La politica energetica nel contesto istituzionale dell’Unione Europa ed i suoi legami con la politica ambientale.

di Mauro PETRACCA

La politica energetica nel contesto istituzionale dell’Unione Europa ed i suoi legami con la politica ambientale.

Dott. Mauro Petracca.

1. Introduzione – 2. Le origini. – 3. L’Atto Unico Europeo e le sue implicazioni. – 4. Il Trattato di Maastricht e le prime forme d’integrazione fra politica energetica e ambientale. – 5. Le proposte di modifica del trattato ed il parere del Comitato Economico e Sociale sulla politica energetica comunitaria. – 6. L’Energia nel progetto della Costituzione Europea. – 7. Il Trattato di Lisbona: nuove competenze in campo energetico ed il rafforzamento del legame fra politica energetica e ambientale.

1. Introduzione

L’energia è da sempre oggetto d’interesse da parte delle collettività di tutto il mondo.

In effetti, non è possibile immaginare la storia dell’uomo senza fare i conti con il fabbisogno energetico cui questi ha dovuto sopperire.

A partire dal XIX secolo, il consumo di energia è aumentato vertiginosamente ed è tutt’ora destinato a crescere.1

L’energia non si ricava dal nulla, ma viene prodotta attraverso fenomeni naturali o controllati dall’uomo; infatti, uno dei principi fondamentali della fisica è quello di conservazione dell’energia: questa non può essere né creata né distrutta, ma soltanto trasformata.

Oggi l’energia mondiale proviene, per la maggior parte, dai combustibili fossili (petrolio, carbone e gas naturale), i quali rappresentano la sorgente principale cui attingere.

Tali fonti sono dette “non rinnovabili”, destinate cioè ad esaurirsi tanto più in fretta quanto maggiore sarà il loro sfruttamento nei prossimi anni.

L’aumento delle prospettive di vita e, conseguentemente, la crescita della popolazione ha fatto sì che nel giro di un cinquantennio l’umanità si sia trovata di fronte ad un’ineluttabile verità: le risorse del nostro pianeta non sono inesauribili.

Inoltre, la progressiva riduzione dei combustibili fossili (soprattutto il petrolio) ha portato al rafforzamento della posizione dominante dei paesi produttori in danno dei paesi consumatori, i quali devono convivere con il rischio di una crisi energetica all’orizzonte.

Tutti questi fattori hanno comportato la necessità di operare un cambio di rotta.

A livello Europeo, si è assistito ad una crescita tangibile di interesse nei confronti del settore energetico che ha portato l’energia (ed il suo rapporto con l’ambiente) ad essere uno dei capisaldi della politica dell’Unione.

Il presente lavoro si pone l’obiettivo di offrire una panoramica sull’evoluzione della situazione concernente l’energia in Europa, attraverso l’analisi dei principali interventi a livello istituzionale.

2. Le origini

L'energia è stato uno dei primi settori disciplinati a livello europeo, attraverso i due trattati istituivi della CECA (Parigi, 18 aprile 1951) e dell’EURATOM ( Roma, 25 marzo 1957).

Il primo, provvedeva ad instaurare un mercato comune del carbone di tipo concorrenziale, basato sull’abolizione delle barriere doganali tra gli Stati membri, sulla libera circolazione dei prodotti carbosiderurgici e sul divieto di aiuti di Stato.

Il secondo, poneva le basi per la creazione di un mercato comune delle materie prime e delle attrezzature necessarie alla produzione di energia atomica.

Ciò nonostante, il trattato istituivo della Comunità Economica Europea, siglato anch’esso a Roma il 25 marzo 1957, non attribuiva alcuna competenza in materia energetica alle istituzioni comunitarie.

La politica unitaria in campo energetico ricevette un primo impulso nel 1973, in seguito alla prima crisi petrolifera. Essa si fondava sulla definizione di obiettivi europei a medio termine e sul ricorso a strumenti comunitari, volti a completare o armonizzare l’azione e le misure legislative degli Stati membri.

