Relazioni civili Cassazione n. 132
Urbanistica. Attività estrattiva e giurisdizione
Art. 4 del D.Lgs. n.80 del 1998 - Urbanistica ed edilizia - Nozione - Attivita\' estrattiva - Ricomprensione nella nozione di "uso del territorio" - Sussistenza - Conseguenza in tema di giurisdizione sulle opposizioni alle ordinanze ingiuntive delle relative sanzioni amministrative.
Archivio Relazioni Civili della Corte di Cassazione
Autore Fimiani Numero 20070132 Data 07/12/2007
Numero di registro 200511185
Numero di registro 200521183
Tipo Relazione
GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA - TRIBUNALI AMMINISTRATIVI REGIONALI
- GIURISDIZIONE DEL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE -
ESCLUSIVA -
Art.34 del D.Lgs. n.80 del 1998 - Urbanistica ed edilizia - Nozione
- Attivita\' estrattiva - Ricomprensione nella nozione di "uso del
territorio" - Sussistenza - Conseguenza in tema di giurisdizione
sulle opposizioni alle ordinanze ingiuntive delle relative sanzioni
amministrative.
Testo del Documento
CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
UFFICIO DEL MASSIMARIO E DEL RUOLO
Relazione tematica su questione di massima di particolare importanza
- Ricorsi nn.11185-21183/05
Rel. n. 132 Roma, 7 dicembre 2007
Oggetto: GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA - TRIBUNALI AMMINISTRATIVI
REGIONALI - GIURISDIZIONE DEL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE -
ESCLUSIVA - Art.34 del D.Lgs. n.80 del 1998 - Urbanistica ed
edilizia - Nozione - Attivita\' estrattiva - Ricomprensione nella
nozione di "uso del territorio" - Sussistenza - Conseguenza in tema
di giurisdizione sulle opposizioni alle ordinanze ingiuntive delle
relative sanzioni amministrative.
SOMMARIO:
1.- Premessa
2.- L\'evoluzione dei concetti: urbanistica, edilizia e governo del
territorio.
2.1.- La nozione di urbanistica nella legge n. 1150 del 1942.
2.2.- L\'emersione della distinzione tra urbanistica ed edilizia: la
legge n. 10 del 1977 e la successiva evoluzione
normativa fino al T.U. n. 380 del 2001.
2.3.- La definizioni di urbanistica nelle norme sul decentramento
delle funzioni amministrative (dal d.P.R. n. 616 del 1977 al d.lgs.
n. 112 del 1998).
2.4.- L\'urbanistica nella definizione data dall\'art. 34 d.lgs. n. 80
del 1998.
2.5.- Il concetto di governo del territorio nel nuovo art. 117 della
Costituzione. Il rapporto con la nozione di urbanistica.
3.- La disciplina dell\'attivita\' di cava.
3.1.- L\'evoluzione normativa e le norme regionali che fondano il
potere sanzionatorio esercitato nelle fattispecie in esame.
3.2.- Il rapporto tra la materia delle cave e l\'urbanistica nella
giurisprudenza della Corte costituzionale.
3.3.- Trasformazioni urbanistiche ed edilizie e cave: la
giurisprudenza della Cassazione penale.
4.- Conclusioni: le cave e l\'art. 34 d.lgs. n. 80 del 1998.
4.1.- Premessa
4.2.- Le cave e l\'attivita\' edilizia.
4.3.- Le cave e l\'urbanistica.
1.- Premessa.
Con due ordinanze interlocutorie, entrambe del 10 luglio 2007, le
Sezioni Unite hanno chiesto a questo ufficio una relazione di
approfondimento in tema di giurisdizione nelle cause di opposizione
ad ordinanza-ingiunzione di pagamento emessa per violazione della
disciplina in materia di cave.
Le ordinanze, premesso che, ai fini della risoluzione della
questione di giurisdizione, appare irrilevante il disposto dell\'art.
22-bis della legge 24 novembre 1981, n. 689 (All. A), nella parte in
cui contempla la competenza del tribunale, escludendo quella del
giudice di pace, per le sanzioni applicate per violazioni
concernenti disposizioni in materia di edilizia e urbanistica
(secondo comma, lett. c), in quanto trattasi di norma relativa alla
distribuzione della competenza tra giudici ordinari, la cui
applicazione necessariamente presuppone la sussistenza della
giurisdizione, richiamano i due precedenti arresti specifici
successivi all\'entrata in vigore dell\'art. 34 d.lgs. n. 80 del 1998
(All. A) e precisamente:
- Sez. U, Sentenza n. 7374 del 19/04/2004 (All. B) secondo cui le
opposizioni all\'ordinanza - ingiunzione di una sanzione
amministrativa introdotte con atto depositato successivamente
all\'entrata in vigore dell\'art. 34 d.lgs. n. 80 del 1998 (All. A),
ed aventi ad oggetto le violazioni compiute nell\'esercizio di
un\'attivita\' estrattiva di materiali di una cava sono devolute alla
cognizione, in sede di giurisdizione esclusiva, del giudice
amministrativo, atteso che l\'attivita\' estrattiva, incidendo sulla
materiale consistenza del territorio, determina una trasformazione
dell\'assetto geomorfologico del suolo che si risolve, per l\'effetto,
in un uso del territorio rientrante nella lata estensione della
materia urbanistica (che, appunto, comprende la totalita\' degli
aspetti dell\'uso del territorio, nessuno escluso);
- Sez. U, Ordinanza n. 15222 del 04 luglio 2006 (All. B), che ha
rivisto la questione a seguito della sentenza Corte cost. n. 204 del
2004 (come chiarita da Corte cost. n. 191 del 2006), arrivando alla
conclusione che la giurisdizione in materia urbanistica ed edilizia
non possa essere devoluta interamente al giudice amministrativo, ma
solo entro limiti definiti dalla legge e caratterizzati dalla
situazione giuridica soggettiva per la cui tutela si agisce, con la
conseguenza che sono devolute alla giurisdizione del giudice
ordinario, come previsto dall\'art. 22 bis della legge n. 689 del
1981, tutte le controversie aventi ad oggetto le opposizioni a
sanzioni amministrative in materia urbanistica (e tra queste quelle
irrogate per violazioni connesse alla gestione delle cave), in cui
la situazione giuridica soggettiva di chi deduce di essere stato
sottoposto a sanzione in casi o in modi non stabiliti dalla legge ha
consistenza di un diritto soggettivo perfetto".
Le Sezioni unite ritengono che "la questione meriti rimeditazione e
approfondimento, considerato che la decisione da ultimo menzionata
ritiene in sostanza che la sentenza costituzionale n. 204 del 2004
abbia espunto dall\'ordinamento la previsione di giurisdizione
amministrativa esclusiva in materia edilizia e urbanistica,
convincimento che non appare in linea con altri precedenti
concernenti la materia edilizia [Sez. U, sentenza n. 20317 del
20/09/2006 (rv. 591631): All. B] con il dato normativo risultante
dal dispositivo della sentenza costituzionale 204/2004, con i
successivi chiarimenti forniti dalla stessa giurisprudenza
costituzionale".
La necessita\' di rimeditare quanto affermato da Sez. U, Ordinanza n.
15222 del 4 luglio 2006 cit., parte dalla definizione di
giurisdizione amministrativa esclusiva che, nelle previsioni del
legislatore sia costituzionale (art. 103 Cost.), che ordinario (art.
30 r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, cui rinvia l\'art. 7, comma secondo,
legge 6 dicembre 1971, n. 1034: All. A) attribuisce al giudice
amministrativo il compito di conoscere anche di tutte le questioni
relative a diritti. E cio\', "in quanto il riparto delle
giurisdizioni tra giudice amministrativo e ordinario non deve
avvenire sulla base della consistenza della situazione giuridica
soggettiva dedotta in giudizio (interesse legittimo o diritto
soggettivo), ma esclusivamente in base all\'inerenza della
controversia alla materia devoluta dalla legge alla competenza del
giudice amministrativo. La scelta legislativa, infatti, impone che
la qualificazione della situazione soggettiva dedotta in giudizio,
con tutte le implicazioni che ne discendono sul piano del regime
della tutela processuale, debbano essere operate dall\'unico giudice
che conosce di tutte le controversie inerenti alla materia,
dovendosi limitare l\'organo istituzionalmente competente alla
definizione del riparto delle giurisdizioni alla verifica
dell\'estensione della materia e dell\'appartenenza ad essa della
controversia"1.
Di qui la difficolta\', in materia di giurisdizione esclusiva
amministrativa, nel dare rilievo - come sembra invece aver fatto
Sez. U, Ordinanza n. 15222 del 04 luglio 2006 cit. - alla
qualificazione della situazione soggettiva dedotta in giudizio.
Nelle ordinanze interlocutorie si precisa, al riguardo, che
"affermare che l\'appartenenza della controversia all\'ambito della
giurisdizione amministrativa esclusiva e\' determinata dall\'effettivo
esercizio di attivita\' autoritativa e, dunque, dalla consistenza di
interesse legittimo della situazione giuridica soggettiva dedotta
nella controversia, significa evidentemente riconoscere ammissibile
la sola giurisdizione amministrativa generale di legittimita\'. Ne\'
varrebbe, nel contesto dell\'attuale conformazione dell\'ordinamento,
a recuperare l\'autonomia della nozione di giurisdizione esclusiva il
riferimento alla pienezza della tutela concedibile dal giudice
amministrativo che ne e\' titolare, siccome anche nell\'ambito della
giurisdizione di legittimita\', lo stesso giudice si occupa della
tutela di tutti i diritti patrimoniali consequenziali, risarcendo il
danno in forma specifica o per equivalente"2.
Rilevato che nelle controversie inerenti alla materia dell\'edilizia
e dell\'urbanistica, la verifica della compatibilita\' costituzionale
della scelta legislativa di giurisdizione amministrativa esclusiva
(preordinata all\'eventuale giudizio incidentale di legittimita\'
dinanzi al giudice delle leggi) e\' preclusa per effetto dello
specifico intervento della Corte costituzionale rappresentato dalla
sentenza n. 204 del 2004, come ulteriormente chiarito nella sua
portata dalle sentenze n. 191 del 2006 e n. 140 del 2007, le
ordinanze interlocutorie, preso atto che, a seguito dell\'intervento
del Giudice delle leggi, l\'art. 34 d.lgs. n. 80 del 1998, e\' stato
ritenuto legittimo quanto alla materia relativa agli "atti" e
"provvedimenti" concernenti l\'urbanistica e l\'edilizia (come tale
"particolare"), mentre e\' stato eliminato soltanto il generico
riferimento ai "comportamenti", muovono, nel sollecitare
l\'approfondimento della questione, dal sottolineare i parametri di
riferimento fissati dalla Corte Costituzionale e precisamente:
1) la verifica delle giurisdizione deve avvenire sulla base
dell\'inerenza alle materie stesse della controversia e non della
consistenza della situazione giuridica dedotta in giudizio,
risolvendosi una lettura diversa nella soppressione del predicato
"esclusiva" recato dalle norme, predicato che ha, invece, superato
indenne lo scrutinio di legittimita\' costituzionale3;
2) l\'eliminazione della locuzione "comportamenti" dal testo
dell\'art. 34, ad opera della sentenza n. 204 del 2004, e\' stata
chiarita dalla sentenza n. 191 del 2006, nel senso che
l\'illegittimita\' costituzionale deve intendersi limitata
all\'idoneita\' della locuzione stessa a devolvere al giudice
amministrativo la tutela dei diritti lesi da meri comportamenti
materiali, restando, invece, compresi nell\'area di giurisdizione
esclusiva i diritti pregiudicati da attivita\', le quali, sebbene sul
piano giuridico si risolvano in comportamenti senza potere, non
idonei a produrre il cd. effetto di "affievolimento" dei diritti
soggettivi, costituiscono pur sempre esecuzione della soggettiva
manifestazione di poteri spettanti all\'amministrazione4;
3) atteso che "il giudizio amministrativo .. assicura la tutela di
.......ogni diritto ......perche\' quel giudice e\' idoneo ad offrire
piena tutela ai diritti soggettivi, anche costituzionalmente
garantiti, coinvolti nell\'esercizio della funzione amministrativa",
neppure la natura fondamentale dei diritti soggettivi coinvolti
nelle controversie devolute alla giurisdizione esclusiva
amministrativa, puo\' indurre a dubitare della legittimita\'
costituzionale della disposizione processuale, "non essendovi alcun
principio o norma nel nostro ordinamento che riservi esclusivamente
al giudice ordinario - escludendone il giudice amministrativo - la
tutela dei diritti costituzionalmente protetti", dovendosi la
giurisdizione ordinaria affermarsi come costituzionalmente obbligata
soltanto in presenza di meri comportamenti della pubblica
amministrazione"5.
Cio\' posto, l\'approfondimento richiesto muove dall\'affermazione che:
- sembra certa l\'inerenza della materia all\'uso del territorio
siccome il potere sanzionatorio esercitato dall\'amministrazione non
e\' di tipo puramente "punitivo", ma le e\' attribuito a sussidio del
governo del territorio;
- sembrerebbe, quindi, da escludere la presenza di meri
comportamenti, dovendosi l\'esercizio del potere sanzionatorio
ricondurre a un "atto" oppure a un "provvedimento", restando
irrilevante ai fini della declaratoria di giurisdizione
amministrativa esclusiva, in base al complesso delle considerazioni
svolte, l\'indagine circa l\'appartenenza alla categoria degli atti
(mero procedimento esecutivo, autoritativo solo in relazione
all\'effetto di soggezione all\'esecuzione forzata), ovvero dei
provvedimenti (potere di apprezzamento discrezionale, anche solo in
relazione alla scelta del tipo di sanzione).
In linea con tale impostazione, va quindi esclusa la necessita\' di
verificare se si sia in presenza di atti o provvedimenti della P.A.,
ovvero di comportamenti, atteso che l\'irrogazione di una sanzione
amministrativa non puo\' ascriversi alla categoria dei comportamenti
materiali, espunti dalla giurisdizione esclusiva per effetto
dell\'intervento della Corte Costituzionale (sent. n. 204 del 2004,
cit.).
Parimenti non sorge il dubbio se sussista il requisito soggettivo
richiesto dall\'art. 34 cit. e cioe\' se l\'atto provenga da
amministrazioni pubbliche o da soggetti alle stesse equiparati, in
quanto le ordinanze opposte sono state emesse dalle Regioni.
Occorre, invece, svolgere approfondimenti in ordine al rapporto tra
la materia delle cave e quelle dell\'urbanistica e dell\'edilizia, al
fine di accertare se, e in che limiti, queste ultime possano dirsi
comprensive della prima.
2.- L\'evoluzione dei concetti: urbanistica, edilizia e governo del
territorio.
2.1.- La nozione di urbanistica nella legge n. 1150 del 1942.
Nella ricerca del significato di urbanistica occorre prendere le
mosse dalla L. 17 agosto 1942 n. 1150 (Legge urbanistica - All. A)
sia per l\'importanza sotto il profilo definitorio dell\'art. 1, comma
1 (che individua lo scopo della legge nella disciplina dell\'assetto
e dell\'incremento edilizio dei centri abitati e lo sviluppo
urbanistico in genere nel territorio del Regno), sia per come viene
delineato l\'impianto fondamentale della materia:
- dall\'art. 5, che concede al Ministero dei lavori pubblici (ora le
Regioni per effetto del trasferimento di funzioni amministrative
statali iniziato con il d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8)6, allo scopo
di orientare o coordinare l\'attivita\' urbanistica da svolgere in
determinate parti del territorio nazionale, la facolta\' di
provvedere alla compilazione di piani territoriali di coordinamento
fissando il perimetro di ogni singolo piano;
dall\'art. 7, che disciplina il contenuto del piano regolatore
generale;
- dall\'art. 12, il quale prevede la possibilita\' di piani
regolatori generali intercomunali
"quando per le caratteristiche di sviluppo degli aggregati edilizi
di due o piu\' Comuni contermini si riconosca opportuno il
coordinamento delle direttive riguardanti l\'assetto urbanistico dei
Comuni stessi".
