Urbanistica. Riscatto terreni abusivamente occupati
Sull'estensione del diritto di riscatto di terreni absivamente occupati anche agli eredi del responsabile dell'abuso
REPUBBLICA ITALIANA N. 4381/08 REG.DEC.
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO N. 8905/2002
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, (Quinta Sezione) 244/2003 REG.RIC.
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
- sul ricorso in appello n. 8905/2002, proposto da Taddei Massimo, rappresentato e difeso dall’avv. Paolo Colosimo, con domicilio eletto in Roma, via E. Monaci, 21 presso il suo studio;
contro
il Comune di Fiumicino, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Vincenzo Cuffaro, con domicilio eletto in Roma, Via del Seminario 85 presso il suo studio;
la sig.ra Gabriella Taddei, rappresentata e difesa dagli avv.ti Martignetti Maria e Martignetti Guglielmo, con domicilio eletto in Roma, Via delle Milizie 138 presso lo studio della prima;
il sig. Amedeo Taddei, rappresentato e difeso dall’avv. Salvatore A. Napoli, con domicilio eletto in Roma, Via C. Morin, 1 presso il suo studio;
la sig.ra Lidiana Sinibaldi, non costituita;
per la riforma
della sentenza del TAR Lazio – Roma, sez. II, n. 1976/2002, resa tra le parti, concernente acquisizione appezzamento terreno demaniale;
- sul ricorso in appello n. 244/2003, proposto da Taddei Amedeo, rappresentato e difeso dall’avv. Salvatore A. Napoli, con domicilio eletto in Roma, Via C. Morin, 1 presso il suo studio;
contro
il Comune di Fiumicino, non costituito;
la sig.ra Gabriella Taddei, rappresentata e difesa dagli avv.ti Martignetti Maria e Martignetti Guglielmo, con domicilio eletto in Roma, Via delle Milizie 138 presso lo studio della prima;
il sig., Taddei Massimo rappresentato e difeso dall’avv. Paolo Colosimo, con domicilio eletto in Roma, via E. Monaci, 21 presso il suo studio;
la sig.ra Lidiana Sinibaldi, non costituita;
per la riforma
della sentenza del TAR Lazio – Roma, sez. II, n. 1976/2002, resa tra le parti, concernente negata vendita di fondo demaniale;
Visti gli atto di appello con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dei sigg.ri Taddei Amedeo e Taddei Gabriella e del Comune di Fiumicino per il ric. 8905/2002 e dei sigg.ri Taddei Massimo e Taddei Gabriella per il ric. 244/2003;
Viste le memorie difensive prodotte dalle parti;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 6 maggio 2008, relatore il Consigliere Nicola Russo ed uditi, altresì, gli avvocati Scanzano, per delega di Cuffaro, G. Martignetti e Napoli;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO
Con ricorso n. 19119/2000 di R.G., le sig.re Lidiana Sinibaldi e Gabriella Taddei, hanno impugnato, innanzi al TAR del Lazio, il provvedimento n. 381 del 27.7.2000 dell’Ufficio Demanio e Patrimonio del Comune di Fiumicino e la precedente deliberazione della Giunta Municipale del medesimo Comune, n. 498 del 14.8.1998, in quanto lesivi del loro interesse connesso all’acquisizione dal Comune di Fiumicino di un appezzamento di terreno demaniale di 740 mq, sito in località Isola Sacra ceduto, per effetto della L.n. 254/79, al predetto Comune dall’Intendenza di Finanza di Roma.
Era infatti accaduto che, in conformità a tale ultima norma, il Comune di Fiumicino, in data 10.10.1994, aveva predisposto un avviso pubblico con cui invitava gli “occupatori” dei lotti ricadenti nel comprensorio Isola Sacra a presentare, tramite il Consorzio per il riscatto dei terreni dell’Isola Sacra di Fiumicino, una domanda di acquisto.
In conseguenza di ciò, le odierne appellate, nella qualità di eredi del sig. Edoardo Taddei e quali, a loro dire, uniche occupanti il fondo in vendita, presentarono, in data 1.12.1994, la loro domanda.
