o sarà addirittura impossibile;
- le quantità di rifiuti di imballaggio di plastica di cui attualmente si comunica il riciclaggio, ma che non potranno più essere considerate tali in seguito alla modifica dei requisiti di comunicazione;
- l’incremento delle quantità di rifiuti di imballaggio di plastica riciclati, che si renderà necessario per raggiungere i valori-obiettivo giuridicamente vincolanti relativi al 2025 e al 2030.
In altri termini, considerato che attualmente i Paesi UE non hanno impianti in grado di trattare e riciclare tutti i rifiuti di imballaggio di plastica 21 , e che, come abbiamo visto, le esportazioni dei rifiuti di imballaggio di plastica nei Paesi terzi rappresentano un terzo del tasso di riciclaggio degli imballaggi di plastica comunicato nell’UE, a breve diventerà sempre più difficile (e costoso) ottemperare agli obiettivi di riciclaggio fissati dalla UE per il 2025 (50 per cento) e per il 2030 (55 per cento).
Infatti, «l’incremento della capacità di riciclaggio in Europa rappresenta una sfida ancor più impegnativa alla luce dell’entrata in vigore della nuova Convenzione di Basilea nel 2021» 22 .
«E pertanto, se gli Stati membri non provvederanno con urgenza ad aumentare e migliorare la loro capacità di riciclaggio, queste modifiche normative, certamente condivisibili, rischiano paradossalmente di aumentare ed aggravare lo smaltimento illegale di questi rifiuti sia entro le frontiere dell’UE, sia in caso di spedizione nei Paesi terzi».
In altri termini, «il previsto aumento della pressione sulla capacità di riciclaggio della plastica dell’UE coinciderà con una probabile riduzione delle spedizioni di rifiuti al di fuori dell’Unione europea, che rappresentano un importante sbocco per i rifiuti di plastica in eccesso . Questa situazione rischia di produrre un incremento dei reati commessi nel settore dei rifiuti e delle spedizioni illegali, aggravato dalle debolezze dell’attuale quadro giuridico dell’UE per la tutela penale dell’ambiente ».
Le stesse conclusioni, peraltro cui giunge, anche se attraverso percorsi diversi, Interpol:
«Questo rapporto evidenzia come i criminali stiano sfruttando le trasformazioni del mercato per far crescere attività criminali in Paesi vulnerabili alla cattiva gestione dei rifiuti. Lo hanno fatto smaltendo illegalmente i rifiuti di plastica, approfittando della confusione nel mercato e utilizzando le maggiori importazioni di rifiuti di plastica per coprire il traffico di altre merci.
Poiché un numero crescente di Paesi sta adottando approcci verso un’economia più circolare, in cui i rifiuti diventano una risorsa, si prevede che il mercato dei rifiuti continuerà a mostrare cambiamenti significativi nel prossimo futuro (...)». In altri termini «le difficoltà nel trattamento e nel monitoraggio del surplus di rifiuti hanno aperto le porte alla criminalità opportunistica nel settore dei rifiuti di plastica. Poiché le normative sulle importazioni di rifiuti stanno cambiando rapidamente e non sono standardizzate in tutti i Paesi di destinazione , gli esportatori e le forze dell’ordine devono affrontare sfide nel garantire che le esportazioni di rifiuti di plastica siano conformi alle normative sulle importazioni. Questa situazione, unita alla mancanza di tracciabilità dei rifiuti di plastica, presenta un grande rischio per alcuni individui e gruppi criminali di trarre vantaggio da scappatoie legali, lacune informative tra la comunità di contrasto e nuove rotte commerciali nel mercato dei rifiuti di plastica che non sono pienamente ancora monitorate (...).
Una volta entrati in vigore nel 2021, gli «Emendamenti sulla plastica» alla Convenzione di Basilea rappresenteranno anche un passo avanti fondamentale per un migliore monitoraggio e controllo del flusso di rifiuti di plastica, in un quadro giuridico internazionale comune. Tuttavia, i criminali dei rifiuti hanno dimostrato di adattare il loro modus operandi ai rapidi cambiamenti normativi e le tendenze criminali hanno mostrato rapide evoluzioni negli ultimi due anni. Inoltre, quando i cambiamenti non sono ben regolamentati, possono offrire opportunità per la crescita di nuove attività criminali. È quindi cruciale che la comunità globale delle forze dell’ordine continui a monitorare le tendenze criminali nel settore dei rifiuti di plastica , per adattare i metodi di applicazione ai rapidi cambiamenti nelle tendenze criminali (...)».
Aggiungendo significativamente che «è necessario un approccio più collaborativo per prevenire meglio la criminalità nel settore globale dei rifiuti. La criminalità legata ai rifiuti di plastica è determinata in parte da carenze strutturali nel mercato dei rifiuti, come le limitate capacità di raccolta dei rifiuti nei Paesi importatori e la carenza di capacità di riciclaggio nei Paesi esportatori , che incidono sulla gestione dei rifiuti domestici in entrambi i casi. L’applicazione è solo un complemento necessario ai cambiamenti strutturali nel mercato».
Parte seconda: il caso Italia
Premessa
Prima di esaminare la situazione italiana, appare opportuno premettere, in primo luogo, che i dati ufficiali pubblicati da ISPRA relativi ai rifiuti urbani e a quelli di plastica ricopiano – in particolare per quanto concerne i rifiuti di imballaggi –, quelli forniti dal sistema dei Consorzi di settore, quali CONAI (Consorzio nazionale imballaggi) e COREPLA (Consorzio nazionale per la raccolta, il riciclo e il recupero degli imballaggi di plastica).
In secondo luogo, quando si leggono questi dati è sempre necessario controllare bene le varie voci, senza fare confusione. Ad esempio, tra riciclaggio e raccolta differenziata, tenendo conto che in Italia si qualificano come «ricicloni» i Comuni sulla base della quantità di rifiuti provenienti da raccolta differenziata. Se, infatti, è vero che questa ultima è funzionale al riciclo, è anche vero che non tutti i rifiuti raccolti in modo differenziato vanno a riciclo. E questo è particolarmente vero per l’Italia dove la raccolta differenziata è, spesso, di pessima qualità e non può essere, quindi, immessa al riciclaggio, diventando il c.d. «Plasmix» (frazione estranea + imballaggi in plastica conferiti correttamente ma non selezionabili/riciclabili): nel 2019 (dati COREPLA) esso ammontava ad almeno 678.000 t. ( più del 49 per cento del totale raccolto in modo differenziato), di cui circa 135.000 t. di «frazione estranea» (manufatti «non-imballaggio in plastica» conferiti per errore) e 543.000 t. di imballaggi in plastica non selezionabili/non riciclabili. Materiale che risulta essere stato destinato per il 16 per cento a discarica e per il restante 84 per cento a recupero energetico 23 , in cementifici (75 per cento) e in termovalorizzatori (25 per cento) 24 . Non a riciclaggio che, per definizione, consiste in «qualsiasi operazione di recupero attraverso cui i rifiuti sono trattati per ottenere prodotti, materiali o sostanze da utilizzare per la loro funzione originaria o per altri fini. Include il trattamento di materiale organico ma non il recupero di energia né il ritrattamento per ottenere materiali da utilizzare quali combustibili o in operazioni di riempimento» [art. 183, lett. u), d.lgs. n. 152/06].
Così come occorre ricordare che, quando si parla di recupero, ci si riferisce al «recupero totale», cioè non solo al riciclaggio ed al recupero come materia ma anche al recupero energetico (in termovalorizzatori, cementifici ecc.).
L’attendibilità dei dati italiani: a ) relativi all’Italia
Ciò premesso, secondo ISPRA (rapporto sui rifiuti urbani del dicembre 2019) il 18 per cento dei rifiuti urbani prodotti nel 2018 è statoincenerito mentre il 22 per cento è stato smaltito in discarica mentre solo il 2 per cento (465 mila tonnellate) è stato esportato 25 ; anche se, in proposito, si precisa significativamente (ma ne riparleremo) che il dato non include i materiali esportati dopo operazioni di recupero a seguito delle quali sono qualificati non come rifiuti ma come prodotti o materie prime secondarie .