La Corte costituzionale (sentenza n. 50 del 1958: All. B), preciso\'
che l\'urbanistica e\' quel complesso di norme che regola l\'assetto e
l\'incremento edilizio dei centri abitati e lo sviluppo urbanistico
in genere e che....... giunge, come punto terminale, a disciplinare
l\'attivita\' edilizia vera e propria .. dettando anche le direttive
alle quali si deve ispirare, nel campo della edilizia, la potesta\'
regolamentare dei comuni. Sicche\' l\'edilizia, nel suo significato
tradizionale di disciplina della costruzione e manutenzione degli
edifici, al fine di tutelare l\'incolumita\', l\'igiene e la sanita\'
pubblica, la viabilita\' e il decoro cittadino, s\'inserisce in
massima parte nella materia dell\'urbanistica e con questa, comunque,
e\' strettamente legata".
Tale interpretazione, individuando nell\'oggetto della materia lo
sviluppo urbanistico in genere, rappresento\' un\'evoluzione rispetto
alla tradizionale interpretazione che della legge 1150 aveva fatto
la giurisprudenza nell\'immediato dopoguerra e cioe\' che non ogni
evento edilizio aveva rilevanza, ma soltanto quello che si
realizzasse nel centro abitato. L\'allargamento al concetto di
sviluppo urbanistico dell\'intero territorio comunale, fu completato
dalla legge 6 agosto 1967, n. 765 (c.d. legge ponte) nella parte in
cui, modificando l\'art. 31 della legge del 1942, estese l\'obbligo
della licenza a tutto il territorio comunale e confermato dalla
Corte costituzionale all\'indomani dell\'avvio del decentramento delle
funzioni amministrative statali in materia di urbanistica di cui al
d.P.R. n. 8 del 1972 (sentenza 24 luglio 1972, n. 141: All. B)
2.2. L\'emersione della distinzione tra urbanistica ed edilizia: la
legge n. 10 del 1977 e la successiva evoluzione normativa fino al
T.U. n. 380 del 2001.
La L. 28 gennaio 1977 n. 10 (Norme per la edificabilita\' dei suoli),
anche se non incidente in modo diretto sul concetto di urbanistica,
contribui\' a specificarne l\'ambito, con una evoluzione rispetto
all\'originaria previsione dell\'art. 31 della legge urbanistica del
42.
Ed invero, se quest\'ultima norma, a seguito della modifica da parte
della legge n. 765 del 1967, aveva previsto la necessita\' di licenza
per chiunque intendesse "nell\'ambito del territorio comunale
eseguire nuove costruzioni, ampliare, modificare o demolire quelle
esistenti ovvero procedere all\'esecuzione di opere di urbanizzazione
del terreno", l\'introduzione del concetto di trasformazione edilizia
ed urbanistica (Art. 1 L. 10 cit. All. A), quale attivita\'
richiedente il titolo concessorio, comporto\' il passaggio da un
verifica incentrata essenzialmente sulle caratteristiche dell\'opera
da realizzare ad un\'altra di tipo teleologico, cioe\' mirata sugli
effetti che l\'opera avrebbe avuto sul territorio.
E cio\' in quanto il bene tutelato dalla legislazione urbanistica e
sulla edificabilita\' dei suoli non era (e non e\') "il rispetto
formale degli strumenti urbanistici, ma [appunto] il territorio, nel
significato convenzionale che tale termine e\' venuto ad assumere
nell\'uso e nell\'art. 1 della legge 28 gennaio 1977 n. 10,
significato comprensivo di una molteplicita\' di interessi
giuridicamente rilevanti, quali la diversificazione delle aree, le
comunicazioni interne ed esterne, le direzioni di sviluppo urbano,
la proporzionalita\' dei volumi, l\'armonia delle caratteristiche
architettoniche, la funzionalita\' tecnica, la sicurezza, l\'igiene"7.
La disciplina strettamente edilizia ebbe una evoluzione negli anni
immediatamente successivi con l\'introduzione di specifiche
definizioni per gli interventi sul patrimonio edilizio esistente
(art. 31 L. 5 agosto 1978 n. 4578), prevalenti ex lege sulle
disposizioni degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti
edilizi, per alcuni dei quali (manutenzione ordinaria e
straordinaria, di restauro e di risanamento conservativo) fu esclusa
la necessita\' di concessione edilizia sostituita con
un\'autorizzazione gratuita (art. 48 L. 5 agosto 1978 n. 457 e,
successivamente, art. 7 d.l. 23 gennaio 1982, n. 9, convertito in
legge, con modificazioni, con L. 25 marzo 1982, n. 94: si veda All.
A). E\' significativo, ai fini dell\'inquadramento della materia delle
cave nell\'ambito della materia urbanistica ed edilizia, che il
secondo di detti provvedimenti estese, tra l\'altro, l\'istituto
dell\'autorizzazione gratuita alle opere di demolizione, i reinterri
e gli scavi non riguardanti la coltivazione di cave o torbiere
(previsione, questa, ripresa da Cass. pen. Sez. U, sentenza n. 11
del 1993, per affermare che per l\'apertura di cave non era
necessaria la concessione edilizia; si rinvia, sul punto al
paragrafo 3.4.).
La successiva legge 28 febbraio 1985 n. 47 ridisegno\' il sistema del
controllo dell\'attivita\' urbanistico-edilizia e delle sanzioni,
ponendosi come legge-quadro per la normativa regionale in materia
(art. 1)9, senza toccare il sistema impostato sul doppio binomio
concessione/autorizzazione, dal versante amministrativo e sanzione
penale/amministrativa, da quello sanzionatorio. Sia pure con
l\'introduzione per le opere minori (a partire dall\' 4 d.l. 5 ottobre
1993 n. 398, convertito in legge, con modificazioni, dall\'art. 1,
comma 1, L. 4 dicembre 1993, n. 493) dell\'istituto della denuncia di
inizio attivita\' in sostituzione di quello dell\'autorizzazione, il
sistema e\' rimasto sostanzialmente immutato anche nel d.P.R. 6
giugno 2001 n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia), con il passaggio dalla
concessione edilizia al permesso di costruire.
Puo\' fin d\'ora anticiparsi (rinviando per approfondimenti al
paragrafo 4.1., anche per riferimenti agli allegati) che il T.U. del
2001 rappresenta il riferimento normativo per la definizione della
materia dell\'edilizia.
2.3. La definizioni di urbanistica nelle norme sul decentramento
delle funzioni amministrative (dal d.P.R. n. 616 del 1977 al d.lgs.
n. 112 del 1998).
Il d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 (Attuazione della delega di cui
all\'art. 1 della L. 22 luglio 1975, n. 382), nel trasferire alle
regioni le funzioni amministrative dello Stato nella materia
urbanistica, preciso\' che le stesse "concernono la disciplina
dell\'uso del territorio comprensiva di tutti gli aspetti
conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti le operazioni di
salvaguardia e di trasformazione del suolo nonche\' la protezione
dell\'ambiente" (art. 80, All. A).
Considerata l\'evidente affinita\' con la formulazione dell\'art. 34
d.lgs. n. 80 del 1998, va richiamato l\'indirizzo interpretativo
della Corte costituzionale, chiamata a rispondere a diverse
ordinanze di rimessione relative a leggi regionali che, facendo
applicazione della nozione di urbanistica delineata dall\'art. 80
cit., avevano disciplinato anche parti del territorio diverse dai
centri abitati.
Con la sentenza n. 239 del 1982 (All. B), la Corte preciso\' che:
- l\'urbanistica comprende tutto cio\' che concerne l\'uso dell\'intero
territorio (e non solo degli aggregati urbani) ai fini della
localizzazione e tipizzazione degli insediamenti di ogni genere con
le relative infrastrutture;
- nell\'art. 80 d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 la protezione ambientale
e\' usata in senso restrittivo e riferita soltanto al profilo
urbanistico, come risulta evidente dalla collocazione della
disposizione, la quale e\' posta a completamento della nozione di
urbanistica;
- il fatto che la medesima zona di territorio possa formare oggetto
di provvedimenti normativi relativi al paesaggio ovvero concernenti
l\'urbanistica, non significa che le due materie si confondano o che
la seconda assorba la prima.
La Corte costituzionale e\' poi tornata sulla questione se l\'art. 80
cit. avesse comportato l\'assorbimento della materia del paesaggio in
quella dell\'urbanistica (sentenza n. 359 del 1985, All. B)
richiamando le precedenti decisioni (sentenze n. 141 del 1972 e n.
239 del 1982, cit.) per ribadire "una nozione ristretta
dell\'urbanistica quale assetto dei centri abitati - come enunciata,
peraltro allo specifico fine di non ricomprendervi la materia delle
bellezze naturali".
Inizia, con queste decisioni, ad emergere il tema dell\'autonomia
degli interessi differenziati sul territorio, rispetto
all\'urbanistica, ripreso dalla Corte costituzionale anche a
proposito delle cave (infra).
Il decentramento amministrativo fu poi ulteriormente attuato con il
d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112.
Il TITOLO III (intitolato "Territorio ambiente e infrastrutture")
disciplina, secondo l\'art. 51 (All. A) "il conferimento alle regioni
e agli enti locali di funzioni e compiti amministrativi in tema di
territorio e urbanistica, protezione della natura e dell\'ambiente,
tutela dell\'ambiente dagli inquinamenti e gestione dei rifiuti,
risorse idriche e difesa del suolo, opere pubbliche, viabilita\',
trasporti e protezione civile".
Lo schema seguito e\' quello della individuazione dei compiti di
rilievo nazionale (art. 52) e delle funzioni che restano di
competenza statale (artt. 54 e 55), lasciando alle regioni le
residue competenze.
Va rilevato (e come si vedra\' trattasi di dato rilevante nel
dibattito dottrinale circa la portata della nozione di urbanistica
di cui all\'art. 34 d.lgs. n. 80) che nel d.lgs. 31 marzo 1998, n.
112 i termini territorio e urbanistica sono connessi e, per
converso, sono distinti da quelli che identificano gli altri settori
di delega (protezione della natura e dell\'ambiente, eccetera).
2.4. L\'urbanistica nella definizione data dall\'art. 34 d.lgs. n. 80
del 1998.
Con la previsione di giurisdizione esclusiva nella materia
dell\'edilizia e dell\'urbanistica da parte dell\'art. 34 d.lgs. n. 80
del 1998 e la precisazione che "la materia urbanistica concerne
tutti gli aspetti dell\'uso del territorio", si affermo\' l\'indirizzo
interpretativo c.d. "panurbanistico" inaugurato da Sez. U, sentenza
n. 494 del 14 luglio 200010 , nel quale si inserisce Sez. U,
Sentenza n. 7374 del 19 aprile 2004 cit., in materia di cave.
Gli ampi confini sarebbero stati, secondo l\'opinione prevalente,
dettati per fini esclusivamente processuali11, al fine di
"concentrare in un unico giudice, secondo il chiaro dettato
legislativo, tutte le controversie relative all\'uso del territorio,
indipendentemente dall\'ente pubblico coinvolto, all\'unica condizione
che esse abbiano ad oggetto atti e provvedimenti delle
amministrazioni pubbliche e dei soggetti ad essi equiparati"12.
Va peraltro registrata l\'opinione di quanti13, per ragioni di
coerenza sistematica, si servono delle affermazioni della Corte
costituzionale in materia di rapporti tra l\'urbanistica e la materia
del paesaggio e dell\'ambiente in genere, elaborata in ordine
all\'interpretazione dell\'art. 80 d.lgs n. 616 del 1977 che aveva
delimitato la nozione di urbanistica all\'uso dell\'intero
territorio, ma ai soli fini della localizzazione e tipizzazione
degli insediamenti di ogni genere, pur ammettendo che gli strumenti
urbanistici possano mirare a raggiungere finalita\' di tutela
paesaggistica ed ambientale in genere14.
Si osserva15 che "in senso contrario ad una eccessiva dilatazione
del concetto di urbanistica si pone anche, forse in modo decisivo,
il rilievo sistematico che nel d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (All.
A), di conferimento di compiti e funzioni amministrative alle
regioni ed agli enti locali, coevo allo stesso decreto n. 80/1998,
le materie dell\'urbanistica e dell\'ambiente vengono nettamente
distinte"; ed ancora che "nonostante l\'art. 34 del decreto 80 abbia
il limitato compito di definire l\'ambito della giurisdizione e non
quello di fissare il riparto di competenze tra Stato e regioni,
tuttavia l\'intera coerenza del sistema risulterebbe fortemente
compromessa qualora si ritenesse che, in due decreti legislativi
coevi, attuativi di deleghe contenute nella stessa legge, la nozione
di urbanistica possa assumere significati profondamente diversi: con
la conseguenza che anche ai fini del riparto della giurisdizione "il
concetto di urbanistica va definito in funzione della elaborazione
della Corte costituzionale e del complessivo disegno del d.lgs. n.
112/1998" .
Si ribatte 16:
"la separazione delle nozioni di urbanistica e di edilizia tra loro
e rispetto ad altre materie collaterali (ambiente, beni culturali ad
esempio) ai fini delle competenze legislative ed amministrative,
rispetto all\'accorpamento delle stesse nozioni in tema di riparto di
giurisdizione, costituisce una costante collegata alla diversita\'
delle esigenze che presiedono alle relative scelte";
- che "anche a ritenere, come alcune regioni hanno opinato in sede
di ricorso alla Consulta avverso la legge delega n. 443/2001 sulle
grandi opere e sulla "superdia", che l\'edilizia sarebbe stata
separata dall\'urbanistica, ai fini delle competenze legislative, con
la conseguenza che, non rientrando nel concetto di governo del
territorio, risulterebbe di competenza residuale delle regioni ex
art. 117, comma 4 Cost. - soluzione peraltro bocciata dalla sentenza
n. 362/2003 della Consulta - cionondimeno resterebbe ferma la
previgente scelta del decreto n. 80/1998 di equiparare le due
materie ai fini della giurisdizione sulla base di una scelta che
appartiene alla legislazione esclusiva dello Stato, ex art. 117
Cost., comma 2, ove ci si riferisce a "giurisdizione e norme
processuali, ordinamento civile e penale, giustizia
amministrativa"17.
2.5. Il concetto di governo del territorio nel nuovo art. 117 della
Costituzione. Il rapporto con la nozione di urbanistica.
A seguito della modifica dell\'articolo 117 della Costituzione (All.
A), l\'introduzione della materia del governo del territorio e la
contemporanea scomparsa di riferimenti all\'urbanistica, ha subito
posto la questione dei rapporti tra i due concetti.
Questione rilevante, in prima battuta, ai fini della individuazione
del riparto di competenze tra lo Stato e le Regioni, ma incidente
sui profili generali di ordine sistematico e non estranea, come
meglio si vedra\' in seguito, alle tematiche del riparto di
giurisdizione (si rinvia al paragrafo 4.2.).
La Corte costituzionale con l\'ordinanza n. 157 del 2002 (All. B),
nel restituire gli atti al Giudice a quo a seguito della riforma
dell\'art. 117 Cost., dando incidentalmente atto che la modifica
aveva innovato "la ripartizione delle competenze non solo nel
settore urbanistico - governo del territorio, ma anche in quello
della tutela dell\'ambiente e della valorizzazione dei beni
ambientali", sembro\' optare per l\'equivalenza dei due termini.