Il Comune di Fiumicino, però, ritenne, al fine di dare compiuta e definitiva attuazione alla legge 254/79, di pubblicare un secondo avviso pubblico, in data 10.8.1998, a seguito del quale anche i sig.ri Massimo Taddei e ed Amedeo Taddei (anche’essi eredi del sig. Edoardo Taddei, in quanto di lui figli) proposero, in data 18.10.1998, domanda di acquisto dell’immobile.
A seguito di apposita istruttoria finalizzata alla verifica in capo ai richiedenti del requisito di “occupatori” del terreno de quo, l’Ufficio Demanio e Patrimonio del Comune di Fiumicino, accolse la domanda presentata da tutti gli eredi del sig. Edoardo Taddei.
Avverso tale provvedimento e gli atti ad esso presupposti (tra cui in particolare il secondo avviso di vendita), hanno proposto ricorso, innanzi al TAR del Lazio, le sig.re Lidiana Sinibaldi e Gabriella Taddei, contestando la violazione di legge e l’eccesso di potere sotto svariati profili.
In sintesi le censure si sono appuntate:
- contro l’avviso di vendita 10.8.1998 ritenuto illegittimo in quanto intervenuto quando ormai, da tempo, era spirato il termine (a dire delle appellate) perentorio indicato dalla legge 254/79 e riportato nel precedente avviso pubblico del 10.10.1994;
- contro il provvedimento di accoglimento delle domande dei sig.ri Massimo Taddei e ed Amedeo Taddei, in quanto, questi ultimi non potevano essere considerati, al pari delle ricorrenti, occupanti l’immobile.
Nel giudizio di primo grado si sono costituiti, eccependo l’infondatezza del ricorso, il Comune di Fiumicino e il sig. Massimo Taddei.
I Primi giudici hanno accolto entrambi i motivi di ricorso innanzi riassunti:
- avendo ritenuto il provvedimento con cui vennero riaperti i termini per la presentazione di nuove domande, in palese contrasto con il sistema delineato dal legislatore, il quale aveva previsto che, in caso di mancate domande di acquisto, i beni immobili sarebbero stati venduti con il sistema dell’asta pubblica;
- mentre, quanto alla posizione sostanziali delle parti in causa, avendo ritenuto dimostrato (per il tramite di vari indizi) soltanto dalle odierne appellate la sussistenza di una situazione di fatto compatibile con la posizione di “occupatore”, come richiesto dalla normativa.
Avverso la sentenza del TAR hanno proposto separati appelli il sig. Massimo Taddei (Ricorso in appello n. 8905/02 RG) ed il Sig. Amedeo Taddei (Ricorso in appello n. 244/03 RG), costituendosi anche, vicendevolmente, l’uno nel giudizio incardinato dall’altro.
All’udienza del 6.5.2008, entrambi gli appelli innanzi indicati sono stati trattenuti per la decisione.
DIRITTO
1. Gli appelli n. 8905/02 RG e n. 244/03 RG, essendo rivolti contro la medesima sentenza, devono essere riuniti e definiti, in uno, con la presente decisione, entrambi sono peraltro fondati e meritano accoglimento.
2. Prima di affrontare il merito della questione, il Collegio ritiene necessario evidenziare alcuni aspetti relativi alla normativa (L.n. 254/76) che viene in rilievo nel presente giudizio.
Con la legge 29 aprile 1976, n. 254, il legislatore intese avviare a definitiva soluzione le questioni sorte fra lo Stato e gli occupatori abusivi di 34 ettari di terreni siti nell’Isola Sacra di Fiumicino.
A tal fine l’art. 3 di tale legge, stabilì che le aree demaniali ricadenti in detti terreni avrebbero dovuto essere cedute dallo Stato al Comune di Roma e da questo (e poi dal Comune di Fiumicino, dopo la sua costituzione) a coloro che le occupano direttamente.
La normativa in questione indicò anche l’iter procedimentale da seguire per l’alienazione dei terreni in questione.
Orbene, appare logico ed evidente che la ratio sottesa alla disposizione in esame avesse natura eccezionale volta a risolvere una volta e per tutte una lunga vicenda contenziosa – che aveva contrapposto lo Stato ai singoli occupanti abusivi – attraverso una soluzione di natura sanante e di mero compromesso, tanto è vero che il legislatore, all’evidente fine di sminuire un beneficio concesso in presenza di una situazione, comunque e per lo più, di illiceità (neutralizzando anche qualsiasi aspetto speculativo), con l’art. 5 della medesima legge, vietò categoricamente agli occupanti-acquirenti di disporre, in qualsiasi modo e per ben dieci anni, del bene così acquisito.
