Consiglio di Stato Sez. IV n. 5510 del 25 giugno 2025
Rifiuti.Obblighi della curatela fallimentare

Il curatore fallimentare deve custodire l'ambiente: gli interventi di riparazione, messa in sicurezza, bonifica e ripristino di fondi inquinati (di cui all’articolo 192 Codice dell’ambiente) gravano esclusivamente sul responsabile della contaminazione e la responsabilità presuppone sempre l’accertamento del nesso di causalità tra la condotta e il danno ed il sistema osta a responsabilità oggettive o di posizione; la curatela fallimentare, essendo custode dei beni del fallito e detentrice dei rifiuti, risulta, in ogni caso, onerata alla rimozione degli stessi 

Pubblicato il 25/06/2025

N. 05510/2025REG.PROV.COLL.

N. 04398/2023 REG.RIC.

N. 05884/2023 REG.RIC.

N. 09740/2023 REG.RIC.

N. 09926/2023 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4398 del 2023, proposto dal Fallimento -OMISSIS- S.p.A. in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Mauro Renna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Emanuele Boscolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS- S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Cristian Marzetta, Matteo Micheletti e Simone Faccio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS- S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Ruggero Tumbiolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Elisabetta Mariotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS- S.r.l., non costituita in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 5884 del 2023, proposto da -OMISSIS- S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Feliciano Palladino e Milena Conti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Emanuele Boscolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Fallimento -OMISSIS- S.p.A. in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Mauro Renna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS- S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Cristian Marzetta, Matteo Micheletti e Simone Faccio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Elisabetta Mariotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS- S.r.l., non costituita in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 9740 del 2023, proposto dal Fallimento -OMISSIS- S.p.A. in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Mauro Renna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

-OMISSIS- S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Ruggero Tumbiolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS- S.r.l., rappresentata e difesa dall’avvocato Feliciano Palladino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di -OMISSIS-, -OMISSIS- S.r.l., -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 9926 del 2023, proposto dal Comune di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Emanuele Boscolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Elisabetta Mariotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Fallimento -OMISSIS- S.p.A. in liquidazione, rappresentato e difeso dagli avvocati Mauro Renna, Nicola Sabbini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS- S.r.l., rappresentata e difesa dagli avvocati Matteo Micheletti, Cristian Marzetta, Simone Faccio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS- S.r.l., -OMISSIS- S.r.l., non costituiti in giudizio;

per la riforma

a) quanto al ricorso n. 4398 del 2023:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale Per La Lombardia (sezione Terza) n. 00-OMISSIS-, resa tra le parti;

b) quanto al ricorso n. 5884 del 2023:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale Per La Lombardia (sezione Terza) n. 00-OMISSIS-, resa tra le parti;

c) quanto al ricorso n. 9740 del 2023:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale Per La Lombardia (sezione Terza) n. 00-OMISSIS-, resa tra le parti;

d) quanto al ricorso n. 9926 del 2023:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale Per La Lombardia (sezione Terza) n. 0-OMISSIS-, resa tra le parti;

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di -OMISSIS-, -OMISSIS- S.r.l., -OMISSIS- S.r.l., -OMISSIS-, Fallimento -OMISSIS- S.p.A. in liquidazione e di -OMISSIS- S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 febbraio 2025 il Cons. Luca Monteferrante e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ordinanza n. -OMISSIS-, il Comune di -OMISSIS-, dopo avere contestato alla società -OMISSIS- - proprietaria di un vasto compendio immobiliare destinato a camping e caratterizzato dalla presenza di piazzole atte ad ospitare roulotte e case mobili – la sussistenza di abusi edilizi sulla predetta area, le ha ingiunto la demolizione di 311 manufatti e la rimozione di 88 roulotte, ordinando la restituzione in pristino dei luoghi.

La società -OMISSIS- ha condotto le operazioni di demolizione fino al suo fallimento, avvenuto in data 17 giugno 2019.

A quella data risultavano ancora 79 piazzole recanti manufatti abusivi da demolire.

Incaricato dal Fallimento di effettuare una stima dei costi di demolizione e smaltimento, l’Architetto -OMISSIS-, nel mese di maggio del 2019, valutava i costi di ripristino del compendio in euro 207.200,00, di cui euro 142.200,00 per la rimozione e lo smaltimento dei manufatti abusivi presso 79 piazzole, euro 35.000,00 per lo smaltimento dei rifiuti abbandonati in loco, euro 30.000,00 per lo sfalcio del verde.

In data 11.11.2019, su richiesta del Curatore fallimentare, l’Architetto -OMISSIS- dichiarava la propria disponibilità a ricoprire l’incarico di direttore dei lavori per le operazioni finalizzate alla rimozione dei manufatti e allo smaltimento dei rifiuti presso l’ex campeggio.

Il Curatore affidava il contratto di appalto per le operazioni di demolizione e smaltimento all’impresa -OMISSIS- s.r.l., scelta in base al criterio del prezzo più basso, con un’offerta pari ad € 118.000,00, inferiore al preventivo dei costi, e con una descrizione dei lavori da effettuare di entità minore rispetto a quella predisposta dal direttore dei lavori.

La società -OMISSIS- s.r.l. iniziava ad eseguire i lavori in data 16 settembre 2021, operando tuttavia in modo discontinuo, come riportato nelle diffide trasmesse dal direttore dei lavori al Curatore, depositate in atti.

Ciò nondimeno, sebbene in occasione del sopralluogo congiunto tra il direttore dei lavori e l’Ufficio tecnico comunale, in data 10 dicembre 2021, risultasse un cospicuo quantitativo di materiali ancora da smaltire, il 13 dicembre 2021, essendo state completate le demolizioni, il Fallimento riteneva di poter stipulare la compravendita del compendio in esame con la Società -OMISSIS-, aggiudicataria dell’asta a tal fine espletata.

A far data dal 31 dicembre 2021 il Fallimento risolveva il contratto stipulato con -OMISSIS- s.r.l. per inadempimento di quest’ultima e, di seguito, affidava l’appalto per la rimozione e lo smaltimento dei materiali alla -OMISSIS- s.r.l., per un importo di euro 12.000,00, oltre iva.