Il riciclaggio delle diverse frazioni provenienti dalla raccolta differenziata o dagli impianti di trattamento meccanico biologico dei rifiuti urbani ha raggiunto, nel suo complesso, il 49 per cento della produzione. Più in particolare, quanto ai rifiuti di plastica, i dati ISPRA relativi al 2018 evidenziano che il 40 per cento viene avviato ad operazioni di riciclaggio (31 per cento di rifiuti di imballaggio e 9 per cento di altri rifiuti in plastica): ciò nonostante, «il confronto delle percentuali di riciclaggio raggiunte nel 2018 con gli obiettivi previsti al 2025 dalla direttiva 2018/852/UE di modifica della direttiva 1994/62/CE, mostra che tutte le frazioni merceologiche hanno già ampiamente raggiunto tali obiettivi, ad eccezione della plastica».
A questo punto, prima di andare avanti, è necessario fare alcune considerazioni circa l’attendibilità di questi dati sul riciclo degli imballaggi di plastica, facendo direttamente riferimento a quelli più recenti, del 2019, resi pubblici dai Consorzi di filiera (che compariranno nel rapporto ISPRA 2020).
Buona parte di questi dati provengono, infatti, da soggetti diversi, come risulta dallo specchietto seguente relativo alla quantità di imballaggi avviati a riciclo nel 2019:
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Soggetti ex d.lgs. n. 152/06, art. 223, comma 3, lettera a) e b) |
t |
% riciclato su immesso |
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COREPLA |
617.000 |
29,6% |
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CONIP* |
68.000 |
72,0% |
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Aliplast/P.A.R.I. |
9.700 |
66,0% |
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CORIPET** |
73.300 |
60,2% |
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Riciclo indipendente |
286.000 |
n.d. |
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TOTALE |
1.054.000 |
45,5% |
*Di cui 65.000 cassette e 3.826 pallettes in plastica
**Derivanti interamente dalla quota di raccolta differenziata urbana già gestita da COREPLA assegnata a CORIPET a seguito del provvedimento cautelare dell’AGCM del 29 ottobre 2019
Fonte: elaborazione Hub15 da dati CONAI, Programma generale di prevenzione e gestione degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio 2019
Come si vede, su poco più di un milione di tonnellate dichiarate come riciclate, ben 286.000 (quasi un terzo) sono indicate 26 sotto la voce «Riciclo indipendente»: voce che dovrebbe riguardare in teoria solo imballaggi «secondari e terziari» provenienti dal circuito delle imprese, che non arrivano al servizio pubblico di raccolta differenziata urbana. Sono, cioè, rifiuti speciali che non sono stati assimilati agli urbani e che vengono gestiti dal produttore degli stessi rivolgendosi ad operatori privati della raccolta/recupero/riciclo 27 . Quanto alle modalità di quantificazione di questa voce certamente non trascurabile, è sempre COREPLA a precisare che «il c.d. riciclo indipendente viene desunto tramite una metodologia, attiva sin dal 2004, che si articola nella costruzione di una “serie storica” sulla scorta dell’analisi dei dati MUD elaborati dalle Camere di commercio. I dati sono disponibili dopo circa dodici mesi dalla conclusione dell’anno di riferimento. Su questa base si innesta un modello di previsione statistico che ne stima l’evoluzione sulla base della correlazione con le principali variabili macroeconomiche» 28 .
Trattasi, come è evidente, di una metodologia basata su stime e dati poco trasparenti, quanto meno incerta e poco controllabile 29 .
In realtà, è proprio tutto il sistema di acquisizione dati ad essere poco trasparente e controllabile, ad iniziare dalla quantità di «immesso al consumo»: in Italia, infatti, non esiste alcuno strumento «di legge» per garantire allo Stato che si tratta di dati ricavati secondo le indicazioni comunitarie (attuali e future) in quanto, come abbiamo detto, ISPRA finisce di fatto col limitarsi a fare propri i dati forniti da CONAI/Consorzi, avendo come unico strumento (spuntato) di verifica i dati desumibili dal MUD, strumento, per l’appunto, del tutto inadeguato, tenendo anche conto che lo stesso Catalogo europeo dei rifiuti (Codici ER) e, forse ancor più, l’uso che ne viene prescritto, è inadatto ad un efficace tracciamento 30 .
E soprattutto appare, comunque, oggettivamente inopportuno utilizzare senza alcun serio controllo pubblico i dati sul riciclo rilevanti ai fini del conseguimento degli obiettivi comunitari (con notevoli implicazioni economiche anche per i Consorzi stessi) acquisiti, in buona parte neppure direttamente, da Consorzi-enti privati di settore, senza che sia chiaro, trasparente e controllabile tutto l’iter relativo.
È in questo quadro, tutto italiano, che va quindi inserita la problematica sollevata dalla Corte dei conti europea quando, a proposito delle quantità di rifiuti realmente riciclati, lamenta, come abbiamo più volte riportato, forti discrepanze e margini di errore nella comunicazione di questi dati da parte degli Stati membri . Dove, ovviamente, alle cause sulla scarsa attendibilità dei dati, comuni a tutti gli Stati membri, si devono aggiungere le «particolarità», tutte italiane, sopra evidenziate, circa la loro origine ed acquisizione.
L’attendibilità dei dati italiani: b ) per le spedizioni all’estero
Pur prescindendo da questo vizio genetico, comunque, analoga opacità e mancanza di trasparenza sui dati si riscontra se esaminiamo i rifiuti urbani oggetto di spedizioni all’estero, che, però, non vengono conteggiati separatamente; e, comunque, secondo ISPRA 2019, ammontavano (nel 2018) a 465.000 tonnellate (con un aumento del 30,9 per cento rispetto al 2017), di cui circa 210 mila sono dichiarate come CSS (combustibile solido secondario) ed inviate a recupero energetico (termovalorizzatori e cementifici), mentre risultano inviate per recupero di materia 235.000 tonnellate (il 50,6 per cento); di cui circa 82 mila tonnellate (il 17,6 per cento del totale dei rifiuti esportati) sono dichiarate come «rifiuti prodotti dal trattamento meccanico dei rifiuti urbani» quasi interamente provenienti dagli impianti di trattamento meccanico biologico situati in Campania e destinati alla Spagna.
Quanto ai rifiuti da imballaggio, sempre secondo i dati ISPRA, rappresentano l’11,4 per cento del totale esportato (circa 53 mila tonnellate), costituiti essenzialmente (circa 37 mila tonnellate) da imballaggi in plastica, di cui il 21,9 per cento risulta destinato in Austria, il 16,1 per cento è esportato in Spagna, il 12 per cento in Slovenia e il 10,5 per cento in Turchia.
Come si vede, sono dati non catalogati con precisione, spesso parziali e insufficienti, specie per quanto concerne i rifiuti di plastica, la cui attendibilità e pregnanza deve essere valutata anche alla luce della precisazione ISPRA, già ricordata, secondo cui « i dati presentati, derivanti dall’elaborazione delle dichiarazioni MUD, non comprendono le cosiddette materie prime seconde, disciplinate dalla legislazione nazionale che, perdendo la qualifica di rifiuto, vengono esportate come prodotti»; integrata con quella secondo cui « una parte dei rifiuti urbani in plastica si disperde nella frazione mista di natura urbana (codice dell’Elenco europeo dei rifiuti 200301 rifiuti urbani non differenziati). Tale quota è stata stimata da ISPRA sulla base delle analisi merceologiche effettuate sul rifiuto urbano indifferenziato in ingresso agli impianti di trattamento meccanico biologico, di discarica e di incenerimento, che hanno evidenziato mediamente la presenza di circa il 15 per cento di frazioni plastiche nel rifiuto urbano indifferenziato».