Tuttavia, la mancanza di specifiche competenze in materia energetica comportava l’assenza di un potere diretto d’intervento in capo alla Comunità Europea, che pertanto si poteva limitare ad una semplice attività di coordinamento.

Tale attività trovava il proprio sostegno normativo nell’art. 308 (prima ancora art. 235) del Trattato CE, che riconosceva alla comunità i poteri necessari (c.d. poteri impliciti) al raggiungimento, nel funzionamento del mercato comune, degli scopi della Comunità stessa in materie per le quali il Trattato non attribuisce agli organi comunitari specifici poteri di azione.2

Al di là di questa mera attività di coordinamento ed escludendo i poteri attribuiti alla comunità nel settore carbosiderurgico e dell’energia atomica, la Comunità Europea non godeva di poteri tali da contrastare la forza e la coesione dei paesi produttori di petrolio.

3. L’Atto Unico Europeo e le sue implicazioni

Con l’Atto Unico Europeo del 1986 si assiste ad un mutamento di prospettiva.

Quest’ultimo, per quanto non contenesse espresse disposizioni in materia energetica, ha contribuito ad accrescere l'incidenza e le prospettive di ampliamento della normativa comunitaria in punto, ponendosi, inoltre, l’obiettivo di realizzare un libero mercato nel quale fosse garantita la libera circolazione di merci, persone, servizi e capitali.

In tal modo si cerca di dare un impulso all'attività della Commissione volta ad intensificare la realizzazione del mercato interno.3

Parallelamente il Consiglio europeo, il 16 settembre 1986, adottava una risoluzione nella quale veniva sottolineata espressamente la necessità di una “maggiore integrazione del mercato interno dell'energia liberato dagli ostacoli agli scambi, al fine di migliorare la sicurezza dell'approvvigionamento, di ridurre i costi e di rinforzare la competitività”.4

Nel 1987 viene rilasciato il rapporto Brundtland dalla Commissione mondiale sull'ambiente e lo sviluppo (WCED), lanciando i primi spunti di riflessione sul concetto di sviluppo sostenibile, le cui implicazioni si manifestano anche in campo energetico.5

E’ in questi anni che comincia ad attribuirsi un peso più rilevante alle implicazioni ambientali che il consumo di energia comporta.6

4. Il Trattato di Maastricht e le prime forme di integrazione fra politica energetica e ambientale

Nella prima metà degli anni Novanta si assiste ad una iniziale cristallizzazione dei poteri della comunità in ambito energetico nonché ad una forte integrazione tra politica energetica e politica ambientale.

Con il Trattato di Maastricht del 1992 sull'Unione Europea, l'art. 3 del TCE veniva modificato e per la prima volta veniva previsto che la Comunità potesse adottare “misure in materia di energia”7 come oggetto di azione comunitaria, senza che, tuttavia, venisse attribuita una specifica competenza alle Istituzioni.

Dal canto suo, l’art. 154 specificava che la Comunità “concorre alla costituzione e allo sviluppo di reti transeuropee nei settori delle infrastrutture, dei trasporti, delle telecomunicazioni e dell'energia”.

Se da una parte vengono concessi nuovi e più ampi poteri alla Comunità sia in campo energetico che in altri settori, dall’altra si avverte sempre di più l’esigenza di una maggiore tutela nei confronti dell’ambiente. È su questa base che si inserisce il nuovo art. 174, il quale introduce il concetto di “crescita sostenibile che rispetti l'ambiente” fra i compiti della Comunità.

Allo stesso tempo, i Consigli congiunti Energia e Ambiente dell'ottobre 1990, del dicembre 1991 e dell'aprile 1993 provvedevano allo sviluppo di azioni strategiche volte al coordinamento fra politica energetica ed ambientale.

Tali attività sono confluite poi nel Libro Bianco sulla politica energetica per l’Unione Europea.8

Grazie ad estese consultazioni tra il Consiglio, il Parlamento e le varie parti interessate si è riusciti a definire l'ambiente, la competitività e la sicurezza dell'approvvigionamento come i tre pilastri della politica dell'energia, contribuendo all’individuazione di obiettivi nell’ottica di uno sviluppo sostenibile.