In seguito, preso atto della impossibilità di ultimare i lavori entro il termine del 31 gennaio 2022, fissato in sede di vendita fallimentare del compendio, l’Architetto -OMISSIS-, in qualità di direttore dei lavori, chiedeva al Comune di -OMISSIS- termine fino al 15 febbraio 2022 per la rimozione del materiale di risulta prodotto dalle demolizioni giacente sulle piazzole, ottenendo dall’Amministrazione la proroga, a favore della Curatela, del termine per il completamento delle operazioni sino al 20 febbraio 2022.

In data 22 febbraio 2022, il direttore dei lavori, su richiesta del Curatore, comunicava la fine dei lavori in corso, per esaurimento delle somme stanziate dal Fallimento nel contratto di appalto, terminando così il proprio incarico.

In data 24 febbraio 2022, in occasione di apposito sopralluogo effettuato in presenza dei rappresentanti del Comune di -OMISSIS-, del Fallimento, della società -OMISSIS- s.r.l. e dell’impresa -OMISSIS- s.r.l., emergeva la presenza di detriti sull’area, anche se in quantità inferiore a quella rilevata il 10 febbraio 2022.

Veniva conseguentemente adottata l’ordinanza sindacale n. -OMISSIS- con cui il Comune di -OMISSIS- ordinava alla proprietaria del sito, la Società -OMISSIS-, di provvedere a smaltire tre cumuli di lana di roccia e a trasmettere idonea documentazione dello smaltimento di eternit.

A seguire, il Comune adottava l’ordinanza n. -OMISSIS-, con cui, preso atto che, in esecuzione dell’ordinanza n. -OMISSIS-, la società -OMISSIS- prima, e il Fallimento -OMISSIS- poi, avevano provveduto alla demolizione di numerosi manufatti abusivi, insistenti sull’area de qua, senza tuttavia provvedere anche alla successiva rimozione dei materiali di risulta prodotti dall’attività di demolizione, ordinava al Fallimento e all’-OMISSIS- di porre in essere la messa in sicurezza dell’area, raccogliendo e conferendo alle PP.DD. autorizzate tutti i rifiuti, fino alla integrale ottemperanza di quanto indicato nell’ordinanza di demolizione n. 182/2011.

Con successiva ordinanza n. -OMISSIS-, lo stesso Sindaco di -OMISSIS- concedeva una proroga di 60 giorni per gli adempimenti di competenza del Fallimento.

Con nota del 25 maggio 2022 il Sindaco di -OMISSIS- avviava il procedimento «finalizzato all’integrazione dell’ordinanza di sgombero dei rifiuti ancora presenti presso l’area -OMISSIS-», preannunciando alle società -OMISSIS- e -OMISSIS- s.r.l., nonché al direttore dei lavori, la notifica nei loro confronti di una ordinanza integrativa della precedente del 7 aprile 2022.

Nonostante le osservazioni inviate dal direttore dei lavori, volte a contestare i presupposti per un’estensione allo stesso della legittimazione passiva rispetto alle ordinanze de quibus, in data 10 giugno 2022 il Sindaco del Comune di -OMISSIS- emetteva, anche nei suoi confronti, l’ulteriore provvedimento n. -OMISSIS-, ad integrazione del provvedimento n. -OMISSIS-, con cui ordinava, per quanto d’interesse in questa sede:

- (Punto 1 dell’ordinanza) al Fallimento -OMISSIS- s.p.a., a -OMISSIS- s.r.l., a -OMISSIS- s.r.l. e al direttore dei lavori: «di iniziare nel più breve tempo possibile e comunque non oltre il 10 luglio 2022 (tenuto conto della proroga dei termini già concessa con ord. 053/2022) le operazioni di messa in sicurezza dell’area (che già avrebbero dovuto essere approntate dal fallimento in vista della volturazione del soggetto titolare dei lavori di smaltimento) relativamente alle piazzole demolite dal

Fallimento entro il 10/12 (si veda anche la planimetria allegata), con materiali non completamente separati e smaltiti secondo quanto accertato al 24/02 (piazzole lasciate quindi in condizioni di non sicurezza), raccogliendo e conferendo alla PP.DD. autorizzate tutti i rifiuti speciali e/o anche, eventualmente, pericolosi (…) per mezzo di ditte autorizzate e in conformità alle norme di legge, previe le dovute analisi e caratterizzazione e previa trasmissione a questa P.A.» entro il 25 giugno 2022 di un cronoprogramma e di una relazione preliminare;

- (Punto 2 dell’ordinanza) al Fallimento -OMISSIS-, a -OMISSIS- s.r.l., a -OMISSIS- s.r.l., al direttore dei lavori e alla -OMISSIS- s.r.l., soggetto subentrato nella proprietà del sito: «di iniziare immediatamente (a seguito dell’esecuzione delle operazioni di cui al punto 1) le operazioni di smaltimento e messa in sicurezza dell’area relativamente alle piazzole demolite dal Fallimento entro il 10/12, con materiali non ancora smaltiti (rifiuti speciali da demolizione come legno, vetri, mattoni) secondo quanto accertato al 24/02, lasciate in condizioni di non sicurezza procedendo: alla redazione di un piano di lavoro dettagliato per fasi (…); di iniziare, dopo aver completato le operazioni di cui sopra, l’operazione di rimozione dei rifiuti e fino al completo sgombero e pulizia delle aree (…)».

Con successiva ordinanza n. -OMISSIS-, il Sindaco di -OMISSIS- concedeva una proroga per gli adempimenti indicati nell’ordinanza n. -OMISSIS-, «dando atto che l’inizio dei lavori dovrà avvenire non oltre 10 giorni dall’ottenimento dell’autorizzazione della Procura della Repubblica all’accesso per la rimozione dei materiali che attualmente costituiscono pericolo per l’ambiente, e ricadono sotto la responsabilità dei soggetti indicati nell’ordinanza».

Le predette ordinanze sindacali sono state impugnate con distinti ricorsi dinanzi al T.a.r. per la Lombardia:

1) dal Fallimento, in quanto detentore del sito dove sono stati generati e depositati i rifiuti;

2) dalla -OMISSIS- s.r.l. quale società appaltatrice incarica dal Fallimento della demolizione delle casette abusive residue e del successivo smaltimento dei rifiuti;

3) dalla -OMISSIS- s.r.l., subentrata alla -OMISSIS- s.r.l., incaricata della selezione e del trasporto dei rifiuti in discarica;

4) dall’Architetto -OMISSIS-, in qualità di direttore dei lavori, incaricato dal fallimento per il controllo e la direzione delle operazioni di demolizione dei manufatti abusivi residui e del loro successivo smaltimento in discarica.

