Consiglio di Stato Sez. II n. 424 del 20 gennaio 2026
Urbanistica. Qualificazione urbanistica dell’e-commerce e natura del contributo di costruzione
Le controversie relative alla spettanza e alla liquidazione del contributo di costruzione riguardano l’accertamento di un rapporto di credito-debito tra privato e P.A., non condizionato dall'esistenza di atti provvedimentali; pertanto, sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e non sono soggette ai termini di decadenza tipici dell'azione di annullamento,. Sotto il profilo sostanziale, l’attività di commercio elettronico (e-commerce) che preveda presso la sede operativa la gestione di ordini, fatturazione e imballaggio dei beni, deve essere ricondotta alla destinazione d’uso commerciale/direzionale e non a quella logistica o di deposito,. Tale qualificazione discende dalla natura unitaria e inscindibile delle prestazioni contrattuali di vendita e dal conseguente carico urbanistico generato (afflusso di fornitori, spedizionieri e personale), il quale risulta del tutto analogo a quello del commercio tradizionale, rendendo irrilevante l’assenza di un accesso diretto del pubblico ai locali
Pubblicato il 20/01/2026
N. 00424/2026REG.PROV.COLL.
N. 08444/2023 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8444 del 2023, proposto da Xiyoutrade S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Bruno Bianchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Vittoria Colonna n. 40;
contro
Comune di San Martino in Strada, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Claudio Linzola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda) n. 2004/2023, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di San Martino in Strada;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;
Relatore all'udienza straordinaria del giorno 14 gennaio 2026 il Cons. Giovanni Tulumello e uditi per le parti gli Avvocati Bruno Bianchi e Claudio Linzola;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con sentenza n. 2004/2023 il T.A.R. della Lombardia ha in parte dichiarato inammissibili e in parte respinto i ricorsi proposti dalla società Xiyoutrade per l’annullamento della nota del Responsabile del Servizio Ambiente e Territorio del Comune di San Martino in Strada datata 28 settembre 2018, con ogni conseguente determinazione in relazione al calcolo dell’importo da corrispondere per la sanatoria della realizzazione senza titolo di un soppalco in acciaio pari a 104,00 mq all’interno dell’immobile di sua proprietà, e all’accertamento della destinazione d’uso.
L’indicata sentenza è stata impugnata con ricorso in appello dalla ricorrente in primo grado.
Si è costituito in giudizio, per resistere al ricorso, il Comune di San Martino in Strada.
Il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione all’udienza straordinaria del 14 gennaio 2026.
2. La sentenza impugnata così ricostruisce le premesse fattuali della vicenda:
“in seguito alla realizzazione senza titolo di un soppalco in acciaio pari a 104,00 mq all’interno dell’immobile predetto, la società presentava al Comune in data 29.11.2016 una richiesta di accertamento di conformità ex art. 36 del d.P.R. n. 380/2001. Il 23.12.2016 veniva dato riscontro positivo alla richiesta della società tramite il provvedimento denominato “avviso di avvenuto permesso di costruire in sanatoria”, con cui veniva subordinata l’efficacia del permesso di costruire n. SUAP-006/2016 al “versamento presso la Tesoreria Comunale, entro 30 giorni dalla data di notifica del presente Atto, della somma di euro 39.721,34 a saldo di contributo di costruzione”. Una volta effettuato il pagamento, che la società specificava non avere valore di acquiescenza, il procedimento di sanatoria si concludeva in data 12.04.2017, con il rilascio del “provvedimento unico – permesso di costruire in sanatoria” per le opere di “realizzazione di soppalco interno con struttura in acciaio portante, costituita da una piattaforma realizzata mediante l’accostamento di pannelli in lamiera grecata e pannelli di truciolare di legno” (prot. n. 17919). Ottenuto il permesso, in data 07.08.2017, la società inviava una nota al Comune in cui evidenziava che “la destinazione del soppalco realizzato è ad uso deposito/produttivo” e che l’importo versato “è improprio, ritenendo corretto l’importo pari ad euro 7.958,08”. A seguito della nota, il Comune chiedeva della documentazione integrativa, in particolare il computo metrico estimativo in precedenza non prodotto e la dimostrazione del calcolo di dettaglio