Con la sentenza n. 303 del 2003 (All. B), la Corte costituzionale ha
aderito alla tesi dell\'inclusione dell\'urbanistica nel piu\' ampio
concetto di governo del territorio in quanto, "se si considera che
altre materie o funzioni di competenza concorrente, quali porti e
aeroporti civili, grandi reti di trasporto e di navigazione,
produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell\'energia, sono
specificamente individuati nello stesso terzo comma dell\'art. 117
Cost. e non rientrano quindi nel governo del territorio, appare del
tutto implausibile che dalla competenza statale di principio su
questa materia siano stati estromessi aspetti cosi\' rilevanti, quali
quelli connessi all\'urbanistica e che il "governo del territorio"
sia stato ridotto a poco piu\' di un guscio vuoto" .
Identiche argomentazioni sono presenti nella sentenza n. 362 del
2003 (All. B), che sembra, tra l\'altro, individuare, sia pure con
toni sfumati, una linea di continuita\' tra la nozione di urbanistica
introdotta a fini di riparto di giurisdizione e quella di governo
del territorio introdotta ai fini di riparto delle competenze tra
Stato e Regioni, nella parte in cui afferma: " ... Nella medesima
prospettiva, anche l\'ambito di materia costituito dall\'edilizia va
ricondotto al governo del territorio. Del resto la formula adoperata
dal legislatore della revisione costituzionale del 2001 riecheggia
significativamente quelle con le quali, nella piu\' recente
evoluzione della legislazione ordinaria, l\'urbanistica e l\'edilizia
sono state considerate unitariamente (v. art. 34 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 80)".
Anche senza tornare sui rapporti con l\'art. 34 d.lgs. n. 80 cit., la
successiva sentenza n. 196 del 2004 (All. B), ha ribadito la maggior
ampiezza del concetto di "governo del territorio" rispetto ai
settori dell\'urbanistica e dell\'edilizia, precisando che la
normativa di cui all\'art. 32 d.l. 30 settembre 2003, n. 269 (recante
la riapertura dei termini previsti dalla legge 28 febbraio 1985, n.
47 sul condono edilizio), certamente tocca profili tradizionalmente
appartenenti all\'urbanistica e all\'edilizia, ma non si esaurisce in
tali ambiti specifici in quanto "coinvolge l\'intera e ben piu\' ampia
disciplina del governo del territorio, comprensiva, in linea di
principio, di tutto cio\' che attiene all\'uso del territorio e alla
localizzazione di impianti o attivita\' ossia l\'insieme delle norme
che consentono di identificare e graduare gli interessi in base ai
quali possono essere regolati gli usi ammissibili del territorio".
Altre sono state le decisioni intervenute sulla questione, ribadendo
questa impostazione (esse, pertanto non vengono allegate, in quanto
fanno costante applicazione della elaborazione definitoria e
sistematica illustrata).
Da un lato sono stati chiariti i rapporti tra le concorrenti
potesta\' legislative statale e regionale, prevedendo che la
fissazione di distanze minime tra fabbricati attiene alla materia
dell\'ordinamento civile e rientra quindi nella competenza esclusiva
dello Stato (sentenza n. 232 del 2005: All. B), ovvero dichiarando
l\'illegittimita\' costituzionale di disposizioni regionali (L.R.
Marche n. 34 del 1992, artt. 4 e 30) contrastanti con l\'art. 24
della legge n. 47 del 1985 in materia di approvazione di piani
attuativi, norma alla quale la Corte ha riconosciuto il rango di
norma di principio (sentenza n. 343 del 200518).
La materia del "governo del territorio" e\' stata poi richiamata per
giustificare l\'intervento dello Stato in settori diversi, aventi
comunque interferenza con il territorio.
E cosi\', nel complessivo sistema di definizione degli standard di
protezione dall\'inquinamento elettromagnetico di cui alla legge 22
febbraio 2001, n. 36 (Legge quadro sulla protezione dalle
esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici), si e\'
affermato (sentenze n. 307 del 2003, n. 336 del 2005, n. 103 del
2006, n. 129 del 2006, n. 265 del 2006 e n. 303 del 2007) che:
- compete allo Stato, la fissazione delle soglie di esposizione e,
dunque, nel lessico legislativo, la determinazione dei limiti di
esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualita\',
limitatamente, per questi ultimi, alla definizione dei valori di
campo "ai fini della progressiva minimizzazione dell\'esposizione"
(art. 3, comma 1, lettera d, numero 2);
- spetta, invece, alla competenza delle Regioni la disciplina
dell\'uso del territorio in funzione della localizzazione degli
impianti di comunicazione e quindi la indicazione degli obiettivi di
qualita\', consistenti in criteri localizzativi degli impianti stessi
(art. 3, comma 1, lettera d, numero 1); detti criteri devono, pero\',
rispettare le esigenze della pianificazione nazionale di settore e
non devono essere, nel merito, "tali da impedire od ostacolare
ingiustificatamente l\'insediamento" degli impianti.
Nella stessa prospettiva, con la sentenza n. 232 del 2005, cit., la
Corte ha chiarito che la materia del governo del territorio consente
al legislatore regionale di prevedere una disciplina di tutela dei
beni culturali ulteriore rispetto a quella gia\' prevista dalla
legislazione statale.
Un limite all\'intervento regionale in materia di governo del
territorio e\' stato pero\' fissato da Corte cost. 5 maggio 2006, n.
182, per quanto attiene alle disposizioni della L.R. Toscana n. 1
del 2005, lesive delle competenze statali (nella specie del
principio per cui qualora la pianificazione paesaggistica regionale
comporti la modifica di regime dei beni che essa recepisce e il cui
uso deve regolare, lo Stato deve poter interloquire attraverso forme
di concertazione, senza le quali la Regione puo\' ben elaborare
autonomamente il piano, senza pero\' che quell\'effetto si produca).
La materia del governo del territorio, poi, ha fondato il giudizio
di legittimita\' costituzionale di alcune norme della legge 24
dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004), che
prevedevano interventi e programmazioni in materia di edilizia
pubblica, con un significativo coinvolgimento regionale, atteso che
"alle Regioni, nel rispetto della loro competenza concorrente in
materia di governo del territorio, e\' rimessa la predisposizione dei
programmi abitativi, alla cui attuazione concreta dovranno poi
provvedere i comuni interessati" (sentenza n. 451 del 2006). Anche
lo sfruttamento a fini turistici del demanio marittimo, attraverso
la costruzione di strutture di notevoli dimensioni, e\' stato,
infine, ritenuto afferente alla materia del governo del territorio
(sentenza n. 88 del 2007, nel giudizio di legittimita\'
costituzionale dell\'art. 1, commi da 583 a 593 della legge 23
dicembre 2005, n. 266 - Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006).
Circa la portata della modifica costituzionale in riferimento alla
nozione di urbanistica, la dottrina e\' pervenuta a tre posizioni
differenziate.
In una prima prospettiva si afferma che la locuzione governo del
territorio delimita il medesimo ambito del concetto di urbanistica e
che la modifica ha avuto un mero valore di aggiornamento ed
adeguamento del linguaggio normativo. La nuova dizione di governo
del territorio altro non sarebbe "che l\'urbanistica nel suo ormai
affermato significato di disciplina avente ad oggetto l\'intero
territorio, indipendentemente dal grado della sua urbanizzazione;
con l\'ovvia conseguenza che diritto urbanistico e diritto del
governo del territorio debbono ritenersi espressioni del tutto
equivalenti quanto a generalizzazione della estensione a tutto il
territorio, antropizzato e non"19.
Un secondo orientamento e\' nel senso che, con il passaggio dall\'una
all\'altra denominazione, il legislatore costituzionale abbia
allargato le competenze legislative regionali (sia pure concorrenti)
verso un piu\' vasto ambito, il "governo del territorio", il quale,
comunque, comprenderebbe - al suo interno - anche la materia
urbanistica. Si sostiene che l\'urbanistica ha dilatato i suoi
confini a governo del territorio poiche\' accanto alla disciplina
degli assetti e dei suoi usi si affianca la funzione ordinale della
sua gestione: di qui quindi "governo (degli usi e della gestione)
del territorio"20.
Una terza prospettiva21 e\' quella di quanti ritengono che
l\'espressione "governo del territorio" - individua un ambito
normativo completamente separato e indipendente rispetto
all\'urbanistica, con la conseguenza che quest\'ultima, in
applicazione del criterio residuale di cui al quarto comma dello
stesso articolo 117, sarebbe materia di competenza esclusiva delle
regioni, in quanto non espressamente prevista. Si afferma22 che
proposito del legislatore costituzionale e\' stato (e cio\'
risulterebbe dagli atti preparatori, in modo sufficientemente
chiaro) quello di inserire - con l\'espressione "governo del
territorio" - una materia indipendente e separata dall\'urbanistica
ed edilizia, trasferendo contestualmente (e implicitamente)
urbanistica ed edilizia alla competenza esclusiva delle regioni. In
questa prospettiva "separazionistica", si ritiene che l\'urbanistica,
a seguito della riforma del Titolo V, e\' materia diversa dal governo
del territorio, di natura residuale regionale ed afferisce alla
disciplina tecnica della destinazione d\'uso dei suoli ed all\'assetto
delle citta\', mentre il governo del territorio attiene alla gestione
di interessi che in parte limitano l\'urbanistica e in parte se ne
differenziano come ad esempio la politica delle infrastrutture,
dello sviluppo economico, della politica agricola, dell\'ambiente23.
A quest\' ultima tesi si e\' ribattuto 24 che, "se valesse questo
criterio classificatorio, anche l\'edilizia, non essendo nominata,
apparterrebbe in via esclusiva alle Regioni, mentre la materia, nel
T.U. del 2001 (art. 2, comma 1) non e\' di esclusiva competenza
regionale, ma concorrente, atteso che invoca i principi fondamentali
propri di una potesta\' legislativa regionale concorrente rendendo un
cattivo servizio alla causa di un corretto inquadramento di due
materie cosi\' strategiche e a tal punto combinate da non poter
essere separate quali l\'urbanistica e l\'edilizia"25.
Ai fini che interessano in questa sede e\' necessario capire se la
modifica costituzionale abbia inciso sull\'ambito della giurisdizione
esclusiva di cui all\'art. 34 d.lgs. n. 80 del 1998.
L\'affermazione fatta dalla Corte costituzionale nella sentenza n.
362 del 2003 cit., secondo cui "....la formula adoperata dal
legislatore della revisione costituzionale del 2001 riecheggia
significativamente quelle con le quali, nella piu\' recente
evoluzione della legislazione ordinaria, l\'urbanistica e l\'edilizia
sono state considerate unitariamente (v. art. 34 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 80)", non sembra aver suggerito - alla
giurisprudenza ed alla dottrina - una rilettura dell\'art. 34 cit.
alla luce dell\'intervenuta modifica costituzionale.
Si e\' affermato26 che "questo rilievo effettuato dal giudice delle
leggi sembra avvalorare una lettura sinottica e sistematica delle
norme in commento"; altri27 osservano che "non e\' al momento dato
sapere quale influenza avra\' l\'impostazione seguita dalla legge
cost. n. 3/2001 sull\'interpretazione dell\'art. 34, d.lgs. n. 80/98"
e che "in linea di principio potrebbe favorire un ridimensionamento
della tendenza espansiva ....... ancorche\' la giurisprudenza paia
ormai sufficientemente consolidata in questo senso".
Ma al di la\' di queste (isolate) affermazioni, che sono il segno
evidente della difficolta\' di cogliere nella modifica costituzionale
segnali chiari per ridisegnare i confini della giurisdizione
esclusiva, non risultano riflessioni di sistema sul significato del
parallelismo tra l\'art. 117 Cost. e l\'art. 34 d.lgs. n. 80 del 1998
colto dalla Corte costituzionale.
Quel che e\' certo e\' che nelle leggi regionali successive alla
riforma del Titolo V, questo parallelismo e\' sotteso, in quanto, pur
facendosi riferimento al locuzione governo del territorio, trova
conferma l\'impostazione tradizionale urbanistica, fondata sulla
previsione di strumenti pianificatori gerarchicamente organizzati e
di competenze articolate sui vari livelli territoriali e funzionali
interessati28.
3. La disciplina dell\'attivita\' di cava.
3.1. L\'evoluzione normativa e le norme regionali che fondano il
potere sanzionatorio esercitato nelle fattispecie in esame.
Anche la materia delle cave e torbiere era inclusa tra quelle per
cui, secondo l\'art. 117 Cost. prima della novella del 2001, la
Regione poteva emanare "norme legislative nei limiti dei principi
fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, sempreche\' le norme
stesse non siano in contrasto con l\'interesse nazionale e con quello
di altre Regioni". Con la riforma dell\'art. 117 Cost. del 2001, il
riferimento alla materia della cave e torbiere (al pari
dell\'urbanistica) e\' scomparso.
La materia delle cave e delle miniere fu regolata dal r.d. 29 luglio
1927, n. 1443 "Norme di carattere legislativo per disciplinare la
ricerca e la coltivazione delle miniere nel Regno" (All. A), in
parte modificato dalla Legge 7 novembre 1941, n. 1360 e dal d.P.R. 9
aprile 1959, n. 128 (che contiene le norme di polizia delle cave e
torbiere; la tutela del lavoro in tali attivita\' e\' stata
disciplinata dai d.P.R. 27 aprile 1955 n. 547, e 19 marzo 1956, n.
302).
Con i d.P.R. 14 gennaio 1972 n. 2 (art. 1, All. A) e 24 luglio 1977
n. 616 (art. 62, All. A ), si e\' attuato il trasferimento alle
Regioni delle funzioni amministrative esercitate dagli organi
centrali e periferici dello Stato in materia di cave e torbiere e
precisamente "tutte le attivita\' attinenti alle cave, di cui
all\'art. 2, terzo comma, ed al titolo terzo del regio decreto 29
luglio 1927, n. 1443".
Nel frattempo, la legge 29 novembre 1971, n. 1097 (All. A), dettata
per attuare una particolare disciplina di controllo per una
specifica zona del territorio nazionale (Colli Euganei),
subordinando l\'attivita\' estrattiva ad una verifica di
compatibilita\' con i vincoli paesaggistici e naturali, era stata
interpretata dalla Corte costituzionale, con la sentenza n. 9 del
1973 (All. B) nel senso che non si trattava di normativa
necessariamente circoscritta alla fattispecie territoriale dei Colli
Euganei, in quanto "i limiti di localizzazione della legge in esame
non costituiscono trattamento singolare e differenziato da quello di
situazioni che, altrove, siano ritenute, di volta in volta,
sottoponibili ad eguale tutela".
La sentenza costitui\' il presupposto perche\' la successiva normativa
regionale in materia di cave e torbiere, potesse prevedere un
controllo piu\' penetrante dell\'attivita\' estrattiva, assoggettandola
ad una pianificazione settoriale.
In tal senso si pongono le norme regionali che vengono in evidenza
nelle cause in esame (All. A, in fine) e precisamente:
- L.R. Campania 13 dicembre 1985, n. 54, recante Coltivazione di
cave e torbiere, come modificata dalla L.R. 13 aprile 1995, n. 17
(All. A, in fine, unitamente alla L.R. Campania n. 13 del 1983
recante Norme per l\'applicazione delle sanzioni amministrative e
pecuniarie di competenza della Regione o di enti da essa delegati o
sub-delegati;
- L.R. Friuli 18 agosto 1986, n. 35, recante Disciplina delle
attivita\' estrattive e L.R. Friuli 14 giugno 1996, n. 22 (che ha
dettato ulteriori norme in materia di attivita\' estrattive nella
Regione).