Il T.a.r. per la Lombardia:

1) con sentenza n. -OMISSIS- ha respinto il ricorso proposto dal Fallimento, confermandone la responsabilità, in quanto soggetto detentore del sito, per avere provveduto con negligenza e ritardo alle operazioni di smaltimento con particolare riferimento ai rifiuti prodotti dalla società -OMISSIS- s.p.a. in conseguenza delle operazioni di demolizioni eseguite prima della dichiarazione di fallimento e che la curatela era certamente tenuta a rimuovere;

2) con sentenza n. -OMISSIS- ha respinto il ricorso di -OMISSIS- s.r.l., ritenuta responsabile in quanto produttore materiale dei rifiuti, avendo curato le operazioni di demolizione residue commissionate dalla curatela fallimentare;

3) con sentenza n.-OMISSIS- ha accolto il ricorso di -OMISSIS- s.r.l., ritenendola esente da responsabilità in quanto incaricata del solo trasporto in discarica dei rifiuti;

4) con sentenza n. -OMISSIS- ha accolto il ricorso dell’Architetto -OMISSIS-, ritenendolo esente da responsabilità, in quanto direttore dei lavori, rispetto alla situazione di abbandono incontrollato venutasi a determinare a causa dei ritardi nello smaltimento dei materiali residuati dalle operazioni di demolizione.

Le predette sentenze sono state gravate con distinti ricorsi in appello:

1) dal Fallimento -OMISSIS- s.p.a. (ricorso RG 4398 del 2023) che ha chiesto l’integrale riforma della sentenza n. -OMISSIS- sul presupposto del difetto di ogni profilo di responsabilità a sé imputabile nell’abbandono e nel deposito dei rifiuti;

2) da -OMISSIS- s.r.l. (RG 5884 del 2023) che ha chiesto l’integrale riforma della sentenza n. -OMISSIS-, contestando ogni riferibilità al proprio operato della situazione di abbandono incontrollato rilevata e contestata dal Comune;

3) dal Fallimento -OMISSIS- s.p.a. (ricorso RG 9740 del 2023) che ha chiesto la riforma della sentenza n.-OMISSIS- per avere -OMISSIS- s.r.l. – ritenuta dal T.a.r. non responsabile -, in realtà, concorso al determinarsi della situazione di abbandono incontrollato dei rifiuti.

4) dal Comune di -OMISSIS- (ricorso RG 9926 del 2023) che ha chiesto la riforma della sentenza n. -OMISSIS- per avere il direttore dei lavori – ritenuto dal T.a.r. immune da responsabilità - concorso, a suo dire, alla situazione di abbandono incontrollato dei rifiuti, avendo agito con negligenza, omettendo i dovuti controlli sulle ditte incaricate delle demolizioni e, successivamente, del trasporto in discarica.

I quattro ricorsi sono stati chiamati alla udienza pubblica del 27 febbraio 2025 e sono stati decisi all’esito della camera di consiglio tenutasi in pari data.

Le parti costituite hanno depositato memorie difensive e di replica con cui hanno nuovamente illustrato le rispettive tesi difensive ed eccezioni.

Tanto premesso in fatto, deve preliminarmente essere disposta la riunione dei quattro appelli in quanto proposti avverso i medesimi provvedimenti sindacali recanti l’ordine di rimozione di rifiuti abbandonati nell’ambito della vicenda descritta nelle premesse in fatto, in cui le parti in giudizio hanno posto in essere condotte, a vario titolo, di tipo commissivo ed omissivo, che nella prospettazione comunale hanno concorso a generare una situazione di abbandono e di deposito incontrollato di rifiuti, in conseguenza delle operazioni di demolizione dei manufatti abusivi, solo in parte rimossi dalla originaria proprietaria del sito, prima della dichiarazione di fallimento.

Prendendo le mosse dall’appello proposto dal Fallimento (RG 4398 del 2023) lo stesso è infondato e deve essere respinto.

Sul punto il T.a.r. con sentenza n. -OMISSIS-, respinte una serie di eccezioni preliminari di inammissibilità del ricorso, ha accertato la responsabilità del fallimento osservando che:

a) lo stanziamento fatto approvare dal Curatore per lo smaltimento dei rifiuti prodotti in seguito alle demolizioni non era risultato sufficiente, e non era stato integrato nemmeno dopo il rinvenimento in situ di lastre d’amianto; inoltre “nel caso di specie non può avere valore esimente l’affidamento dei lavori di demolizione in appalto – affidamento come detto operato senza un’adeguata copertura finanziaria -, e il Fallimento si è reso giuridicamente corresponsabile, per la parte dei lavori che hanno lasciato nell’area interessata rifiuti non smaltiti, della contestata “carenza di adeguate misure di smaltimento dei materiali di risulta delle demolizioni””:

b) “al di là della conoscenza o meno, da parte del Fallimento, dell’andamento anomalo dei lavori - ciò che avrebbe potuto avere come conseguenza un intervento sui lavori stessi da parte del proprietario responsabile e destinatario diretto dell’ordine di demolizione -, sia l’ordinanza -OMISSIS- che l’ordinanza -OMISSIS- odiernamente impugnate hanno dato atto che parte ricorrente fosse da qualificarsi come responsabile della gestione dei rifiuti presenti sul sito, “peraltro almeno in parte da esso sicuramente prodotti””: ciò in quanto, a seguito dell’istruttoria operata dall’amministrazione, “è emerso pacificamente che la società poi fallita ha direttamente condotto fino al suo fallimento le operazioni di demolizione necessarie per ottemperare all’ordinanza del 2011” sicchè trova applicazione il principio di diritto affermato dalla Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 3 del 2021 per cui “…gli obblighi di cui all’art. 192 del d.lgs. n. 152 del 2006 a cui era tenuta la società fallita prima del fallimento – per avere essa stessa prodotto i rifiuti da rimuovere – ricadono sulla curatela fallimentare, già in ragione della sola detenzione del bene immobile sul quale i rifiuti sono collocati”.