Tuttavia, nonostante una più consapevole politica energetica ed il già menzionato riferimento ad un’azione della comunità riguardante “misure in materia di energia”, i poteri della comunità in campo energetico restavano confinati all’interno di mere dichiarazioni programmatiche, non avendo il Trattato di Maastricht attribuito specifiche competenze alle Istituzioni.

5. Le proposte di modifica del trattato ed il parere del Comitato Economico e Sociale sulla Politica Energetica Comunitaria

Il dibattito sull’attribuzione di competenze istituzionali in campo energetico era entrato nel vivo già prima di Maastricht, la Commissione, infatti, aveva redatto il progetto di un capitolo intitolato “Energia” da inserire all’interno del trattato, ma esso fu ritirato a causa di una mancanza di consenso politico e di sufficiente dibattito all’interno delle Istituzioni comunitarie e delle organizzazioni economiche e sociali dell’Unione.9

Successivamente, sia il Parlamento europeo che il Comitato economico e sociale, in occasione dell'elaborazione dei rispettivi pareri sul mercato interno dell'elettricità e del gas naturale, si dissero favorevoli a una politica comune in materia, definendola un passo irrinunciabile per realizzare tale mercato interno.

In particolare, il Comitato economico e sociale (CEES), con il proprio parere dal titolo “La politica energetica comunitaria”, manifestò la propria convinzione che una politica energetica comune all’interno dell’Unione avrebbe avuto una influenza positiva sull’approvvigionamento energetico, considerando anche la sempre maggiore dipendenza, in tale ambito, dell’Unione dall’estero.10

Il parere intendeva inserire nel trattato di Maastricht un progetto di “Capitolo sull'energia” articolato in quattro articoli.

Nel parere venivano segnalati gli elementi salienti della politica comune in campo energetico ed in particolare: la definizione di obiettivi comuni e di una serie di elementi concernenti la sicurezza dell'approvvigionamento, la definizione di obblighi di servizio pubblico che permettessero una maggiore autonomia dell’Unione, la coesione economica e sociale e i legami tra il settore energetico e le altre politiche comunitarie, specie quelle riguardanti l'ambiente, la concorrenza e la ricerca.11

Ciò, ovviamente, nel rispetto del principio di sussidiarietà, in modo che si potesse combinare il rispetto dell'impostazione energetica individuale di ciascuno Stato membro, con l'adozione di una posizione comune verso l'esterno.

Per quel che qui interessa, inoltre, il CEES suggeriva spunti interessanti in merito alla relazione tra politica energetica e politica ambientale, le quali dovevano evolversi di pari passo ed essere coordinate.

In tal senso, avrebbero dovuto essere promosse iniziative che potessero contribuire al raggiungimento degli obiettivi di politica ambientale, in particolare la promozione dell'efficienza o l'uso delle energie rinnovabili.

Al contrario avrebbero dovuto essere scoraggiate misure in grado di produrre effetti sproporzionati sull'ambiente.

Specularmente, anche la politica ambientale avrebbe dovuto essere elaborata in modo da studiare le ripercussioni di ciascuna misura sugli obiettivi energetici comuni, al fine di analizzare, eventuali formule alternative per conseguire obiettivi analoghi.12

Nonostante la proposta avanzata dal Comitato Economico e Sociale ponesse già le basi per un dibattito concreto attorno alla possibilità di estendere le competenze del Trattato alle questioni energetiche, l’ulteriore tentativo da parte della Commissione di introdurre un capitolo “Energia” nel Trattato di Amsterdam fallì nel maggio del 1997 per la mancanza di consenso politico, e ciò in quanto solo Grecia, Italia e Belgio appoggiarono l'iniziativa.13

6. L’Energia nel progetto della Costituzione Europea

Il dibattito sulle competenze energetiche da attribuire all’Unione viene poi ripreso in seno al progetto sulla Costituzione Europea - progetto redatto nel 2003 dalla Convenzione Europea e definitivamente abbandonato nel 2009 - il quale prevedeva l’apposito inserimento dell’ Energia tra le materie in cui l’Unione poteva avere autorità.