3.2. Il rapporto tra la materia delle cave e l\'urbanistica nella
giurisprudenza della Corte costituzionale.
La prospettiva da cui muoveva il regio decreto 29 luglio 1927, n.
1443, era sostanzialmente quella di soddisfare esigenze di carattere
economico, senza prevedere alcuna forma di controllo dell\'attivita\'
estrattiva in relazione al territorio e all\'ambiente. Anche le altre
norme in materia (d.P.R. 9 aprile 1959, n. 128; d.P.R. 27 aprile
1955 n. 547, e d.P.R. 19 marzo 1956, n. 302) si muovevano in
quest\'ottica, riguardando esclusivamente i profili di polizia e di
tutela della sicurezza del lavoro nell\'attivita\' di cava.
La disciplina introdotta nel 1927 aveva, quindi, la finalita\' di
creare un sistema di intervento pubblico nell\'economia nazionale al
fine di incentivare o comunque assicurare l\'esercizio dell\'attivita\'
estrattiva, con la previsione di due differenziate categorie di
materiali e sostanze industrialmente utilizzabili: da una parte le
miniere, comprendenti i materiali ritenuti di particolare rilevanza
economica, assoggettate quindi ad un regime pubblicistico con
controllo ed intervento diretto da parte dello Stato; dall\'altra le
cave e le torbiere, ricomprendenti gli altri materiali, lasciate in
libera disponibilita\' al proprietario con un possibile intervento
sostitutivo dell\'amministrazione pubblica in caso di inerzia o di
insufficiente sfruttamento.
Tanto fu evidenziato da Corte cost. (Sent.) 9 marzo 1967, n. 20
(All. B), nel sottolineare come piu\' che i profili di tutela del
territorio, scopo della normativa del 1927 era la funzione
economico-sociale delle cave, quali strumento d\'attuazione del
pubblico interesse allo svolgimento dell\'attivita\' estrattiva.
Il tema del collegamento dell\'attivita\' di cava con la tutela del
territorio e dell\'ambiente si pose con la legge 29 novembre 1971, n.
1097 cit., che fu dettata per attuare una particolare disciplina di
controllo per una specifica zona del territorio nazionale (Colli
Euganei), subordinando l\'attivita\' estrattiva ad una verifica di
compatibilita\' con i vincoli paesaggistici e naturali. Avendo la
Corte costituzionale (sentenza n. 9 del 1973, cit.) precisato che
non si trattava di normativa necessariamente circoscritta alla
fattispecie territoriale dei Colli Euganei, in quanto "i limiti di
localizzazione della legge in esame non costituiscono trattamento
singolare e differenziato da quello di situazioni che, altrove,
siano ritenute, di volta in volta, sottoponibili ad eguale tutela",
la successiva normativa regionale in materia di cave e torbiere,
inizio\' a prevedere un controllo piu\' penetrante dell\'attivita\'
estrattiva, assoggettandola ad una pianificazione settoriale.
Di qui una serie di questioni sulla legittimita\' costituzionale di
leggi regionali che avevano introdotto l\'obbligo generalizzato di
autorizzazione per l\'attivita\' di cava. La Corte costituzionale nel
dichiarare infondate le questioni, evidenzio\' - anche sotto questo
versante - l\'autonomia e la distinzione rispetto alla tutela del
paesaggio ed all\'urbanistica.
Sotto il primo profilo Corte cost. 1 febbraio 1982, n. 7 (All. B),
preciso\' che "ancor prima dell\'ingresso nell\'ordinamento dell\'art.
41 della Costituzione, il diritto dominicale sulla cava [era]
geneticamente condizionato ab intra dalla tutela di un interesse
pubblico, cui l\'evoluzione legislativa e costituzionale potrebbe
affiancare altri, diversi interessi della stessa natura".
Con la successiva sentenza n. 221 del 1988 (All. B), la Corte
costituzionale si occupo\' del rapporto tra la normativa sulle cave e
quella urbanistica, fondando, peraltro, l\'autonomia della prima sul
fatto che era prevista - separata dalla seconda - dall\'art. 117,
comma primo, Cost., tra quelle rientranti nella competenza
legislativa ripartita delle Regioni a statuto ordinario".
La sentenza preciso\', peraltro, che erano possibili tra Regioni e
Comuni intese o altre forme di cooperazione nell\'esercizio delle
rispettive competenze in materia urbanistica ed in quella di cave e
torbiere, al fine di realizzare una coordinata politica del
territorio. Ed in applicazione di tale principio, la giurisprudenza
amministrativa, a partire da Adunanza plenaria, 9 marzo 1982, n.
329, ha costantemente ritenuto possibile per la pianificazione
urbanistica di regolamentare anche lo svolgimento delle attivita\'
estrattive .
3.3. Trasformazioni urbanistiche ed edilizie e cave: la
giurisprudenza della Cassazione penale.
L\'attivita\' di cava, anche se non richiede opere edilizie in senso
stretto, ha, certamente, un significativo impatto sul territorio.
Si e\' posta, allora, a partire dalla legge n. 10 del 1977, la
questione della necessita\' per la cava di concessione edilizia.
Questione affrontata dalla giurisprudenza penale al fine di
stabilire la rilevanza illecita delle opere, con affermazioni che,
per la loro connessione con i profili sistematici, assumono
rilevanza ai fini definitori della materia dell\'urbanistica e del
rapporto tra questa e l\'attivita\' di cava.
In generale, l\'orientamento giurisprudenziale formatosi sulle leggi
n. 10 del 1977 e n. 47 del 1985 e\' stato nel senso di tenere
nettamente distinti, nel comune ambito delle trasformazioni del
territorio, i concetti di urbanistica e di edilizia, con
l\'affermazione del principio per cui la rilevanza penale della
condotta non resta esclusa dalla mancanza di una "edificazione" in
senso stretto.
In questa prospettiva si e\' ritenuto che necessitavano di
concessione edilizia "tutte quelle attivita\' che comunque consistano
in una modificazione dello stato materiale e della conformazione del
suolo per adattarlo in modo durevole ad un impiego diverso da quello
che gli e\' proprio in relazione alla sua condizione naturale ed alla
sua qualificazione giuridica"30 ed in particolare:
- spianamenti, livellamenti e disboscamenti che interessino, per la
loro rilevanza, la conformazione del territorio31;
- scavi di notevoli dimensioni non finalizzati alla normale
attivita\' agricola e per altre opere di notevole impatto sulla
conformazione del territorio, come canali o laghetti32;
- rilevanti opere di scavo, sbancamenti, livellamenti finalizzati ad
usi diversi da quelli agricoli, compresi quelli turistici o
sportivi, che alterano la morfologia del territorio 33.
Una diversa impostazione e\' stata pero\' seguita per la materia delle
cave.
I rapporti con la materia urbanistica sono stati affrontati da
Cassazione penale, Sez. U, sentenza n. 11 del 18 giugno 1993 (All.
B), che, risolvendo un precedente contrasto giurisprudenziale, ha
negato la necessita\' di concessione edilizia del sindaco per
l\'apertura e la coltivazione di una cava (con la conseguenza che non
era configurabile il reato di cui all\'art. 20, comma primo, lett.
b), legge 28 febbraio 1985, n. 47, il quale puniva l\'esecuzione dei
lavori in totale difformita\' o assenza della concessione o di
prosecuzione degli stessi nonostante l\'ordine di sospensione34.
La distinzione tra la materia urbanistica e quella delle cave e\'
stata ripetutamente affermata dalla giurisprudenza amministrativa35.
La giurisprudenza penale, fermo il principio della non necessita\'
della concessione edilizia sancito da Sez. U, sentenza n. 11/1993,
cit.36, ha poi recuperato spazi di rilevanza penale per l\'ipotesi di
esercizio di attivita\' di cava in contrasto con i vincoli esistenti
nella zona (S.U., sentenza n. 45101 del 31ottobre 2001: All. B),
ravvisando, pero\', il reato di cui all\'art. 20 lett. a) legge n. 47
del 1985, che sanzionava l\'inosservanza delle norme, prescrizioni e
modalita\' esecutive previste dalla presente legge, dalla L. 17
agosto 1942, n. 1150 , e successive modificazioni e integrazioni, in
quanto applicabili, nonche\' dai regolamenti edilizi, dagli strumenti
urbanistici e dalla concessione37.
La questione della necessita\' di titolo edilizio per l\'attivita\' di
cava, si e\' riproposta con il Testo Unico n. 380 del 2001, con
riferimento alle definizioni di interventi di nuova costruzione di
cui all\'art. 3, comma 1, lett. e/3 ed e/7, riguardanti opere non di
edificazione in senso stretto (All. A). Ad esse ha fatto riferimento
Cass. pen., Sez. 3, sentenza n. 6920 del 2004 (All. B),
nell\'affermare che uno scavo, ancorche\' di rilevanti dimensioni,
necessita del permesso di costruire; la sentenza ha fatto
riferimento all\'attivita\' estrattiva, sia pure limitandosi a
rilevare che nel caso di specie la stessa non era ravvisabile, ma
non ha preso posizione sulla natura edilizia o meno di tale
intervento.
La successiva Sez. 3, sentenza n. 47281 del 2005, (All. B) ha
ribadito, in verita\' senza farsi carico della valenza delle
definizioni di cui all\'art. 3, comma 1, lett. e/3 ed e/7 d.P.R. n.
380 del 2001, l\'orientamento affermatosi prima dell\'entrata in
vigore del T.U.
La verifica se l\'attivita\' di cava costituisca intervento di natura
edilizia e\' oggetto del paragrafo 4.1. che segue.
4. Conclusioni: le cave e l\'art. 34 d.lgs. n. 80 del 1998.
4.1. Premessa
Ai fini dell\'inquadramento della materia delle cave nell\'ambito
della giurisdizione esclusiva di cui all\'art. 34 d.lgs n. 80 del
1998, si deve premettere che la materia dell\'edilizia, pur collegata
all\'urbanistica, ha, rispetto ad essa, un proprio spazio di
autonomia.
Gia\' la Corte costituzionale (sentenza n. 50 del 1958 cit.)38, ebbe
ad evidenziare questa distinzione, affermando che l\'urbanistica,
intesa come il "complesso di norme che regola l\'assetto e
l\'incremento edilizio dei centri abitati e lo sviluppo urbanistico
in genere" (legge 17 agosto 1942, n. 1150, art. 1) e che, snodandosi
attraverso i piani territoriali di coordinamento (art. 5 e
seguenti), i piani regolatori generali (art. 7 e seguenti), i piani
regolatori particolareggiati (art. 13 e seguenti) giunge, come a
punto terminale, a disciplinare l\'attivita\' edilizia vera e propria
(art. 31 e seguenti), dettando anche le direttive alle quali si deve
ispirare, nel campo della edilizia, la potesta\' regolamentare dei
comuni (art. 33). Sicche\' l\'edilizia, nel suo significato
tradizionale di disciplina della costruzione e manutenzione degli
edifici, al fine di tutelare l\'incolumita\', l\'igiene e la sanita\'
pubblica, la viabilita\' e il decoro cittadino (confronta soprattutto
r.d. 22 novembre 1937, n. 2105, convertito con modifiche in legge 25
aprile 1938, n. 710, e modificato dalla legge 25 agosto 1940, n.
1393, s\'inserisce in massima parte nella materia dell\'urbanistica e
con questa, comunque, e\' strettamente legata".
La legge n. 10 del 1977, con l\'introduzione del concetto di
trasformazioni urbanistiche ed edilizie, ha ribadito la netta
distinzione tra i due profili, non necessariamente coesistenti in
qualsiasi intervento sul territorio, potendosi avere modifiche che
incidono sul solo aspetto urbanistico e non anche edilizio (si
rinvia al paragrafo 3.4.).
Con l\'avvento del T.U. dell\'edilizia del 2001, gli interventi
edilizi sono stati positivamente individuati dall\'art. 3 D.P.R. 6
giugno 2001 n. 380 (All. A), con un contributo determinante ed
esaustivo all\'assetto definitorio della materia, stante la natura di
Testo Unico39.
Se, quindi, i termini edilizia ed urbanistica, ancorche\' contigui e
spesso intrecciati, fanno riferimento a due concetti diversi, come
peraltro si evince dalle pronunce della Corte costituzionale sul
novellato art. 117 Cost., la verifica dell\'inerenza dell\'attivita\'
di cava alla giurisdizione esclusiva di cui all\'art. 34 cit., va
fatta distintamente, in relazione a ciascuna delle due materie.
4.2. Le cave e l\'attivita\' edilizia.
Il riferimento, sia pure sfumato, fatto da Cass. pen., n. 6920/2004
cit., all\'attivita\' estrattiva in relazione alle definizioni
previste dalle lettere e.3) ed e.7) dell\'art. 3 del T.U
dell\'edilizia, pone la questione se la realizzazione e gestione di
una cava sia un intervento edilizio.
Questione rilevante, atteso che ad una risposta affermativa
conseguirebbe, senza necessita\' di dover ulteriormente approfondire
il rapporto tra la materia delle cave e quella dell\'urbanistica, la
giurisdizione esclusiva del G.A. (fermo restando che quest\'ultima
riguarda tutte le controversie in cui viene in contestazione il
momento autoritativo del rapporto tra pubblica amministrazione e
privato, nelle quali il giudice e\' chiamato ad accertare i
presupposti che legittimano l\'adozione del provvedimento impositivo,
mentre spetta al giudice ordinario conoscere delle questioni
attinenti alla procedura coattiva di riscossione, laddove il privato
contesti l\'attivita\' di realizzazione della pretesa creditoria in
ragione o della illegittimita\' formale del titolo o del sopravvenuto
venir meno del diritto di procedere esecutivamente: in tal senso, da
ultimo, Sez. U, sentenza n. 20317 del 20 settembre 2006, richiamata
dalle ordinanze interlocutorie )40.
Non sembra, pero\', che l\'attivita\' di realizzazione di una cava
rientri tra le definizioni previste dalle lettere e.3) ed e.7)
dell\'art. 3 del T.U dell\'edilizia, che qualificano interventi di
nuova costruzione:
- la realizzazione di infrastrutture e di impianti, anche per
pubblici servizi, che comporti la trasformazione in via permanente
di suolo inedificato (e.3);
- la realizzazione di depositi di merci o di materiali, la
realizzazione di impianti per attivita\' produttive all\'aperto ove
comportino l\'esecuzione di lavori cui consegua la trasformazione
permanente del suolo inedificato (e.7.).
A ben vedere, invero, in entrambi i casi la trasformazione del suolo
avviene mediante la realizzazione di opere edilizie, tali dovendosi
ritenere i depositi, gli impianti e le infrastrutture. La stessa
sentenza afferma che lo scavo puo\' assumere rilevanza ai fini del
rilascio del permesso di costruire "solo se diretto alla
realizzazione di opere permanenti", mentre nel caso delle attivita\'
di cava lo scavo non e\' funzionale ad un\'opera da realizzare, ma
caratterizza l\'attivita\'. Non a caso la normativa sia nazionale, che
regionale richiamata, parla di "coltivazione" di cave, con cio\'
valorizzando il profilo dinamico dell\'attivita\' economica e non
quello statico degli interventi necessari per realizzarla. Si
aggiunga che l\'attivita\' di cava, ove realizzata in conformita\' alle
previsioni di legge e delle autorizzazioni, non ha quale risultato
finale la trasformazione permanente del territorio, in quanto il
provvedimento di assenso prescrive l\'obbligo per il titolare di
provvedere al ripristino ambientale all\'esito della coltivazione (si
vedano, l\'art. 15 L.R. Friuli n. 35 del 1986 e l\'art. 9 L.R.
