Consiglio di Stato Sez. VII n. 9679 del 3 dicembre 2024
Urbanistica. Valutazione degli abusi edilizi

La valutazione degli abusi edilizi e/o paesaggistici presuppone una visione complessiva e non atomistica delle opere che sono state eseguite, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio o al paesaggio non deriva da ciascun intervento singolarmente considerato, ma dai lavori complessivamente considerati nel loro contestuale impatto edilizio e paesistico

Pubblicato il 03/12/2024

N. 09679/2024REG.PROV.COLL.

N. 02237/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2237 del 2024, proposto da:
Polisportiva Città Futura, società sportiva dilettantistica a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Pittori e Federico Mazzella, con domicilio digitale pec in registri di giustizia e domicilio eletto presso il loro studio in Roma, Lungotevere dei Mellini, 24;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Umberto Garofoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via del Tempio di Giove 21;

nei confronti

Roma Capitale, in persona del sindaco in carica, rappresentata e difesa dall'avvocato Michele Memeo, con domicilio digitale pec in registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda, n. 13203/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il Cons. Laura Marzano;

Uditi, nell'udienza pubblica del giorno 26 novembre 2024, gli avvocati Federico Mazzella e Michele Memeo;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n. 2237 del 2024 “Polisportiva città futura” s.s.d. a r.l. (“appellante” o “società”) ha impugnato la sentenza n. 13203 in data 8 agosto 2023 con cui il Tar Lazio, sezione II bis, ha respinto il ricorso proposto per l’annullamento:

- della nota in data 11 marzo 2016 avente ad oggetto la declaratoria di inefficacia della segnalazione certificata di inizio attività (Scia) per accertamento di conformità del 12 maggio 2015 presentata per l’impianto sportivo via dell'Arcadia 108.

Si è costituita Roma Capitale depositando successiva memoria difensiva.

L’appellante ha depositato memoria di replica.

Con atto depositato in data 22 novembre 2024 la parte appellante ha formulato istanza di rinvio della trattazione.

La causa è stata chiamata all’udienza pubblica del 26 novembre 2024 e, all’esito della discussione, registrata l’opposizione della controparte al rinvio, è stata trattenuta in decisione.

2. Devono essere tratteggiati i fatti di causa.

La società, concessionaria dell’impianto sportivo di proprietà capitolina sito in Roma via dell'Arcadia 108, in vista dei campionati mondiali di nuoto previsti in Roma per il 2009, aveva sottoposto all’approvazione del Commissario delegato per lo svolgimento del suddetto evento un progetto di implementazione dell’impianto in questione che riceveva l’assenso del predetto Commissario con nota prot n. 3650/RM2009 del 17 settembre 2008, poi integrata dal successivo provvedimento del 12 giugno 2009, prot. n. 6004/RM 2009.

Sia nel progetto presentato sia in quello approvato, era prevista la realizzazione di un “bar-sala multimediale” e non di un “bar-ristorante”.

Gli atti di assenso in questione venivano assunti dalla struttura commissariale operante in forza dell’ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri (Opcm) n. 3489/2005, successivamente modificata dall’ordinanza n. 3508/2006, la quale, in esecuzione della previsione normativa contenuta nell’art. 5, comma 5 bis, del decreto legge n. 343/2001 (convertito in l. n. 401/2001), era competente a definire gli interventi occorrenti per l’adeguata implementazione delle strutture sportive esistenti funzionali allo svolgimento dei mondiali di nuoto, incluso il rilascio del titolo abilitativo edilizio.

Per effetto dell’Opcm n. 3854 del 3 marzo 2010, veniva attribuita ad una Unità tecnica di missione della Presidenza del Consiglio dei ministri la competenza a curare ogni residuale attività amministrativa e tecnico-gestionale inerente lo svolgimento del grande evento “Mondiali di nuoto Roma 2009”.

La sostenibilità del progetto di implementazione dell’impianto proposto dalla società si sarebbe fondata sul rilascio di una fideiussione, da parte del comune di Roma, presso l’Istituto per il credito sportivo (Ics), di importo pari a 5 milioni e 500 mila euro, impegno la cui assunzione veniva autorizzata con deliberazione della Giunta capitolina adottata nella seduta del 6 ottobre 2010.

Nel 2011 l’amministrazione resistente comunicava che l’importo della garanzia personale erogata da Roma Capitale non avrebbe potuto superare i 2 milioni di euro.

Al fine di adeguare il progetto originariamente presentato al mutato contesto economico-finanziario, la società sottoponeva all’approvazione dell’Unità tecnica di missione presso la Presidenza del Consiglio dei ministri un progetto, recante lo stralcio di talune opere, non più compatibili con la ridotta garanzia assicurata dall’amministrazione capitolina, al fine di accedere al prestito dell’Istituto credito sportivo.

L’Unità tecnica di missione, con nota prot. 8722 del 17 aprile 2012 e, successivamente, con nota prot. 9096 del 18 dicembre 2012, trasmetteva al Comune il progetto stralcio (suddiviso in due lotti), rappresentandone in via generica la conformità al progetto generale approvato dal Commissario delegato con provvedimenti n. 3650/RM2009 e 6004/RM2009: in tale progetto non era indicato il cambio di destinazione d’uso, il quale era invece rilevabile soltanto in una planimetria.

Veniva rilasciata la fideiussione richiesta, per un importo di 2 milioni di euro.

Nel 2014 veniva dato avvio ai lavori, procedendosi alla realizzazione di uno dei due lotti funzionali, sotto la vigilanza della Struttura per gli “Anniversari di interesse nazionale” della Presidenza del Consiglio dei ministri, subentrata all’Unità tecnica di missione, la quale, ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. f) del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (Dpcm) 24 marzo 2014, “provvede a porre in essere i necessari adempimenti per la definizione delle residue pendenze connesse allo svolgimento dei mondiali di nuoto Roma 2009 già svolte dall’Unità Tecnica di Missione”.

In questo lotto non risulta interessata la quota “bar-ristorante”. Infatti la società ha presentato una segnalazione certificata di inizio attività (Scia) per accertamento di conformità prot. n. 32683 del 12 maggio 2015, presso lo sportello unico per l’edilizia del municipio VIII per “variante in corso d’opera” della distribuzione interna senza aumento di superficie utile lorda, modifiche parziali delle sistemazioni esterne per ragioni funzionali e modifica del muro di cinta con riduzione delle sue dimensioni, del suo peso e posa di nuovi pannelli in grigliato keller, nonché, in data 28 dicembre 2015, una Scia per avvio dell’attività di ristorazione.

Nelle more i lavori in questione venivano conclusi con certificazione di collaudo rilasciata il 3 novembre 2015 da tecnico individuato tra quelli abilitati a tale scopo dalla Presidenza del Consiglio dei ministri.

Con nota prot. n. 12688 del 23 febbraio 2016 il municipio VIII comunicava alla società l’avvio del procedimento per la dichiarazione di inefficacia della Scia del 28 dicembre 2015 per attività di ristorazione, nonché, con nota prot. n. 18274 in data 11 marzo 2016, dichiarava l’inefficacia della Scia edilizia per variante in corso d’opera presentata il 12 maggio 2012.