La scarsa attendibilità dei dati ufficiali italiani confermata dalla vicenda COVID 19
Dai cenni sintetici di cui sopra, risulta, quindi, ampiamente confermato anche per l’Italia l’assunto della Corte dei conti europea e dell’Interpol secondo cui, al di là dei dati ufficiali, il reale tasso di riciclaggio dei rifiuti di plastica prodotti nella UE appare molto incerto sia per quanto concerne il riciclaggio dichiarato negli Stati UE sia per quanto concerne quello dichiarato tramite esportazioni fuori della UE.
La migliore conferma della confusione che in Italia regna anche ai massimi livelli istituzionali quando si tratta di valutare i flussi di rifiuti, le loro quantità e le loro destinazioni reali ci viene offerta, peraltro, dalla recente vicenda della pandemia da COVID 19.
Infatti, all’insorgere della pandemia e del conseguente blocco, molte aziende e consorzi interessati alla gestione dei rifiuti (specie, proprio per plastica e imballaggi) si affrettarono a lanciare alti gridi di allarme prospettando il pericolo di un pesante arresto nella loro attività connesso con l’aumento di rifiuti e la chiusura di sbocchi terminali, sia italiani sia esteri, per il recupero e lo smaltimento, specie con riferimento al «Plasmix» 31 . Ottenendo immediatamente una circolare del Ministero dell’ambiente che, richiamando «le criticità del sistema impiantistico nazionale» e la «impossibilità di inviare i rifiuti prodotti verso gli altri Stati membri anche in seguito alla scelta autonoma di alcuni impianti di adottare scelte restrittive per il principio di precauzione», incentivava l’uso, da parte delle Regioni, di ordinanze contingibili ed urgenti con consistenti deroghe quantitative per stoccaggio e smaltimento di rifiuti in concomitanza con l’emergenza COVID. Cui faceva seguito una modifica legislativa per ampliare l’uso del deposito temporaneo di rifiuti 32 .
Provvedimenti che, ben presto, venivano sconfessati dalle immediate indagini avviate in proposito dalla Commissione parlamentare ecomafia 33 , la quale, nella sua relazione conclusiva 34 , evidenzia che «l’emergenza epidemiologica non ha aumentato in maniera decisiva la produzione di rifiuti in generale anzi l’ha diminuita: e semmai i provvedimenti hanno corrisposto a esigenze di risposta alla percezione di deficit strutturali del sistema impiantistico nazionale, che nella fase dell’emergenza hanno acuito gli effetti della carenza di possibili destinazioni per specifiche tipologie di rifiuti, attualmente non gestite sul territorio nazionale per l’assenza di una specifica dotazione impiantistica ovvero di una filiera economica di trattamento della materia, correttamente costruita. L’esempio di temporanea – e presto superata – criticità derivante dalla chiusura di alcuni mercati esteri non segnala un’“emergenza” bensì la circostanza che allo stato vi sono alcune esportazioni di rifiuti [di materia] razionali in una logica di mercato globale e altre invece frutto di mancanza di impianti dedicati o conseguenti a raccolta di rifiuto scadente: il che rende necessario, in prospettiva anche a breve e medio termine, creare le condizioni normative ed economiche per investimenti in innovazione ambientalmente compatibile». Anzi, i provvedimenti adottati hanno addirittura «aperto la strada al rischio di sistemi di gestione illeciti (...)» 35 .
Particolarmente significativa, in proposito, risulta essere la posizione del Ministro dell’ambiente, il quale, parlando del presunto rifiuto di alcuni Stati UE di ricevere rifiuti italiani a causa della emergenza, nella sua audizione dinanzi alla citata Commissione parlamentare precisava che il blocco di queste esportazioni era stato superato a seguito di un intervento dello stesso Ministero verso la Commissione UE sulla base della considerazione che «secondo il Trattato di Maastricht» non si trattava di rifiuti ma di merci e che, quindi, non si poteva impedire la loro libera circolazione tra gli Stati UE. Affermazione che appare piuttosto oscura e in contrasto con quanto dichiarato dal direttore ISPRA, il quale chiariva alla stessa Commissione ecomafia, due giorni dopo, che c’era stato solo un blocco, del tutto temporaneo ed immediatamente superato, per la esportazione di alcuni rifiuti pericolosi per il cui smaltimento non esistono impianti in Italia; e, quindi, certamente non equiparabili a merci (tanto meno in connessione con l’emergenza COVID). Né presso la Commissione UE risultano tracce di un intervento in proposito del nostro Ministero. In più non si capisce bene come delle merci, non più rifiuti, possano essere state equiparate ai rifiuti, visto che, come abbiamo già riportato, nel nostro Paese «le cosiddette materie prime seconde, disciplinate dalla legislazione nazionale, perdendo la qualifica di rifiuto, vengono esportate come prodotti».
Il quadro della crescente illegalità diffusa
In realtà, anche nel nostro Paese appare ogni giorno più evidente il quadro di diffusa illegalità imperante nel settore della gestione dei rifiuti che, sempre più spesso, coinvolge rifiuti di plastica, favorito da una cronica carenza di impianti per riciclaggio, recupero e smaltimento.
Non si tratta di emergenza COVID ma di emergenza permanente cui, spesso, si supplisce con interventi illegali, quasi sempre rimasti impuniti per assenza di controlli e per la esiguità di strutture specializzate. In altri termini, appare evidente che, come ribadito dalla Commissione ecomafia, la pandemia che ci ha colpito ha solo fatto emergere anticipatamente un nodo che già stava pesantemente condizionando tutto il settore; quello, cioè, relativo alla preesistente e crescente difficoltà di alcune filiere del recupero e del riciclo di determinate frazioni di rifiuti (specie provenienti dalla raccolta differenziata urbana) a trovare una collocazione, a causa della scarsa qualità della raccolta che spesso non è affatto differenziata e che tanto spesso ha portato e porta a smaltire contra legem (inclusi gli incendi e i roghi tossici) rifiuti che figurano destinati al recupero. Soprattutto ora che la plastica, l’acciaio e il legno trovano poca o nulla applicazione, come riciclato, nel comparto dell’imballaggio, mentre carta e vetro, essendo molto utilizzati per la produzione di imballaggi alimentari, la cui richiesta a seguito dell’emergenza è cresciuta, registrano paradossalmente, proprio in questa fase delicata, una ripresa della domanda.
Situazione che, ovviamente, risente di ogni variazione, anche minima, nel settore. Basta leggere le cronache di questi ultimi anni per verificare che, nonostante i pochi controlli, il freno alle esportazioni posto dalla Cina ha moltiplicato in Italia i roghi tossici, gli incendi in impianti di rifiuti, le discariche abusive (spesso con capannoni riempiti di rifiuti), lo smaltimento illegale in agricoltura (fanghi, compost ed ammendanti); così come ha provocato un dirottamento di rifiuti italiani verso Paesi esteri molto «elastici», spesso tramite una destinazione mascherata (di transito) verso Paesi europei.
Insomma, il caso Italia è la migliore conferma delle conclusioni cui pervengono la Corte dei conti europea e l’Interpol in tema di illegalità ambientale connessa al settore rifiuti (non solo imballaggi di plastica).
