Cass. Sez. III n. 16571 del 08 maggio 2026 (UP 06 mar 2026) 
Pres. Aceto Rel. Amoroso Ric. Spinelli
Urbanistica. Lottizzazione abusiva e rapporto tra Piano del parco e PRG

Il reato di lottizzazione abusiva è una fattispecie a forma libera e progressiva, la cui integrazione prescinde da specifiche modalità tipiche, realizzandosi attraverso una pluralità di condotte, anche formalmente lecite (come le donazioni tra parenti in linea retta ex art. 30, comma 10, d.P.R. 380/2001), purché inserite in un disegno unitario volto alla trasformazione urbanistica non consentita del territorio. In tema di aree protette, il rapporto tra strumenti di pianificazione non segue un criterio puramente gerarchico ma qualitativo: la disciplina urbanistica comunale (PRG) prevale sulle previsioni più favorevoli del Piano del Parco qualora assicuri una tutela più elevata dell'assetto territoriale e ambientale. La pianificazione sovraordinata deve integrare e rafforzare la protezione in senso conservativo, senza poter sostituire le previsioni comunali più restrittive con maglie edificatorie più larghe.

RITENUTO IN FATTO

    In data 23 ottobre 2025 il giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Vallo della Lucania emetteva decreto di sequestro preventivo, ai sensi dell'art. 321 cod. proc. pen., dell'intero complesso edilizio, dei manufatti ivi esistenti e dell'area esterna di pertinenza, ubicati in località Annunziata del Comune di Castellabate, catastalmente individuati al foglio 26, particelle 1074, 1093, 1095, già 1107 (attuali 1171, 1169 e 1170), nonché particella 1106, oltre alle opere abusive compiutamente descritte nei capi di imputazione. Il provvedimento veniva adottato ritenendo sussistente il fumus commissi delicti in ordine ai reati di cui all'art. 44, comma 1, lett. c), d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, anche in relazione all'art. 30 del medesimo d.P.R., nonché agli artt. 64, 65, 71, 72, 93 e 95 d.P.R. n. 380 del 2001, all'art. 181, commi 1 e 1-bis, lett. b), d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, all'art. 734 cod. pen., nonché agli artt. 13 e 30 della legge 6 dicembre 1991, n. 394, ed il periculum in mora. Agli indagati, tra i quali Spinelli Gennaro, nella qualità di committente, titolare dei titoli edilizi e già proprietario dell'area, Spinelli Giada, nella qualità di committente subentrata e destinataria di voltura del permesso di costruire n. 4887/2028 nonché attuale proprietaria della particella 1169 (ex 1107), Spinelli Antonio Contabile, nella qualità di committente subentrato e destinatario di voltura del permesso di costruire n. 5005/2020 nonché attuale proprietario delle particelle 1246, 1095, e 1171, veniva contestato di aver realizzato, in concorso tra loro e con soggetti non identificati, una lottizzazione abusiva a scopo edificatorio, di natura negoziale e materiale, su un'area sita nel Comune di Castellabate, ricadente in zona E4 agricola speciale. Il compendio immobiliare, originariamente costituito da un unico lotto agricolo con sei fabbricati preesistenti, era sottoposto a vincolo paesaggistico e ambientale, rientrava nella perimetrazione del Parco nazionale del Cilento e Vallo di Diano ed era ubicato in zona sismica. Mediante una serie di frazionamenti dell'originario lotto, attuati attraverso atti di disposizione delle particelle catastali e sulla base di titoli edilizi ritenuti illegittimi e inefficaci, gli indagati procedevano alla suddivisione dell'area in più lotti, tutti riconducibili ai componenti del medesimo nucleo familiare, realizzando interventi edilizi idonei a determinare una trasformazione urbanistica ed edilizia dei terreni, in assenza di opere di urbanizzazione e del presupposto piano attuativo. Le opere venivano eseguite senza la redazione di un progetto conforme, senza la direzione di un tecnico abilitato, senza le preventive comunicazioni e i depositi prescritti, nonché in difetto delle autorizzazioni richieste per gli interventi in zona sismica, paesaggisticamente vincolata e ricadente nel territorio del Parco. Sulla scorta di tali interventi veniva realizzato, almeno in parte, un complesso edilizio composto da dieci fabbricati, in parte in sostituzione e ampliamento dei sei preesistenti e in parte di nuova edificazione, tutti destinati a residenza per civile abitazione, fatta eccezione per il fabbricato di cui al PDC 4980 del 2019 destinato a casa colonica e al fabbricato di cui al PDC n.4979 del 2019 destinato ad attività commerciale, in contrasto con la disciplina urbanistica e con il regime vincolistico gravante sull'area, con conseguente alterazione dell'assetto dei luoghi tutelati. In data 17/11/2025 Il Tribunale di Salerno ha rigettato l'istanza di riesame proposta nell'interesse di Spinelli Gennaro, Spinelli Giada, Spinelli Antonio Costabile confermando il decreto di sequestro preventivo emesso in data 23/10/2025.