L’inefficacia veniva dichiarata a fronte di alcune riscontrate difformità rispetto al progetto originario autorizzato dal Commissario delegato (in particolare, il mutamento di destinazione d’uso di alcuni locali da “bar-sala multimediale”, come previsto negli originari provvedimenti di autorizzazione, in “bar-ristorante”).

Successivamente alla dichiarazione di inefficacia della Scia edilizia da parte del municipio VIII, l’U.O. Gestione e sviluppo impiantistica sportiva di Roma Capitale ha rimesso alla competenza della Struttura di missione per gli “Anniversari di interesse nazionale” l’onere di verificare la conformità dello stato dei luoghi a quanto originariamente autorizzato dal Commissario delegato.

La Struttura di missione per gli “Anniversari di interesse nazionale”, dopo aver richiesto parere legale all’Avvocatura Generale dello Stato, con nota SMCGM 0001341 P- del 20 settembre 2017, in riferimento alla nota del municipio VIII con la quale si dichiarava inefficace la Scia edilizia, ha comunicato che, anche alla luce di quanto esplicitato nel suddetto parere, “non può che rilevarsi la piena e chiara incompetenza della scrivente in materia di approvazione di varianti in corso d’opera al permesso di costruire rilasciato a suo tempo dal Commissario Delegato.

Ciò in quanto le valutazioni sottese alla questione rientrano nell’ambito della materia urbanistica-edilizia attribuita per legge agli enti locali competenti territorialmente”.

Seguivano carteggi interni all’amministrazione di Roma Capitale (e tra questa e l’Agenzia delle entrate) volti all’acquisizione delle opere realizzate e all’accatastamento delle stesse.

Con l’Istituto per il credito sportivo sorgevano problemi dopo il rilascio della fideiussione da 2 milioni di euro, avvenuto previa sottoscrizione di due contratti di mutuo (B/29461 e B/41601). Infatti, con nota prot. EA/4230 del 3 aprile 2019, l’Istituto per il credito sportivo comunicava la risoluzione dei contratti in questione e, successivamente, notificava decreto ingiuntivo per la somma non pagata: decreto opposto dalla società e oggetto di due contenziosi dinanzi al Tribunale ordinario di Roma (RG n. 65353/2019 e RG n. 66378/2019).

Infine seguiva la determinazione dirigenziale del 3 marzo 2022 con cui Roma Capitale - dipartimento grandi eventi, sport, turismo e moda - direzione sport, accertato il mancato pagamento di oneri concessori e rate del finanziamento, garantito da Roma Capitale e concesso dall’Ics, la presenza di opere abusive sull’area pubblica in questione nonché l’irregolare affidamento di alcune aree dell’impianto in questione a soggetti terzi, ha comunicato la decadenza della concessione rilasciata alla società intimando il rilascio dell'impianto sportivo di proprietà capitolina sito in Roma via dell'Arcadia, 108.

Sorgevano, in realtà, nei confronti di Roma Capitale e (in parte) della Presidenza del Consiglio dei ministri, diversi giudizi afferenti alla vicenda fin qui descritta:

- un giudizio avente ad oggetto la determinazione dirigenziale del 19 ottobre 2021, del municipio Roma VIII, recante l’ingiunzione di rimuovere l'opera abusiva realizzata in via dell'Arcadia 108 (appello n. 2234 del 2024);

- un giudizio avente ad oggetto la decadenza della concessione rilasciata alla società con intimazione al rilascio dell'impianto sportivo di proprietà capitolina (appello n. 2235 del 2024);

- un giudizio avente ad oggetto la nota del 20 settembre 2017 emessa dalla Presidenza del Consiglio dei ministri - Segretariato generale – Struttura di missione per gli “Anniversari di interesse nazionale” (appello n. 2236 del 2024);

- un giudizio avente ad oggetto la declaratoria di inefficacia della Scia per accertamento di conformità del 12 maggio 2015 presentata per l’impianto sportivo via dell'Arcadia 108 (oggetto del presente appello n. 2237 del 2024).

3. Il Tar Lazio, dinanzi al quale la determinazione contenente la declaratoria di inefficacia della Scia per accertamento di conformità del 12 maggio 2015 è stata impugnata, ha respinto il ricorso in sintesi osservando:

- che la Struttura tecnica di missione istituita presso la Segreteria della Presidenza del Consiglio dei ministri con l’ordinanza del Presidente del Consiglio n. 3854 del 3 marzo 2010, diversamente da quanto opinato dalla società, non aveva alcun potere di autorizzare, in deroga all’ordinario riparto di competenze fissato dal d.p.r. n. 380/2001, eventuali modifiche a progetti edilizi già assentiti dal Commissario delegato per lo svolgimento dei “Mondiali di nuoto Roma 2009” in quanto, per effetto dell’entrata in vigore della legge n. 27/2012 che ha inserito nel decreto legge del 24 gennaio 2012, n. 1 recante “Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività” (Crescitalia) (Liberalizzazioni), l’art. 40 bis “Misure per la trasparenza nella gestione dei grandi eventi” (che ha abrogato il comma 5 dell’art. 5 bis del decreto legge 7 settembre 2001, n. 343, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 novembre 2001, n. 401), è definitivamente venuta meno ogni competenza della Presidenza del Consiglio dei ministri nonché dell’Unità di missione alle suddette autorizzazioni in deroga;

- che, pertanto, il parametro per verificare la conformità edilizia degli interventi compiuti è costituito dai progetti sottoposti all’approvazione del Commissario delegato e da questo autorizzati con atti di assenso n. 3650/RM2009 e n. 6004/RM2009;

- che le numerose e rilevanti difformità riscontrate dall’amministrazione municipale rispetto allo stato dei luoghi assentito con i provvedimenti n. 3650/RM2009 e n. 6004/RM2009 del 12 giugno 2009 del Commissario delegato per lo svolgimento dei “Mondiali di nuoto Roma 2009” depongono per la correttezza del provvedimento decadenziale impugnato, fondato anche sulle dedotte irregolarità;

- che anche la realizzazione dei campi di padel richiedeva il permesso di costruire rientrando negli "interventi di nuova costruzione" di cui al d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380, art. 3, lett. e).

4. La società, ritenendo errata la sentenza, l’ha impugnata formulando le censure di seguito sintetizzate.

4.1. Con il primo motivo deduce, che stante la diversa ricostruzione normativa offerta in appello, tutti i lavori di cui è stata contestata l’abusività in realtà risulterebbero autorizzati dalla Unità di missione, la quale era ‘succeduta’ al Commissario delegato istituito in forza del Dpcm del 14 ottobre 2005 nello svolgimento di “ogni residuale attività amministrativa e tecnicogestionale inerente lo svolgimento del grande evento «Mondiali di nuoto Roma 2009»”; diversamente opinando la disposizione di cui al citato comma 40 bis, inserita solo in sede di conversione in legge, all’interno di un decreto recante “Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività, e in materia di liberalizzazioni”, sarebbe costituzionalmente illegittima per difetto di correlazione tra il decreto-legge e la legge di conversione e, quindi, per violazione dell’art. 77 della costituzione, non essendo pertinente ai poteri della Protezione civile nell’emergenza.