Particolarmente significativa, in proposito, risulta l’audizione del 9 giugno 2020 in Commissione ecomafia di Alessandra Dolci, Procuratore aggiunto presso il Tribunale di Milano, la quale, parlando di traffici illeciti di rifiuti verso l’estero, ha fatto capire, pur con tutte le cautele dovute al segreto istruttorio, che si tratta di un fenomeno in costante aumento, su cui sono in corso approfondite indagini in collaborazione con le autorità dei Paesi coinvolti e con il coordinamento degli organi preposti della UE. In quella sede, è emerso, altresì, che oggi uno dei Paesi maggiormente coinvolti è la Bulgaria 36 , come dimostra la vicenda emblematica (relativa, proprio a rifiuti di plastica), dei diciassette vagoni sequestrati, pochi mesi prima, nello scalo di Lecco dai carabinieri del NOE di Milano, con un carico di 582 balle di rifiuti senza più frazioni riciclabili, classificati falsamente come «scarti di plastica recuperabili», per un peso complessivo di 815 tonnellate ed un valore di circa 130.000 euro. Vicenda qualificata dalla dottoressa Dolci come «una delle tante operazioni di trasferimento transfrontaliero previste dalle società coinvolte». Tanto è vero che «erano in programma ulteriori operazioni transfrontaliere, sempre con destinazione la Bulgaria» e che «vi erano stati comunque dei respingimenti in frontiera, di rifiuti verosimilmente con lo stesso modus operandi, destinati, sotto mentite spoglie, sempre in Paesi dell’est Europa».
Le modifiche normative in corso e le loro conseguenze. Il rischio di un aumento della illegalità
A maggior ragione, quindi, anche per l’Italia risultano valide le considerazioni di Corte dei conti europea e Interpol relative al pericolo di un aumento della illegalità a causa delle modifiche normative in corso per il computo del riciclaggio e per le esportazioni di rifiuti.
In proposito, appare opportuno, in primo luogo, verificare come il nostro Paese ha recepito, con il (nuovo) art. 2015 bis, d.lgs. n. 152/06, la nuova normativa comunitaria (già sopra illustrata) dell’art. 11 bis della direttiva 2018/851 per il computo del riciclaggio (già riportato per esteso nella prima parte).
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Articolo 11 bis direttiva rifiuti 2018/851 Regole per calcolare il conseguimento degli obiettivi 1. Per calcolare se gli obiettivi di cui all’articolo 11, paragrafo 2, lettere c), d) ed e ), e all’articolo 11, paragrafo 3, siano stati conseguiti,
b) il peso dei rifiuti urbani preparati per il riutilizzo è calcolato come il peso dei prodotti e dei componenti di prodotti che sono divenuti rifiuti urbani e sono stati sottoposti a tutte le necessarie operazioni di controllo, pulizia o riparazione per consentirne il riutilizzo senza ulteriore cernita o pretrattamento; c) il peso dei rifiuti urbani riciclati è calcolato come il peso dei rifiuti che, dopo essere stati sottoposti a tutte le necessarie operazioni di controllo, cernita e altre operazioni preliminari, per eliminare i materiali di scarto che non sono interessati dal successivo ritrattamento e per garantire un riciclaggio di alta qualità, sono immessi nell’operazione di riciclaggio con la quale i materiali di scarto sono effettivamente ritrattati per ottenere prodotti, materiali o sostanze. 2. Ai fini del paragrafo 1, lettera c ), il peso dei rifiuti urbani riciclati è misurato all’atto dell’immissione nell’operazione di riciclaggio In deroga al primo comma, il peso dei rifiuti urbani riciclati può essere misurato in uscita dopo qualsiasi operazione di cernita a condizione che: a ) tali rifiuti in uscita siano successivamente riciclati; b ) il peso dei materiali o delle sostanze che sono rimossi con ulteriori operazioni precedenti l’operazione di riciclaggio e che non sono successivamente riciclati non sia incluso nel peso dei rifiuti comunicati come riciclati. 3. Gli Stati membri stabiliscono un efficace sistema di controllo della qualità e di tracciabilità dei rifiuti urbani, al fine di assicurare che le condizioni di cui al paragrafo 1, lettera c ), del presente articolo e al paragrafo 2 del presente articolo siano soddisfatte. Al fine di garantire l’affidabilità e l’accuratezza dei dati raccolti sui rifiuti riciclati, il sistema può consistere in registri elettronici allestiti ai sensi dell’articolo 35, paragrafo 4, in specifiche tecniche per i requisiti di qualità da applicare ai rifiuti cerniti o, rispettivamente, in tasso di scarto medio per i rifiuti cerniti per vari tipi di rifiuti e pratiche di gestione dei rifiuti. I tassi di scarto medio sono utilizzati solo nei casi in cui non possano essere altrimenti ottenuti dati affidabili e sono calcolati in base alle regole di calcolo stabilite nell’atto delegato adottato ai sensi del paragrafo 10 del presente articolo. 4. Per calcolare se gli obiettivi di cui all’articolo 11, paragrafo 2, lettere c), d) ed e ), e all’articolo 11, paragrafo 3, siano stati conseguiti, la quantità di rifiuti urbani biodegradabili in ingresso al trattamento aerobico o anaerobico può essere computata come riciclata se il trattamento produce compost, digestato o altro prodotto in uscita con analoga quantità di contenuto riciclato rispetto all’apporto, destinato a essere utilizzato come prodotto, materiale o sostanza riciclati. Qualora il prodotto in uscita sia utilizzato sul terreno, gli Stati membri possono computarlo come riciclato solo se il suo utilizzo comporta benefici per l’agricoltura o un miglioramento sul piano dell’ambiente. A partire dal 1° gennaio 2027, gli Stati membri possono computare come riciclati i rifiuti urbani organici immessi nel trattamento aerobico o anaerobico solo se, conformemente all’articolo 22, sono stati raccolti in modo differenziato o differenziati alla fonte. 5. Per calcolare se gli obiettivi di cui all’articolo 11, paragrafo 2, lettere c), d) ed e ), e all’articolo 11, paragrafo 3, siano stati conseguiti, la quantità di materiali di rifiuto che hanno cessato di essere rifiuti a seguito di un’operazione preparatoria prima di essere sottoposti a ritrattamento possono essere computati come riciclati a condizione che tali materiali siano destinati a successivo ritrattamento per ottenere prodotti, materiali o sostanze da utilizzare per la loro funzione originaria o per altri fini. Tuttavia, i materiali di cui è cessata la qualifica di rifiuti da utilizzare come combustibili o altri mezzi per produrre energia, o da incenerire, da utilizzare in riempimenti o smaltiti in discarica, non sono computati ai fini del conseguimento degli obiettivi di riciclaggio. 6. Per calcolare se gli obiettivi di cui all’articolo 11, paragrafo 2, lettere c), d) ed e ), e all’articolo 11, paragrafo 3, siano stati conseguiti, gli Stati membri possono tener conto del riciclaggio dei metalli separati dopo l’incenerimento di rifiuti urbani, a condizione che i metalli riciclati soddisfino determinati criteri di qualità stabiliti nell’atto di esecuzione adottato a norma del paragrafo 9 del presente articolo. 7. I rifiuti inviati in un altro Stato membro per essere preparati per il riutilizzo, per essere riciclati o per operazioni di riempimento in quello stesso Stato membro possono essere computati ai fini del conseguimento degli obiettivi di cui all’articolo 11, paragrafi 2 e 3, esclusivamente dallo Stato membro in cui sono stati raccolti. 8. I rifiuti esportati fuori dell’Unione per la preparazione per il riutilizzo o il riciclaggio sono computati ai fini del conseguimento degli obiettivi di cui all’articolo 11, paragrafi 2 e 3, della presente direttiva, dallo Stato membro nel quale sono stati raccolti soltanto se gli obblighi di cui al paragrafo 3 sono soddisfatti e se, in conformità del regolamento (CE) n. 1013/2006, l’esportatore può provare che la spedizione di rifiuti è conforme agli obblighi di tale regolamento e il trattamento dei rifiuti al di fuori dell’Unione ha avuto luogo in condizioni che siano ampiamente equivalenti agli obblighi previsti dalla pertinente diritto ambientale dell’Unione. 9. (omissis) 10. (omissis) |