    Avverso questo provvedimento Spinelli Giada, tramite difensore, propone ricorso per cassazione articolato nelle seguenti doglianze.
    Con il primo motivo si deduce l'erronea applicazione della disciplina sulla lottizzazione abusiva, avendo il Tribunale del riesame escluso l'operatività dell'art. 30, comma 10, d.P.R. n. 380 del 2001 nonostante i frazionamenti dei terreni siano stati seguiti esclusivamente da atti di donazione in favore dei figli dell'indagato. La difesa sostiene che tali atti rientrano nella clausola di esenzione prevista dalla norma, la quale esclude l'intento lottizzatorio nelle donazioni tra parenti in linea retta, e che l'ordinanza impugnata avrebbe omesso di individuare un quid pluris probatorio idoneo a superare tale presunzione relativa. Viene inoltre evidenziato che i fabbricati insistenti sui lotti derivano da titoli legittimi o da preesistenze e che le opere realizzate non sarebbero idonee a dimostrare una volontà lottizzatoria unitaria.
    Con il secondo motivo si denuncia l'erronea applicazione della normativa del Piano del Parco nazionale del Cilento e Vallo di Diano. Pur riconoscendo la prevalenza del Piano del Parco sul PRG comunale, il ricorso contesta la classificazione dell'area in zona C2, sostenendo che essa ricadrebbe invece in zona D, come attestato dal consulente tecnico del pubblico ministero, dalle informative dei Carabinieri Forestali e dallo stesso decreto di sequestro preventivo. La difesa sottolinea che la zona D è definita come area già urbanizzata e destinata anche ad attività residenziali e turistiche, con possibilità edificatorie significativamente più ampie rispetto alla zona C2. L'errore di zonizzazione avrebbe inciso in modo decisivo sulla valutazione della legittimità degli interventi e sulla configurabilità della lottizzazione abusiva.
    Con il terzo motivo si censura l'affermazione del Tribunale secondo cui l'indagato sarebbe privo del titolo soggettivo necessario per ottenere i permessi di costruire, in quanto non imprenditore agricolo. La difesa richiama le NTA del PRG di Castellabate, che consentirebbero il rilascio dei titoli edilizi anche ai conduttori in economia o conducenti del fondo, e sostiene che Spinelli Gennaro rivestirebbe tale qualifica, come emergerebbe dalle risultanze istruttorie e dalla documentata conduzione agricola dell'area sulla quale insiste un uliveto. L'erronea interpretazione delle NTA avrebbe condotto il Tribunale a ritenere illegittimi i titoli edilizi sotto un profilo soggettivo non richiesto dalla disciplina comunale.
    Le argomentazioni risultano ribadite nella memoria difensiva del 26/02/2026.

