TAR Calabria (CZ) Sez. II n.1786 del 13 settembre 2016
Rifiuti.Bonifica e imposizione di onere reale
L’iscrizione dell’onere reale di cui all’art. 17, commi 10 e 11, d.lgs. 22/1997 è previsto dall’art. 8 del d.m. 471/1999 (ed ora anche dall’art. 250 del d.lgs. 152/2006), quale intervento da adottare in caso di mancata individuazione del responsabile dell’inquinamento o di assenza di interventi volontari di bonifica. In simili circostanze, invero, le opere di bonifica sono realizzate dalle amministrazioni competenti, salvo, a fronte delle spese da esse sostenute, l’esistenza di un privilegio speciale immobiliare sul fondo, a tutela del credito per la bonifica e la qualificazione degli interventi relativi come onere reale sul fondo stesso.La funzione di garanzia del recupero delle future spese eseguite d’ufficio per la bonifica legittima, quindi, l’imposizione del vincolo su tutti i beni aziendali e non solo sull’area contaminata, atomisticamente intesa, e fa sì che il soggetto che subentra nella proprietà del sito succeda negli obblighi connessi all’onere reale e sia tenuto a sostenere i costi di bonifica
Pubblicato il 13/09/2016
N. 01786/2016 REG.PROV.COLL.
N. 01875/2001 REG.RIC.
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1875 del 2001, proposto da:
Pertusola Sud Spa, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo Dell'Anno C.F. DLLPLA38P17C632Y, con domicilio eletto presso Anselmo Torchia in Catanzaro, via Crispi, 37;
contro
Comune di Crotone, Ministero dell'Ambiente non costituiti in giudizio;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Comm.Rio Deleg. Emergenza Amb.Le Nel Territorio Regione Cal, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distr.le Catanzaro, domiciliata in Catanzaro, via G.Da Fiore, 34;
per l'annullamento
dell’ordinanza n. 1252 del 9/2/2001.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Comm.Rio Deleg. Emergenza Amb.Le Nel Territorio Regione Cal;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 settembre 2016 il dott. Nicola Durante e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con ricorso integrato da motivi aggiunti, Pertusola Sud s.p.a. (oggi Syndial s.p.a.) impugna l’ordinanza n. 1252 del 09.02.2001, con la quale il Commissario delegato per l’emergenza ambientale nel territorio della Regione Calabria ha intimato al Comune di Crotone di procedere all’iscrizione dell’onere reale sui fabbricati di proprietà della ricorrente, nonché i presupposti d.p.c.m. del 29.12.1999 e del 16.06.2000 e due ordinanze del Ministero dell’interno, delegato al coordinamento della protezione civile, del 30.11.1998 e del 06.07.2000.
A sostegno del ricorso, propone quattro distinti motivi di ricorso.
Si sono costituiti, tramite l’Avvocatura distrettuale dello Stato, il Commissario delegato per l’emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti solidi urbani nella Regione Calabria e la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento di protezione civile.
All’udienza dell’8 settembre 2016, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
Preliminarmente, deve essere vagliata la questione attinente la competenza territoriale di questo T.A.R., sollevata, in termini di mera eventualità, in una relazione amministrativa del Commissario delegato, depositata in atti dall’Avvocatura dello Stato il 18 agosto 2016.
L’eccezione muove dal tenore dell’art. 135, comma 1, lett. e), c.p.a. che, riproducendo l’art. 3, comma 2-bis, del d.l. n. 245/2005, conv. in l. n. 21/2006, prevede che sono devolute alla competenza inderogabile del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, “le controversie aventi ad oggetto le ordinanze e i provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 nonché gli atti, i provvedimenti e le ordinanze emanati ai sensi dell'articolo 5, commi 2 e 4 della medesima legge n. 225 del 1992”.
Trattasi, tuttavia, di disposizione normativa ovviamente sopravvenuta rispetto all’instaurazione dell’odierno giudizio (2001).
Va dunque applicato il principio della perpetuatio iurisditionis (cfr. T.A.R. Molise, 26 giugno 2015 n. 279; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 13 gennaio 2011 n. 89).
Ne deriva che sussiste la competenza territoriale di questo T.A.R.
Nel merito, vanno innanzitutto dichiarate infondate le censure rivolte avverso gli atti presupposti all’ordinanza n. 1252 del 09.02.2001.