Di conseguenza, stanti le finalità perseguite dal legislatore, tese, per l’appunto, a risolvere una questione eccezionale (e quindi di natura eccezionale, quanto alla sua applicazione, deve ritenersi la legge de qua) ad avviso del Collegio, gli occupanti cui la legge si riferisce erano quelli, e soltanto quelli, che potessero vantare una relazione di fatto sul bene da alienare, al momento dell’entrata in vigore della legge medesima. Non potendosi assolutamente ritenere che gli effetti della norma, siano da estendersi anche a coloro i quali, dopo l’entrata in vigore della legge 254/76, si siano immessi nel possesso dei (rectius: abbiano occupato i) suoli ricadenti nell’area in questione.
Una diversa opzione ermeneutica, infatti, si porrebbe in contrasto con fondamentali ed indefettibili principi dell’ordinamento – di risalente derivazione romanistica – in ossequio ai quali attraverso l’azione legislativa si evitano i conflitti tra gli associati (se è vero che la legge esiste ne cives ad arma ruant), e che non tollerano, invece, che tali conflitti siano addirittura favoriti attribuendo vantaggi a chi sia in grado di precostituirsi, in qualsiasi modo ed a valle dell’adozione di una norma di legge, situazioni di fatto. Ciò che accadrebbe (o sarebbe potuto accadere) nel caso in cui alla locuzione “coloro che …occupano direttamente” i beni in questione, si desse un significato “dinamico” teso ad avvantaggiare l’occupazione in qualsiasi momento avvenuta– sia pure prima della pubblicazione dell’avviso di vendita – ed in qualsiasi modo procurata (stante, peraltro, il significato letterale del verbo occupare che, quanto ai beni immobili, viene prevalentemente utilizzato in un’accezione negativa).
Come anticipato, invece, l’unica interpretazione possibile della norma – che impone che alla locuzione innanzi richiamata sia attribuito un significato “statico” – cristallizza al momento dell’entrata in vigore della medesima gli assetti definibili, per il tramite delle disposizioni in essa contenute, individuando definitivamente i soggetti beneficiari.
3. Ciò premesso, nel caso di specie, il soggetto che al tempo della promulgazione della legge era legato da una situazione di fatto con l’immobile (circostanza non contestata da nessuna delle parti del giudizio) era il sig. Edoardo Taddei (concessionario dell’area de qua), ed alla morte di questi, il suo diritto all’acquisto dell’immobile si è trasmesso a tutti i suoi eredi; senza che possano avere alcun rilievo, ai fini della esclusione di alcuni di essi, le vicende possessorie che hanno successivamente interessato il bene di cui si tratta, legate all’immissione nel possesso da parte di alcuni piuttosto che di tutti gli eredi.
Peraltro, anche in termini di giustizia sostanziale, come rilevato dagli appellanti nei propri scritti difensivi, le problematiche ermeneutiche oggetto del presente giudizio, sono conseguite alle lungaggini procedimentali che hanno condotto alla definizione della vicenda circa un ventennio dopo la promulgazione della legge n. 254/76, la quale, ove fosse stata attuata concretamente in tempi più ragionevoli, avrebbe consentito all’originario beneficiario – sig. Edoardo Taddei – di avvalersi o meno della facoltà concessagli. Ciò avrebbe comportato, nel caso l’interessato si fosse determinato per l’acquisto, la successione, nella proprietà del bene, di tutti gli eredi legittimi.
4. Quanto, poi, alla questione relativa alla pubblicazione di un secondo avviso di vendita violativo, secondo i primi giudici, del termine stabilito dalla legge e contenuto nel primo avviso, il Collegio, rivedendo, re melius perpensa, l’orientamento espresso nella fase cautelare di entrambi i giudizi in trattazione, ritiene quanto segue.
In disparte la perentorietà o meno del termine in questione, non può dubitarsi che, riguardo al procedimento che ci occupa, l’Amministrazione conservasse integro il potere di riaprire il relativo procedimento, e quindi anche i termini per la presentazione delle domande di acquisto, ove lo avesse ritenuto necessario al fine di addivenire ad una completa definizione della vicenda relativa al lungo contenzioso che aveva, nel tempo, interessato i beni in questione.