Articolo 205 bis, d.lgs. n. 152/06 (dopo d.lgs. n. 116/20) (Regole per il calcolo degli obiettivi) 1. Gli obiettivi di cui all’articolo 181 sono calcolati tramite: a ) il peso dei rifiuti urbani prodotti e preparati per il riutilizzo o riciclati in un determinato anno civile; b ) il peso dei rifiuti urbani preparati per il riutilizzo calcolato come il peso dei prodotti e dei componenti di prodotti che sono divenuti rifiuti urbani e sono stati sottoposti a tutte le necessarie operazioni di controllo, pulizia o riparazione per consentirne il riutilizzo senza ulteriore cernita o pretrattamento; c ) il peso dei rifiuti urbani riciclati calcolato come il peso dei rifiuti che, dopo essere stati sottoposti a tutte le necessarie operazioni di controllo, cernita e altre operazioni preliminari per eliminare i materiali di scarto che non sono interessati dal successivo ritrattamento e per garantire un riciclaggio di alta qualità, sono immessi nell’operazione di riciclaggio con la quale sono effettivamente ritrattati per ottenere prodotti, materiali o sostanze. 2. Ai fini del comma 1, lettera c), il peso dei rifiuti urbani riciclati è misurato all’atto dell’immissione nell’operazione di riciclaggio. 3. In deroga al comma 1, il peso dei rifiuti urbani riciclati può essere misurato in uscita dopo qualsiasi operazione di selezione a condizione che: a ) tali rifiuti in uscita siano successivamente riciclati; b ) il peso dei materiali o delle sostanze che sono rimossi con ulteriori operazioni, precedenti l’operazione di riciclaggio e che non sono successivamente riciclati, non sia incluso nel peso dei rifiuti comunicati come riciclati. 4. Per calcolare se gli obiettivi di cui all’articolo 181, comma 4, lettere c), d) ed e), siano stati conseguiti, l’ISPRA tiene conto delle seguenti disposizioni: a ) la quantità di rifiuti urbani biodegradabili raccolti in modo differenziato in ingresso agli impianti di trattamento aerobico o anaerobico è computata come riciclata se il trattamento produce compost, digestato o altro prodotto in uscita con analoga resa di contenuto riciclato rispetto all’apporto, destinato a essere utilizzato come prodotto, materiale o sostanza riciclati. Qualora il prodotto in uscita sia utilizzato sul terreno, lo stesso è computato come riciclato solo se il suo utilizzo comporta benefici per l’agricoltura o un miglioramento dell’ambiente; b ) le quantità di materiali di rifiuto che hanno cessato di essere rifiuti prima di essere sottoposti ad ulteriore trattamento possono essere computati come riciclati a condizione che tali materiali siano destinati all’ottenimento di prodotti, materiali o sostanze da utilizzare per la loro funzione originaria o per altri fini. I materiali di cui è cessata la qualifica di rifiuti da utilizzare come combustibili o altri mezzi per produrre energia, o da incenerire, o da utilizzare in riempimenti o smaltiti in discarica, non sono computati ai fini del conseguimento degli obiettivi di riciclaggio; c ) è possibile tener conto del riciclaggio dei metalli separati dopo l’incenerimento di rifiuti urbani, a condizione che i metalli riciclati soddisfino i criteri di qualità stabiliti con la decisione di esecuzione (UE) 2019/1004 della Commissione, del 7 giugno 2019; d ) è possibile computare, ai fini degli obiettivi di cui all’articolo 181, comma 4, lettere a), b ), c), d) ed e) i rifiuti raccolti ed inviati in un altro Stato membro per essere preparati per il riutilizzo, per essere riciclati o per operazioni di riempimento; e ) è possibile computare i rifiuti esportati fuori dell’Unione per la preparazione per il riutilizzo o il riciclaggio soltanto se gli obblighi di cui all’articolo 188-bis sono soddisfatti e se, in conformità del regolamento (CE) n. 1013/2006, l’esportatore può provare che la spedizione di rifiuti è conforme agli obblighi di tale regolamento e il trattamento dei rifiuti al di fuori dell’Unione ha avuto luogo in condizioni che siano ampiamente equivalenti agli obblighi previsti dal pertinente diritto ambientale dell’Unione. |
Già solo visivamente, colpisce, nel testo italiano, la totale scomparsa del terzo comma dell’art. 11 bis della nuova direttiva sui rifiuti (riportato anche, con lo stesso testo, nel terzo comma dell’art. 6 bis della nuova direttiva sui rifiuti di imballaggio) relativo all’obbligo per gli Stati membri di stabilire un efficace sistema di controllo della qualità e di tracciabilità dei rifiuti urbani al fine di garantire l’affidabilità e l’accuratezza dei dati – da utilizzare per verificare il raggiungimento degli obiettivi comunitari in tema di riciclaggio e recupero come materia –, raccolti sui rifiuti riciclati; assicurandosi che vengano rispettati i requisiti per il calcolo del riciclaggio soprattutto in relazione al peso dei rifiuti; indicando, come possibili strumenti, registri elettronici con determinate caratteristiche, specifiche tecniche per i requisiti di qualità o, come ultima scelta, il tasso di scarto medio per i rifiuti cerniti.
Di questa importantissima disposizione nel testo italiano si sono perse le tracce 37 , come molto spesso accade quando si parla di controlli.
Perché – sia chiaro – il vero punto debole di tutta questa problematica, con il conseguente aumento della illegalità e criminalità ambientale, è proprio la carenza di controlli e di controllori specializzati, come bene rileva più volte la relazione Interpol.
E, pertanto, anche per l’Italia si conferma che queste condivisibili ed importanti modifiche apportate per il calcolo degli obiettivi comunitari 38 rischiano di restare valide solo sulla carta; anzi rischiano, come abbiamo visto, di provocare un aumento della illegalità.
Carenza ancor più evidente e rilevante per le esportazioni di rifiuti all’estero: dove le modifiche alla Convenzione di Basilea possono essere facilmente vanificate senza i dovuti controlli; tanto più che le modifiche apportate al d.lgs. n. 152/06 dal d.lgs. n. 116/2020 [cfr. comma 4, lett. e), del sopra riportato art. 205 bis], scaricano su chi esporta fuori UE l’onere di provare che quella spedizione di rifiuti è conforme agli obblighi del regolamento comunitario e che il trattamento dei rifiuti al di fuori dell’Unione ha avuto luogo in condizioni che siano ampiamente equivalenti agli obblighi previsti dal pertinente diritto ambientale dell’Unione. Ove appare del tutto evidente che le «prove» fornite dall’esportatore andrebbero attentamente verificate tramite controlli di pubbliche autorità sui rifiuti esportati e sulla loro reale gestione e destinazione.
Così come, senza adeguati controlli specializzati sul territorio, rischia di restare valido solo sulla carta l’obbligo (sacrosanto), in caso di prodotti-rifiuti utilizzati sul terreno, di computarli come riciclati solo qualora il loro utilizzo «comporta benefici per l’agricoltura o un miglioramento dell’ambiente» 39 .
In sostanza, a nostro sommesso avviso, anche per l’Italia (anzi ancor più per l’Italia) appare del tutto giustificata la preoccupazione che le modifiche normative in corso, pure totalmente condivisibili, senza adeguati controlli specializzati, rischiano solo di procurare maggiore spazio di manovra e maggiori guadagni alla illegalità ed alla criminalità organizzata che conosce, come abbiamo visto, tutte le strade per far figurare (sulla carta) una situazione di regolare riciclaggio di rifiuti che, in realtà, scompaiono per smaltimenti illeciti o abusivi in Italia o all’estero.
Conclusioni generali
Da quanto sopra sommariamente esposto, appare evidente, in primo luogo, l’attualità e la pertinenza (anche con riferimento al nostro Paese) delle osservazioni e delle preoccupazioni contenute nelle relazioni della Corte dei conti europea e di Interpol a proposito delle problematiche, relative ai rifiuti di plastica, esistenti nei Paesi UE ed al pericolo di un aumento della illegalità ambientale già ampiamente esistente nel settore.