Campania 13 dicembre 1985, n. 54, peraltro espressione di una regola
di carattere generale). Non di trasformazione definitiva del
territorio, si tratta, ma di suo sfruttamento a fini economici.
Il d.P.R. n. 380 del 2001 appare, poi, incompatibile con l\'attivita\'
di cava sia per quanto attiene la determinazione dei contributi di
rilascio del permesso di costruire, basata su parametri economici,
quali gli oneri di urbanizzazione ed il costo di costruzione,
diversi da quelli previsti dalla normativa in materia di cava (si
rinvia alle leggi regionali allegate), sia sul versante
sanzionatorio, incentrato sulla demolizione, soluzione che mal si
attaglia agli effetti sul territorio prodotti dalla realizzazione
della cava (rispetto alla quale, infatti, le norme regionali parlano
di ripristino ambientale, nulla, in realta\', dovendosi demolire).
Ragionando diversamente, infine, si dovrebbe ritenere che anche la
realizzazione di una discarica (la quale, sia sotto il profilo
operativo nella fase di realizzazione e gestione, sia per quanto
attiene agli obblighi di ripristino nella c.d. fase "post-operativa"
dopo la chiusura41, costituisce un intervento sul territorio analogo
a quello di cava) costituisca attivita\' edilizia e richieda, come
tale, il rilascio di permesso di costruire, mentre cosi\' non e\', in
quanto l\'approvazione di tali impianti "sostituisce ad ogni effetto
visti, pareri, autorizzazioni e concessioni di organi regionali,
provinciali e comunali, costituisce, ove occorra, variante allo
strumento urbanistico e comporta la dichiarazione di pubblica
utilita\', urgenza ed indifferibilita\' dei lavori, cosi\' confermando,
per quanto attiene alla fase realizzativi, la specialita\' ed
autonomia della normativa di settore (art. 208, comma 6, d.lgs. n.
152 del 2006, c.d. T.U. ambientale: All. A).
Il titolo edilizio e\', invece, necessario per i manufatti e gli
impianti ed ogni altra opera collegata all\'attivita\' della cava
(come richiesto espressamente, peraltro in applicazione di una
regola generale, dall\'art. 19 L.R. Campania n. 54 cit.).
4.3. Le cave e l\'urbanistica.
Dalla ricostruzione della disciplina delle cave emerge che le
stesse, pur avendo uno stretto collegamento con il territorio,
assolvono ad una funzione economico-sociale speciale, essendo uno
strumento di attuazione del pubblico interesse allo svolgimento
dell\'attivita\' estrattiva. Le cave, sia pure ai diversi fini del
riparto di competenze tra Stato e Regione e della regolamentazione
amministrativa per quanto attiene alla necessita\' di titolo
edilizio, sono state costantemente considerate dalla giurisprudenza
come autonome e distinte dalla materia urbanistica.
Al pari di altre (es. paesaggio, rifiuti, lavori pubblici,
viabilita\' e trasporti, telecomunicazioni), la materia delle cave e\'
riconducibile ai c.d. interessi differenziati, cioe\' afferenti a
settori disciplinati per finalita\' diverse dall\'uso del territorio
ma che, per le modalita\' di svolgimento, hanno necessariamente
connessioni con l\'assetto territoriale globalmente considerato42.
Una definizione di urbanistica, quale concetto volto ad abbracciare
la totalita\' degli aspetti dell\'uso del territorio, nessuno escluso,
alla base dell\'indirizzo interpretativo "panurbanistico" (si rinvia
al paragrafo 2.4), "parrebbe consentire la riconduzione alla
giurisdizione esclusiva del complesso delle controversie, se ed in
quanto attinenti a scelte che incidono sul territorio, originate da
attivita\' preposte alla cura di interessi c.d. differenziati, spesso
consacrate in piani di settore elaborati da soggetti diversi da
quelli cui sono affidati poteri urbanistici in senso proprio, cioe\'
poteri orientati verso l\'assetto dell\'intero territorio"43.
A tali ampi confini non potrebbe dirsi estranea, in questa
prospettiva, la materia delle cave. Ed e\' questa, infatti, la linea
seguita da Sez. U, Sentenza n. 7374/2004 cit. (All. B).
D\'altra parte, l\'ampia portata della definizione di urbanistica
prevista dall\'art. 34, in qualche modo legittimata da Corte
costituzionale sentenza n. 362 del 2003 cit., con la tendenziale
equivalenza con il concetto di governo del territorio, sembra
rendere difficilmente praticabile una rivisitazione dei limiti
esterni della giurisdizione esclusiva, con l\'esclusione della
materia delle cave per il solo fatto di attenere alla cura di un
interesse differenziato rispetto a quello dell\'ordinato assetto
territoriale proprio dell\'urbanistica.
Spunti per un ripensamento possono aversi sulla base di quelle
pronunce che hanno dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario
in cause in cui venivano in evidenza - in settori diversi dalle cave
- interessi differenziati rispetto a quello dell\'assetto
territoriale in se\'.
E cosi\', con riferimento all\'opposizione ad ordinanza-ingiunzione
per l\'abbandono di rifiuti sul suolo, si e\' dichiarata la
giurisdizione del giudice ordinario, in quanto la sanzione non
deriva da scelte discrezionali della P.A. ma e\' ricollegata
inderogabilmente al verificarsi dei presupposti di legge44. Si deve
pero\' sottolineare come la materia dei rifiuti ha una rilevante
interferenza con l\'uso del territorio (nella ampia accezione
illustrata), specialmente per quanto attiene alla localizzazione ed
autorizzazione degli impianti di smaltimento e recupero (artt. 195 e
196, d.lgs. n. 152 del 2006: all. A).
In particolare, poi, il sistema sanzionatorio previsto per
l\'abbandono di rifiuti (art. 192 e 255 d.lgs. n. 152 del 2006),
riecheggia significativamente quello previsto dalle leggi regionali
in base alle quali furono emesse le ingiunzioni di cui si discute.
Sotto entrambi i profili, invero, e\' previsto un obbligo di
ripristino (o di rimozione dei rifiuti), aggiuntivo rispetto alla
sanzione pecuniaria (si confrontino gli artt. 192 e 255 d.lgs. n.
152 del 2006, in materia di rifiuti con l\'art. 28 L.R. Campania 13
dicembre 1985, n. 54 e gli artt. 19- 21 L.R. Friuli 18 agosto 1986,
n. 35).
E\' indubbio che ripristino e rimozione dei rifiuti siano attivita\'
incidenti sul territorio (come si vedra\', pero\', non sull\'uso, nel
significato giuridico che appare preferibile).
Sez. U, sentenza n. 26224 del 2005 (All. B) ha poi affermato che "la
vigilanza sull\'utilizzazione dell\'etere e sull\'inquinamento
elettromagnetico non possa essere ricondotta ne\' alla categoria
della vigilanza sull\'edilizia, ne\' a quella, sia pure piu\' lata,
sull\'uso del territorio, attivita\' queste che, come appare logico ed
e\' anche desumibile da Corte Cost. 07/11/2003, n. 307 in materia
d\'emissioni elettromagnetiche45, possono esplicarsi in relazione
alla localizzazione degli impianti e delle reti sul territorio, id
est alla materiale utilizzazione di quest\'ultimo con la collocazione
delle strutture necessarie alla produzione od al trasferimento delle
energie o delle emissioni, non anche alla vigilanza sull\'entita\' dei
flussi elettromagnetici generati dalle une e dalle altre, materia
che attiene all\'utilizzazione non del territorio ma dell\'etere ed e\'
soggetta ad una sua peculiare autonoma disciplina normativa a
livello sia statuale sia regionale"46 . Dai riferimenti normativi
contenuti nella sentenza (legge n. 36 del 2001 -All. A- , si evince
chiaramente la connessione tra la materia delle comunicazioni ed il
territorio).
Ed ancora, in materia di risarcimento danni da illegittimo esercizio
di una funzione pubblica, Sez. U, Ordinanza n. 11074 del 10/06/2004
(All. B) ha dichiarato che spetta al giudice ordinario conoscere
della domanda risarcitoria, ex art. 2043 cod. civ., in una
controversia relativa al mancato rilascio di autorizzazione
commerciale, non venendo in rilievo l\'art. 34 d.lgs. n. 80/1998, in
quanto, se e\' vero che non e\' corretto limitare la materia
urbanistica al solo aspetto normativo della disciplina del
territorio e cioe\' all\'esercizio della potesta\' amministrativa di
pianificazione territoriale mediante l\'adozione di scelte
urbanistiche, rientrando in essa anche gli aspetti ulteriori
dell\'uso del territorio, ivi compreso quello gestionale concernente
l\'attuazione concreta della pianificazione mediante la realizzazione
delle scelte urbanistiche, e\' altrettanto vero che la controversia
in esame non puo\' ritenersi compresa nella materia urbanistica, in
quanto attiene alla materia del commercio, riguardo alla quale il
Comune ha un potere autorizzatorio volto a rimuovere un limite
all\'esercizio, da parte del privato, della libera iniziativa
economica, costituzionalmente garantita". Anche la materia del
commercio, pero\', ha significative interferenze con il territorio
per quanto attiene al versante dell\'urbanistica commerciale (i cui
principi sono delineati dall\'art. 6, comma 2, d.lgs. n. 114 del
1998: All. A).
Recentemente, infine, le Sezioni Unite di questa Corte, con
ordinanza n. 17831 depositata il 22 agosto 2007 (All. B) ha escluso
l\'afferenza alla materia urbanistica "neppure nell\'ampio senso di
cui all\'art. 34, comma 2, del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 80" di una
causa di risarcimento danni per omessa realizzazione, da parte degli
enti pubblici preposti, delle infrastrutture occorrenti al
funzionamento del settore dei sali alcalini, ......... in quanto le
infrastrutture previste in concreto dalla legge non sono a servizio
della generalita\' dei cittadini, ma devono realizzarsi in via
esclusiva e funzionale a servizio dell\'attivita\' economica e
imprenditoriale svolta pure dall\'attrice, nel settore specifico che
la normativa della Regione intende promuovere e far sviluppare".
L\'ordinanza prosegue affermando che "la disciplina edilizia e
urbanistica, che in concreto potra\' assumere rilievo anche nella
realizzazione delle infrastrutture di cui alla citata legge
regionale siciliana, non incide nella fattispecie per cui e\' causa e
in rapporto all\'azione risarcitoria oggetto della controversia,
nella quale anzi si lamenta in concreto l\'assoluta inerzia
dell\'amministrazione regionale, che nessun uso ha fatto del
territorio per realizzare le opere necessarie allo svolgimento
dell\'attivita\' economica e produttiva dell\'istante"47.
Non e\' agevole cogliere un elemento comune a queste decisioni.
Sembra, pero\', che in tutte il parametro (implicitamente) utilizzato
per radicare la giurisdizione in capo al giudice ordinario sia
rappresentato dalla mancata incidenza, in concreto, sull\' uso del
territorio. E cio\' anche nell\'ipotesi (quale quella relativa
all\'abbandono di rifiuti) in cui alla sanzione pecuniaria si
accompagna la previsione di un obbligo di ripristino.
In questa opzione interpretativa, il riferimento a tutti gli aspetti
dell\'uso del territorio, costituirebbe allora, un limite non
esterno, ma interno, caratterizzante l\'atteggiarsi del pubblico
potere 48.
Il binomio potere-autorita\', uscito rafforzato dalla sentenza n. 204
del 2004, troverebbe, sotto il profilo oggettivo, un preciso
riscontro negli effetti del suo esercizio, cioe\' nella concreta
incidenza sull\'uso del territorio. E la valorizzazione di questo
aspetto sembra essere alla base del ragionamento di chi49 ha voluto
spiegare la deroga all\'ambito di giurisdizione esclusiva per le
controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle
indennita\' in conseguenza dell\'adozione di atti di natura
espropriativa o ablativa (art. 34, lett. b, d.lgs. n. 80), con il
fatto che in questi casi "il giudice deve compiere una valutazione
che non incide in alcun modo sull\'esercizio del potere pubblico di
gestione del territorio, che e\' gia\' stato esercitato".
Il risultato della valorizzazione del parametro dell\'uso collegato
all\'esercizio del potere-autorita\', e\' che l\'area di giurisdizione
esclusiva e\' quella coperta dagli spazi di interazione tra questi
due poli di riferimento.
Del secondo, consistente, in definitiva, nella funzione
amministrativa in materia urbanistica ed edilizia, va rilevata la
natura unitaria, nel complesso, ma articolata al suo interno (come
del resto si evince dalla stessa sentenza n. 494/2000)50. Orbene,
esclusi gli aspetti conoscitivi e normativi, riferiti alla fase
pianificatoria e regolamentare, e\' con riferimento a quello
gestionale che dovrebbe essere verificata l\'allocazione sistematica
della (sub)funzione sanzionatoria amministrativa in materia
urbanistica ed edilizia.
In altri termini, la valorizzazione del parametro dell\'uso quale
limite (interno) all\'ambito di giurisdizione esclusiva, porta a
chiedersi se (ed a quali condizioni) la sanzione abbia incidenza
sull\'uso del territorio; in particolare se (ed a quali condizioni)
la sua irrogazione rappresenti un momento gestionale interno ai
confini delineati dall\'art. 34.
La questione non si pone nella materia edilizia, in quanto ad essa
l\'art. 34 d.lgs 80 fa riferimento senza alcuna specificazione, come
invece fa al comma 2 per l\'urbanistica.
Si pone, invece, per la materia delle cave, che e\' estranea a quella
edilizia (retro par. 4.1), ma che puo\' comprendersi in quella
urbanistica nella lata accezione dettata ai fini di giurisdizione.
Puo\' essere utile riprendere, l\'evoluzione interpretativa avutasi
nella materia delle sanzioni edilizie.
Dall\'adesione all\'impostazione classica dello Zanobini, nel senso
della natura affittiva delle sanzioni amministrative al pari di
quelle penali, si e\' passati a mettere in risalto la funzione
essenzialmente riparatoria dell\'assetto del territorio, definito
nell\'esercizio della funzione precettiva e violato da un\'attivita\'
edilizia irregolare51.
Si e\' quindi sottolineato 52 "il carattere oggettivo delle sanzioni
urbanistico-edilizie, aventi finalita\' di rimozione della
costruzione abusiva e non di irrogazione di una pena al soggetto che
ha commesso un illecito (funzione che dovrebbe essere riservata alla
sanzioni penali urbanistiche)", pur precisandosi che "la funzione
ripristinatoria costituisce.... il profilo apicale della disciplina,
ma non l\'unico: quando la misura della demolizione/rimozione e\'
abnorme o impossibile, la legge prevede il ricorso a sanzioni di
tipo pecuniario, a cui non e\' agevole negare finalita\' afflittiva.
Rileva il fatto che l\'equilibrio urbanistico non viene (non puo\'
essere) ricostituito ed in alternativa si influisce negativamente
nella sfera economica del soggetto responsabile".
Si e\' allora pervenuti alla distinzione 53 tra le sanzioni
ripristinatorie (nel campo edilizio la demolizione delle opere
abusive, nelle materie diverse la riduzione in pristino) e quelle
pecuniarie alternative a quelle ripristinatorie.