E ciò anche al fine di evitare che la sussistenza di casi anche del tipo di quello in esame comportasse ulteriori lungaggini, vanificando le finalità perseguite dal legislatore.
A ciò, comunque, si aggiunga che la norma incriminata non provvede a qualificare, espressamente, come perentorio il termine in trattazione con la conseguenza che allo stesso deve darsi carattere ordinatorio in ossequio al “… principio generale dell'ordinamento (codificato nelle norme processuali) … secondo cui i termini perentori sono stabiliti dalla legge o da autorità che ne sia da essa espressamente autorizzata e che detta qualificazione deve risultare in modo parimenti espresso…” (Cons. St., sez. VI, 13 novembre 2007, n. 5794).
Né il Collegio ritiene di condividere la correlazione operata dai primi giudici tra il termine stabilito dall’art. 4 della legge de qua e la previsione contenuta nel comma 4 del medesimo articolo, secondo cui “in caso di mancate domande di acquisto i beni immobili saranno venduti con il sistema dell’asta pubblica”. Tale disposizione, infatti, disciplina le modalità che l’Amministrazione avrebbe dovuto seguire per la dismissione dei beni eventualmente rimasti inoptati, nulla dicendo circa la perentorietà del termine per la ricezione delle domande di acquisto da parte degli aventi diritto. La previsione in questione, a ben guardare, ha carattere residuale e recessivo rispetto al diritto degli occupanti, ed è, evidentemente, finalizzata a consentire, comunque, la dismissione da parte dell’ente locale proprietario, dei terreni oggetto della legge.
5. Per le ragioni innanzi esposte, il Collegio, previa riunione, accoglie i ricorsi n. 8905/02 RG e n. 244/03 RG e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata respinge i ricorsi di primo grado.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, accoglie gli appelli e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge i ricorsi in primo grado.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del 6 maggio 2008 con l’intervento dei Sigg.ri:
Pres. Emidio Frascione
Cons. Giuseppe Severini
Cons. Marco Lipari
Cons. Vito Poli
Cons. Nicola Russo Est.
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
F.to Nicola Russo F.to Emidio Frascione
IL SEGRETARIO
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 17/09/2008
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
p.IL DIRIGENTE
F.to Livia Patroni Griffi
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO N. 8905/2002
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, (Quinta Sezione) 244/2003 REG.RIC.
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
- sul ricorso in appello n. 8905/2002, proposto da Taddei Massimo, rappresentato e difeso dall’avv. Paolo Colosimo, con domicilio eletto in Roma, via E. Monaci, 21 presso il suo studio;
contro
il Comune di Fiumicino, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Vincenzo Cuffaro, con domicilio eletto in Roma, Via del Seminario 85 presso il suo studio;
la sig.ra Gabriella Taddei, rappresentata e difesa dagli avv.ti Martignetti Maria e Martignetti Guglielmo, con domicilio eletto in Roma, Via delle Milizie 138 presso lo studio della prima;
il sig. Amedeo Taddei, rappresentato e difeso dall’avv. Salvatore A. Napoli, con domicilio eletto in Roma, Via C. Morin, 1 presso il suo studio;
la sig.ra Lidiana Sinibaldi, non costituita;
per la riforma
della sentenza del TAR Lazio – Roma, sez. II, n. 1976/2002, resa tra le parti, concernente acquisizione appezzamento terreno demaniale;
- sul ricorso in appello n. 244/2003, proposto da Taddei Amedeo, rappresentato e difeso dall’avv. Salvatore A. Napoli, con domicilio eletto in Roma, Via C. Morin, 1 presso il suo studio;
contro
il Comune di Fiumicino, non costituito;
la sig.ra Gabriella Taddei, rappresentata e difesa dagli avv.ti Martignetti Maria e Martignetti Guglielmo, con domicilio eletto in Roma, Via delle Milizie 138 presso lo studio della prima;
il sig., Taddei Massimo rappresentato e difeso dall’avv. Paolo Colosimo, con domicilio eletto in Roma, via E. Monaci, 21 presso il suo studio;
la sig.ra Lidiana Sinibaldi, non costituita;
per la riforma
della sentenza del TAR Lazio – Roma, sez. II, n. 1976/2002, resa tra le parti, concernente negata vendita di fondo demaniale;
Visti gli atto di appello con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dei sigg.ri Taddei Amedeo e Taddei Gabriella e del Comune di Fiumicino per il ric. 8905/2002 e dei sigg.ri Taddei Massimo e Taddei Gabriella per il ric. 244/2003;
Viste le memorie difensive prodotte dalle parti;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 6 maggio 2008, relatore il Consigliere Nicola Russo ed uditi, altresì, gli avvocati Scanzano, per delega di Cuffaro, G. Martignetti e Napoli;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO
Con ricorso n. 19119/2000 di R.G., le sig.re Lidiana Sinibaldi e Gabriella Taddei, hanno impugnato, innanzi al TAR del Lazio, il provvedimento n. 381 del 27.7.2000 dell’Ufficio Demanio e Patrimonio del Comune di Fiumicino e la precedente deliberazione della Giunta Municipale del medesimo Comune, n. 498 del 14.8.1998, in quanto lesivi del loro interesse connesso all’acquisizione dal Comune di Fiumicino di un appezzamento di terreno demaniale di 740 mq, sito in località Isola Sacra ceduto, per effetto della L.n. 254/79, al predetto Comune dall’Intendenza di Finanza di Roma.