4.2. Con il secondo motivo sostiene che non sussisterebbe la rilevata abusività delle opere, sia perché nessuna delle difformità in esame avrebbe carattere essenziale, risolvendosi in vizi di mera forma, sia perché la società avrebbe utilizzato solo una parte della cubatura comunque assentita: a fronte di interventi assentiti per circa 5.236 mq, sarebbero state realizzate opere (tra le quali il contestato bar/ristorante di circa 420 mq, con annessi spogliatoi) per soli 574 mq, oltre ad alcuni uffici (anch’essi realizzati in misura nettamente inferiore alla cubatura concessa: sarebbero state realizzate opere per poco più della metà dei 266 mq assentiti) e ai parcheggi. Sostiene che, in ogni caso, le singole opere non sarebbero abusive.

4.3. Con il terzo motivo lamenta l’illegittimità del provvedimento impugnato, in quanto adottato in violazione delle regole che presidiano l’autotutela in materia edilizia e la lesione dell’affidamento legittimo insorto in ragione del “silenzio” serbato dall’amministrazione rispetto alla SCIA presentata il 12 maggio 2015.

In particolare lamenta l’omessa pronuncia sul secondo motivo del ricorso introduttivo che, pertanto, ripropone.

5. Preliminarmente, come già segnalato verbalmente in udienza, non può essere accolta l’istanza di rinvio, sia per l’opposizione manifestata dal difensore di Roma Capitale, sia per l’irrilevanza della Scia ai sensi dell’art. 36 bis (ex art. 37) d.p.r. 380/2001 presentata in data 21 novembre 2024 al municipio Roma VIII (ex municipio XI) per “Accertamento di conformità nelle ipotesi di parziali difformità e di variazioni essenziali”, atteso che l’eventuale buon esito del suddetto titolo non farebbe venir meno il provvedimento di decadenza, oggetto del giudizio n. 2235/2024, che è atto plurimotivato.

Ciò posto, è centrale, ai fini della definizione del giudizio, focalizzare l’attenzione sulle note della Unità tecnica di missione del 2012 con cui, a dire dell’appellante, in sostanza sarebbe stato “approvato” il progetto stralcio, anche (profilo che in questa sede rileva) dal punto di vista edilizio, ciò nella spendita degli stessi poteri in deroga già attributi al Commissario, a cui tale Unità sarebbe succeduta in una sorta di universum ius.

Rileva infatti l’appellante che, prima dell’emanazione del cd. codice della protezione civile del 2018, la materia era disciplinata dalla L. 225/1992: una normativa nel corso degli anni, più volte, integrata e modificata da successivi interventi normativi.

Richiamato il contenuto dell’art. 5 del d.l. 7 settembre 2001, n. 343 che declina nel novero degli eventi di protezione civile al ricorrere dei quali, ai sensi dell’art. 5 della l. n. 225/1992, il Presidente del Consiglio dei ministri può emanare ordinanze, anche in deroga alle leggi vigenti, finalizzate ad evitare situazioni di pericolo o maggiori danni a persone o a cose, ha aggiunto all’art. 5 bis, comma 5, che il citato potere di ordinanza si applica “anche con riferimento alla dichiarazione dei grandi eventi rientranti nella competenza del Dipartimento della protezione civile e diversi da quelli per i quali si rende necessaria la delibera dello stato di emergenza’, l’appellante sostiene che, una volta deliberata dal Governo la dichiarazione dello stato di emergenza (o del grande evento), le ordinanze formerebbero “micro-ordinamenti”, sistemi giuridici in sé completi nei quali operano rapporti tra le fonti che solo in parte riproducono quelli dell’ordinamento generale.

La delibera dello Stato di emergenza fissava la durata e determinava l’estensione territoriale dell’emergenza, con riferimento alla natura e alla qualità degli eventi e autorizzava l’emanazione delle ordinanze di protezione civile in deroga ad ogni disposizione vigente; sempre con ordinanza si prevedeva il regime per il rientro nell’ordinario.

La citata legge 27/2012, in sede di conversione del decreto legge 24 gennaio 2012, n. 1, ha aggiunto l’art. 40 bis che ha abrogato l’art. 5 bis del decreto legge 7 settembre 2001, n. 343 convertito, con modificazioni, dalla legge 9 novembre 2001, n. 401: ossia il comma che prevedeva che «Le disposizioni di cui all’articolo 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225, si applicano anche con riferimento alla dichiarazione dei grandi eventi rientranti nella competenza del Dipartimento della protezione civile e diversi da quelli per i quali si rende necessaria la delibera dello stato di emergenza».

Secondo l’appellante la disposizione introdotta dall’art. 40 bis, lungi dal revocare poteri concessi o dal modificare il riparto di competenze in essere, si limitava ad abrogare la disposizione che consentiva, attraverso la dichiarazione dei grandi eventi, di operare attraverso il regime “speciale” previsto, per l’appunto, dall’art. 5 della richiamata legge n. 225/1992.

Ciò posto l’appellante, diversamente dal Tar il quale fa cessare ogni potere straordinario alla data di entrata in vigore della citata modifica, ritiene che la suddetta previsione operi esclusivamente per i fatti successivi alla sua entrata in vigore.

In sostanza, secondo l’appellante, con l’entrata in vigore della richiamata norma abrogativa sarebbe venuto meno il potere governativo di adottare nuove “ordinanze in deroga”, senza incidere su quelle già adottate e ancora efficaci. Ciò, non solo perché mancherebbe un’espressa disposizione in tal senso, ma anche perché, non sono state regolamentate le modalità di gestione del cd. “rientro nell’ordinario”, né è stato previsto un regime transitorio con riferimento alle situazioni pendenti.

Ciò sarebbe confermato dal fatto che, solo poche settimane dopo, si decise di intervenire per il riordino organico della materia: il decreto legge n. 59 del 15 maggio 2012, infatti, modificò sostanzialmente e in più punti la legge 225/1992.

In particolare, all’art. 3, vennero previste delle disposizioni transitorie in merito alla proroga delle gestioni commissariali in corso, operanti ai sensi della legge 225/1992, prevedendo che «per la prosecuzione dei relativi interventi trova applicazione l’articolo 5, commi 4-ter e 4-quater, della predetta legge n. 225 del 1992, sentite le amministrazioni locali interessate».

Con il medesimo decreto legge venne anche disciplinata la possibilità di emanare apposita ordinanza volta a favorire e regolare il subentro dell’amministrazione pubblica competente in via ordinaria a coordinare gli interventi, conseguenti all'evento, che si rendono necessari successivamente alla scadenza del termine di durata dello stato di emergenza (cd. “rientro nell’ordinario” che sarebbe poi stato compiutamente disciplinato nel codice del 2018; art. 26).

Quindi il regime commissariale derogatorio con il quale sono stati attuati gli interventi per i “Mondiali di nuoto Roma 2009”, dichiarati “grande evento” con Dpcm 14 ottobre 2005 (al quale ha fatto seguito l’Opcm n. 3489 del 29 dicembre 2005, con la quale sono state emanate “Disposizioni urgenti per lo svolgimento nel territorio della provincia di Roma dei “Mondiali di nuoto Roma 2009” ed è stato nominato il Commissario delegato), secondo l’appellante sarebbe proseguito tal quale con l’Opcm n. 3854 del 2010.