CONSIDERATO IN DIRITTO

    Il primo motivo di ricorso è inammissibile perché manifestamente infondato. 1.1. Occorre premettere che il reato di lottizzazione abusiva si connota, secondo il costante insegnamento della giurisprudenza di legittimità, come fattispecie a forma libera, a struttura aperta e progressiva nell'evento, la cui integrazione non è circoscritta a specifiche modalità tipiche di realizzazione, potendo avvenire attraverso una pluralità di condotte, anche formalmente lecite, purché inserite in un disegno unitario idoneo a determinare una trasformazione urbanistica del territorio in contrasto con la pianificazione vigente. In tale prospettiva, questa Corte ha chiarito che la lottizzazione abusiva deve essere apprezzata avendo riguardo al complesso delle attività materiali e negoziali poste in essere, valutate unitariamente e non in modo atomistico (Sez. 3, n. 32084 del 17/11/2022, dep. 2023, Fiore, Rv. 285032 - 02). Coerentemente, si è ribadito che la lottizzazione abusiva è reato a forma libera e progressivo nell'evento, che non si esaurisce negli atti di frazionamento o di trasferimento, ma si protrae attraverso le ulteriori attività che incidono sull'assetto urbanistico, sicché anche condotte successive agli atti di disposizione concorrono a integrare la fattispecie, ove funzionali al programma lottizzatorio (Sez. 3, n. 14053 del 20/02/2018, Ammaturo, Rv. 272697 - 01). Da ultimo, si è recentemente confermato che il reato di lottizzazione abusiva ha natura permanente, progressiva e a condotta libera, sicché qualunque intervento che contribuisca a conferire un differente assetto urbanistico al territorio, anche se singolarmente considerato o formalmente assistito da titoli, assume rilevanza penale quando si inserisca in un disegno unitario idoneo a incidere sull'assetto del territorio e a frustrare le scelte di pianificazione urbanistica (Sez. 3, n. 5055 del 9 febbraio 2026, Frulio). Da tali principi discende che, in ambito lottizzatorio, la donazione del terreno, pur essendo esclusa dall'art. 30, comma 10, d.P.R. n. 380 del 2001 dal novero degli atti tipicamente sintomatici della lottizzazione negoziale, non è di per sé idonea a escludere la rilevanza penale della condotta, potendo assumere valore indiziario qualora si inserisca in un contesto unitario caratterizzato da ulteriori elementi fattuali, quali il frazionamento del suolo, il rilascio e l'utilizzazione di una pluralità di titoli edilizi e la realizzazione di opere, che, considerati complessivamente, rivelino una destinazione edificatoria del terreno e una trasformazione urbanistica non consentita. 1.2. È esattamente in questi termini che si è mosso il Tribunale del riesame, il quale, pur dando atto che le donazioni in favore dei parenti in linea retta, isolatamente considerate, non integrano lottizzazione abusiva, ha individuato le ulteriori condotte idonee unitariamente a privare l'atto di donazione della sua neutralità, inserendolo in un più ampio disegno di trasformazione del territorio. In tale prospettiva, ha preliminarmente evidenziato che l'area interessata dagli interventi edilizi ricade in zona agricola speciale E4 del Piano regolatore generale del Comune di Castellabate, caratterizzata da un regime edificatorio particolarmente restrittivo, che consente interventi solo se strettamente funzionali all'attività agricola e subordinati al possesso di specifici requisiti soggettivi. Muovendo da tale dato, il Tribunale ha rilevato che né l'indagato, richiedente dei titoli edilizi, né i suoi familiari, destinatari delle volture e delle donazioni, risultavano in possesso della qualifica soggettiva richiesta dalla normativa di settore, con conseguente carenza dei presupposti per il rilascio e la validità dei permessi di costruire. Ha quindi esaminato in modo unitario le diverse condotte emerse, frazionamenti dei terreni, donazioni, rilascio e utilizzo di una pluralità di titoli edilizi e realizzazione di più manufatti, ritenendo che esse, considerate complessivamente e non in modo atomistico, fossero idonee a rivelare una destinazione edificatoria del suolo incompatibile con la disciplina urbanistica vigente. Il Tribunale ha altresì collocato tali interventi nel più ampio quadro vincolistico derivante dalla disciplina del Piano del Parco nazionale del Cilento e Vallo di Diano, rilevando che l'area ricade in zona C2 di protezione, caratterizzata da finalità di tutela ambientale e agricola e da possibilità edificatorie estremamente limitate, sottoposte al controllo dell'Ente Parco. Tale ulteriore profilo è stato valorizzato quale ulteriore elemento di rafforzamento del giudizio di illegittimità, in quanto conferma l'incompatibilità dell'attività edilizia posta in essere con le finalità di conservazione del territorio. Sulla base di tali elementi, il Tribunale ha correttamente qualificato l'insieme delle operazioni come espressione di un fenomeno lottizzatorio unitario e progressivo, sottolineando che la lottizzazione abusiva assume rilievo non per la singola opera edilizia, ma per l'impatto complessivo che determina sull'assetto del territorio, interferendo con la pianificazione urbanistica, con la tutela dei valori paesaggistici e ambientali e con la riserva pubblica di programmazione territoriale.