Il Fallimento contesta la erroneità di tale statuizione ed articola i seguenti due motivi di appello:

1) “Sull’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto infondato il primo motivo di ricorso (pagg. 6-8 della sentenza impugnata). Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione del principio unionale del ‘chi inquina paga’. Violazione e falsa applicazione dell’art. 192, nonché dell’art. 183, co. 1, lett. bb), del D. Lgs. 3 aprile 2006, n. 152. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1655 e ss. cod. civ., degli artt. 1222 e ss. cod. civ., nonché dell’art. 2051 cod. civ.. Travisamento dei presupposti di fatto. Difetto e illogicità della motivazione. Violazione del principio del legittimo affidamento e dell’art. 1, co. 1 e co. 2-bis, della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Error in procedendo. Violazione dell’art. 64 c.p.a.”.

Lamenta che il T.a.r., sulla base di una parziale ricostruzione dei fatti di causa e di un esame superficiale delle censure dedotte, avrebbe ingiustamente respinto il primo motivo di ricorso con cui il Fallimento aveva negato la propria legittimazione passiva rispetto all’ordine impartito dal Comune, in ragione dell’affidamento in appalto a imprese incaricate dei lavori di demolizione degli abusi edilizi e, conseguente, smaltimento dei rifiuti.

Oltre ad avere reso affermazioni erronee in materia di quantificazione dei costi necessari allo smaltimento dei rifiuti generati dalle attività di demolizione, il T.a.r. avrebbe in particolare omesso di considerare che i rifiuti giacenti erano stati materialmente prodotti dall’attività delle ditte appaltatrici e non dalla società proprietaria del sito prima del fallimento sicchè nessun obbligo di smaltimento poteva essere posto a carico del Fallimento non trovando applicazione il principio di diritto affermato dalla Adunanza plenaria n. 3 del 2011.

2) “Sull’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto infondato il secondo motivo di ricorso (pag. 9 della sentenza impugnata). Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione dell’art. 192 del D. Lgs. 3 aprile 2006, n. 152. Violazione dei principî ambientali del ‘chi inquina paga’, di precauzione e di prevenzione. Error in procedendo. Violazione e falsa applicazione dell’art. 100 cod. proc. civ.”

Lamenta che il T.a.r. avrebbe errato nell’escludere un interesse del Fallimento alla disamina del secondo motivo di ricorso, argomentando nel senso che il Fallimento avrebbe un concreto interesse a ottenere l’annullamento della differenziazione della diversa tempistica imposta alle parti dal Comune di -OMISSIS- in ordine a obblighi ambientali che si assumono identici. Ciò in quanto l’omessa eliminazione di tale differenziazione, esporrebbe il Fallimento a possibili richieste risarcitorie da parte del soggetto obbligato in seconda battuta per aggravamento della situazione ambientale determinato dall’omessa tempestiva predisposizione delle misure di prevenzione.

Infine il Comune ha proposto appello incidentale per chiedere la riforma della sentenza di primo grado nella parte in cui ha respinto la preliminare eccezione di inammissibilità del ricorso per acquiescenza consistita nella omessa impugnazione della nota Comunale del 2 febbraio 2022 – contenente rilevanti affermazioni in punto di responsabilità e di qualificazione della fattispecie - che il T.a.r. ha ritenuto non lesiva.

Tanto premesso il Collegio è dell’avviso che l’appello incidentale del Comune debba essere dichiarato improcedibile per difetto di interesse alla sua disamina atteso che i motivi dell’appello principale proposti dal Fallimento sono infondati nel merito per le seguenti ragioni che conducono alla conferma della sentenza appellata e, con essa, alla reiezione del ricorso di primo grado.

La società -OMISSIS- s.p.a. è pacificamente produttore materiale dei rifiuti generati dalle operazioni di demolizione dei manufatti abusivi condotte prima della dichiarazione di fallimento.

In quanto soggetto che ha prodotto materialmente i rifiuti era tenuta, ai sensi dell’art. 192 del d. lgs. n. 152 del 2006, alla loro rimozione. Essendo nelle more intervenuto il fallimento, l’obbligo di rimozione si è trasferito in capo alla curatela fallimentare, in applicazione del principio di diritto affermato da Cons. Stato, Ad. Plen. n. 3 del 2021 che si richiama quale precedente conforme, anche ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d) c.p.a.

Con il primo motivo di appello il fallimento lamenta che a seguito dell’avvio dei lavori da parte dell’impresa incaricata dal Fallimento, la situazione di fatto evidenziava che la produzione delle macerie di demolizione era imputabile al cantiere della -OMISSIS- s.r.l., iniziato in data 16 settembre 2021 sicchè con il fallimento la curatela non avrebbe ereditato alcun obbligo di rimozione di rifiuti in quanto materialmente prodotti dalla -OMISSIS- s.r.l.

Il motivo è infondato in quanto è la stessa appellante a riconoscere (cfr. p. 26 e 27 dell’appello) che quando subentra la -OMISSIS- s.r.l. erano comunque presenti sul sito rifiuti abbandonati su un numero 25/30 piazzole generati dalla precedente attività di demolizione riferibile alla società poi fallita. Rispetto a tali rifiuti l’ordine di rimozione indirizzato al Fallimento è certamente legittimo trattandosi di obblighi in cui subentra pacificamente la curatela in virtù della detenzione del bene immobile inquinato (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., n. 3 del 2021; Cons. Stato, sez. IV, 26 agosto 2024, n. 7239).

A quanto precede, già di per sé dirimente ai fini della affermazione della responsabilità e quindi dell’obbligo di rimozione, va aggiunto che il ritardo con cui il fallimento ha provveduto, mediante affidamento a terzi, alla demolizione degli ulteriori manufatti ed alla rimozione anche dell’ulteriore quantitativo di rifiuti in tal modo prodotti, ha altresì progressivamente generato, con il trascorrere del tempo, una situazione di deposito incontrollato, persino foriera di un possibile danno ambientale in caso di esondazione del lago in area SIC, evenienza peraltro divenuta concreta in quel lasso di tempo ed evitata grazie al tempestivo intervento della -OMISSIS- s.r.l. acquirente del compendio immobiliare, che, in una situazione di grave ritardo nelle attività di cernita e di rimozione dei rifiuti depositati, si è fatta carico di sanare la situazione, anticipando - con riserva di rivalsa nei confronti dei soggetti responsabili - le ingenti spese a tal fine necessarie ed evitando che l’esondazione - poi effettivamente verificatasi - determinasse una situazione di disastro ambientale.