Le sanzioni di questa seconda categoria, cui, nel campo edilizio,
vanno ascritte sia la fattispecie ora regolata dall\'art. 34 d.P.R.
n. 380 del 2001 (gia\' art. 12 legge n. 47 del 1985), che prevede per
l\'ipotesi di parziale difformita\' dal titolo edilizio, la
possibilita\' di applicare la pena pecuniaria in alternativa alla
demolizione, quando quest\'ultima non puo\' avvenire senza pregiudizio
della parte eseguita in conformita\'54, che quelle previste, con la
stessa impostazione, per gli interventi edilizi eseguiti in parziale
difformita\' dalla denuncia di inizio attivita\' (stante l\'espressa
previsione dello stesso art. 34 d.P.R. n. 380 del 2001), per gli
interventi di ristrutturazione edilizia in assenza di permesso di
costruire o in totale difformita\' (art. 33) e per quelli eseguiti in
base a permesso annullato (art. 38), vengono definite di natura
riparatoria dell\'interesse pubblico leso (le norme sono allegate sub
A).
Ed infatti, con riferimento all\'ipotesi di cui all\'art. 12 legge n.
47 del 1985, si e\' affermato 55 che in questo caso "anche la
sanzione pecuniaria risponde in realta\' a una logica non
sanzionatoria, ma perequativa, diretta ad assicurare che, nei casi
in cui non sia possibile la demolizione, l\'interessato non consolidi
un utile non meritevole di esserlo. In tali sensi e\' anche la
scelta, sempre di origine giurisprudenziale, di applicare la
sanzione in oggetto anche retroattivamente agli abusi attuati
anteriormente alla sua introduzione nel nostro ordinamento"56.
La stessa natura riparatoria, in tema di violazioni paesaggistiche,
ha la sanzione amministrativa gia\' prevista dall\'art. 15 della legge
29 giugno 1939, n. 1497 (abrogato dall\'art. 166 d.lgs. 29 ottobre
1999, n. 490, a sua volta poi abrogato e sostituito dal d.lgs. 22
gennaio 2004, n. 42, Codice dei beni culturali e del paesaggio, che
ora regola la materia). L\'art. 15 cit., prevedeva che il
trasgressore fosse tenuto, a seconda che l\'autorita\' competente lo
ritenesse piu\' opportuno, nell\'interesse della protezione delle
bellezze naturali e panoramiche, alla demolizione a proprie spese
delle opere abusivamente eseguite o al pagamento di una indennita\'
equivalente alla maggiore somma tra il danno arrecato e il profitto
conseguito mediante la commessa trasgressione57.
Le sanzioni pecuniarie alternative a quelle ripristinatorie, sono
state inquadrate nell\'area dei poteri autoritativi della P.A. a
tutela diretta di interessi pubblici, con la conseguenza che "la
controversia rivolta a contestare la validita\' ed efficacia del
provvedimento applicativo di detta sanzione, non la fase relativa
alla esecuzione della sanzione, e\' devoluta alla giurisdizione del
giudice amministrativo, in quanto si ricollega a posizioni di
interesse legittimo"58.
In tali casi la P.A. compie un atto di gestione che incide sull\'uso
del territorio, in quanto, a seconda dell\'opzione praticata, imprime
all\'area interessata dall\'illecito, una destinazione piuttosto che
un\'altra (in relazione alla scelta tra demolizione e sanzione
pecuniaria).
Altro e\', come nelle leggi regionali che vengono in evidenza (art.
28 L.R. Campania 13 dicembre 1985, n. 54; artt. 19- 21 L.R. Friuli
18 agosto 1986, n. 35), nel caso in cui sia prevista una sanzione
pecuniaria, con obbligo aggiuntivo di ripristino in caso di
compromissione ambientale.
Vero e\' che, in un caso analogo59, Cass. civ. Sez. 2, sentenza n.
16861 del 2007 (All. B), peraltro senza affrontare la questione di
giurisdizione (nella specie del giudice ordinario), ha evidenziato
la finalita\' della sanzione stessa di ripristinare l\'ordine
territoriale alterato e che la stessa affermazione puo\' valere per
le norme regionali della Campania e del Friuli che vengono in
evidenza in questa sede, stante la medesima impostazione (previsione
di sanzione pecuniaria ed obbligo di ripristino in caso di
compromissione ambientale).
Ma identica struttura ha anche la sanzione per violazione del
divieto di abbandono dei rifiuti - materia afferente, al pari delle
cave, ai c.d. interessi differenziati -, rispetto alla quale, pero\',
questa Corte ha piu\' volte dichiarato la giurisdizione del giudice
ordinario, sul rilievo che la sanzione stessa non deriva da scelte
discrezionali della P.A. (soluzione che, per la materia delle cave,
ha adottato Sez. U, Ordinanza n. 15222 del 04 luglio 2006).
Si pone, quindi, l\'esigenza di individuare una regola di carattere
generale.
Nelle ipotesi ora illustrate, sembra potersi distinguere tra la
ratio della sanzione, cioe\' la finalita\' della norma punitiva, che
certamente e\' quella di prevenire l\'impatto sul territorio delle
attivita\' illecite e l\'esplicarsi del pubblico potere nell\'applicare
la sanzione stessa.
Questo secondo aspetto muta a seconda degli effetti che si producono
sull\'uso del territorio. E tale locuzione non va riguardata tanto
sotto il profilo morfologico (per cui sarebbe inerente all\'uso del
territorio tutto cio\' che ne produce materialmente la modifica), ma
giuridico; non l\'uso (concetto generico e di fatto), quindi, ma la
destinazione d\'uso (concetto giuridico) e\' il parametro di
riferimento; del resto la Corte costituzionale, nello sforzo
definitorio del concetto di urbanistica, alla locuzione "disciplina
dell\'uso del territorio", ha, piu\' di una volta (a partire dalla
sentenza n. 239 del 1982), aggiunto le parole "in funzione della
localizzazione degli insediamenti ...(od impianti)", proprio per
ribadire la connotazione originaria della materia e la vocazione
intrinseca e primaria che e\' quella, in un quadro di complessiva
regolamentazione territoriale, di incidere sulla disciplina dei
suoli e la loro destinazione.
La nozione giuridica del concetto di uso - sia pure per individuare
i limiti esterni della materia - e\' sottolineata da Tar Milano,
sentenza 16 luglio 2001 n. 4934 (All. B) che ha escluso dall\'area
della giurisdizione esclusiva la causa di risarcimento del danno
conseguente all\'illegittimita\' di ordinanza sindacale in materia di
messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale di un\'area,
"non potendosi ritenere che la giurisdizione in materia urbanistica,
che pur concerne tutti gli aspetti dell\'uso del territorio, venga
estesa sino a comprendervi anche i casi in cui l\'azione (o
l\'inazione) amministrativa, ancorche\' incida su un\'area (porzione di
territorio) come oggetto materiale, abbia un diverso oggetto
giuridico, inerisca cioe\' a poteri attinenti non alla disciplina e
all\'uso del territorio, ma all\'uso di un bene, in materie (nella
specie, igiene e sanita\') estranee a quelle che il legislatore ha
fatto oggetto di giurisdizione esclusiva".
Dalla specularita\', sottolineata dalla Corte costituzionale nella
sentenza n. 362 del 2003, della nozione di urbanistica dettata
dall\'art. 34 rispetto a quella di governo del territorio di cui
all\'art. 117 Cost., si ricava, allora, la conferma, in una lettura
osmotica dei due concetti, del necessario collegamento, anche ai
fini di giurisdizione, tra l\'esercizio del potere e la
regolamentazione del territorio. Il parallelismo tra le due
definizioni opererebbe, quindi, sotto un duplice versante: da un
lato per legittimare la nozione ampia di urbanistica di cui all\'art.
34 cit.; dall\'altro per dare contenuto all\'atteggiarsi del
potere-autorita\' in questo contesto (atteggiarsi che si potrebbe
definire, per le caratteristiche dell\'agire amministrativo, quale
"governance", cioe\' gestione globale del territorio con
bilanciamento dei contrapposti interessi che su di esso
confluiscono).
Queste connotazioni nelle leggi regionali in esame (e nei casi
analoghi) sembrano mancare.
La sanzione pecuniaria non e\' alternativa, ma si aggiunge
all\'obbligo di ripristino. Non si e\', quindi, in presenza di un atto
di gestione in senso proprio, cioe\' dell\' adozione di una scelta
nell\'ambito di un\'attivita\' di pianificazione e regolamentazione
delle attivita\' sul territorio (l\'elemento della scelta con
riferimento alla fase gestionale e\' sottolineato anche da S.U.,
sentenza n. 494/2000, cit.). L\'esercizio del potere-autorita\' non
incide sul territorio mediante la localizzazione e tipizzazione
degli insediamenti di ogni genere con le relative infrastrutture
(Corte cost. n. 239 del 1982), ma adotta, in modo vincolato,
soluzioni meramente punitive (quale, appunto, e\' la sanzione
pecuniaria).
Il ripristino, poi, dipende dalla sussistenza di alterazioni
ambientali, concetto questo diverso dal c.d. danno urbanistico, che
si verifica quando l\'abuso incide, aggravandolo, sul c.d. carico
urbanistico; ed e\' finalizzato, inoltre, a ristabilire la situazione
anteriore: la destinazione d\'uso non e\' modificata e l\'intervento
della P.A. ha, piuttosto, lo scopo di garantirne la piena
realizzazione.
In definitiva, l\'esercizio della funzione sanzionatoria, certamente
espressione del potere - autorita\', non sembra incidere sull\'uso del
territorio nell\'accezione proposta.
(Red. Pasquale Fimiani)
INDICE
Allegato A: indice normativa allegata
Norme nazionali (in ordine cronologico)
1. Artt. 1, 2 e 45 r.d. n. 1443 del 1927.
2. Art. 15 legge n. 1497 del 1939.
3. Artt. 1, 5, 7, 12 e 31 legge n. 1150 del 1942.
4. Art. 7 legge n. 1034 del 1971.
5. Legge n. 1097 del 1971.
6. Art. 1 d.P.R. n. 2 del 1972.
7. Artt. 18-22 legge n. 689 del 1981.
8. Art. 7 D.L. n. 9 del 1982, convertito in legge, con
modificazioni, con legge n. 94 del 1982
9. Artt. 62, 80 d.P.R. n. 616 del 1977.
10. Art. 1 legge n. 10 del 1977.
11. Art. 34 d.lgs. n. 80 del 1998.
12. Artt. 51/55 d.lgs. n. 112 del 1998.
13. Art. 6 d.lgs. n. 114 del 1998
14. Art. 164 d.lgs. n. 490 del 1999.
15. Artt. 3, 8 legge n. 36 del 2001.
16. Artt. 3, 34 e 38 d.P.R. n. 380 del 2001.
17. Art. 167 d.lgs. n. 42 del 2004.
18. Artt. 192, 195, 196, 208 e 255 d.lgs. n. 152 del 2006
Norme regionali (in ordine di allegazione)
1. L.R. Campania n. 13 del 1983.
2. L.R. Campania 13 dicembre 1985, n. 54.
3. L.R. Friuli 18 agosto 1986, n. 35.
4. L.R. Friuli 14 giugno 1996, n. 22.
5. L.R. Friuli 17 gennaio 1984, n. 1.
Allegato B: giurisprudenza
Corte costituzionale (ordine cronologico)
Sentenza n. 50 del 1958 (testo integrale)
Ordinanza n. 20 del 1967 (testo integrale)
Sentenza n. 141 del 1972 (testo integrale)
Sentenza n. 9 del 1973 (testo integrale)
Sentenza n. 7 del 1982 (testo integrale)
Sentenza n. 239 del 1982 (testo integrale)
Sentenza n. 359 del 1985 (testo integrale)
Sentenza n. 221 del 1988 (testo integrale)
Ordinanza n. 157 del 2002 (estratto)
Sentenza n 303 del 2003 (estratto)
Sentenza n. 362 del 2003 (estratto)
Sentenza n. 196 del 2004 (estratto)
Cassazione civile (divisione per argomenti)
Sull\'indirizzo "panurbanistico"
Sez. U, Sentenza n. 494 del 14/07/2000 (Rv. 538458); allegata anche
nel testo integrale.
Sez. U, Sentenza n. 2061 del 11/02/2003; non massimata, allegata nel
testo integrale.
Sez. U, Ordinanza n. 22890 del 07/12/2004 (Rv. 578172); allegata
anche nel testo integrale.
Precedenti in materia di cave
- giurisdizione ex art. 34 d.lgs. n. 80 del 1998.
- giurisdizione del G.A.
Sez. U, Sentenza n. 7374 del 19/04/2004 (Rv. 572160); allegata anche
nel testo integrale.
- giurisdizione del G.O.
Sez. U, Ordinanza n. 15222 del 04/07/2006 (Rv. 591008); allegata
anche nel testo integrale.
- finalita\' della sanzione in materia di cave di ripristinare
l\'ordine territoriale alterato.
Cass. civ., Sez. 2, sentenza n. 16861 del 2007; non massimata,
allegata nel testo integrale.
Precedenti relativi ad altre materie con interferenza sul territorio.
- rifiuti:
Sez. U, sentenza n. 8746 del 26/06/2001 (rv. 547766)
Sez. U, sentenza n. 11022 del 10/06/2004 (rv. 573522)
Sez. U, Ordinanza n. 2205 del 04/02/2005 (rv. 578986)
Sez. U, sentenza n. 27707 del 16/12/2005 (rv. 586382)
- impianti di telecomunicazione ed utilizzazione dell\'etere
Sez. U, Sentenza n. 26224 del 02/12/2005 (rv. 585405); allegata
anche nel testo integrale.
- commercio
Sez. U, Ordinanza n. 11074 del 10/06/2004 (Rv. 573542); allegata
anche nel testo integrale.
- infrastrutture a supporto di attivita\' economiche
Sez. U, Ordinanza n. 17831 del 22/08/2007; non massimata, allegata
nel testo integrale.
Opposizione ad ordinanza - ingiunzione per sanzione pecuniaria
alternativa ad una ripristinatoria
Sez. U, Sentenza n. 5214 del 10/03/2005, allegata nel testo
integrale.
Cassazione penale (ordine cronologico)
Sez. U, sentenza n. 11 del 18/06/1993 (testo integrale motivazione)
S.U., sentenza n. 45101 del 31/10/2001 (massima ed estratto
motivazione)
Sez. 3, Sentenza n. 6920 del 21/01/2004 (testo integrale)
Sez. 3, Sentenza n. 47281 del 07/12/2005 (Cc.) (rv. 233001)
Consiglio di Stato
Opposizione ad ordinanza - ingiunzione per sanzione pecuniaria
alternativa ad una ripristinatoria
Sez. IV, n. 1585/2007 (si allega il testo integrale)
Sulla possibilita\' per la pianificazione urbanistica di
regolamentare anche lo svolgimento delle attivita\' estrattive
Adunanza plenaria, 9 marzo 1982, n. 3 in Foro It., 1982, III, 290
(si allega copia della rivista).
T.A.R.
Sulla estraneita\' all\'area di giurisdizione esclusiva della materia
dei rifiuti e delle bonifiche ambientali
Tar Milano, sentenza 16 luglio 2001 n. 4934
Allegato C: dottrina allegata (ordine alfabetico)
1. AMOROSINO, Il governo del territorio tra Stato, Regioni ed enti
locali, in Riv. giur. edilizia, 2003, II, 78 ss.
2. ASSINI - MANTINI, Manuale di diritto urbanistico, II Ed., Milano,
1997, 679 .
3. ASSINI, Pianificazione urbanistica e governo del territorio, in
Trattato di diritto amministrativo diretto da SANTANIELLO, vol. XXX,
Padova, 2000.
4. AVANZINI, Commento all\'art. 34 del d.lgs. n. 80, in La nuova
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (a cura di
TRAVI), in Le nuove leggi civili comm., 1998, 217 .