In particolare l'art. I-14, 2° comma, lettera i), della Costituzione europea prevedeva una competenza concorrente dell’Unione nel settore dell’energia: la facoltà di legiferare spettava, pertanto, sia agli Stati che all'Unione.

Tuttavia, ai sensi dell'art. I-12, 2° comma, quando la Costituzione attribuiva all'Unione una competenza concorrente, gli Stati membri potevano esercitare la propria competenza solo nella misura in cui l'Unione non avesse esercitato la propria o avesse cessato di esercitarla.

Come si evince, la soluzione della Costituzione attribuiva grosse priorità all’UE in campo energetico.

In questo periodo, come si vedrà, viene considerata ormai indissolubile la relazione fra politica energetica e ambientale14 (tra l’altro, anche l’ambiente – art. I-14, 2° comma lettera e) veniva inserito fra le materie in cui l’Unione avrebbe dovuto esercitare una competenza concorrente).

7. Il Trattato di Lisbona: nuove competenze in campo energetico ed il rafforzamento del legame fra politica energetica e ambientale

Dopo diversi tentativi, il passo decisivo nell’attribuzione di autorità all’Unione in campo energetico è stato compiuto con il Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007, entrato in vigore il 1° dicembre 2009.

Il Trattato di Lisbona rappresenta un considerevole strumento per l’UE in campo energetico, poiché consente, tra l’altro, di promuovere la sicurezza dell’approvvigionamento, oltre che l’incremento dell’utilizzo di risorse sostenibili e competitive.

Viene, finalmente, introdotto un capitolo specifico sull’Energia: il Titolo XXI e l’articolo 194 del TFUE; in tal modo si fornisce una base giuridica ad hoc per la politica dell’Unione in tale settore.

In particolare, l’art. 194 definisce i principali ambiti e gli obiettivi generali della politica energetica: funzionamento del mercato dell'energia, sicurezza dell'approvvigionamento energetico, efficienza e risparmio, sviluppo di energie nuove, interconnessione delle reti.

All’art.122, viene affermato per la prima volta il principio di solidarietà, per far sì che un paese che si trovi in gravi difficoltà in termini di approvvigionamento possa contare sull’aiuto degli altri Stati membri.

Si rafforza il legame intercorrente fra Energia e Ambiente; infatti, all’art. 4, nell’ambito di una definizione certa e precisa delle competenze, vengono inseriti entrambi nell’alveo delle competenze concorrenti dell’Unione.

Inoltre, attraverso la procedura legislativa ordinaria, vengono attribuiti al Parlamento Europeo ed al Consiglio i poteri per stabilire le misure tese a garantire il funzionamento del mercato dell’energia e la sicurezza dell’approvvigionamento energetico nell’Unione, nell’ambito di una politica a sostegno del risparmio e dell’efficienza, dello sviluppo di energie nuove e rinnovabili e dell’interconnessione tra le reti.

Con l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona, lo sviluppo di energie nuove viene dunque ad inserirsi in una vera e propria competenza a livello europeo e ad acquisire una rilevanza di rango costituzionale.

Come ha osservato Alessandro Ortis, ex presidente dell’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas, energia e ambiente, per lungo tempo ritenute antagoniste difficilmente conciliabili, sono diventate, nel corso degli ultimi anni, due facce della stessa medaglia, caratterizzate da problematiche comuni e tra loro correlate, che richiedono risposte sinergiche.15

Resta esclusa, tuttavia, l’incidenza dei provvedimenti assunti dall’Unione sulla scelta di uno Stato membro tra diverse fonti di energia e sulla struttura dell’approvvigionamento energetico.16

In conclusione, l’introduzione di una specifica base giuridica per l’energia si potrà tradurre in un prezioso strumento per rafforzare la natura globale e integrata della nuova politica energetica dell’Unione.