compiuto per la stima del contributo di costruzione da parte della società. Precisava altresì il Comune che restava impregiudicata invece ogni valutazione «circa la destinazione d’uso dei locali entro cui [la società] svolge l’attività di commercio all’ingrosso già dal 2003». La società replicava ritenendo che il computo metrico estimativo non fosse necessario per la “destinazione artigianale” del soppalco, in base alla quale il costo di costruzione avrebbe dovuto essere versato, in tesi, solo per “smaltimento rifiuti”. Con la nota del 31.10.2017 il Comune rettificava l’ammontare del contributo di costruzione in euro 21.390,06 e disponeva un rimborso di euro 18.331,28 (….) Con nota dell’8.11.2017, il Comune chiariva che l’importo era stato calcolato “con riferimento alla destinazione direzionale in cui, ai sensi del PGT vigente, ricade l’attività svolta sin dal 2003” e comunicava l’avvio del procedimento per la variazione della destinazione d’uso dell’immobile “avendosi riscontrato che parte dell’unità immobiliare, ove ha anche sede legale la ditta, è adibita ad attività di commercio all’ingrosso in contrasto alle istanze edilizie agli atti per cui il fabbricato ha destinazione produttiva/artigianale”. Con memoria datata 24.11.2017 la società trasmetteva al Comune alcune osservazioni in merito alle note del 31.10.2017 e dell’8.11.2017 chiedendo l’applicazione, ai fini della rideterminazione del contributo di costruzione, dei criteri previsti per gli immobili con destinazione d’uso “deposito/magazzino” e quindi il ricalcolo della somma dovuta dalla società, disponendo le rispettive restituzioni e l’archiviazione del procedimento volto alla variazione della destinazione d’uso dell’immobile. 4. Il Comune, con nota del 09.02.2018, precisava ulteriormente che «l’attività esercitata dalla Xiyoutrade Srl rientra nella sua interezza nella pratica Scia […] di commercio all’ingrosso. La normativa di attuazione del PGT annovera l’attività di commercio all’ingrosso tra quelle definite ai fini del calcolo del contributo di costruzione come destinazione “direzionale” e pertanto ne consegue che il calcolo sia corretto. Si precisa che l’attività di commercio all’ingrosso in cui ha sede legale l’attività annovera la categoria dello scambio delle merci con apparati a uso ufficio per la ricezione degli ordini e delle spedizioni nonché spazi ad uso magazzino come movimento merci completamente in linea con l’attività riscontrata nei locali in uso alla soc. Xiyoutrade Srl. L’attività di commercio per essere tale non deve necessariamente prevedere spazi espositivi o aperti al pubblico diversamente da un’attività di esercizio di vicinato. La normativa a cui soggiace la categoria merceologica è totalmente differente. Dall’attività della Xiyoutrade Srl emerge un ruolo strutturale di intermediazione con consistenza di ordini e frequenza di consegne degli stessi costituendo innegabilmente una forma di attività nettamente commerciale e non una pura funzione di mero deposito e trasferimento di beni finalizzati ad assemblaggi per altre attività produttive”. Per tali ragioni, il Comune riteneva indispensabile il cambio di destinazione d’uso da artigianale a commerciale, in assenza del quale l’attività sarebbe dovuta cessare. In data 1.08.2018 la società formulava ancora un’istanza con cui chiedeva al Comune di considerare la “rideterminazione del contributo dovuto ai fini del rilascio del Permesso di Costruire in sanatoria secondo le tariffe applicabili ai locali “C2- magazzini e locali di deposito” ovvero quelle proprie della destinazione produttiva” e la restituzione delle somme indebitamente percepite, nonché il cambio di destinazione d’uso gratuito. 5. Il Comune forniva riscontro mediante la nota del 28.09.2018, in cui ribadiva ancora la correttezza del calcolo per le ragioni già esposte e precisava che l’art. 23-ter t.u. ed. non si applica in Lombardia, dovendosi invece applicare la disciplina regionale fatta appositamente salva dalla norma ai fini del mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante”.
3. Con il primo motivo l’appellante deduce “Error in iudicando: Travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Contraddittorietà manifesta”.
La censura denuncia un “manifesto errore di valutazione in cui è incorso il giudice di prime cure, avendo lo stesso considerato ai fini della pronuncia resa una sola delle note datate 28.09.2018 nonostante, come agevolmente si evince dagli atti depositati, si tratti di due provvedimenti distinti ed autonomi”.