Detta ordinanza, al fine di definire i diversi procedimenti ancora in corso relativi alla predetta manifestazione sportiva (che l’appellante riferisce ai cantieri rimasti aperti), che ha dettato “Ulteriori disposizioni per lo svolgimento del grande evento relativo al 150° Anniversario dell’Unità d’Italia ed altre disposizioni di protezione civile”, ravvisava “la necessità di procedere alla proroga dell’ufficio commissariale, al fine di consentire il definitivo rientro nell’ordinario” (così si legge nelle premesse dell’ordinanza) e affidava alla (già esistente) Unità tecnica di missione presso la Presidenza del Consiglio “ogni residuale attività amministrativa e tecnico-gestionale inerente lo svolgimento del grande evento Mondiali di nuoto «Roma 2009»”.

Secondo l’appellante sarebbe evidente che le competenze commissariali relative agli interventi per i “Mondiali di nuoto Roma 2009” sono state ereditate dall’Unità tecnica di missione nel 2010 (come confermato l’utilizzo dei medesimi timbri di protocollo sul progetto presentato nel 2012 dall’appellante) e poi confluite alla Unità di missione nel 2014.

Osserva l’appellante che sotto tale “copertura” normativa si è svolto il collaudo dei “locali bar-ristorante e spogliatoi”, che l’Unità di missione per gli anniversari nazionali ha provveduto a trasmettere al Dipartimento dello sport, pure dichiarando la conformità dei lavori realizzati ai provvedimenti autorizzativi, ivi compresa la lettera del 17 aprile 2012 di attestazione della conformità del progetto stralcio.

Aggiunge l’appellante che il collaudo finale dell’opera non è mai stato disconosciuto dall’Unità di missione (che lo ha anzi approvato) né da Roma Capitale (che addirittura lo aveva sollecitato e che vi ha dato seguito, acconsentendo all’accatastamento ed acquisendo al patrimonio gli impianti come progettati nel 2012 e realizzati nel 2014/15); quindi ritiene che dovrebbe riconoscersi valenza di convalida e ratifica ai provvedimenti successivi emanati dalla Unità di missione, prima, e da Roma Capitale, poi, quali soggetti titolari, per quanto di competenza, del relativo potere, che hanno collaudato i lavori, accatastato il bene, acconsentito al deposito della documentazione relativa all’agibilità dello stesso.

5.1. La ricostruzione offerta dalla parte appellante non può essere condivisa: la stessa, infatti, risulta smentita documentalmente.

Invero, l’Opcm 3 marzo 2010, n. 3854 che detta “Ulteriori disposizioni per lo svolgimento del grande evento relativo al 150° Anniversario dell'unità d'Italia ed altre disposizioni di protezione civile” riguarda essenzialmente il grande evento denominato «150° Anniversario dell'Unità d'Italia».

Tale evento era regolato dall'ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri n. 3632 del 23 novembre 2007 recante “Disposizioni per lo svolgimento del grande evento relativo al 150° Anniversario dell'Unità d'Italia” e dall'art. 5 dell'ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri n. 3829 del 27 novembre 2009 che ha disposto il trasferimento di competenze per tale evento in favore del commissario delegato, individuato nella persona del vice presidente della regione Lazio al quale era affidata la gestione commissariale, altresì, della situazione di crisi socio-ambientale nel settore dei rifiuti urbani, speciali e speciali pericolosi.

Con l’Opcm 3 marzo 2010, n. 3854, preso atto dell’esistenza, presso la Presidenza del Consiglio, della Unità di missione denominata “Struttura di missione per le celebrazioni dei 150 anni dell'Unità d'Italia” istituita con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri in data 15 giugno 2007, e vista la nota del 17 febbraio 2010, con la quale il vice presidente della regione Lazio - commissario delegato ha riferito in merito alle iniziative in corso, alle risorse rese disponibili da parte della medesima regione, ed ha rappresentato la necessità che venga prorogata l'attività dell'ufficio commissariale, onde procedere al completamento degli interventi in atto, ha disposto la proroga del (predetto) ufficio commissariale, al fine di consentire il definitivo rientro nell'ordinario, dettando specifiche disposizioni all’art. 2 per tale gestione.

Invece all’art. 1 ha disciplinato la prosecuzione dell’attività della Unità continua di missione presso il segretariato generale della Presidenza del Consiglio dei ministri, “per l'esclusivo svolgimento delle iniziative connesse alle celebrazioni del centocinquantesimo anniversario dell'Unità d'Italia” e, al comma 3, ha disposto che «L'Unità tecnica di missione di cui al comma 1 svolge altresì ogni residuale attività amministrativa e tecnico-gestionale inerente lo svolgimento del grande evento «Mondiali di nuoto Roma 2009». A tal fine il coordinatore della predetta Unità tecnica di Missione subentra al cessato Commissario delegato nelle attività liquidatorie residuali, ivi compresa la gestione della contabilità speciale n. 3912 al medesimo intestata».

5.1.1. Osserva il Collegio che, dalla lettura dell’ ordinanza 3 marzo 2010, n. 3854, risulta che una cosa è la proroga della gestione commissariale per i menzionati eventi/emergenze, altra cosa è l’attribuzione all’Unità tecnica di missione di ogni residuale attività amministrativa e tecnico-gestionale inerente lo svolgimento del grande evento «Mondiali di nuoto Roma 2009», per le quali il coordinatore della predetta Unità tecnica di missione è subentrato al cessato Commissario delegato soltanto nelle attività liquidatorie residuali, ivi compresa la gestione della contabilità speciale n. 3912 al medesimo intestata.

Detta ordinanza non menziona in alcun punto l’Opcm n. 3489 del 29 dicembre 2005, con cui è stato designato il Commissario delegato e sono state individuate le "disposizioni normative" derogabili "per il compimento delle iniziative previste dalla presente ordinanza", tra le quali gli articoli 7, comma 1, lett. c), 14, 20, 22, 24 e 25 del d.p.r. n. 380/2001.

È pertanto infondata la tesi dell’appellante secondo cui l’Unità di missione sarebbe “succeduta” al Commissario delegato in tutte le competenze, fra le quali vorrebbe far rientrare anche i poteri in deroga all’ordinario riparto di competenze fissato dal d.p.r. n. 380/2001.

Tale tesi, come già visto, è smentita per tabulas.

5.1.2. Invero, come correttamente rilevato dal Tar, con successive ordinanze presidenziali veniva, sostanzialmente, accentrato nel Commissario delegato il potere di autorizzare, con proprio atto di assenso e previa intesa con l’assessore all’urbanistica del comune di Roma o parere conforme della Giunta del medesimo comune, tutti gli interventi, pubblici e privati, per l’adeguata implementazione di tutte le strutture sportive esistenti, funzionali alla celebrazione del citato evento “Mondiali di nuoto Roma 2009”, anche in deroga alle vigenti previsioni urbanistiche.

Proprio con riferimento agli atti relativi al grande evento “Mondiali di nuoto Roma 2009” la giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 8 febbraio 2019, n. 953) ha osservato che il potere di ordinanza di cui all'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225 è un "potere atipico" che deroga, in parte, al principio di legalità sostanziale nel senso che il legislatore si limita a "nominare" il provvedimento da adottare, prevedendo generali presupposti legittimanti, quali la necessità e l'urgenza, e demandando, per la definizione del suo contenuto, al potere determinativo della stessa amministrazione. Tale deroga si giustifica, sul piano costituzionale, all'esito di un complessivo bilanciamento degli interessi e dei valori, in ragione dell'esigenza di assicurare la cura concreta ed immediata di taluni interessi ritenuti prevalenti che richiedono un intervento immediato ed urgente che, in quanto tale, non sarebbe compatibile con una rigida predeterminazione legale del contenuto dell'atto da adottare.