Non a caso, i due documenti citati si incentrano sui rifiuti di plastica. Infatti, mai come oggi si avverte, a tutti i livelli l’esigenza di intervenire con urgenza per limitare la produzione di questi rifiuti persistenti e fortemente invasivi che stanno provocando danni rilevantissimi e sempre più evidenti all’ambiente ed agli ecosistemi. Proprio per questo, la UE, appena ha affrontato il tema dell’economia circolare, si è preoccupata di impostare una strategia di intervento a tutto campo per questi rifiuti, con particolare riferimento alle plastiche monouso. Con l’ambizioso obiettivo di far sì che tutti gli imballaggi in plastica immessi sul mercato dell’UE siano riciclabili entro il 2030 in modo economicamente redditizio, cui si associa il divieto delle microplastiche aggiunte intenzionalmente e degli articoli in plastica monouso più nocivi per i quali esistono alternative, e l’incentivo ad utilizzare sempre più plastiche riciclate per fabbricare nuovi prodotti 40 .
Obiettivi che necessitano di adeguata regolamentazione e, soprattutto, di ferreo controllo. Perché altrimenti, come abbiamo visto, la vasta area di illegalità già oggi esistente nel settore dei rifiuti in UE e in Italia rischia paradossalmente di aumentare a seguito delle nuove, più stringenti modifiche legislative. Incrementando, peraltro, l’intervento della criminalità economica organizzata che sa bene come falsificare documenti, eludere la tracciabilità, corrompere funzionari, utilizzare i cavilli burocratici, creare diversivi ecc. al fine di far figurare (sulla carta) condotte lecite per nascondere smaltimenti illeciti.
Peraltro, i due documenti sopra citati contengono spunti e proposte che appaiono totalmente condivisibili. E pertanto ad essi si rinvia direttamente senza inutili ripetizioni.
Vale, tuttavia, la pena, a conclusione del presente lavoro, evidenziare brevemente alcune criticità generali (con relative proposte), a nostro avviso particolarmente rilevanti anche e soprattutto con riferimento al nostro Paese ed ai rifiuti di plastica:
1) La strategia della Commissione europea per la plastica si propone di consolidare l’applicazione di alcuni princìpi: chi inquina paga, la gerarchia dei rifiuti e la cessazione della qualifica di rifiuto nonché quello della responsabilità estesa del produttore di rifiuti.
È necessario che anche l’Italia si adegui a questi importanti princìpi, rendendo immediatamente applicativi in concreto quello (nuovo) sulla responsabilità estesa e provvedendo ad emanare finalmente una chiara e moderna disciplina EoW (fine rifiuto) per i rifiuti di plastica (e non solo), rispettosa delle disposizioni comunitarie, dei princìpi costituzionali e valida per tutto il territorio nazionale. Solo così, del resto, si potrà evitare la attuale, fuorviante confusione tra rifiuto e prodotto.
2) Il problema principale, messo impietosamente a fuoco dalla recente vicenda COVID-19, è, come ribadito recentemente per l’Italia anche dalla Commissione ecomafia, la crescente difficoltà di alcune filiere del recupero e del riciclo di determinate frazioni di rifiuti (specie provenienti dalla raccolta differenziata urbana) a trovare una collocazione, a causa della mancanza di impianti (e della scarsa qualità della raccolta che spesso non è affatto differenziata); con la conseguenza che tanto spesso porta a smaltire contra legem (inclusi incendi, roghi tossici, destinazioni diverse dal dichiarato ed esportazioni) rifiuti che dovrebbero essere (e figurano) destinati al riciclaggio o al recupero. Non a caso, come abbiamo visto, secondo Interpol «la criminalità legata ai rifiuti di plastica è determinata in parte da carenze strutturali nel mercato dei rifiuti, come le limitate capacità di raccolta dei rifiuti nei Paesi importatori e la carenza di capacità di riciclaggio nei Paesi esportatori, che incidono sulla gestione dei rifiuti domestici in entrambi i casi. L’applicazione è solo un complemento necessario ai cambiamenti strutturali nel mercato». Carenze particolarmente marcate nel nostro Paese, soprattutto in alcune Regioni.
Del resto, come abbiamo visto, secondo le stime della Commissione, l’UE, che pure pone il riciclo al primo posto, dispone di impianti in grado di riciclare solo la metà del totale dei propri rifiuti di plastica 41 .
È necessario, quindi, che ogni Paese programmi una strategia nazionale per i rifiuti che, basandosi sulla scala delle priorità comunitaria, copra realmente le esigenze nazionali anche in applicazione del principio di prossimità. E, pertanto, programmi anche una destinazione alternativa (diversa dalle spedizioni nei Paesi più deboli) per i rifiuti di plastica che, comunque, non vanno a riciclo. Purché tutto questo avvenga nel rigoroso rispetto della gerarchia comunitaria sui rifiuti che – ricordiamolo ancora – vede al primo posto la prevenzione («il miglior rifiuto è quello che non viene prodotto»), seguita dal riciclaggio e recupero come materia, per poi finire con il recupero di altro tipo (energetico ecc.) e con lo smaltimento (discariche ed inceneritori) 42 .
3) Sotto il profilo più strettamente giuridico, occorre rendersi conto, una volta per tutte, che, come traspare dalle relazioni della Corte dei conti europea e dell’Interpol, la fattura delle leggi ambientali incide fortemente sull’andamento della criminalità ambientale, che si trova perfettamente a suo agio in presenza di norme confuse, sovrabbondanti, contraddittorie e soggette a cambiamenti continui. Come quelle del nostro testo unico ambientale del 2006 che subisce circa 80 modifiche ogni anno (gli articoli da 318 sono diventati 430, gli allegati da 45 sono diventati 67) dove è già difficile capire quali norme siano vigenti; o come quelle della legge c.d. ecoreati del 2015, certamente preziosa per la introduzione dei delitti contro l’ambiente, ma con numerose criticità ed incongruenze 43 , quali quella del disastro ambientale «abusivo».
Né si profila un reale miglioramento visti i recenti pasticci legislativi sui rifiuti COVID e sulla normativa EoW 44 . Tanto più che oggi, presso il Ministero dell’ambiente sembra prevalere la preferenza per leggi manifesto di facciata, molto fumo e poco arrosto, dove, con grandi richiami formali al verde, alla sostenibilità e all’economia circolare, si enunciano, usando uno stile da informazione pubblicitaria, princìpi condivisibili... che sfociano in obiettivi minimali e, per di più, restano solo sulla carta, visto che la loro attuazione è rinviata a decreti ministeriali che non vengono emanati o attuano ben poco 45 . Così come sarebbe necessario rivedere al più presto il quadro delle sanzioni che troppo spesso, non sono, come ci chiede la UE, né proporzionate né dissuasive; e, di frequente, sono inferiori ai profitti derivanti dall’attività illegale.
4) Infine – ma sarebbe il primo per ordine di importanza –, come già abbiamo anticipato è necessario affrontare subito con decisione il nodo dei controlli sulla attuazione e sul rispetto della normativa ambientale. Non a caso i documenti sottolineano «la carenza di forze di polizia, procure e giudici specializzati nella lotta ai reati ambientali». Cui noi aggiungiamo anche la carenza di strutture tecniche specializzate, tanto spesso indispensabili per accertare questi illeciti.
Di certo, sotto questo profilo, un importante passo avanti è stato fatto dal nostro Paese con la l. 28 giugno 2016, n. 132 ( Istituzione del Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente e disciplina dell’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale ) che, tuttavia, necessita, per diventare veramente operativa, di decreti attuativi ancora non emanati 46 ; con i quali, tornando all’oggetto di cui ci occupiamo, si dovrebbe evidenziare con chiarezza, tra le funzioni che il Sistema nazionale è tenuto a garantire in modo omogeneo sul piano nazionale, quella del controllo sul territorio dei dati relativi alle effettive quantità di rifiuti realmente riciclati e recuperati che oggi, come abbiamo visto, sono certificate da organismi privati di settore, senza alcun riscontro pubblico.