Quanto precede giustifica, a fortiori, l’ordine di rimozione impartito dal Comune anche a carico della Curatela sia per i ritardi accumulati nella rimozione dei rifiuti prodotti dalla società in bonis nei cui obblighi di smaltimento la Curatela era certamente subentrata ex lege, sia per il ritardo accumulato nella rimozione degli ulteriori rifiuti generati dalla demolizione dei 79 manufatti abusivi residui, affidata dapprima alla appaltatrice -OMISSIS- e, dopo la risoluzione del contratto, a -OMISSIS- s.r.l. e che proprio in ragione del protrarsi dei tempi di giacenza e dell’alternarsi dei soggetti incaricati dello smaltimento hanno determinato una situazione di deposito incontrollato cui la curatela ha concorso proprio per avere incaricato le ditte appaltatrici di compiere specifiche operazioni – la demolizione – finalizzate a generare materialmente i rifiuti, senza verificare che le operazioni fossero condotte nel rispetto del principio di gerarchia dei rifiuti e comunque in modo ordinato e selettivo, funzionale ad una corretta gestione dei materiali di risulta, secondo quanto rilevato dal Comune in occasione del sopralluogo tenutosi in data 10 dicembre 2021 ed in quello successivo del 24 febbraio 2022.

Non vale opporre che il committente non risponde né contrattualmente né ex lege delle attività dell’appaltatore poiché tale principio - elaborato soprattutto in seno alla giurisprudenza penale - opera quando lo smaltimento dei rifiuti rappresenta una prestazione secondaria, strumentale ed eventuale rispetto ad obblighi di fare, come accade nel contratto di appalto di lavori dove è l’adempimento dell’obbligazione principale, consistente nella realizzazione dell’opus, a generare la produzione di rifiuti ma non quando la produzione di rifiuti e il conseguente obbligo di smaltimento costituiscono proprio l’obbligazione principale dedotta in contratto, come accade nell’affidamento di lavori di demolizione poiché in questo caso è il committente che, in forza del vincolo contrattuale, è giuridicamente e direttamente responsabile della produzione del rifiuto – che costituisce l’oggetto della prestazione dedotta in contratto - e come tale è tenuto a vigilare che l’esecuzione della prestazione, generando – per specifico obbligo contrattuale - la produzione materiale del rifiuto, avvenga nel rispetto degli obblighi di legge e secondo modalità idonee ad evitare che si determini una situazione di abbandono o di deposito incontrollato, come accaduto nel caso di specie in cui è stata proprio la modalità, non selettiva, dell’abbattimento dei manufatti abusivi a determinare una situazione di abbandono incontrollato di rifiuti frammisti, lasciati per mesi a giacere sulle piazzole, come emerso in sede di sopralluogo da parte dei tecnici comunali (cfr. in particolare verbale del 10 dicembre 2021 e quello del 24 febbraio 2022).

A conferma di quanto precede deve infatti rammentarsi che a livello normativo è “produttore di rifiuti” non solo “il soggetto la cui attività produce rifiuti” ma anche il “soggetto al quale sia giuridicamente riferibile detta produzione” (cfr. art. 183 lett. f) d. lgs. n. 152 del 2006), come accade nel caso di specie per il Fallimento cui è direttamente riferibile, dal punto di vista giuridico, la produzione anche degli ulteriori rifiuti per aver commissionato a ditte appaltatrici la specifica attività di demolizione delle 79 casette abusive residue che ha materialmente prodotto i rifiuti.

Il Curatore non poteva ignorare che le demolizioni venivano condotte in modo improprio, quanto meno a partire dal sopralluogo del 10 dicembre 2021; nonostante il sopralluogo avesse evidenziato una situazione di accumulo non selettivo di materiale frammisto, conseguente allo schiacciamento delle casette ridotte ad un cumulo di macerie abbandonate sulle piazzole, non risulta che la curatela abbia assunto iniziative o impartito direttive per ricondurre le operazioni al rispetto delle corrette procedure di smaltimento dei rifiuti, incorrendo pertanto in culpa in vigilando proprio per avere avuto conoscenza diretta della situazione. E’ indubbiamente vero che il contratto con la -OMISSIS- 2000 è stato successivamente risolto per inadempimento il 31 dicembre 2021 ma la situazione di deposito incontrollato si era venuta a determinare già ad ottobre 2021 con il completamento delle demolizioni ed è rimasta tale almeno sino al 22 febbraio 2022 quando nelle operazioni è materialmente subentrata l’acquirente -OMISSIS- s.r.l..

Resta il fatto che come di recente ribadito dalla Sezione “Il curatore fallimentare deve custodire l'ambiente: questo principio è stato sancito dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (sentenza n. 3/2021), ribadito anche dalla successiva giurisprudenza, che ha evidenziato che gli interventi di riparazione, messa in sicurezza, bonifica e ripristino di fondi inquinati (di cui all’articolo 192 Codice dell’ambiente) gravano esclusivamente sul responsabile della contaminazione, facendo rilevare che la responsabilità presuppone sempre l’accertamento del nesso di causalità tra la condotta e il danno e che il sistema osta a responsabilità oggettive o di posizione; la Curatela fallimentare, essendo custode dei beni del fallito e detentrice dei rifiuti, risulta, in ogni caso, onerata alla rimozione degli stessi (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 7 marzo 2022 n. 1630).” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 26 agosto 2024, n. 7239).

Da altra angolazione il Fallimento censura la sentenza del T.a.r. per avere obliterato la circostanza per cui il Comune con l’ordinanza n. -OMISSIS- aveva espressamente dato atto che il Fallimento -OMISSIS-, avendo eseguito la demolizione dei volumi abusivi presenti sull’area ed avendo provveduto allo sgombero fino ai limiti economici del Bando, non fosse più titolato allo sgombero dei rifiuti, in tal modo ingenerando il legittimo affidamento che nessun ulteriore obbligo incombesse sulla curatela.