    Il secondo motivo di ricorso è inammissibile. Il ricorrente assume che il Tribunale del riesame avrebbe errato nel qualificare l'area come ricadente in zona C2 del Piano del Parco, anziché in zona D, in contrasto, secondo la prospettazione difensiva, con plurime emergenze processuali (consulenza tecnica del P.M., informative del Nucleo Forestale, decreto di sequestro), e sostiene che tale errore sarebbe stato decisivo nel rigetto dell'istanza di riesame. Sotto la veste della violazione di legge, il motivo mira a contrapporre alla ricostruzione compiuta dal Tribunale del riesame una diversa lettura delle risultanze (consulenze tecniche, informative e documentazione di pianificazione) per sostenere che l'area ricadrebbe in zona D e non in C2. Ma una simile prospettazione involge un apprezzamento tipicamente fattuale, non consentito in sede di legittimità, tanto più trattandosi di provvedimento cautelare, rispetto al quale il sindacato della Corte di cassazione è ulteriormente circoscritto alla violazione di legge, in tale nozione dovendosi comprendere sia gli "errores in iudicando" o "in procedendo", sia quei vizi della motivazione così radicali, non sussistenti nel caso di specie, da rendere l'apparato argomentativo posto a sostegno del provvedimento del tutto mancante o privo dei requisiti minimi di coerenza, completezza e ragionevolezza e, quindi, inidoneo a rendere comprensibile l'itinerario logico seguito dal giudice. (Sez. U. n. 25932 del 29/05/2008, Ivanov, Rv. 239692- 01; Sez. 2, n.18952 del 14/03/2017, Napoli, Rv. 269656-01; Sez. 2, n. 49739 del 10/10/2023, Mannolo, Rv. 285608 - 01). Va altresì osservato che il motivo muove dall'erroneo presupposto che la qualificazione dell'area ai sensi del Piano del Parco costituisca l'asse portante ed esclusivo della decisione. Lo stesso ricorrente insiste sulla "decisività" dell'asserito travisamento (zona D anziché C2) e sulla maggiore ampiezza edificatoria conseguente. Tuttavia, per come la difesa stessa ricostruisce l'ordinanza, il rigetto del riesame è ancorato anche ad altri profili autonomi sicché la questione relativa alla qualificazione dell'area, quand'anche prospettata diversamente, non sarebbe idonea da sola a travolgere la tenuta complessiva del provvedimento. Il Tribunale, infatti, ancora la propria valutazione alla disciplina urbanistica comunale, valorizzando la classificazione dell'area in zona agricola speciale E4 del PRG, dato pacifico e dirimente. Su tale base richiama, da un lato, i limiti oggettivi all'edificazione e, dall'altro, il profilo soggettivo della mancanza, in capo all'indagato e ai suoi familiari, dei requisiti necessari per il rilascio e la voltura dei titoli edilizi, profilo espressamente considerato quale ragione autosufficiente di illegittimità dei permessi di costruire. L'ordinanza, inoltre, individua plurime e specifiche cause di illegittimità dei titoli edilizi rilasciati (permessi n. 4960/2019, n. 4980/2019 e n. 5005/2020), facendo riferimento alla falsa rappresentazione dello stato dei luoghi, alla mancanza o al venir meno dei presupposti oggettivi e soggettivi, alla violazione dei limiti volumetrici, all'assenza dei necessari nulla osta e alla decadenza dei titoli. Tali profili sono esaminati in modo autonomo e puntuale, indipendentemente dalla qualificazione dell'area in zona C2, e concorrono a delineare un'attività edificatoria priva di valido fondamento abilitativo. Il Tribunale procede a una