Il mezzo è manifestamente infondato: esso poggia su argomenti di natura puramente lessicale, laddove è evidente dalla lettura della complessiva sentenza gravata che il T.A.R. ha ben considerato il diverso contenuto delle due note aventi pari data, rivolgendo motivazioni di natura diversa ai motivi dei ricorsi di primo grado rivolti (in modo peraltro non particolarmente perspicuo: dal che è derivato il possibile equivoco – in realtà inesistente – enfatizzato nel motivo in esame) contro di esse, e addivenendo a statuizioni di segno diverso (inammissibilità in un caso, in parte inammissibilità e in parte rigetto nell’altro).
Del resto una simile censura si pone in relazione d’incompatibilità logica con i restanti motivi di gravame, con i quali si criticano i capi della sentenza impugnata che analiticamente hanno deciso in merito alle questioni dedotte in relazione alle due diverse note.
4. Con il secondo motivo, relativo alla decisione (di parziale inammissibilità) sul ricorso rubricato di primo grado R.G. n. 2840/2018, l’appellante deduce “Error in iudicando: Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 35, comma 1, lettera b) del D.lgs. n. 104/2010. Difetto di motivazione. Travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Contraddittorietà manifesta”.
Il mezzo contesta l’affermazione della natura non provvedimentale della nota impugnata.
Esso è infondato: il T.A.R. ha semplicemente fatto applicazione dell’indirizzo giurisprudenziale secondo cui la controversia attinente alla spettanza e liquidazione del contributo per gli oneri di urbanizzazione e costo di costruzione è riservata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, specificando che “essa ha ad oggetto l’accertamento di un rapporto di credito a prescindere dall’esistenza di atti della pubblica amministrazione e non è soggetta alle regole delle azioni impugnatorie - annullatorie degli atti amministrativi e ai rispettivi termini di decadenza”.
Coerentemente a tale premessa il T.A.R. ha concluso nel senso che “la domanda di annullamento della nota comunale è inammissibile ex se in quanto non trattasi di atto di natura provvedimentale, mentre devono essere esaminate le domande di accertamento e condanna, poiché il ricorso è volto nella sostanza ad ottenere l’accertamento della misura del contributo di costruzione dovuto per l’intervento abusivo oggetto di sanatoria”.
L’interesse della parte ricorrente non è infatti tutelato da una pronuncia caducatoria, ma piuttosto da quella di accertamento.
Il mezzo in esame non contiene argomenti tali da superare tale condivisibile conclusione (in disparte l’interesse a coltivare una simile censura, una volta che la sentenza si sia comunque pronunciata, nel merito, sulla relativa pretesa).
5. Con il terzo motivo, anch’esso relativo alla decisione (di parziale rigetto) sul ricorso rubricato di primo grado R.G. n. 2840/2018, l’appellante deduce “Error in iudicando: Violazione e/o falsa applicazione degli articoli 16 e 36 del DPR n. 380/2001, degli articoli 51 e 52 della L.R. n. 12/2005 e dell’art. 18 delle NTA del Piano dei Servizi del PGT del Comune di San Martino in Strada. Difetto di motivazione. Travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Contraddittorietà manifesta”.
L’appellante contesta l’affermazione della destinazione commerciale dell’immobile ritenuta dal primo giudice, asserendo che in realtà la ricorrente svolgerebbe l’attività di commercio on line: “l’attività svolta dalla Xiyoutrade s.r.l. nel capannone di proprietà si sostanzia infatti nella ricezione, stoccaggio, deposito e spedizione dei materiali gestiti attraverso canali telematici e senza l’accesso di pubblico indistinto, potendosi per effetto definire la stessa una funzione strettamente logistica considerato che, peraltro, la componente dell’intermediazione commerciale è tipica di qualsiasi attività economica e dunque di per sé non risolutiva ai fini della qualificazione dell’esercizio de quo”.
Di qui l’affermazione di un diverso (minore) carico urbanistico.
Il motivo è infondato per plurime ragioni.
Anzitutto è corretto il rilievo, posto a fondamento delle difese del Comune appellato, per cui l’abuso oggetto di sanatoria è accessorio (fisicamente e funzionalmente) a un più vasto immobile in cui si svolge l’attività della società appellante, sicché l’effettiva destinazione d’uso non può essere valutata in chiave atomistica rispetto alla singola porzione, ma piuttosto in chiave complessivamente riferita all’attività svolta dalla società e al conseguente carico urbanistico prodotto.