Si tratta di cd. poteri in deroga in quanto essi sono idonei, proprio per garantire la tutela urgente di detti interessi, a derogare alla disciplina vigente nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento.

Il potere di delega costituisce espressione di un potere che la legge conferisce al titolare della funzione amministrativa di attribuirne l'esercizio ad un altro soggetto. In questo caso occorre, nel settore in esame, specificare "il contenuto dell'incarico, i tempi e le modalità del suo esercizio".

La definizione delle norme derogate costituisce un peculiare contenuto che devono avere le ordinanze e cioè quello di indicare quali siano le principali norme derogate.

È stato osservato che il potere di delega attiene soltanto all'indicazione puntuale dell'ambito di intervento nell'esercizio di potere di cui rimane titolare il delegante. L'indicazione delle norme derogate (segnatamente della norma statale che conferisce al Comune il potere di rilasciare il permesso di costruire, ossia l’art. 13 d.p.r. n. 380 del 2001), è un aspetto che attiene propriamente al contenuto delle ordinanze di necessità ed urgenza che poi il commissario delegato deve adottare. Del resto, la funzione di tali ordinanze è proprio quello di derogare al sistema ordinario delle competenze e, pertanto, si giustifica l'indicazione delle principali norme derogate (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 28 ottobre 2011, n. 5799).

Ne consegue che la mancata indicazione, per ragioni diverse, della norma del testo unico edilizio relativa al permesso di costruire da parte dell'atto di delega e dell'ordinanza in deroga non ne determina la illegittimità. Diversamente argomentando il potere di ordinanza non potrebbe perseguire gli obiettivi di tutela degli interessi pubblici prevalenti che ne hanno giustificato la previsione.

Né potrebbe ritenersi che questa interpretazione collida con il sistema costituzionale che assegna rilevanza alle autonomie locali e impedisce esiti interpretativi idonei a incidere negativamente sulle funzioni amministrative del comune. La Corte costituzionale ha affermato, infatti, che il potere di ordinanza è idoneo ad incidere anche sul sistema delle autonome regionali e locali. In particolare, si è affermato che l'ordinanza adottata in una materia di competenza legislativa concorrente stato-regioni può anche avere un contenuto puntuale che vada oltre la mera enunciazione di un principio fondamentale, purché la compressione delle autonomie regionali e locali non si protragga oltre il termine massimo necessario per gestire l'emergenza (Corte cost. n. 284 del 2006).

Quindi i provvedimenti prot. n. 3650/RM2009 del 17 settembre 2008 e il successivo atto di integrazione prot. n. 6004/RM2009 del 12 giugno 2009 sono espressione dei poteri derogatori attribuiti al Commissario delegato per lo svolgimento dei “Mondiali di nuoto Roma 2009”, in forza del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri che ha individuato, tra i grandi eventi fronteggiabili con il ricorso ad ordinanze derogatorie, i “Mondiali di nuoto Roma 2009”.

5.1.3. Diversamente, la nota prot. n. 8722/RM2009 del 17 aprile 2012 dell’Unità tecnica di missione istituita presso la Segreteria della Presidenza del Consiglio dei ministri, di cui all’ordinanza del Presidente del Consiglio n. 3854 del 3 marzo 2010, non può essere considerata espressione degli stessi poteri.

Ciò per un duplice ordine di ragioni: in primis perché un tale potere non è stato attribuito alla Unità di missione da alcun provvedimento normativo o amministrativo; in secundis perché, come visto, quanto all’evento “Mondiali di nuoto Roma 2009”, l’Unità di missione non rappresenta la prosecuzione della struttura commissariale ormai cessata, essendole state attribuite le sole attività liquidatorie residuali, ivi compresa la gestione della contabilità speciale n. 3912 intestata al Commissario delegato.

D’altra parte, è sufficiente confrontare i citati provvedimenti autorizzatori in deroga del Commissario (prot. n. 3650/RM2009 del 17 settembre 2008 e prot. n. 6004/RM2009 del 12 giugno 2009) con le note dell’Unità di missione (prot. 8722 del 17 aprile 2012 e prot. 9096 del 18 dicembre 2012), per rilevarne ictu oculi la differenza.

Invero i primi sono atti dettagliati che espressamente “autorizzano” determinati lavori evidenziando i poteri esercitati nel rilascio di tali autorizzazioni; viceversa le seconde sono note di poche righe in cui l’Unità di missione si limita ad attestare genericamente la conformità del progetto stralcio a quello autorizzato, ai soli fini di porre il comune di Roma in grado di rilasciare la fideiussione presso l’Istituto per il credito sportivo, per un importo che rientrasse nel limite consentito.

Dunque, quand’anche la società non sia stata in grado di comprendere che la residuale attività amministrativa e tecnico-gestionale inerente lo svolgimento del grande evento “Mondiali di nuoto Roma 2009” attribuita all’Unità tecnica di missione dall’Opcm 3 marzo 2010, n. 3854 non ricomprendesse anche i poteri in deroga già attribuiti al Commissario delegato (dalla documentazione versata in atti pare esservi stata incertezza sul punto anche in capo alle varie amministrazioni), tuttavia non poteva non rendersi conto che quelle note di poche righe non erano, se confrontate con i provvedimenti del Commissario delegato, atti di rilascio di un titolo edilizio (circostanza, questa, di cui invece le varie amministrazioni, paiono essere state consapevoli).

5.1.4. Come rilevato dal Tar, la nota di riscontro rilasciata dall’Unità tecnica ha avuto ad oggetto la conformità dello stralcio funzionale ai progetti autorizzati dal Commissario delegato al solo scopo di attestarne la destinazione funzionale allo svolgimento dell’evento sportivo in argomento e, per tal via, consentire alla ricorrente di accedere al finanziamento erogato dall’Ics e garantito con fideiussione da parte dell’amministrazione comunale capitolina.

A ciò deve aggiungersi che, quand’anche si considerasse (e si è visto che così non è) l’Unità di missione quale prosecuzione tout court della gestione commissariale, quindi quale successore anche nell’esercizio dei poteri derogatori, in ogni caso, come rilevato dal Tar, per effetto dell’art. 1 della legge 24 marzo 2012, n. 27 (di conversione in legge del decreto legge 24 gennaio 2012, n. 1), al d.l. da ultimo citato è stato aggiunto l’art. 40 bis, in conseguenza del quale il comma 5 dell’art. 5 bis del d.l. n. 343/2001 (conv. in l. n. 401/2001) è stato abrogato con decorrenza dal giorno successivo a quello della pubblicazione in Gazzetta ufficiale della medesima legge di conversione, pubblicazione avvenuta il 24 marzo 2012.