La doglianza è infondata poiché tale provvedimento non precludeva al Comune di accertare successivamente la sussistenza di profili di responsabilità in capo al Fallimento nella causazione della situazione di abbandono venutasi a determinare, alla luce di una rivalutazione complessiva dei fatti di causa, tenuto conto del concorso causale nella causazione dell’evento che le risultanze istruttorie unitariamente valutate hanno consentito di riferire a ciascuno dei soggetti che, a vario titolo, hanno concorso dal punto di vista giuridico e materiale nella produzione dei rifiuti, secondo modalità, operative (nelle operazioni di demolizione) e temporali (atteso il protrarsi della attività di recupero e di smaltimento), tali da configurare una situazione di abbandono.

Anche il secondo motivo di appello è infondato poiché, come correttamente rilevato dal T.a.r., “la censura è da considerarsi superata, in considerazione delle sopravvenienze di fatto, e per i profili di interesse della ricorrente – che sono nel caso di specie principalmente connessi alla priorità dell’intervento alla stessa imposto -, in quanto l’-OMISSIS- ha ottenuto, nelle more del giudizio, l’autorizzazione da parte della Procura della Repubblica ad intervenire sul fondo sequestrato ed ha presentato un piano di intervento approvato dalle amministrazioni competenti, sostituendosi così alle iniziative già assunte sul punto dal Fallimento ricorrente.”.

Il Comune di -OMISSIS-, a sua volta, ha confermato – e comprovato con apposita documentazione - che sono state portate a compimento dall’-OMISSIS- le operazioni di asportazione dei rifiuti e, nel corso dell’effettuazione delle stesse, non si è riscontrata l’esigenza di adozione di misure di messa in sicurezza di sorta sicchè la diversa graduazione degli obblighi e delle relative tempistiche non lascia intravvedere alcun residuo interesse di tipo risarcitorio alla disamina del motivo.

Ne discende che il ricorso principale dev’essere respinto mentre quello incidentale va dichiarato improcedibile.

Passando all’appello (RG 5884 del 2023) proposto dalla società -OMISSIS- s.r.l. lo stesso è infondato e deve essere respinto.

-OMISSIS- s.r.l. (d’ora innanzi anche “-OMISSIS-”) ha impugnato principalmente l’ordinanza -OMISSIS- del 23 maggio 2022 con la quale il Comune di -OMISSIS- ha ordinato alla stessa -OMISSIS-, al Fallimento -OMISSIS- s.p.a. in Liquidazione, a -OMISSIS- s.r.l., ad -OMISSIS- s.r.l. e al sig. -OMISSIS- di provvedere alla messa in sicurezza, alla rimozione ed al trattamento dei rifiuti presenti su un’area inizialmente di proprietà della società -OMISSIS- s.p.a. poi ceduta, in data 13 dicembre 2021, ad -OMISSIS- s.r.l..

Successivamente alla dichiarazione di fallimento della società -OMISSIS- s.r.l, avvenuta in data 17 giugno 2019, il Fallimento ha incaricato -OMISSIS- di effettuare i lavori di demolizione. Al sig. -OMISSIS- è stato affidato l’incarico di direttore lavori. -OMISSIS- è stata invece, a sua volta, incaricata, dapprima da -OMISSIS- e, successivamente, dal Fallimento, di provvedere al trasporto ed al conferimento di parte dei rifiuti prodotti a seguito dell’abbattimento dei manufatti abusivi, ai centri autorizzati per il recupero e/o smaltimento.

Il T.a.r. per la Lombardia con sentenza n. -OMISSIS- ha respinto la maggior parte dei motivi di ricorso proposti da -OMISSIS- s.r.l., osservando che la ricorrente era stata incaricata di provvedere alla demolizione dei manufatti abusivi residuali presenti sull’area di cui si discute, assumendo peraltro l’obbligo di provvedere allo smaltimento del materiale di risulta e che la medesima società aveva adempiuto agli obblighi di smaltimento mediante il conferimento di apposito incarico a -OMISSIS-; pertanto:

- “il mero conferimento dell’incarico non è sufficiente per far venir meno la responsabilità del produttore del rifiuto, occorrendo a tal fine, come visto, l’effettiva consegna del rifiuto stesso al soggetto autorizzato al trattamento, e a condizione che si sia ricevuto il formulario di cui all'articolo 193 del d.lgs. n. 152 del 2006 (ovvero che si sia provveduto a dare comunicazione alle autorità competenti della mancata ricezione del formulario stesso). Queste circostanze, per quanto riguarda specificamente il materiale ancora presente nell’area di cui è causa, neppure sono state allegate dalla ricorrente; ne consegue che l’incarico conferito a -OMISSIS- è del tutto irrilevante ai fini che qui interessano”;

- “la ricorrente non nega di aver provveduto, in esecuzione dell’incarico ricevuto, alla demolizione dei manufatti abusivi presenti sull’area di cui è causa. Siccome i rifiuti rinvenuti su detta area sono proprio il risultato delle demolizioni, è ragionevole ritenere, come ha fatto l’Amministrazione, che sia stata la ricorrente stessa a produrli”;

- “la ricorrente non ha offerto nessun elemento che possa dimostrare che tale materiale non sia il risultato della sua attività, essendosi la stessa limitata a rilevare che, quando è stato effettuato il sopralluogo in esito al quale è stata accertata la presenza del materiale di risulta, il suo incarico era già cessato. E’ agevole però obiettare che tale circostanza risulta del tutto irrilevante ai fini che qui interessano, posto che il rifiuto rinvenuto in loco è, come ripetuto, il risultato dell’attività di demolizione e che non è stato dimostrato che altri soggetti abbiano svolto tale attività dopo la ricorrente”.

Inoltre il T.a.r.:

- ha respinto la cesura relativa alla dedotta violazione delle garanzie partecipative, evidenziando che il comune aveva provveduto ad inviare la comunicazione di avvio del procedimento;

- ha accolto invece il ricorso, limitatamente alla parte in cui è stata ordinata la messa in sicurezza del sito, in mancanza di fenomeni di inquinamento delle matrici ambientali.

-OMISSIS- s.r.l. contesta la erroneità delle statuizioni a sé sfavorevoli ed articola i seguenti motivi di appello:

1) Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione dell’art. 192 del D. Lgs. n. 152/2006 (TUA). Violazione dell’art. 3 della L. n. 689/1981. Contraddittorietà e illogicità della motivazione. Difetto di istruttoria. Travisamento dei fatti e dei presupposti.