5. BREGANZE, Urbanistica ed edilizia nel decreto legislativo 80/98,
in Riv. giur. urb., 1999, 81.
6. CARINGELLA, Corso di diritto processuale amministrativo, II. Ed.,
Milano 2005, 569 ss.
7. CERULLI IRELLI, Pianificazione urbanistica ed interessi
differenziati, in Riv. trim. dir. pubblico, 1985, 385 ss.
8. CERULLI-IRELLI, Il governo del territorio nel nuovo assetto
costituzionale, in CIVITARESE, FERRARI, URBANI (a cura di) Il
Governo del territorio, Milano 2003, 499.
9. COLLA -MANZO, Le sanzioni amministrative, Milano, 2001.
10. CONTI, La panurbanistica approda in Cassazione, in Urb. e app.,
2000, 1088.
11. DAMONTE La nozione di urbanistica secondo l\'interpretazione
offerta dalle sezioni unite della Corte di cassazione 14 luglio
2000, n. 494, in Riv. giur. edilizia, 2000, I, 731.
12. DE MARZO, Giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e
materia urbanistica, in Giur. It., 2000, 2164.
13. FIALE, Diritto urbanistico, Napoli, 2003, 854 .
14. GORLANI, Voce Urbanistica: in generale, in Urbanistica,
edilizia, espropriazione (Milano 2007), Collana Enciclopedia degli
Enti Locali, diretta da ITALIA.
15. LIPARI, La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia
edilizia ed urbanistica, in Nuova giurisdizione del giudice
amministrativo, Atti del seminario di studi svoltosi a Roma il 25-27
marzo 1999, Torino, 2000, 35.
16. POLI, Il riparto di giurisdizione, in CARINGELLA, GAROFOLI (a
cura di), Trattato di giustizia amministrativa, Vol. II, 949 ss.
17. PORTALURI, Riflessioni sul "governo del territorio" dopo la
riforma del Titolo V, in Riv. giur. edilizia, Parte II, 2002,
357-386.
18. SALVIA TERESI, Diritto urbanistico, VII Ed., Padova 2002, 285 ss.
19. SANDULLI, Profili della nuova giurisdizione esclusiva del g.a.
in materia urbanistica ed edilizia, in Riv. giur. edilizia, 2001,
Parte II, 99 ss.
20. STELLA RICHTER, I principi del diritto urbanistico, II ed.,
Milano, 2006.
21. STEVANATO, D.Lgs 80/98 e giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo, in particolare nella materia edilizia, in Riv. giur.
edilizia, 1998, III, 604 s.
22. TISCINI, Il processo avanti al giudice amministrativo, a cura di
SASSONI e VILLALTA, Torino, 2000, 346 ss..
23. TRAINA, Pianificazione urbanistica e attivita\' estrattive, nota
a Consiglio di Stato Adunanza plenaria, 9 marzo 1982, n. 3, in Foro
It., 1982, III, 352.
24. TULUMELLO, Concessione per nuove costruzioni: (in sanatoria).
Questioni di legittimita\' costituzionale, nota a Corte
Costituzionale (Ord.), 06/03/2001, n. 46, in Giur. It., 2002, 19.
25. URBANI - CITIVARESE MATTEUCCI, Diritto urbanistico -
Organizzazione e rapporti, Torino, 2004 .
26. URBANI, Governo del territorio e agricoltura: i rapporti, in
Riv. giur. edilizia, Parte II, 2006, 116.
1 Viene richiamata S.U., sentenza n. 23355 del 18/11/2005 (All. B).
2 Viene richiamata Cass. S.U. 13 giugno 2006, n. 13659 (All. B).
3 Si precisa al riguardo: "Questo significa che, verificata
l\'inerenza di una controversia ad una delle materie sopra
specificate, soltanto il giudice amministrativo e\' abilitato a
stabilire se oggetto del giudizio sia un\'attivita\' autoritativa o un
diritto soggettivo (ad es. se ricorra un\'ipotesi di nullita\' dei
provvedimento ai sensi dell\'art. 21-sexies della legge n. 241 del
1990, nel testo attuale), siccome e\' questo il senso dell\'intreccio
tra diritti e interessi legittimi che rappresenta il presupposto
della giurisdizione amministrativa esclusiva (vedi, tra le altre,
Cass. S.U. 7 dicembre 2004, n. 22890 - All. B)".
4 Sui comportamenti della P.A. in riferimento agli istituti
dell\'occupazione usurpativa ed acquisitiva - questione peraltro
estranea all\'oggetto della relazione - si rinvia all\'ordinanza delle
Sezioni Unite n. 14794 del 27 giugno 2007 ed alla relazione
informativa dell\'ufficio del massimario e del ruolo n. 81 del 19
luglio 2007.
5 Le affermazioni sono contenute nella sentenza n. 140 del 2007, con
cui la Corte costituzionale ha dichiarato l\'infondatezza della
questione di legittimita\' dell\'art. 1, comma 552, della legge n. 311
del 2004 (previsione di giurisdizione amministrativa esclusiva sulle
controversie aventi ad oggetto le procedure ed i provvedimenti in
materia di impianti di energia elettrica), sollevata in riferimento
all\'art. 103 della Costituzione.
6 Si ritiene superflua l\'allegazione.
7 Cass. pen., Sez. III, sentenza n. 9506 del 27-10-1981 (rv 150720).
8 Si ritiene superflua l\'allegazione della norma.
9 Si ritiene superflua l\'allegazione della norma.
10 In allegato B) si riporta il testo integrale. Per commenti alla
sentenza si rinvia a CONTI, La panurbanistica approda in Cassazione,
in Urb. e app., 2000, 1088; DAMONTE La nozione di urbanistica
secondo l\'interpretazione offerta dalle sezioni unite della Corte di
cassazione 14 luglio 2000, n. 494, in Riv. giur. edilizia, 2000, I,
731; DE MARZO, Giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e
materia urbanistica, in Giur. It., 2000, 2164 (le predette note sono
allegate sub C). In allegato B) vengono pure riportate altre
decisioni da ascrivere all\'indirizzo panurbanistico (escluse quelle
in materia di espropriazione per p.u. ed occupazione usurpativa ed
acquisitiva).
11 CARINGELLA, Corso di diritto processuale amministrativo, II. Ed.,
Milano 2005, 572 (per riferimenti ad altri autori, infra pag. 581);
TULUMELLO, Concessione per nuove costruzioni: (in sanatoria).
Questioni di legittimita\' costituzionale, nota a Corte
Costituzionale (Ord.), 06/03/2001, n. 46, in Giur. It., 2002, 19;
CERULLI-IRELLI, Il governo del territorio nel nuovo assetto
costituzionale, in CIVITARESE, FERRARI, URBANI (a cura di) Il
Governo del territorio, Milano 2003, 501. Le note di dottrina sono
allegate sub C).
12 SANDULLI, Profili della nuova giurisdizione esclusiva del g.a. in
materia urbanistica ed edilizia, in Riv. giur. edilizia, 2001, Parte
II, 99 ss. (All. C).
13 BREGANZE, Urbanistica ed edilizia nel decreto legislativo 80/98,
in Riv. giur. urb., 1999, 81; LIPARI, La giurisdizione esclusiva
amministrativa in materia edilizia ed urbanistica, in Nuova
giurisdizione del giudice amministrativo, Atti del seminario di
studi svoltosi a Roma il 25-27 marzo 1999, Torino, 2000, 35 (citato
da CARINGELLA, Corso ..., pag. 581); AVANZINI, Commento all\'art. 34
del d.lgs. n. 80, in La nuova giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo (a cura di TRAVI), in Le nuove leggi civili comm.,
1998, 217 (per tutti si veda All. C).
14 Si rinvia al paragrafo 2.3.
15 LIPARI, La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia
edilizia ed urbanistica, in Nuova giurisdizione del giudice
amministrativo, Atti del seminario di studi svoltosi a Roma il 25-27
marzo 1999, Torino, 2000, 67 (All. C).
16 CARINGELLA, Corso di diritto processuale amministrativo, II. Ed.,
Milano 2005, 572 (All. C).
17 Per ulteriori annotazioni critiche alla tesi di LIPARI, si rinvia
a TULUMELLO, Concessione per nuove costruzioni: (in sanatoria).
Questioni di legittimita\' costituzionale, nota a Corte
Costituzionale (Ord.), 06/03/2001, n. 46, in Giur. It., 2002, 19
(All. C).
18 La sentenza afferma: "La materia edilizia rientra nel governo del
territorio, come prima rientrava nell\'urbanistica, ed e\' quindi
oggetto di legislazione concorrente, per la quale le regioni debbono
osservare, ora come allora, i principi fondamentali ricavabili dalla
legislazione statale. [...] Ne\' e\' sostenibile l\'ascrivibilita\'
dell\'art. 24 della legge n. 47 del 1985 alla normativa di dettaglio,
che sarebbe preclusa al legislatore statale, atteso che l\'ampio
ambito di operativita\' assicurato dal secondo comma dell\'art. 24
alla legislazione regionale e\' soggetto ad una delimitazione di
ordine generale, preordinata alla tutela di interessi superiori".
19 STELLA RICHTER, I principi del diritto urbanistico, II ed.,
Milano, 2006, 6 (All. C). Conformi (con affermazioni che nulla
aggiungono a quelle di STELLA RICHTER, per cui si ritiene superflua
l\'allegazione) SALVIA e TERESI, Diritto urbanistico, VII Ed.,
Padova, 2002, 29 s; MARTINELLI-SANTINI, Sportello unico e conferenza
di servizi "derogatoria" al vaglio del giudice costituzionale, in
Urb. e app., 2002, 181. FIALE, Diritto urbanistico, Napoli, 2003, 45
(All. C), cita CROSETTI per il quale "con la nuova denominazione
della materia si e\' voluto solo chiarire che la stessa investe
l\'intero territorio e non solo la parte occupata da costruzioni, ma
non si e\' affatto inteso accogliere una nozione contenutisticamente
piu\' ampia, come pure la nuova espressione potrebbe far pensare se
isolatamente considerata".
20 Cosi\' URBANI, Governo del territorio e agricoltura: i rapporti,
in Riv. giur. edilizia, Parte II, 2006, 116 (All. C); AMOROSINO, Il
governo del territorio tra Stato, Regioni ed enti locali, in Riv.
giur. edilizia, 2003, II, 78 ss. (All. C), osserva che accanto a
funzioni urbanistiche, vi sono funzioni che "spesso con
l\'urbanistica tradizionale non si integrano (e) che si possono
indicare descrittivamente come governo del territorio,
comprendendovi non solo la disciplina degli usi e delle
trasformazioni del suolo ma, in senso piu\' ampio e sostanziale,
l\'insieme delle attivita\' coordinate aventi incidenza sullo stato e
sugli equilibri del territorio, volte alla promozione del sistema
locale". Nella linea evolutiva del concetto di urbanistica, si
colloca GORLANI, Voce Urbanistica: in generale, in Urbanistica,
edilizia, espropriazione (Milano 2007), Collana Enciclopedia degli
Enti Locali, diretta da ITALIA, 1267(All. C).
21 Che e\' anche alla base di alcuni dei ricorsi presentati dalle
Regioni alla Corte costituzionale avverso norme statali in materia
urbanistica e che hanno portato il Giudice delle leggi a
pronunciarsi sulla questione (infra). Questa ipotesi interpretativa
ha, infatti, quale corollario che qualunque prescrizione statale
nella materia urbanistica (anche di principio) dovrebbe essere
giudicata illegittima.
22 PORTALURI, Riflessioni sul "governo del territorio" dopo la
riforma del Titolo V, in Riv. giur. edilizia, Parte II, 2002,
357-386 (All. C).
23 CERULLI-IRELLI, Il governo del territorio nel nuovo assetto
costituzionale, in CIVITARESE, FERRARI, URBANI (a cura di) Il
Governo del territorio, Milano 2003, 499 (All.C).
24 GORLANI, Urbanistica: in generale, cit., 1265 (All.C).
25 STELLA RICHTER, I principi.., cit., 105(All. C), aggiunge che
"...l\'espressione governo del territorio e\' molto ampia e inoltre
storicamente e\' stata proprio l\'edilizia a costituire a primo nucleo
della materia urbanistica, intesa come insieme di prescrizioni
relative ai centri abitati all\'attivita\' edificatoria, traendone le
conseguenze in ordine alla rilevanza dei principi desumibili dalla
legislazione statale, anche se la loro individuazione si presenta
per alcuni profili particolarmente difficile o allo stato...
addirittura proibitiva".
26 POLI, Il riparto di giurisdizione, in CARINGELLA, GAROFOLI (a
cura di), Trattato di giustizia amministrativa, Vol. II, 949 ss
(All. C).
27 CARINGELLA, Corso di diritto processuale amministrativo, II. Ed.,
Milano 2005, 572 (All.C).
28 A titolo esemplificativo e non esaustivo si considerino:
- la L.R. Calabria 16 aprile 2002, n. 19, Norme per la tutela,
governo ed uso del territorio - Legge urbanistica della Calabria che
(art. 2) si propone di assicurare " un efficace ed efficiente
sistema di programmazione e pianificazione territoriale orientato
allo sviluppo sostenibile del territorio regionale, da perseguire
con un\'azione congiunta di tutti i settori interessati, che
garantisca l\'integrita\' fisica e culturale del territorio regionale,
nonche\' il miglioramento della qualita\' della vita dei cittadini,
dei connotati di civilta\' degli insediamenti urbani, delle
connessioni fisiche e immateriali dirette allo sviluppo produttivo e
all\'esercizio della liberta\' dei membri della collettivita\'
calabrese";
- la L.R. Campania 22-12-2004 n. 16, Norme sul governo del
territorio che (art. 1) intende tutelare "gli assetti, le
trasformazioni e le utilizzazioni del territorio al fine di
garantirne lo sviluppo, nel rispetto del principio di
sostenibilita\', mediante un efficiente sistema di pianificazione
territoriale e urbanistica articolato a livello regionale,
provinciale e comunale";
- la L.R. Lombardia 11-3-2005 n. 12, Legge per il governo del
territorio, che (art. 1) detta le norme di governo del territorio
"mediante una pluralita\' di piani, fra loro coordinati e
differenziati, i quali, nel loro insieme, costituiscono la
pianificazione del territorio stesso" (art. 2);
- la L.R. Puglia 27-7-2001 n. 20, Norme generali di governo e uso
del territorio, che si incentra sul Documento regionale di assetto
generale (D.R.A.G.) il quale (art. 4) definisce le linee generali
dell\'assetto del territorio, nonche\' gli obiettivi da perseguire
mediante i livelli di pianificazione provinciale e comunale e
determina:
a) il quadro degli ambiti territoriali rilevanti al fine della
tutela e conservazione dei valori ambientali e dell\'identita\'
sociale e culturale della Regione;
b) gli indirizzi, i criteri e gli orientamenti per la formazione, il
dimensionamento e il contenuto degli strumenti di pianificazione
provinciale e comunale, nonche\' i criteri per la formazione e la
localizzazione dei Piani urbanistici esecutivi (P.U.E.) di cui
all\'articolo 15;
c) lo schema dei servizi infrastrutturali di interesse regionale;
- la L.R. Toscana 3-1-2005 n. 1, Norme per il governo del
territorio, che (art. 2), definisce governo del territorio
"l\'insieme delle attivita\' relative all\'uso del territorio, con
riferimento sia agli aspetti conoscitivi che a quelli normativi e
gestionali, riguardanti la tutela, la valorizzazione e le
trasformazioni delle risorse territoriali e ambientali", precisando
che tali finalita\' vanno perseguite mediante gli strumenti della
pianificazione territoriale disciplinati dall\'articolo 9 (il piano
regionale di indirizzo territoriale, disciplinato dall\'articolo 48;
il piano territoriale di coordinamento provinciale, disciplinato
dall\'articolo 51; il piano strutturale comunale, disciplinato
dall\'articolo 53 e gli altri atti di governo del territorio di cui
all\'articolo 10 (il regolamento urbanistico comunale disciplinato
dall\'articolo 55; i piani complessi di intervento disciplinati
dall\'articolo 56, nonche\' i piani attuativi di cui all\'articolo 65
e, qualora incidano sull\'assetto costituito dagli strumenti della
pianificazione territoriale in vigore, determinando modifiche o
variazioni di essi: a) i piani e i programmi di settore; b) gli
accordi di programma e gli altri atti della programmazione negoziata
comunque denominati);
- la L.R. Umbria 22-2-2005 n. 11, Norme in materia di governo del
territorio, che (art. 1) individua nella Regione l\'ente che deve
conseguire "obiettivi di qualita\' nel governo del territorio,
attraverso l\'attivazione di politiche di sviluppo sostenibile e la
promozione di una disciplina urbanistica di uso del suolo improntata
a criteri di tutela e valorizzazione delle risorse naturalistiche ed
antropiche, con particolare attenzione alla biodiversita\', alla
qualita\' dello spazio rurale, alla qualita\' urbana e alla qualita\'
paesaggistica del territorio";
- la L.R. Veneto 23 aprile 2004, n. 11, Norme per il governo del
territorio, in cui il governo del territorio si attua attraverso la
pianificazione, urbanistica e territoriale del comune, della
provincia e della Regione ed i diversi livelli di pianificazione
"sono tra loro coordinati nel rispetto dei principi di
sussidiarieta\' e coerenza; in particolare, ciascun piano indica il
complesso delle direttive per la redazione degli strumenti di
pianificazione di livello inferiore e determina le prescrizioni e i
vincoli automaticamente prevalenti".