Dunque, a decorrere da quella data, la disposizione normativa di cui all’art. 5 (“Stato di emergenza e potere di ordinanza”) della legge 24 febbraio 1992, n. 225, è stata abrogata con la conseguenza che è definitivamente venuto meno, come rilevato dal Tar, non soltanto il fondamento del potere del Presidente del Consiglio di definire, con proprio decreto, quali grandi eventi, diversi da quelli per i quali si rende necessaria la delibera dello stato di emergenza, fronteggiare mediante ordinanze di necessità ed urgenza, in deroga alla normativa vigente e avvalendosi, se del caso, di commissari all’uopo delegati, ma anche (cfr. comma 2) ogni potere delle strutture della Presidenza del Consiglio di autorizzare eventuali modifiche a progetti edilizi già assentiti dal Commissario delegato per lo svolgimento dei “Mondiali di nuoto Roma 2009”.

La tesi di parte appellante secondo cui la norma disporrebbe solo per il futuro è dunque non solo ultronea per quanto fin qui detto ma anche ininfluente dal momento che, essendo cessato fin dal 25 marzo 2012 ogni potere delle strutture della Presidenza del Consiglio di autorizzare eventuali modifiche a progetti edilizi già assentiti dal Commissario delegato per lo svolgimento dei “Mondiali di nuoto Roma 2009”, è evidente che le note dell’Unità di missione rispettivamente del 17 aprile 2012 e del 18 dicembre 2012, quand’anche potessero essere qualificate come atti autorizzatori di progetti edilizi in deroga all’ordinario riparto di competenze fissato dal d.p.r. n. 380/2001, poiché emanate dopo l’entrata in vigore della disposizione abrogativa, sarebbero state nulle in quanto emesse in carenza assoluta di potere.

Per incidens si osserva, quindi, che la questione di costituzionalità dell’art. 40 bis del decreto legge 24 gennaio 2012, n. 1, prospettata dall’appellante, in disparte ogni indagine sulla non manifesta infondatezza, difetta del requisito della rilevanza per essere sottoposta al vaglio del Giudice delle leggi, dal momento che il presente giudizio può essere deciso indipendentemente dall’applicazione della disposizione in questione.

In conclusione il primo motivo è infondato.

5.2. É infondato anche il secondo motivo, con il quale l’appellante sostiene che la rilevata abusività delle opere non sussisterebbe sia perché nessuna delle difformità in esame avrebbe carattere essenziale, risolvendosi in vizi di mera forma, sia perché la società avrebbe utilizzato solo una parte della cubatura comunque assentita.

Acclarato che il progetto stralcio presentato il 6 febbraio 2012 non risulta “approvato”, a tanto non potendo provvedere (né avendo provveduto) l’Unità di missione, il parametro per verificare la conformità edilizia degli interventi realizzati è costituito dai progetti sottoposti all’approvazione del Commissario delegato e da questo autorizzati con atti di assenso n. 3650/RM2009 e n. 6004/RM2009.

5.2.1. Dall’esame delle planimetrie allegate ai citati atti di assenso risulta quanto segue.

Con provvedimento n. 3650/RM2009 è stata autorizzata la realizzazione di: - una piscina, con annesso spogliatoio e servizi, per nuoto e pallanuoto; - un primo campo da basket con annessa palestra e spogliatoio; - un secondo campo da basket con spogliatoio e servizi; - una sala polivalente, con circuito di macchine per potenziamento atleti, solarium sulla copertura e accessorio locale spogliatoi e servizi; - un bar-sala multimediale; - un campo da calcetto con annesso locale spogliatoio e servizi; - un ambiente dedicato a centro clinico, direzione e mensa; - un parcheggio interrato.

Con provvedimento n. 6004/RM2009 sono state autorizzate le seguenti varianti al progetto precedentemente assentito: - gli ambienti “sala polivalente” (con relativo spogliatoio) e “centro clinicodirezione-mensa” erano stralciati; - in sostituzione veniva previsto un parcheggio a raso e tre locali, di dimensioni più contenute, destinati a “infermeria e centro clinico”, “open space per promozione attività sportive” con adiacente “segreteria e sala riunioni” e “deposito”; - lo spazio precedentemente destinato a spogliatoio e servizi del secondo campo da basket veniva, in parte, destinato ad ufficio e deposito; - parte del parcheggio interrato (due dei tre comparti previsti), era stralciato unitamente ad altri locali sottoterra.

Con la nota n. 18274 dell’11 marzo 2016, il municipio VIII di Roma Capitale ha dichiarato inefficace la Scia ex art. 37, d.p.r. n. 380/2001 presentata il 12 maggio 2015 essendo state riscontrate le seguenti difformità: - la destinazione d’uso del locale “bar-sala multimediale” risultava variata in “bar ristorante”; - in luogo del campo di calcetto risultavano realizzati 4 campi da paddle; - il locale “spogliatoio e servizi” accessorio al campo di calcetto assumeva carattere servente rispetto sia al locale la cui destinazione risultava variata a “ristorante”, sia rispetto ai campi da paddle.

Con la successiva determinazione dirigenziale rep. n. CM/1835/2021, prot. n. CM/92420/2021 del 19 ottobre 2021, il medesimo municipio ha intimato la demolizione delle opere realizzate sull’impianto di proprietà comunale condotto in concessione avendo accertato, in esito al sopralluogo del 12 gennaio 2021, le ulteriori seguenti difformità rispetto ai titoli edilizi rilasciati dal Commissario delegato: - realizzazione di 4 campi da padel al posto del campo di calcetto; - realizzazione di un volume mediante uso di container di dimensioni 6,20x2,40 m con altezza 2,89 m, ed adiacente tettoia di dimensioni 2,48x7,00 m di altezza 2,89 m; - volume a servizio del campo di calcetto (oggi adibito a padel) difforme per distribuzione interna e destinazione d'uso in quanto risultava ospitare spogliatoi, archivio, magazzino e cella frigorifera; - volume bar/sala multimediale difforme per distribuzione interna e destinazione d'uso in quanto risultava essere stato realizzato un bar/ristorante affidato alla società “Roadhouse Grill Roma” s.r.l.. Inoltre il ristorante risultava accessibile mediante cancello pedonale direttamente da via Cristoforo Colombo e dall'adiacente area destinata a parcheggio; erano state installate insegne dell'attività di ristorazione che esercitava in maniera indipendente anche al di fuori degli orari dell'impianto sportivo e con clientela non appartenente ai soci/utilizzatori dell'impianto in violazione all'art. 4 del d.m. 564/1992 come rilevato dal Sportello unico per la attività produttive (Suap) del municipio VIII con nota prot. CM/36301 del 10 maggio 2005; - la scala di collegamento fra il volume a servizio del campo di calcetto (oggi adibito a padel) e il volume bar/sala multimediale era stata coperta con tettoia metallica e plexiglass sia in copertura che sui lati; - sul perimetro esterno del bar/sala multimediale era stato ricavato un percorso chiuso in pannelli bilaminati ed infissi in alluminio confinando all'interno la valvola del gas; - sull'area parcheggio lato via dei Georgofili, era stato allestito uno spazio gioco con canestri rimovibili i cui contrappesi erano stati realizzati con taniche di acqua o vasi di fiori appoggiati in pedana; - la sistemazione dell'area esterna risultava difforme per la mancata realizzazione delle pensiline circolari e delle sedute; - l'installazione di recinzione di altezza 1,20 m che delimitava un'area giochi per bambini, l'allestimento di area di servizio al pubblico con tavoli, sedie ed ombrelloni, realizzata su pavimentazione di tipologia differente. Risultava inoltre realizzata, all'ingresso del volume principale dell'impianto, una tettoia in legno lamellare di forma semicircolare di ingombro massimo 1,55x4,10 m sostenuta da pilastri 16x16 cm; - nello spazio d'ingresso del volume principale erano stati realizzati: spazio di potenziamento muscolare perimetrato da partizioni basse, box con materiale sportivo a supporto dell'attività di basket, bar. I volumi risultavano perimetrati, ma aperti sulla sommità; risultava un aumento di volumetria in corrispondenza del disimpegno rampa di accesso agli spogliatoi di dimensione 1,80x7,70 m ed altezza variabile 2,40-2,70 m; - nel sottoscala era stato realizzato un volume allestito con n. 2 docce, 1 wc e 1 lavandino. Inoltre, gli spogliatoi a piano rialzato risultavano divisi da una partizione scorrevole; - infine, lo spazio "attività ludiche" ospitava macchinari di potenziamento muscolare e presentava all'ingresso una spalletta muraria più lunga; risultava la realizzazione di un volume adiacente il lato lungo del campo di basket in uso, (non visionato all'interno per verificarne distribuzione e destinazione d'uso). Il volume in questione risultava costituito da un basamento realizzato in muratura su cui era stato posato un grigliato tipo keller tamponato con plexiglass e legno con alcuni infissi, copertura in legno e ferro appoggiata su struttura metallica.