Giova premettere, al riguardo, una breve ricognizione del quadro normativo in materia.
L’art. 5, l. 225/1992, prevede, al primo comma, che: “al verificarsi degli eventi di cui all'articolo 2, comma 1, lettera c), ovvero nella loro imminenza, il Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, ovvero, su sua delega, di un Ministro con portafoglio o del Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri segretario del Consiglio, formulata anche su richiesta del Presidente della regione interessata e comunque acquisitane l’intesa, delibera lo stato d’emergenza, fissandone la durata e determinandone l'estensione territoriale con specifico riferimento alla natura e alla qualità degli eventi e disponendo in ordine all'esercizio del potere di ordinanza”.
Il secondo comma, invece, prevede che “per l’attuazione degli interventi da effettuare durante lo stato di emergenza dichiarato a seguito degli eventi di cui all'articolo 2, comma 1, lettera c), si provvede anche a mezzo di ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente, nei limiti e secondo i criteri indicati nel decreto di dichiarazione dello stato di emergenza e nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico. Le ordinanze sono emanate, acquisita l’intesa delle regioni territorialmente interessate, dal Capo del Dipartimento della protezione civile, salvo che sia diversamente stabilito con la deliberazione dello stato di emergenza di cui al comma 1. L’attuazione delle ordinanze è curata in ogni caso dal Capo del Dipartimento della protezione civile”.
Per ciò che concerne la Regione Calabria, lo stato di emergenza è stato deliberato con d.p.c.m. 12 settembre 1997, pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 217 del 17.09.1997 e poi prorogato, per quel che qui interessa, con d.p.c.m. 23 dicembre 1998 (sino al 31.12.1999), d.p.c.m. 29 dicembre 1999 (proroga sino al 30.06.2000), d.p.c.m. 16 giugno 2000 (sino al 31.12.2001).
Il Ministro delegato al coordinamento della protezione civile ha, quindi, emanato le ordinanze nn. 2696/1997, 2856/1998, 2881/1998, 2984/1999, 3062/2000, con le quali sono state impartite disposizioni urgenti per fronteggiare l’emergenza nel settore dei rifiuti solidi urbani, speciali e speciali pericolosi, nonché in materia di bonifica e risanamento ambientale dei suoli, delle falde e dei sedimenti inquinati, nonché, ancora, in materia di tutela delle acque superficiali e sotterranee e dei cicli di depurazione nel territorio della Regione Calabria.
Su questo tessuto normativo, si innesta l’ordinanza impugnata, n. 1252 del 9.2.2001, oggetto di parziale rettifica, impugnata con motivi aggiunti, con la quale il Commissario delegato per l’emergenza ambientale del territorio della Regione Calabria ha intimato al Comune di Crotone, ai sensi del d.lgs. 22/1997, l’iscrizione, sui beni immobiliari indicati, dell’onere reale a garanzia delle spese di bonifica.
Tanto precisato, i primi due motivi di ricorso, che possono essere trattati congiuntamente stante la sostanziale omogeneità, sono privi di pregio.
Le censure ivi articolate, infatti, sono indirizzate al d.p.c.m. del 29.12.1999, con cui lo stato di emergenza è stato esteso anche alla materia della bonifica e del risanamento ambientale.
In realtà, la deliberazione dello stato di emergenza prevista dall’art. 5, l. n. 225 del 1992 esprime l’esercizio di un’amplissima potestà discrezionale, il cui limite sta nell'effettiva esistenza di una situazione di fatto da cui derivi (o possa derivare) un pericolo all’integrità delle persone o ai beni o agli insediamenti e all’ambiente, oltre nella sua ragionevolezza e nell’impossibilità di poter altrimenti fronteggiare la situazione.
Ne deriva che la valutazione circa la sussistenza dei presupposti per la deliberazione dello stato di emergenza prevista dall’art. 5, l. n. 225 del 1992 può essere oggetto di sindacato in sede giurisdizionale in presenza di profili di evidente arbitrarietà e irragionevolezza (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 14 marzo 2016 n. 996; T.A.R. Lazio, Sez. I, 19 agosto 2015 n. 10851).
Sicché, sfugge al sindacato giurisdizionale la scelta di estendere anche all’ambito della bonifica lo stato di emergenza deliberato, originariamente, con d.p.c.m. 12 settembre 1997.