Era infatti accaduto che, in conformità a tale ultima norma, il Comune di Fiumicino, in data 10.10.1994, aveva predisposto un avviso pubblico con cui invitava gli “occupatori” dei lotti ricadenti nel comprensorio Isola Sacra a presentare, tramite il Consorzio per il riscatto dei terreni dell’Isola Sacra di Fiumicino, una domanda di acquisto.
In conseguenza di ciò, le odierne appellate, nella qualità di eredi del sig. Edoardo Taddei e quali, a loro dire, uniche occupanti il fondo in vendita, presentarono, in data 1.12.1994, la loro domanda.
Il Comune di Fiumicino, però, ritenne, al fine di dare compiuta e definitiva attuazione alla legge 254/79, di pubblicare un secondo avviso pubblico, in data 10.8.1998, a seguito del quale anche i sig.ri Massimo Taddei e ed Amedeo Taddei (anche’essi eredi del sig. Edoardo Taddei, in quanto di lui figli) proposero, in data 18.10.1998, domanda di acquisto dell’immobile.
A seguito di apposita istruttoria finalizzata alla verifica in capo ai richiedenti del requisito di “occupatori” del terreno de quo, l’Ufficio Demanio e Patrimonio del Comune di Fiumicino, accolse la domanda presentata da tutti gli eredi del sig. Edoardo Taddei.
Avverso tale provvedimento e gli atti ad esso presupposti (tra cui in particolare il secondo avviso di vendita), hanno proposto ricorso, innanzi al TAR del Lazio, le sig.re Lidiana Sinibaldi e Gabriella Taddei, contestando la violazione di legge e l’eccesso di potere sotto svariati profili.
In sintesi le censure si sono appuntate:
- contro l’avviso di vendita 10.8.1998 ritenuto illegittimo in quanto intervenuto quando ormai, da tempo, era spirato il termine (a dire delle appellate) perentorio indicato dalla legge 254/79 e riportato nel precedente avviso pubblico del 10.10.1994;
- contro il provvedimento di accoglimento delle domande dei sig.ri Massimo Taddei e ed Amedeo Taddei, in quanto, questi ultimi non potevano essere considerati, al pari delle ricorrenti, occupanti l’immobile.
Nel giudizio di primo grado si sono costituiti, eccependo l’infondatezza del ricorso, il Comune di Fiumicino e il sig. Massimo Taddei.
I Primi giudici hanno accolto entrambi i motivi di ricorso innanzi riassunti:
- avendo ritenuto il provvedimento con cui vennero riaperti i termini per la presentazione di nuove domande, in palese contrasto con il sistema delineato dal legislatore, il quale aveva previsto che, in caso di mancate domande di acquisto, i beni immobili sarebbero stati venduti con il sistema dell’asta pubblica;
- mentre, quanto alla posizione sostanziali delle parti in causa, avendo ritenuto dimostrato (per il tramite di vari indizi) soltanto dalle odierne appellate la sussistenza di una situazione di fatto compatibile con la posizione di “occupatore”, come richiesto dalla normativa.