In secondo luogo, risulta corretta la valutazione del primo giudice laddove ha chiarito che “È la stessa società ad aver presentato nel 2015 una Scia per l’esercizio di attività commerciale senza la presenza di clientela, Scia più volte richiamata negli atti del Comune e non contestata, per cui è irrilevante il deposito in giudizio della stessa. Il commercio, in sostanza, verrebbe svolto online e presso la sede si effettuerebbero le attività logistiche connesse alla vendita, vale a dire la presa in carico dell’ordine, la verifica della disponibilità del prodotto, la fatturazione, l’imballaggio e consegna per la spedizione al cliente. Trattasi tutte di attività che integrano l’esecuzione del contratto di compravendita concluso online, che non possono essere dissociate dallo stesso quando eseguite dallo stesso venditore e che, pertanto, non possono essere ascritte alla categoria della logistica. Sol perché la singola vendita viene effettuata online, poi, ciò non significa che l’attività non generi aumento del carico urbanistico connesso alla destinazione d’uso commerciale (si pensi esemplificativamente al continuo afflusso di fornitori, spedizionieri e dei dipendenti operanti negli uffici amministrativi)”.
L’appellante tenta di superare tale condivisibile conclusione sulla base di valutazioni soggettive e comunque ipotetiche, legate alla prevedibilità dei flussi di traffico: peraltro agevolmente smentibili con una obiettiva considerazione del dato sostanziale e non meramente formale dell’attività considerata.
6. Con il quarto motivo, relativo alla decisione di inammissibilità sul ricorso rubricato di primo grado R.G. n. 2842/2018, l’appellante deduce “Error in iudicando: Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 35, comma 1, lettera b) del D.lgs. n. 104/2010. Difetto di motivazione. Travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Contraddittorietà manifesta”.
L’oggetto della questione attiene alla negazione da parte del Comune della gratuità del mutamento di destinazione d’uso, e alla natura provvedimentale della relativa nota (esclusa dal T.A.R.).
Osserva il Collegio che è anzitutto infondato l’argomento secondo cui “la nota comunale impugnata è idonea a determinare (o comunque indirizzare) non solo la successiva attività provvedimentale dell’Amministrazione in sede di rilascio del titolo ma anche ad orientare le specifiche scelte del privato”: nessun rilievo ai fini della perimetrazione degli effetti della nota impugnata, e del connesso interesse del ricorrente, possono infatti avere considerazioni relative a poteri non ancora esercitati dall’amministrazione, e comunque ad eventi ipotetici, futuri ed incerti.
In ogni caso si tratta di un “parere preventivo” sollecitato dalla società e rilasciato dal Comune in riscontro alla relativa richiesta
7. Il rigetto dei motivi fin qui esaminati preclude l’esame dei motivi di primo grado (relativi ad un preteso difetto di istruttoria) riproposti nel presente giudizio dall’appellante, sul presupposto – non riscontrato - della fondatezza del gravame.
Tali motivi sono comunque infondati nel merito, alla luce di quanto fin qui osservato.
Il rigetto dell’appello supera anche la questione, sollevata in sede di udienza di trattazione dal procuratore del Comune appellato, relativa alla possibile inutilizzabilità della memoria di replica della parte appellante in relazione ai contenuti che esulano da una funzione di replica alle difese di controparte, e che invece introducono argomenti autonomi; tale eccezione, fondata su un condivisibile orientamento giurisprudenziale (ex multis Cons. St., sez. II, 30 settembre 2019, n. 6534), è comunque superata dall’infondatezza, nel merito, del gravame.
8. Dalle superiori considerazioni discende che il ricorso in appello è infondato e come tale deve essere respinto.
Le spese del giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la regola della soccombenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la società appellante al pagamento in favore del Comune di San Martino in Strada delle spese del presente giudizio, liquidate in complessivi euro quattromila/00, oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:
Fabio Franconiero, Presidente FF
Giovanni Tulumello, Consigliere, Estensore
Maria Grazia Vivarelli, Consigliere
Alessandro Enrico Basilico, Consigliere
Massimo Santini, Consigliere