Lamenta che il T.a.r. avrebbe errato nell’attribuire a -OMISSIS- s.r.l. una condotta di abbandono dei rifiuti, tesi non suffragata da alcun riscontro probatorio, non potendosi riconoscere la responsabilità della violazione in capo all’odierna appellante per il sol fatto che -OMISSIS- sia stato il soggetto produttore del rifiuto, come invece erroneamente prospettato dal T.a.r..

Poiché nel caso di specie, -OMISSIS- aveva dapprima posto in essere le operazioni di demolizione e recupero dell’area, e si era successivamente accertato che il materiale derivante dalla demolizione era stato correttamente smaltito da -OMISSIS- S.r.l., non poteva esserle imputata alcuna condotta di abbandono di rifiuti, anche perché mai formalmente contestata durante l’esecuzione del rapporto ma solo dopo il sopralluogo del 24 febbraio 2022 quando -OMISSIS- s.r.l. da tempo – 13 gennaio 2021 - aveva ormai riconsegnato il cantiere.

In ogni caso -OMISSIS- s.r.l. in quanto produttore materiale del rifiuto non potrebbe ritenersi responsabile, in quanto tale, del trattamento dei rifiuti, in quanto la posizione di garanzia spetta a colui il quale li detenga materialmente: soltanto chi sia materialmente in possesso del rifiuto può provvedere al (e, dunque, essere onerato del) suo trattamento, diversamente opinando si giungerebbe alla (inaccettabile) conclusione che il produttore del rifiuto sia sempre tenuto al suo trattamento, anche quando, come nel caso di specie, non possa avere accesso all’area dove i rifiuti sono materialmente presenti e, dunque, non possa in alcun modo provvedere, pur volendo, al loro smaltimento.

Inoltre quand’anche si ritenesse, per mera ipotesi, di accedere alla soluzione ermeneutica accolta dal T.a.r. Lombardia e, dunque, si ritenesse di attribuire al produttore dei rifiuti, per ciò solo, una posizione di garanzia rispetto al corretto trattamento degli stessi, egli non potrebbe comunque rispondere dell’eventuale condotta illecita (nel nostro caso, l’abbandono di rifiuti) posta in essere da terzi soggetti che agiscono indipendentemente dal produttore, e rispetto ai quali questi non dispone di alcun potere di direzione e coordinamento.

Pertanto, a seguito della risoluzione del contratto di appalto e della successiva riconsegna dell’area, -OMISSIS- non aveva più accesso al cantiere ed era stata, pertanto, privata di ogni possibilità di procedere direttamente al trattamento dei rifiuti derivanti dall’attività di demolizione. La gestione degli inerti avrebbe dovuto essere proseguita da -OMISSIS- S.r.l., che infatti è stata incaricata dal Fallimento di concludere l’attività di smaltimento dei rifiuti presenti nell’area. Una volta entrata in possesso dei rifiuti (ed avendo, pertanto, acquisito la qualifica di detentore ex art. 183, lett. h, TUA), -OMISSIS- avrebbe dovuto provvedere al loro trattamento, secondo le disposizioni dettate dal Codice dell’Ambiente.

Il motivo è infondato.

-OMISSIS- s.r.l. per il periodo in cui ha operato presso il cantiere (dal 16 settembre 2021 al 31 dicembre 2021), curando le operazioni di demolizioni delle casette abusive residue è certamente produttore materiale dei rifiuti e come tale era tenuta al loro smaltimento. Il fatto che in seguito alla risoluzione contrattuale sia poi subentrata la -OMISSIS- s.r.l. non elide la circostanza che nel periodo precedente -OMISSIS- s.r.l. aveva l’obbligo di curare lo smaltimento dei rifiuti prodotti laddove li ha invece lasciati abbandonati sulle piazzole, sebbene, quale produttore e detentore, fosse tenuto a rimuoverli tempestivamente.

La situazione di abbandono in cui versavano i rifiuti era già stata constatata in occasione del sopralluogo del 10 dicembre 2021.

2) Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione dell’art. 192 del D. Lgs. N. 152/2006 (TUA) sotto diverso profilo. Violazione dell’art. 6 della CEDU. Violazione dell’art. 3 della L. n. 689/1981. Violazione del principio di colpevolezza e di imputabilità per colpa degli illeciti amministrativi. Travisamento dei fatti e dei presupposti di diritto.

Nella sentenza appellata, il T.a.r. per la Lombardia avrebbe totalmente omesso di verificare la presenza dell’elemento soggettivo in capo a -OMISSIS- in relazione alla (presunta) condotta di abbandono di rifiuti, e, in palese contrasto con i principi che informano la materia degli illeciti amministrativi, ha ritenuto di riconoscere una responsabilità in capo all’odierna appellante per il sol fatto che -OMISSIS- è il soggetto produttore del rifiuto di cui si contesta l’abbandono.

Il motivo è infondato perché in materia ambientale la Corte di giustizia UE richiede ai fini dell’accertamento della responsabilità che il responsabile, per essere punito, debba avere recato un contributo causale al verificarsi dell’evento pregiudizievole, non anche che abbia agito quanto meno con colpa (Cons. Stato, sez. IV, 22 luglio 2024, n. 6596).

E nella specie -OMISSIS- s.r.l. ha certamente posto in essere una condotta di tipo omissivo, durante il periodo in cui aveva la detenzione dei rifiuti materialmente prodotti, per non averne assicurato il celere smaltimento, lasciando che i cumuli delle demolizioni giacessero sulle piazzole invece di procedere alla selezione dei materiali per poterli avviare al recupero o allo smaltimento, omettendo di segnalare eventuali ritardi della -OMISSIS- s.r.l. incaricata di tali operazioni.

3. Error in iudicando. Travisamento dei fatti e dei presupposti di diritto. Difetto di istruttoria.

Lamenta che al momento del trasferimento del compendio alla -OMISSIS- il 13 dicembre 2021 il Comune avrebbe omesso di accertare se i rifiuti presenti fossero ricollegabili alle operazioni di demolizione poste in essere da -OMISSIS- s.r.l.. Critica la sentenza del T.a.r. per essersi avvalsa di mere presunzioni ai fini di tale fondamentale accertamento.

Il motivo è infondato.