L’emanazione di siffatta tipologia di provvedimenti, infatti, costituisce attività di alta amministrazione, che può essere censurata solo per evidenti profili di arbitrarietà ed irragionevolezza, insussistenti nella fattispecie in esame.
Occorre, peraltro, evidenziare che l’estensione al settore della bonifica dello stato di emergenza ambientale si è avuto con l’ordinanza n. 2881/1998 del Ministro degli interni, delegato al coordinamento della protezione civile, con la quale è stato dato conto dei motivi che hanno condotto a siffatta determinazione.
Né colgono nel segno le censure relative alle reiterazioni dello stato di emergenza, atteso che, in situazioni di imprevedibilità ed urgenza legittimanti l’adozione di iniziative commissariali, deve escludersi che la scadenza del termine indicato nel primo provvedimento escluda il potere del Governo di reiterare il provvedimento emergenziale, atteso che il potere attribuito al Consiglio dei ministri dall’art. 5 della l. n. 225 del 1992 non si estingue per decorrenza del termine, ma perdura fino a quando sussiste la situazione di emergenza. La valutazione circa la permanenza di una situazione di emergenza già precedentemente accertata richiede una sforzo istruttorio e motivazionale minore, potendo il nuovo provvedimento beneficiare dell'attività istruttoria già precedentemente compiuta dall’amministrazione (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 4 maggio 2012 n. 2590).
Eguale sorte devono, poi, subire, le censure mosse contro l’ordinanza n. 1252 del 09.02.2001, la quale sarebbe viziata da illegittimità sia diretta che derivata, essendo viziati gli indicati atti presupposti.
Occorre premettere, al riguardo, che l’iscrizione dell’onere reale di cui all’art. 17, commi 10 e 11, d.lgs. 22/1997 è previsto tanto dall’art. 5 dell’ordinanza ministeriale n. 3062/2000, quanto dall’art. 8 del d.m. 471/1999 (ed ora anche dall’art. 250 del d.lgs. 152/2006), quale intervento da adottare in caso di mancata individuazione del responsabile dell’inquinamento o di assenza di interventi volontari di bonifica.
In simili circostanze, invero, le opere di bonifica sono realizzate dalle amministrazioni competenti, salvo, a fronte delle spese da esse sostenute, l’esistenza di un privilegio speciale immobiliare sul fondo, a tutela del credito per la bonifica e la qualificazione degli interventi relativi come onere reale sul fondo stesso (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 10 settembre 2015 n. 4225; T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 11 settembre 2015 n. 1987).
La funzione di garanzia del recupero delle future spese eseguite d’ufficio per la bonifica legittima, quindi, l’imposizione del vincolo su tutti i beni aziendali e non solo sull’area contaminata, atomisticamente intesa, e fa sì che il soggetto che subentra nella proprietà del sito succeda negli obblighi connessi all’onere reale e sia tenuto a sostenere i costi di bonifica (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 11 settembre 2013 n. 4490).
Tanto precisato, va osservato che la società ricorrente non ha fornito prova alcuna che, dopo essersi attivata al fine di promuovere un’iniziativa di bonifica dello stabilimento sito in Crotone, località Passovecchio, mediante la presentazione dei relativi progetti alle autorità competenti, abbia poi materialmente dato corso ad alcuno degli interventi indicati, con ciò rendendo astrattamente necessario l’intervento sostitutivo dell’amministrazione competente (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 20 novembre 2015 n. 5300).
Anzi, è emerso dalla discussione come, ben dopo l’iscrizione dell’onere reale, Syndial (succeduta a Pertusola) si è dovuta fare carico della bonifica dei danni ambientali cagionati dallo stabilimento di Crotone, giusta accordo stragiudiziale intercorso nell’ambito di una causa civile decisa in forma definitiva dal Tribunale di Milano, con sentenza n. 2356/2012.
Il ricorso va pertanto integralmente respinto.
Le spese del giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Condanna il ricorrente al pagamento delle spese di giudizio in favore delle parti costituite, che liquida in complessivi euro 1.000,00, oltre accessori, se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 8 settembre 2016 con l'intervento dei magistrati:
Salvatore Schillaci, Presidente
Nicola Durante, Consigliere, Estensore
Emiliano Raganella, Primo Referendario
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Nicola Durante Salvatore Schillaci
IL SEGRETARIO