5.2.2. L’appellante non contesta che le descritte difformità sussistano ma le ritiene “minori” e, come tali, irrilevanti.

Osserva il Collegio che, dalla riportata descrizione, emerge ictu oculi l’intrinseca rilevanza delle numerose difformità riscontrate dal comune rispetto allo stato dei luoghi assentito con i provvedimenti n. 3650/RM2009 e n. 6004/RM2009 del Commissario delegato per lo svolgimento dei “Mondiali di nuoto Roma 2009”, le quali correttamente, dunque, sono state considerate quale ulteriore motivazione fondante il provvedimento di decadenza della concessione.

Invero, la valutazione degli abusi edilizi e/o paesaggistici presuppone una visione complessiva e non atomistica delle opere che sono state eseguite, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio o al paesaggio non deriva da ciascun intervento singolarmente considerato, ma dai lavori complessivamente considerati nel loro contestuale impatto edilizio e paesistico (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 18 ottobre 2022, n. 8848).

Anche la giurisprudenza penale afferma che «La valutazione di un'opera edilizia abusiva va effettuata con riferimento al suo complesso, non potendosi considerare separatamente i singoli componenti, così che, in virtù del concetto unitario di costruzione, la stessa può dirsi completata solo ove siano terminati i lavori relativi a tutte le parti dell'edificio, con la conseguenza che la permanenza del reato di costruzione in difetto del permesso di costruire cessa con la realizzazione totale dell'opera in ogni sua parte» (Cass. pen. sez. III, 9 maggio 2017, n. 22308).

Il secondo motivo è pertanto da respingere.

5.3. Con il terzo motivo l’appellante lamenta l’illegittimità del provvedimento impugnato, in quanto adottato in violazione delle regole che presidiano l’autotutela in materia edilizia e la lesione dell’affidamento legittimo insorto in ragione del “silenzio” serbato dall’amministrazione rispetto alla Scia presentata il 12 maggio 2015.

In particolare lamenta l’omessa pronuncia sul secondo motivo del ricorso introduttivo che, pertanto, ripropone.

Il motivo è infondato per le ragioni che seguono.

5.3.1. La Scia per accertamento di conformità presentata il 12 maggio 2015 dichiara opere in variante rispetto a quanto indicato nel progetto stralcio del 2012 che, come già visto, non risulta mai approvato essendo l’unico progetto assentito quello approvato dal Commissario delegato.

Sul punto è dirimente la seguente difformità, evidenziata nella nota di Roma capitale dell’8 febbraio 2016.

Il progetto definitivo approvato dal Commissario delegato con il Provvedimento prot. n. 3650/RM 2009 del 17 settembre 2008 prevede, tra l'altro: a) la realizzazione di un edificio con destinazione d'uso "bar-sala multimediale" di mq 381,25 (bar mq 81,25+ sala multimediale mq 300); b) la realizzazione di un campo calcetto; c) edificio spogliatoi e servizi campo calcetto mq 220 (di cui interrati 99,73) con la precisazione che nel progetto esecutivo approvato con il provvedimento prot. n.6004/RM2009 è stato eliminato il piano interrato dell'edificio spogliatoio calcetto.

In realtà al posto delle opere di cui ai sopra elencati punti a) b) e c), sono state invece realizzate dalla Polisportiva Città Futura le seguenti: a1) edificio con destinazione d'uso "ristorante" anziché con destinazione d'uso "bar-sala multimediale"; b1) n. 4 campi paddle anziché n. 1 campo calcetto; c1) edificio spogliatoio a servizio del ristorante e dei campi paddle, anziché a servizio del campo calcetto.

5.3.2. L’appellante, riproponendo una censura formulata in primo grado e non esaminata dal Tar, sostiene che nel caso di specie non sarebbero applicabili i principi giurisprudenziali elaborati per l'ipotesi di falsa rappresentazione dello stato di fatto, in quanto le difformità rilevate sarebbero frutto della mancata considerazione della nota prot. n. 8722 del 2012, rilasciata dall’Unità tecnica di missione, a suo dire unica amministrazione ratione temporis competente, con la quale le modifiche al progetto originario (cui sembrerebbe far riferimento il Municipio che cita i soli provvedimenti autorizzativi del Commissario straordinario del 2009) sarebbero state autorizzate.

Quindi, a dire dell’appellante, non potrebbe non ritenersi legittimo l’affidamento ingenerato nella Polisportiva che, sulla scorta di quella Scia, ha provveduto a realizzare i lavori “segnalati”.

Ribadisce che all'atto di presentazione della Scia, essa non si sarebbe comportata in maniera “sleale”, avendo a suo dire rappresentato una situazione di fatto del tutto aderente a quella reale.

5.3.3. Osserva il Collegio che, come più volte chiarito, il progetto stralcio presentato nel 2012 non risulta approvato, non avendo l’Unità tecnica di missione presso la Presidenza del Consiglio dei ministri la competenza per tale approvazione e, in ogni caso, perché le più volte citate note della stessa Unità tecnica del 2012 non avevano la consistenza e il contenuto di atti di rilascio di titolo edilizio.

È stato, altresì, evidenziato che, quand’anche la società non sia stata in grado di comprendere che la residuale attività amministrativa e tecnico-gestionale inerente lo svolgimento del grande evento «Mondiali di nuoto Roma 2009» attribuita all’Unità tecnica di missione dall’OPCM 3 marzo 2010, n. 3854 non ricomprendesse anche i poteri in deroga già attribuiti al Commissario delegato (dalla documentazione versata in atti pare esservi stata incertezza sul punto anche in capo alle varie amministrazioni), tuttavia non poteva non rendersi conto che quelle note di poche righe non erano, se confrontate con i provvedimenti del Commissario delegato, atti di rilascio di un titolo edilizio (circostanza, questa, di cui invece la varie amministrazioni, paiono essere state consapevoli).