Sarebbe, pertanto, opportuno, provvedere parallelamente a rivedere la struttura, il funzionamento e le responsabilità dei Consorzi previsti dalla legge in tema di recupero e riciclaggio, con particolare attenzione alle modalità di acquisizione dati ed alle implicazioni economiche.
1 I dati sono tratti dalla Strategia europea per la plastica nell’economia circolare (comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni) Strasburgo, 16 gennaio 2018 COM(2018) 28 final.
2 Entrambi i documenti sono pubblicati in questa rivista, in allegato al presente articolo.
3 A questo proposito, ci siamo avvalsi della preziosa consulenza del dott. Gianluca Bertazzoli.
4 Secondo la Corte dei conti europea «le differenze in materia di raccolta dei dati e metodi di comunicazione, consentite dal quadro giuridico, causano notevoli variazioni tra i livelli di riciclaggio comunicati dagli Stati membri e compromettono l’attendibilità dei dati. Sono state rilevate notevoli carenze di progettazione, attuazione e applicazione del quadro legislativo e regolamentare applicabile ai rifiuti di imballaggio di plastica».
5 Eunomia, Study on waste statistics - a comprehensive review of gaps and weaknesses and key priority areas for improvement in the EU waste statistics , ottobre 2017.
6 Commissione europea, « Relazione sull’attuazione della legislazione dell’Unione europea in materia di rifiuti, comprendente la segnalazione preventiva per gli Stati membri che rischiano di non riuscire a conseguire l’obiettivo del 2020 relativo alla preparazione dei rifiuti urbani per il riutilizzo o il riciclaggio » , COM(2018) 656 final, settembre 2018.
7 Nel 2016 rappresentava il 77 per cento (2,4 milioni di tonnellate) delle esportazioni totali di rifiuti di plastica provenienti dall’UE.
8 Nel 2016, più di un terzo della plastica inviata al riciclaggio è stata esportata per essere lavorata fuori Europa.
9 «Si stima che dal 1950 quasi la metà di tutta la plastica sia finita in discarica o scaricata in natura, e solo il 9 per cento della plastica usata è stata adeguatamente riciclata. Si stima inoltre che da 4 a 12 milioni di tonnellate di i rifiuti di plastica finiscono negli oceani ogni anno».
10 Per la Convenzione di Basilea, v. appresso.
11 Envicrimenet, Report on Environmental Crime , 27 maggio 2016.
12 Progetto Block Waste, An exploratory estimate of the extent of illicit waste trafficking in the EU , 31 ottobre 2017 (progetto di ricerca cofinanziato dal Fondo sicurezza interna dell’Unione europea).
13 European Union Action to Fight Environmental Crime (EFFACE) , Environmental Crime and the EU . Synthesis of the Research Project «European Union Action to Fight Environmental Crime» , marzo 2016.
14 Direttiva (UE) 2018/1673 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2018, sulla lotta al riciclaggio mediante il diritto penale.
15 Consiglio dell’Unione europea, « Relazione finale dell’ottavo ciclo di valutazioni reciproche in merito alla criminalità ambientale - Informazione e dibattito in sede di Consiglio » , 15 novembre 2019.
16 Rete europea dei procuratori per l’ambiente, Environmental prosecution report tackling environmental crime in Europe , marzo 2017.
17 In proposito, per quanto concerne il nostro Paese, sembra rilevante ricordare le conclusioni cui giunge la Commissione parlamentare ecomafia (nella sua relazione finale «Il fenomeno degli incendi negli impianti di trattamento e smaltimento di rifiuti», gennaio 2018), la quale enuncia, tra le cause dell’aumento degli incendi illegali di rifiuti: «a) la fragilità degli impianti, spesso non dotati di sistemi adeguati di sorveglianza e controllo; b) la rarefazione dei controlli sulla gestione che portano a situazioni di sovraccarico degli impianti e quindi di incrementato pericolo di incendio; c) la possibilità, determinata da congiunture nazionali e internazionali, di sovraccarico di materia non gestibile , che quindi dà luogo a incendi dolosi “liberatori”; d) la disomogeneità delle risposta investigativa e giudiziaria, associata a una elevata “cifra oscura”, genera una differenza significativa tra numero di eventi di incendio, eventi oggetto di indagine, indagini con esiti di accertamento di cause e responsabilità degli incendi; mentre, nell’ambito dei procedimenti penali instaurati, potrebbe risultare di particolare utilità la condivisione di protocolli investigativi, con diffusione su base nazionale delle migliori prassi e omogeneità negli accertamenti e nell’esercizio dell’azione penale (...)».
18 Commissione europea, Il ruolo della termovalorizzazione nell’economia circolare (Comunicazione della Commissione al parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni) COM(2017) 34 final, Bruxelles, 26 gennaio 2017.
19 In proposito, Interpol ricorda che «l’incenerimento per il recupero energetico nell’industria del cemento non è immune dalla criminalità. In Romania, in particolare, l’industria del cemento è nota per aver bruciato rifiuti importati illegalmente da impianti italiani sospettati di essere gestiti da gruppi mafiosi italiani».
20 V. appresso.
21 Commissione europea, documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la strategia per la plastica del 2018 cit.
22 «L’ambizione di incrementare sensibilmente il tasso medio di riciclaggio degli imballaggi di plastica nell’UE nei prossimi dieci anni, unita alla necessità di migliorare l’adozione del materiale riciclato nei nuovi prodotti, costituisce evidentemente una sfida. Si tratterà di una sfida ancor più ardua per quegli Stati membri che attualmente registrano un tasso di riciclaggio degli imballaggi di plastica inferiore alla media dell’UE».
23 Per recupero energetico si intendono i quantitativi di «Plasmix» avviati da COREPLA (e ora anche da CORIPET), di solito dopo una lavorazione di preparazione per trasformare il «Plasmix» in combustibile solido secondario (CSS), o direttamente a termovalorizzatori o a cementifici. A questo proposito, si noti che, poiché la fase di preparazione del CSS comporta la miscelazione degli scarti di selezione con altri rifiuti secchi non pericolosi, è molto difficile (per non dire impossibile) verificare se e quanti rifiuti di ciascun flusso ricevuto siano o meno effettivamente presenti nell’ output dell’impianto di preparazione destinato al cementificio o al termovalorizzatore.
24 Relativamente alla quota avviata a cementificio, 233.000 t. sono state destinate a cementifici nazionali e le restanti 193.000 a cementifici esteri, mentre i termovalorizzatori, dichiara COREPLA, sono ubicati tutti in Italia.
25 Rispetto al 2017, i rifiuti esportati sono aumentati del 30,9 per cento.
26 Le stesse cifre compaiono, del resto, anche sul sito COREPLA la quale conferma, rispetto al riciclo indipendente, che si tratta di rifiuti non gestiti direttamente da COREPLA.
27 Per questi imballaggi è stato in origine versato il CAC (contributo ambientale) a COREPLA (che, tuttavia non ha avuto alcuna parte per il loro avvio a riciclo), e per questa ragione, nel computo degli obiettivi di legge, COREPLA li fa rientrare sia al denominatore (immesso al consumo) che al numeratore (avvio a riciclo) nella quota di sua competenza, seppure come «flussi non a gestione diretta».
28 In pratica il dato consuntivato è, al momento della sua pubblicazione, frutto dell’applicazione di una stima macroeconomica (andamento del PIL) prodotta dall’istituto di ricerca Prometeia al dato MUD (dichiarazione ambientale) dell’anno precedente, che solo l’anno successivo, quando saranno disponibili i nuovi dati MUD (dei quali per altro non è dato conoscere i criteri di estrazione ed elaborazione), dovrebbe essere sostituita dal valore da questi desunto.
29 Né sembra che possa indurre a diversa conclusione l’affermazione COREPLA, la quale nella sua Relazione sulla gestione 2019 dichiara di effettuare una notevole attività di verifica, affidata a non specificate «primarie società di certificazione», anche rispetto agli impianti di riciclo (soprattutto quelli che ricevono materiale con contributo economico), senza per altro indicare come questa sia articolata né le eventuali non conformità registrate.