Avverso la sentenza del TAR hanno proposto separati appelli il sig. Massimo Taddei (Ricorso in appello n. 8905/02 RG) ed il Sig. Amedeo Taddei (Ricorso in appello n. 244/03 RG), costituendosi anche, vicendevolmente, l’uno nel giudizio incardinato dall’altro.
All’udienza del 6.5.2008, entrambi gli appelli innanzi indicati sono stati trattenuti per la decisione.
DIRITTO
1. Gli appelli n. 8905/02 RG e n. 244/03 RG, essendo rivolti contro la medesima sentenza, devono essere riuniti e definiti, in uno, con la presente decisione, entrambi sono peraltro fondati e meritano accoglimento.
2. Prima di affrontare il merito della questione, il Collegio ritiene necessario evidenziare alcuni aspetti relativi alla normativa (L.n. 254/76) che viene in rilievo nel presente giudizio.
Con la legge 29 aprile 1976, n. 254, il legislatore intese avviare a definitiva soluzione le questioni sorte fra lo Stato e gli occupatori abusivi di 34 ettari di terreni siti nell’Isola Sacra di Fiumicino.
A tal fine l’art. 3 di tale legge, stabilì che le aree demaniali ricadenti in detti terreni avrebbero dovuto essere cedute dallo Stato al Comune di Roma e da questo (e poi dal Comune di Fiumicino, dopo la sua costituzione) a coloro che le occupano direttamente.
La normativa in questione indicò anche l’iter procedimentale da seguire per l’alienazione dei terreni in questione.
Orbene, appare logico ed evidente che la ratio sottesa alla disposizione in esame avesse natura eccezionale volta a risolvere una volta e per tutte una lunga vicenda contenziosa – che aveva contrapposto lo Stato ai singoli occupanti abusivi – attraverso una soluzione di natura sanante e di mero compromesso, tanto è vero che il legislatore, all’evidente fine di sminuire un beneficio concesso in presenza di una situazione, comunque e per lo più, di illiceità (neutralizzando anche qualsiasi aspetto speculativo), con l’art. 5 della medesima legge, vietò categoricamente agli occupanti-acquirenti di disporre, in qualsiasi modo e per ben dieci anni, del bene così acquisito.
Di conseguenza, stanti le finalità perseguite dal legislatore, tese, per l’appunto, a risolvere una questione eccezionale (e quindi di natura eccezionale, quanto alla sua applicazione, deve ritenersi la legge de qua) ad avviso del Collegio, gli occupanti cui la legge si riferisce erano quelli, e soltanto quelli, che potessero vantare una relazione di fatto sul bene da alienare, al momento dell’entrata in vigore della legge medesima. Non potendosi assolutamente ritenere che gli effetti della norma, siano da estendersi anche a coloro i quali, dopo l’entrata in vigore della legge 254/76, si siano immessi nel possesso dei (rectius: abbiano occupato i) suoli ricadenti nell’area in questione.
Una diversa opzione ermeneutica, infatti, si porrebbe in contrasto con fondamentali ed indefettibili principi dell’ordinamento – di risalente derivazione romanistica – in ossequio ai quali attraverso l’azione legislativa si evitano i conflitti tra gli associati (se è vero che la legge esiste ne cives ad arma ruant), e che non tollerano, invece, che tali conflitti siano addirittura favoriti attribuendo vantaggi a chi sia in grado di precostituirsi, in qualsiasi modo ed a valle dell’adozione di una norma di legge, situazioni di fatto. Ciò che accadrebbe (o sarebbe potuto accadere) nel caso in cui alla locuzione “coloro che …occupano direttamente” i beni in questione, si desse un significato “dinamico” teso ad avvantaggiare l’occupazione in qualsiasi momento avvenuta– sia pure prima della pubblicazione dell’avviso di vendita – ed in qualsiasi modo procurata (stante, peraltro, il significato letterale del verbo occupare che, quanto ai beni immobili, viene prevalentemente utilizzato in un’accezione negativa).
Come anticipato, invece, l’unica interpretazione possibile della norma – che impone che alla locuzione innanzi richiamata sia attribuito un significato “statico” – cristallizza al momento dell’entrata in vigore della medesima gli assetti definibili, per il tramite delle disposizioni in essa contenute, individuando definitivamente i soggetti beneficiari.