Ne discende che la dichiarazione resa nella Scia per accertamento di conformità presentata il 12 maggio 2015, laddove si riferisce a opere in variante rispetto al progetto approvato dal Commissario delegato è oggettivamente non veritiera perché le opere dichiarate rappresentano in realtà una variante al progetto stralcio del 2012 che, come già visto, non risulta mai approvato essendo l’unico progetto assentito quello approvato dal Commissario delegato.

La superiore circostanza, della quale l’appellante pare essere stata consapevole tanto da aver contestato fin dal primo grado di aver prodotto una falsa rappresentazione dei fatti esclude l’applicabilità degli invocati principi sull’autotutela in materia edilizia che si assumono violati.

5.3.4. Con la sentenza del 17 ottobre 2017 n. 8, l'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, pur dando atto che l'annullamento d'ufficio di un titolo edilizio in sanatoria, intervenuto ad una distanza temporale considerevole dal provvedimento annullato, deve essere motivato in relazione alla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale all'adozione dell'atto di ritiro, anche tenuto conto degli interessi dei privati destinatari del provvedimento sfavorevole, ha tuttavia evidenziato:

«i) che il mero decorso del tempo, di per sé solo, non consumi il potere di adozione dell'annullamento d'ufficio e che, in ogni caso, il termine 'ragionevole' per la sua adozione decorra soltanto dal momento della scoperta, da parte dell'amministrazione, dei fatti e delle circostanze posti a fondamento dell'atto di ritiro;

ii) che l'onere motivazionale gravante sull'amministrazione risulterà attenuato in ragione della rilevanza e autoevidenza degli interessi pubblici tutelati (al punto che, nelle ipotesi di maggior rilievo, esso potrà essere soddisfatto attraverso il richiamo alle pertinenti circostanze in fatto e il rinvio alle disposizioni di tutela che risultano in concreto violate, che normalmente possano integrare, ove necessario, le ragioni di interesse pubblico che depongano nel senso dell'esercizio del ius poenitendi);

iii) che la non veritiera prospettazione da parte del privato delle circostanze in fatto e in diritto poste a fondamento dell'atto illegittimo a lui favorevole non consente di configurare in capo a lui una posizione di affidamento legittimo, con la conseguenza per cui l'onere motivazionale gravante sull'amministrazione potrà dirsi soddisfatto attraverso il documentato richiamo alla non veritiera prospettazione di parte».

Nel caso di specie le ragioni poste alla base del provvedimento di autotutela concernono la non corrispondenza delle opere dichiarate quale stato di fatto alle opere di cui al progetto approvato dal Commissario delegato: non corrispondenza evidenziata mediante richiamo alla nota dell’8 febbraio 2016 e mediante trascrizione delle difformità rilevate.

Questi elementi di fatto, che non sono efficacemente contestati dalla parte appellante, hanno indotto l'amministrazione comunale a dichiarare inefficace la Scia presentata il 12 maggio 2015 esercitando quindi legittimamente il potere di annullamento in autotutela, che non può essere paralizzato dalla mancanza di un giudicato penale, rilevante per il solo caso (non ricorrente nella fattispecie in esame) di dichiarazioni sostitutive o atti di notorietà mendaci o falsi (art. 21 nonies, comma 2 bis, l.n. 241 del 1990).

Peraltro non si ravvisa la violazione del termine ragionevole per l'esercizio dei poteri di autotutela - l'art. 21 nonies, comma 1, della l. n. 241/1990, nel testo vigente all’epoca dei fatti prevedeva un «termine ragionevole comunque non superiore a diciotto mesi dal momento dell'adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell'articolo 20», ossia mediante silenzio assenso.

Infatti il provvedimento impugnato è intervenuto dopo soli dieci mesi dalla presentazione della Scia.

Quanto alla doglianza per cui non sarebbero state esternate, da parte della amministrazione comunale, le ragioni di interesse pubblico sottese alla declaratoria di inefficacia della Scia il Collegio richiama e condivide l’orientamento secondo cui quando un titolo abilitativo è stato ottenuto dall'interessato in base a una falsa o erronea rappresentazione della realtà è consentito all'amministrazione di esercitare il proprio potere di autotutela, ritirando l'atto stesso, senza necessità di esternare alcuna particolare ragione di pubblico interesse, che, in tale ipotesi, deve ritenersi sussistente in re ipsa (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 30 giugno 2023, n. 6387).

5.3.5. Fermo restando quanto sopra va osservato che in ogni caso, come rilevato dal Tar, nessun rilievo può annettersi all’argomento secondo cui la nuova destinazione d’uso assunta dal plesso “bar-sala multimediale” non costituisca mutamento d’uso urbanisticamente rilevante (in quanto, ai sensi dell’art. 6, comma 4, delle norme tecniche di attuazione del piano regolatore vigente, tale non sarebbe da considerarsi l’introduzione di nuovi usi e funzioni all’interno dell’unità immobiliare allorché i nuovi usi non eccedano, nel complesso e con successive modificazioni, sia il 25% della superficie utile lorda (Sul) dell’unità immobiliare sia i 250 mq di Sul, non appartengano ad una più alta categoria di carico urbanistico, non sottraggano destinazioni originarie a parcheggio e non comportino frazionamento catastale).

La trasformazione di un ambiente in larga parte destinato a servizi, come la sala multimediale, in un’attività ristorativa, indubbiamente comporta un mutamento d’uso urbanisticamente rilevante, avendo assunto il locale una conformazione ad uso produttivo che in precedenza, non aveva.

Né è rilevante che la società non abbia utilizzato tutta la cubatura possibile, dal momento che il mancato utilizzo della stessa per intero può legittimare eventualmente il rilascio di un titolo ulteriore per poter sfruttare diversamente la cubatura non utilizzata ma non autorizza la parte a realizzare opere a suo piacimento, in assenza del titolo.

È indubbio che le ulteriori trasformazioni (quali la realizzazione, in luogo del campo di calcetto previsto in origine, di 4 campi da paddle e l’asservimento a servizio del ristorante e dei detti campi di un locale in precedenza destinato a spogliatoio del calcetto) costituiscano variazioni non secondarie del progetto in partenza assentito necessitanti, di conseguenza, di apposito titolo abilitativo in variante e, trattandosi di interventi di nuova costruzione, detto titolo, seppur in sanatoria, non poteva di certo essere rappresentato da una Scia ai sensi dell’art. 37, comma 4, d.p.r. n. 380/2001, risultando essere l’unico strumento appropriato allo scopo l’accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 del medesimo d.p.r..

In ogni caso la necessità di permesso di costruire per la realizzazione di campi da padle è stata affermata dalla giurisprudenza penale (Cass. pen., sez. III, n. 41182 del 20 ottobre 2021), secondo cui: “La realizzazione di un campo di gioco per il c.d. padel, quale intervento che per le sue caratteristiche complessive, connotate per l'installazione su apposita superficie, funzionale alla peculiare attività sportiva, di carpenteria e lastre di vetro perimetrali, incide sul territorio in termini di modifica del medesimo, e come tale rientra nel novero degli "interventi di nuova costruzione" di cui al d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 3, lett. e) necessitanti del permesso di costruire”).

Conclusivamente, per quanto precede, l’appello deve essere respinto e la sentenza impugnata deve essere confermata con motivazione parzialmente diversa.

6. Le spese del grado di appello possono essere compensate fra tutte le parti tenuto conto della novità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione settima, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2024, con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere, Estensore