29 In Foro It., 1982, III, 290 (All. B), commentata nella stessa
annata della rivista (III, 352) da TRAINA, Pianificazione
urbanistica e attivita\' estrattive (All. C).
30 Sez. VI, sentenza n. 8520 del 19-09-1997 (cc. del 24-07-1997),
Stanzione (rv 209281).
31 Sez. III, sentenza n. 5340 del 06-05-1994 (cc. del 01-03-1994),
Spatrisano (rv 197455); conforme Sez. 3, sentenza n. 12002 del
22/06/1998 Ud. (dep. 20/11/1998 ) rv. 211975.
32 Cass. pen., Sez. 3, sentenza n. 12002 del 22/06/1998 Ud. (dep.
20/11/1998 ) rv. 211975.
33 Sez. III, sentenza n. 3107 del 14-03-2000 (ud. del 22-12-1999),
Alliata G. (rv 216521), che ha ritenuto necessaria la concessione
urbanistica per la realizzazione di un campo da golf; conforme Sez.
III, sentenza n. 38055 del 13-11-2002 (cc. del 30-09-2002), Raciti
(rv 222849).
34 La stessa fattispecie e\' ora contenuta nell\'art. 44. lett. b)
d.P.R. n. 380 del 2001, con la sostituzione della concessione con il
permesso di costruire.
35 Ex multis, Cons. Stato Sez. V, sentenza n. 159 del 12-02-1980,
Comune di Terracina c. Soc. Stemar (p.d. 800202); Cons. Stato Sez.
VI, sentenza n. 711 del 08-07-1980, Vaccari c. Comune di Carmignano
(p.d. 801533); Cons. Stato Sez. V, sentenza n. 73 del 05-03-1983, De
Sisto c. Comune di Castagneto Carducci (p.d. 830313); Cons. Stato
Sez. Ad. Plen., sentenza n. 22 del 05-12-1984, Comune di Campi
Bisenzio c. Conti (p.d. 842196); Cons. Stato Sez. VI, sentenza n.
700 del 15-09-1986, Comune di Montignoso c. Soc. Industriale Calce
(p.d. 861619); Cons. Stato Sez. Ad. Plen., sentenza n. 8 del
12-10-1991, Regione Abruzzo c. Soc. Italcementi (p.d. 912181); Cons.
Stato Sez. V, sentenza n. 349 del 24-03-1998, Gori c. Comune di
Arezzo (p.d. 981824).
36 Con l\'eccezione di Sez. 3, sentenza n. 12935 del 11/11/1994 Ud.
(dep. 29/12/1994 ) rv. 201068: "Per l\'esercizio di una cava, oltre
all\'autorizzazione regionale, sono necessari, insieme al nullaosta
preventivo della competente soprintendenza ai Beni Culturali e
Ambientali, ove la cava insista su zona sottoposta a vincolo, anche
la concessione urbanistica comunale, comportando l\'attivita\'
estrattiva un mutamento dell\'assetto territoriale (Nella specie,
relativa a rigetto di ricorso, si era sostenuta la liceita\'
dell\'attivita\' estrattiva anche sul presupposto della inesistenza di
un formale provvedimento di rigetto, da parte del Sindaco, della
istanza di prosecuzione della coltivazione della cava)".
37 La stessa fattispecie e\' ora contenuta nell\'art. 44. lett. a)
d.P.R. n. 380 del 2001, con la sostituzione della concessione con il
permesso di costruire.
38 Si rinvia al paragrafo 2.1.
39 FIALE, Diritto urbanistico, Napoli, 2003, 45 (All. C), cita
CROSETTI, per il quale "la nozione di edilizia viene usata con due
distinti significati. Secondo l\'uno di essi, per edilizia si intende
quel complesso di studi, regole, cognizioni prevalentemente
tecniche, che hanno per oggetto la scienza e l\'arte del costruire e
che oggi si preferisce di raggruppare sotto la denominazione piu\'
esatta di architettura tecnica. Tali sono la distribuzione degli
edifici in vista delle loro necessita\' statiche e funzionali, l\'uso
dei diversi materiali secondo le loro possibilita\' estetiche e
costruttive, gli impianti tecnici di vario genere e quanto
contribuisce a rendere gli edifici rispondenti al loro scopo.
L\'altra accezione di edilizia esprime, invece, quel vasto campo di
attivita\', specialmente nell\'architettura, nell\'ingegneria e
nell\'industria, che riguarda lo sviluppo dei centri abitati. In
questo senso l\'edilizia e\' una manifestazione architettonica e
sociale antichissima, che e\' venuta assumendo specialissima
importanza in vista della rapida evoluzione delle citta\' e quindi di
disciplinarne la crescente espansione".
40 Va precisato - per ragioni di completezza, in quanto la questione
non si pone nel caso di specie - che l\'attribuzione al giudice
ordinario, anche nella materia edilizia ed urbanistica, della
giurisdizione per quanto attiene alle opposizioni esecutive (cioe\'
di quelle con le quali la parte, senza muovere contestazioni a
proposito della sanzione gia\' applicata con provvedimento divenuto
inoppugnabile, si limiti a contestare il diritto del comune a
riscuoterla coattivamente per la sua sopravvenuta estinzione per
prescrizione, ovvero per vizi attinenti alla validita\' formale
dell\'ingiunzione), sembra essere principio definitivamente acquisito
solo a partire da S.U., sentenza n. 5332 del 11-03-2005 (rv.
579827). In precedenza, a decisioni nello stesso senso, sia prima
[S.U., sentenza n. 2502 del 28-03-1990 (rv 466201); S.U., sentenza
n. 12004 del 18-12-1990 (rv 470195); S.U., sentenza n. 12005 del
18-12-1990, (rv 470196); S.U., sentenza n. 11934 del 25-11-1998 (rv
521085)], che dopo l\'art. 34 cit. [oltre alle citate S.U., sentenza
n. 5332 del 11-03-2005 (rv. 579827) e S.U., sentenza n. 20317 del
20-09-2006 (rv. 591631), si vedano, ex multis, S.U., sentenza n.
17550 del 10-12-2002 (rv. 559107); S.U., ordinanza n. 3149 del
03-03-2003 (rv. 560812); S.U., sentenza n. 5166 del 12-03-2004 (rv.
571110)], se ne erano opposte altre di segno contrario, le quali,
facendo leva sul dato testuale dell\'art. 34 d.lgs. 31 marzo 1998, n.
80, ritenevano devolute tutte le controversie aventi ad oggetto le
iniziative delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica,
ivi compresi i giudizi relativi alla legittimita\' del procedimento
di riscossione delle sanzioni irrogate per violazioni edilizie
[S.U., sentenza n. 129 del 12/04/2000 (rv. 535596); S.U., ordinanza
n. 17913 del 13/12/2002 (rv. 559252): S.U., sentenza n. 9389 del
18/05/2004 (rv. 572922)].
41 Si veda l\'art. 13 D.Lgs. 13 gennaio 2003, n. 36 (Attuazione della
direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti).
42 Sul tema, per quanto attiene ai rapporti tra la normativa sulle
cave e la pianificazione urbanistica, si rinvia al paragrafo 3.3. e,
relativamente al paesaggio, al paragrafo 2.3. In dottrina, sul tema
degli disciplina dei c.d. interessi differenziati, si vedano, in
particolare, CERULLI IRELLI, Pianificazione urbanistica ed interessi
differenziati, in Riv. trim. dir. pubblico, 1985, 385 ss; ASSINI,
Pianificazione urbanistica e governo del territorio, in Trattato di
diritto amministrativo diretto da SANTANIELLO, vol. XXX, Padova,
2000; SALVIA TERESI, Diritto urbanistico, VII Ed., Padova 2002, 285
ss. Detti riferimenti bibliografici vengono allegati, in estratto,
sub C.
43 CARINGELLA, Corso di diritto processuale amministrativo, II. Ed.,
Milano 2005, 577(All.C).
44 Sez. U, sentenza n. 27707 del 16/12/2005 (rv. 586382), in
allegato B.
45 Per il contenuto della sentenza n. 307 del 2003 si rinvia al
paragrafo 2.5.
46 La sentenza ha anche affermato che "le attivita\' di monitoraggio,
in quanto intese all\'accertamento di dati rilevanti per lo
svolgimento delle funzioni attribuite alle Pubbliche
Amministrazioni, se pure possono essere intese come pubblici servizi
in senso lato, al pari di tutte le attivita\' svolte dagli Enti
preposti alla gestione d\'interessi collettivi, non possono,
tuttavia, essere ricondotte nell\'ambito della categoria dei servizi
pubblici in senso tecnico, ai quali soltanto e\' applicabile la
normativa in discussione".
47 L\'ordinanza ha poi escluso sia la giurisdizione esclusiva in
materia di servizi pubblici, "neppure con riferimento alla rimozione
dei rifiuti industriali che le infrastrutture previste dalla legge
regionale intendono realizzare, perche\' oggetto della controversia
non e\' un\'attivita\' qualificabile come servizio pubblico", sia
quella del giudice amministrativo di carattere generale, affermando
che il fatto posto a fondamento della pretesa risarcitoria era un
mero comportamento di fatto inerte della P.A.
48 Dell\'uso come limite interno alla materia parla AVANZINI,
Commento all\'art. 34 del d.lgs. n. 80, in La nuova giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo (a cura di TRAVI), in Le nuove
leggi civili comm., 1998, 217 (All. C); LIPARI, La giurisdizione
esclusiva amministrativa in materia edilizia ed urbanistica, in
Nuova giurisdizione del giudice amministrativo, Atti del seminario
di studi svoltosi a Roma il 25-27 marzo 1999, Torino, 2000, 35 (All.
C), afferma che "la giurisdizione (del giudice amministrativo) viene
definita non tanto in funzione di una materia, ma, piuttosto, in
relazione ad una categoria, ampia, di atti delle pubbliche
amministrazioni".
49 SANDULLI, Profili della nuova giurisdizione esclusiva del g.a. in
materia urbanistica ed edilizia, in Riv. giur. edilizia, 2001, Parte
II, 103 (All. C).
50 STELLA RICHTER, I principi del diritto urbanistico, II ed.,
Milano, 2006, 55 (All. C), ritiene che nella materia urbanistica,
"nell\'ambito di una funzione unitaria volta assicurare uso e
trasformazione corretti del territorio possono distinguersi quattro
funzioni qualificabili, secondo una terminologia tradizionale,
ordinali, in quanto attinenti all\'ordine delle attivita\' da svolgere
per la funzione sostanziale. Sono la funzione precettiva, la
funzione di gestione (o pianificatoria), la funzione di controllo e
la funzione sanzionatoria (o meglio di riequilibrio dell\'ordine
urbanistico violato). L\'Autore precisa che la funzione precettiva si
articola a sua volta in funzione di disciplina dell\'attivita\'
modificativa del territorio prima e indipendentemente dalle
specifiche destinazioni che a ciascuna zona potra\' dare il piano
urbanistico (funzione di salvaguardia), in una funzione di
disciplina dello stesso esercizio della funzione di pianificazione,
cioe\' di apposizione di limiti alla discrezionalita\' dell\'autorita\'
pianificatrice e nella vera e propria funzione pianificatoria".
51 L\'evoluzione della dottrina e\' ben illustrata da ASSINI -
MANTINI, Manuale di diritto urbanistico, II Ed., Milano, 1997, 679
(All. C).
52 URBANI - CITIVARESE MATTEUCCI, Diritto urbanistico -
Organizzazione e rapporti, Torino, 2004, 383 (All. C).
53 FIALE, Diritto urbanistico, Napoli, 2003, 854 (All. C).
54 La sanzione e\' commisurata dalla norma del T.U. del 2001, "al
doppio del costo di produzione, stabilito in base alla legge 27
luglio 1978, n. 392, della parte dell\'opera realizzata in
difformita\' dal permesso di costruire, se ad uso residenziale, e
pari al doppio del valore venale, determinato a cura della agenzia
del territorio, per le opere adibite ad usi diversi da quello
residenziale".
55 STELLA RICHTER, I principi .., cit., 152(All. C).
56 Conformi COLLA - MANZO, Le sanzioni amministrative, Milano, 2001,
128 (All. C), i quali parlano di funzione strumentale di controllo e
governo del territorio.
57 Identico tenore aveva l\'art. 164 d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490.
Sostanzialmente la stessa impostazione e\' seguita dall\'art. 167
d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, per il quale la regola e\' la
rimessione in pristino (spontanea o d\'ufficio), fatta salva
l\'ipotesi di accertamento della compatibilita\' paesistica
dell\'opera, nel qual caso il trasgressore e\' tenuto al pagamento di
una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il
profitto conseguito mediante la trasgressione. Le norme succedutesi
nel tempo sono allegate sub A.
58 Sez. U, Sentenza n. 5214 del 10/03/2005, allegata nel testo
integrale. Conformi, in precedenza, ex multis (si omette
l\'allegazione): Sez. U, sentenza n. 2003 del 28/04/1989 (rv.
462603); Sez. U, sentenza n. 3736 del 20/04/1994 (rv. 486286); Sez.
U, sentenza n. 94 del 04/04/2000 (rv. 535287); Sez. U, sentenza n.
4857 del 10/03/2004 (rv. 570934). Nello stesso senso si e\' espressa
la giurisprudenza del Consiglio di Stato (da ultimo, Sez. IV, n.
1585/2007, allegata nel testo integrale sub B, ed ivi riferimenti).
59 Riferito alla violazione dell\'art. 22 della L.R. Emilia Romagna
n. 17 del 1991 (Disciplina delle attivita\' estrattive. Ecologia) il
cui contenuto e\' riprodotto da Cass. civ., Sez. 2, sentenza n. 16861
del 2007 (All. B).
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