3. Ciò premesso, nel caso di specie, il soggetto che al tempo della promulgazione della legge era legato da una situazione di fatto con l’immobile (circostanza non contestata da nessuna delle parti del giudizio) era il sig. Edoardo Taddei (concessionario dell’area de qua), ed alla morte di questi, il suo diritto all’acquisto dell’immobile si è trasmesso a tutti i suoi eredi; senza che possano avere alcun rilievo, ai fini della esclusione di alcuni di essi, le vicende possessorie che hanno successivamente interessato il bene di cui si tratta, legate all’immissione nel possesso da parte di alcuni piuttosto che di tutti gli eredi.
Peraltro, anche in termini di giustizia sostanziale, come rilevato dagli appellanti nei propri scritti difensivi, le problematiche ermeneutiche oggetto del presente giudizio, sono conseguite alle lungaggini procedimentali che hanno condotto alla definizione della vicenda circa un ventennio dopo la promulgazione della legge n. 254/76, la quale, ove fosse stata attuata concretamente in tempi più ragionevoli, avrebbe consentito all’originario beneficiario – sig. Edoardo Taddei – di avvalersi o meno della facoltà concessagli. Ciò avrebbe comportato, nel caso l’interessato si fosse determinato per l’acquisto, la successione, nella proprietà del bene, di tutti gli eredi legittimi.
4. Quanto, poi, alla questione relativa alla pubblicazione di un secondo avviso di vendita violativo, secondo i primi giudici, del termine stabilito dalla legge e contenuto nel primo avviso, il Collegio, rivedendo, re melius perpensa, l’orientamento espresso nella fase cautelare di entrambi i giudizi in trattazione, ritiene quanto segue.
In disparte la perentorietà o meno del termine in questione, non può dubitarsi che, riguardo al procedimento che ci occupa, l’Amministrazione conservasse integro il potere di riaprire il relativo procedimento, e quindi anche i termini per la presentazione delle domande di acquisto, ove lo avesse ritenuto necessario al fine di addivenire ad una completa definizione della vicenda relativa al lungo contenzioso che aveva, nel tempo, interessato i beni in questione.
E ciò anche al fine di evitare che la sussistenza di casi anche del tipo di quello in esame comportasse ulteriori lungaggini, vanificando le finalità perseguite dal legislatore.
A ciò, comunque, si aggiunga che la norma incriminata non provvede a qualificare, espressamente, come perentorio il termine in trattazione con la conseguenza che allo stesso deve darsi carattere ordinatorio in ossequio al “… principio generale dell'ordinamento (codificato nelle norme processuali) … secondo cui i termini perentori sono stabiliti dalla legge o da autorità che ne sia da essa espressamente autorizzata e che detta qualificazione deve risultare in modo parimenti espresso…” (Cons. St., sez. VI, 13 novembre 2007, n. 5794).
Né il Collegio ritiene di condividere la correlazione operata dai primi giudici tra il termine stabilito dall’art. 4 della legge de qua e la previsione contenuta nel comma 4 del medesimo articolo, secondo cui “in caso di mancate domande di acquisto i beni immobili saranno venduti con il sistema dell’asta pubblica”. Tale disposizione, infatti, disciplina le modalità che l’Amministrazione avrebbe dovuto seguire per la dismissione dei beni eventualmente rimasti inoptati, nulla dicendo circa la perentorietà del termine per la ricezione delle domande di acquisto da parte degli aventi diritto. La previsione in questione, a ben guardare, ha carattere residuale e recessivo rispetto al diritto degli occupanti, ed è, evidentemente, finalizzata a consentire, comunque, la dismissione da parte dell’ente locale proprietario, dei terreni oggetto della legge.
5. Per le ragioni innanzi esposte, il Collegio, previa riunione, accoglie i ricorsi n. 8905/02 RG e n. 244/03 RG e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata respinge i ricorsi di primo grado.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, accoglie gli appelli e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge i ricorsi in primo grado.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del 6 maggio 2008 con l’intervento dei Sigg.ri:
Pres. Emidio Frascione
Cons. Giuseppe Severini
Cons. Marco Lipari
Cons. Vito Poli
Cons. Nicola Russo Est.
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
F.to Nicola Russo F.to Emidio Frascione
IL SEGRETARIO
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 17/09/2008
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
p.IL DIRIGENTE
F.to Livia Patroni Griffi