valutazione unitaria delle condotte, superando un approccio meramente atomistico ai singoli interventi e agli atti di disposizione, e riconduce l'insieme delle operazioni, frazionamenti, donazioni, rilascio e utilizzo di plurimi titoli edilizi, realizzazione di una pluralità di manufatti, alla nozione di lottizzazione abusiva, intesa come fenomeno unitario e progressivo, idoneo a determinare una trasformazione urbanistica del territorio incompatibile con la destinazione agricola dell'area. In sintesi, la classificazione in zona C2 non sostituisce né assorbe le ulteriori rationes decidendi, ma si innesta su di esse, rafforzandone la portata argomentativa e conferendo maggiore solidità complessiva alla motivazione. In ogni caso, la censura non considera che, in tema di pianificazione urbanistica nelle aree protette, la disciplina urbanistica comunale deve ritenersi prevalente anche qualora la pianificazione sovraordinata del Piano del Parco risulti, in astratto, più favorevole sotto il profilo edificatorio, ove essa assicuri un livello di tutela più elevato dell'assetto territoriale e paesaggistico non potendo la pianificazione sovraordinata operare in senso automaticamente espansivo né tradursi in una disciplina comunale più restrittiva, essendo ciò incompatibile con la funzione primariamente conservativa degli strumenti di pianificazione delle aree protette. Come chiarito dalla giurisprudenza di legittimità e amministrativa, il rapporto tra strumenti di pianificazione non è regolato da un criterio meramente gerarchico, ma qualitativo, dovendosi applicare la disciplina che assicura la maggiore tutela degli interessi ambientali, paesaggistici e urbanistici coinvolti (Sez. 3, n. 33107 del 1/03/2022, Di Sessa, n.m.; Consiglio di Stato, Sez. IV, 8 luglio 2019, n. 4778; Consiglio di Stato, Sez. IV, 3 gennaio 2018, n. 32). Ne deriva che anche l'eventuale riconducibilità dell'area a una zona del Piano del Parco astrattamente caratterizzata da una maggiore ampiezza funzionale non sarebbe idonea a elidere l'efficacia conformativa del PRG, ove quest'ultimo risulti più restrittivo e maggiormente coerente con le finalità di tutela del territorio, dovendo la disciplina del Piano del Parco integrare e rafforzare la pianificazione comunale in senso protettivo, e non sostituirla con previsioni meno rigorose.
    Il terzo motivo è inammissibile. La censura proposta non individua alcun errore di diritto nella ricostruzione del quadro normativo, né denuncia l'applicazione di una disciplina giuridica erronea, ma si limita a contrapporre una diversa lettura delle risultanze fattuali, peraltro formulata in termini generici e assertivi, volta ad affermare, per Spinelli Gennaro, la qualità di conduttore del fondo. Il motivo è pertanto inammissibile posto che, si ribadisce, in tema di misure cautelari reali, il ricorso per cassazione è ammesso esclusivamente per violazione di legge (art. 325 cod. proc. pen.), sicché restano precluse le censure che investano la valutazione del fatto o l'apprezzamento delle risultanze istruttorie.
    Per questi motivi il ricorso deve essere dichiarato inammissibile e la ricorrente condannata al pagamento delle spese processuali e della somma di euro tremila in favore della Cassa delle ammende;

PQM
Dichiara inammissibile il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali e della somma di euro tremila in favore della Cassa delle ammende.
Così deciso in Roma, in data 06/03/2026