30 Si pensi solo, a titolo di esempio, al fatto che una raccolta differenziata di soli imballaggi in plastica (CER 150102, «Imballaggi in plastica») una volta selezionata per polimero e colore per essere avviata ad un impianto di riciclo (quindi si presume dopo essere stata resa molto più raffinata e suddivisa per frazioni omogenee) esce dall’impianto di selezione con il CER 191204 («Rifiuti in plastica e gomma da processi di selezione meccanica»), cioè un qualcosa di assai meno preciso e definito di quanto era entrato come semplice raccolta differenziata «grezza».
31 A solo titolo esemplificativo, si ricorda una richiesta formale per «individuare al più presto rilevanti spazi a termovalorizzazione e/o a smaltimento» in deroga alla legge, inoltrata il 19 marzo 2020 al Ministero dell’ambiente da COREPLA perché «il principale problema operativo, al momento, riguarda la gestione degli scarti non riciclabili prodotti dai Centri di selezione (il c.d. Plasmix) essendo venuti meno, pressoché subitaneamente, rilevanti sbocchi sia italiani che esteri», rafforzata da numerose dichiarazioni stampa provenienti soprattutto dal CONAI, il quale paventava che la emergenza COVID, comportando un notevole aumento di rifiuti urbani, metteva a repentaglio tutta la loro gestione, e, in particolare, la raccolta differenziata ed il riciclo, con «il rischio di non poter più procedere neppure al ritiro di questi rifiuti»; precisando, peraltro, che il problema riguardava soprattutto la «plastica che, per buona parte oggi non è riciclabile, il c.d. plasmix», normalmente destinato a termocombustione. Analoghe richieste sono state inoltrate, tra l’altro, da Assorimap (Associazione per il riciclo delle materie plastiche) e Utilitalia (Federazione che riunisce le Aziende operanti nei servizi pubblici dell’acqua, dell’ambiente, dell’energia elettrica e del gas).
32 Per approfondimenti e richiami, cfr. Amendola, COVID-19 e gestione dei rifiuti. Cosa cambia. Emergenza permanente? , in www.questione giustizia.it, 13 maggio 2020 e in www.lexambiente.it, 22 maggio 2020.
33 Commissione parlamentare di inchiesta sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti e su illeciti ambientali ad esse correlati.
34 Emergenza epidemiologica COVID-19 e ciclo dei rifiuti (a firma Vignaroli, Berutti e Vianello) approvata all’unanimità l’8 luglio 2020 e riportata sul sito della Commissione.
35 Per approfondimenti e richiami, cfr. Amendola, Deposito temporaneo di rifiuti e COVID. Contrordine compagni, in www.osservatorioagromafie.it , 15 settembre 2020 e inwww.lexambiente.it, 25 settembre 2020.
36 Non a caso, negli ultimi anni, dopo la chiusura delle frontiere cinesi ai nostri scarti, l’importazione di rifiuti in Bulgaria, provenienti soprattutto dall’Italia, è aumentata di circa cinque volte.
37 In realtà, l’art. 178 ter in tema di responsabilità estesa del produttore di rifiuti, prescrive che il Ministero dell’ambiente «controlli che vengano raggiunti gli obiettivi previsti negli accordi di programma stipulati dai sistemi di gestione volti a favorire la prevenzione, il riciclaggio e il recupero dei rifiuti e ne monitora l’attuazione», citando anche il Registro nazionale dei produttori (al quale i soggetti sottoposti ad un regime di responsabilità estesa del produttore sono tenuti ad iscriversi). Ma è evidente che si tratta di materie, prescrizioni e finalità totalmente diverse; previste, infatti, da tutt’altro articolo (art. 8 bis) della direttiva da recepire, che, peraltro, viene anche esso, nella trasposizione italiana dell’art. 178 ter, ampiamente mutilato e depotenziato.
38 La loro rilevanza emerge con chiarezza da quanto scrive in proposito l’assessore all’Energia e ai servizi di pubblica utilità della Regione Siciliana, Pierobon, Nuova disciplina sui rifiuti: dalla responsabilità estesa del produttore, alla possenza gestionale e tariffaria dei servizi pubblici locali , in Azienditalia, 11/2020, 1788: adesso «gli obiettivi si misurano, e la misura del peso dei RU si ha con l’art. 205 bis , commi 1, 2 e 3 (e per gli imballaggi con gli obiettivi di RR degli imballaggi di cui all’art. 220). In buona sostanza si guarderà non più al materiale pesato in ingresso ai cancelli degli impianti, bensì all’esito (effettivo, obiettivo, provato) del processo di lavorazione, sempre in termine di peso del materiale riciclabile. Insomma, il materiale sarà conteggiato dopo l’avvenuta ultima fase della lavorazione (cernita, selezione) quando le impurità, nelle operazioni di cernita e propedeutiche al RR, sono state tolte e non vengono computate agli effetti degli obiettivi, mentre il materiale è considerato riciclabile perché viene effettivamente utilizzato a tal fine (ad es. la plastica che entra nella bocca dell’estrusore o del molino)».
39 In proposito,cfr. Amendola, Art. 41 del decreto Genova. Quel pasticciaccio brutto dei fanghi contaminati ad uso agricolo , in www.questionegiustizia.it, 21 dicembre 2018 e in www.lexambiente.it, 4 gennaio 2019.
40 In proposito, si rinvia a Commissione europea, Documento di riflessione Verso un’Europa sostenibile entro il 2030 , Bruxelles, 30 gennaio 2019, COM(2019) 22 final.
41 Commissione europea, documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la strategia per la plastica del 2018 , cit.
42 In proposito, sembra opportuno ricordare ancora una volta che, secondo la Commissione europea, Il ruolo della termovalorizzazione nell’economia circolare, cit., «i processi di termovalorizzazione possono svolgere un ruolo nella transizione a un’economia circolare a condizione che la gerarchia dei rifiuti dell’UE funga da principio guida e che le scelte fatte non ostacolino il raggiungimento di livelli più elevati di prevenzione, riutilizzo e riciclaggio dei rifiuti. (...) In futuro si dovranno prendere maggiormente in considerazione processi quali la digestione anaerobica dei rifiuti biodegradabili, in cui il riciclaggio dei materiali è associato al recupero di energia. Per contro, va ridefinito il ruolo dell’incenerimento dei rifiuti - attualmente l’opzione prevalente della termovalorizzazione - per evitare che si creino sia ostacoli alla crescita del riciclaggio e del riutilizzo sia sovraccapacità per il trattamento dei rifiuti residui».
43 Dettagliatamente elencate nella Relazione sulla verifica dell’attuazione della legge 22 maggio 2015, n. 68, in materia di delitti contro l’ambiente, stilata nel 2017 dalla Commissione parlamentare ecomafia sulla base delle osservazioni raccolte nelle sedi giudiziarie italiane.
44 Si rinvia, in proposito, per approfondimenti e richiami, da ultimo al nostro E oW-fine rifiuto. Quando una legge dello Stato nasce in totale contraddizione con altra legge entrata in vigore il giorno prima , in www.industrieambiente , dicembre 2019.
45 Cfr. per tutti il nostro 2020 e Decreto clima, il primo pilastro del Green New Deal. O no? , in www.industrieambiente.it, gennaio 2020.
46 Per una prima valutazione si rinvia a Battarino, Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente e attività giurisdizionale , in www.questionegiustizia.it , 5 dicembre 2017, ove, tra l’altro si evidenzia che proprio dall’attuazione delle nuove fattispecie si potrà misurare la volontà «di dare una lettura solo burocratica e minimale della novità costituita normativamente e prefigurata operativamente dalla legge n. 132/2016, ovvero la volontà e la capacità di attuarne il grande potenziale per la tutela dell’ambiente».