Già all’esito del sopralluogo del 10 dicembre 2021 il Comune ha intimato, alla luce di quanto rilevato in cantiere, il completamento “delle operazioni di smaltimento del materiale di risulta della demolizione” a conferma della presenza dei rifiuti generati dalle operazioni di demolizioni.

Poiché a quella data il contratto con la -OMISSIS- s.r.l non era ancora stato risolto e -OMISSIS- s.r.l. era incaricata del solo smaltimento, è del tutto logico presumere che i rifiuti presenti e rilevati in sede di sopralluogo fossero, a quella data, per la maggior parte proprio quelli frutto delle operazioni di demolizione commissionate dal Fallimento alla -OMISSIS- (oltre ai rifiuti residui delle precedenti operazioni di demolizione gestite direttamente dalla società proprietaria in bonis).

Costituisce massima di comune esperienza quella per cui i rifiuti presenti in cantiere sono di regola, secondo l’id quod plerumque accidit, quelli materialmente prodotti dalla ditta che lavora presso il cantiere.

Un problema si pone nel caso si succedano più imprese presso il cantiere ma nel caso di specie non è contestato che quando subentra il fallimento vi erano ancora da demolire 79 casette e che a ciò vi abbia proceduto proprio la -OMISSIS- s.r.l. entro il mese di ottobre 2021, producendo conseguentemente i rifiuti derivanti dalle operazioni di demolizione.

Nessuna carenza istruttoria può dunque prospettarsi rispetto alla riferibilità alla -OMISSIS- s.r.l. dei rifiuti presenti in cantiere alla data di risoluzione del contratto.

4. Error in iudicando - Violazione degli artt. 7 ss. della Legge n. 241/90, nonché dell’art. 192 del D.Lgs. n. 152/2006 (TUA) – Violazione del principio del contraddittorio.

Con un ulteriore ordine di motivi, il T.a.r. Milano ha respinto la doglianza formulata nel primo grado di giudizio relativa alla violazione delle garanzie partecipative, con particolare riguardo alla mancata comunicazione dell’avvio del procedimento da cui sono derivare le ordinanze ex art. 192 TUA impugnate dinanzi al T.a.r..

L’appellante deduce che la nota del 26 maggio 2022 benchè intitolata “avvio del procedimento”, si sostanzierebbe in un preavviso della emissione di un’ordinanza sindacale integrativa della -OMISSIS-/2022 per ampliamento della platea dei soggetti responsabili, chiamati a intervenire allo smaltimento dei rifiuti residui.

Il motivo è infondato poiché al di là del dato formale del nomen iuris impiegato per qualificare l’atto, la società è stata comunque preventivamente informata circa l’intendimento del Comune di estendere il novero dei soggetti potenzialmente responsabili e quindi è stata messa in condizione di far valere le proprie ragioni in sede di contraddittorio procedimentale.

Infine il Comune di -OMISSIS- ha proposto appello incidentale per chiedere la riforma del capo della sentenza appellata che ha annullato l’ordinanza impugnata nella parte in cui ha ordinato la messa in sicurezza al di fuori di una situazione di accertato inquinamento delle matrici ambientali, allegando che il riferimento non doveva essere inteso in senso proprio come misura di prevenzione di un fenomeno di inquinamento ambientale in atto bensì come indicazione su come avrebbero dovuto essere lasciate le aree una volta sgomberate dai rifiuti.

L’appello incidentale del Comune è infondato stante il carattere inequivoco del riferimento letterale alla “messa in sicurezza” che richiama un ordine di contenuto tipico, con un regime giuridico ben determinato, non suscettibile di essere dequotato a misura generica di ripristino dello stato dei luoghi nello stato quo ante. Merita dunque conferma la sentenza nella parte in cui afferma che “con i termini “messa in sicurezza”, il legislatore fa riferimento ad attività ben specifiche da porre in essere in caso di accertato inquinamento delle matrici ambientali (si vedano le definizioni contenute nell’art. 240 del d.lgs. n. 152 del 2006). Poiché nel provvedimento principalmente impugnato non si dice che le aree di cui è causa sono inquinate, la messa in sicurezza non può essere ordinata, fermo restando ovviamente che l’attività di rimozione dei rifiuti e di rimessione in pristino da eseguirsi ai sensi dell’art. 192 del d.lgs. n. 152 del 2006 deve essere effettuata in modo da azzerare il rischio di inquinamento”.

Passando all’appello RG 9740 del 2023 proposto dal Fallimento lo stesso è fondato e deve essere accolto.

Sul punto il T.a.r. per la Lombardia con sentenza n.-OMISSIS- ha osservato che: “-OMISSIS- non potrebbe ritenersi soggetto responsabile dell’abbandono dei rifiuti e, per questa ragione, non potrebbe essere individuata quale destinataria dell’ordine di rimozione”.

A dire del T.a.r., -OMISSIS- non avrebbe violato alcun divieto di abbandono dei rifiuti, non essendo né produttore né detentore degli stessi. In particolare non essendo autrice delle demolizioni, la ricorrente non potrebbe essere considerata produttrice dei rifiuti. Inoltre, nel provvedimento principalmente impugnato neppure sarebbe stato allegato che i rifiuti lasciati in loco sarebbero stati presi in carico dalla -OMISSIS- medesima la quale, pertanto, non potrebbe esserne divenuta detentrice. In ogni caso, la sussistenza di un obbligo contrattuale non sarebbe di per sé sufficiente a fondare la responsabilità prevista dall’art. 192 Cod. Ambiente.

Il Fallimento contesta la erroneità di tale statuizione ed articola il seguente complesso motivo di appello:

1) Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione del principio unionale del ‘chi inquina paga’. Violazione e falsa applicazione dell’art. 192, nonché degli artt. 178, 183, co. 1, lett. f), h), 185-bis, 188 del D. Lgs. 3 aprile 2006, n. 152. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1655 e ss. cod. civ., degli artt. 1222 e ss. cod. civ., nonché dell’art. 2051 cod. civ.. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, § 1.6, nonché degli artt. 14 e 15 della Direttiva 2008/98/CE. Travisamento dei presupposti di fatto. Difetto, illogicità e incongruità della motivazione ed errori su punti decisivi della controversia. Violazione dell’art. 21-octies della Legge 7 agosto 1990, n. 241.Error in procedendo. Violazione dell’art. 64 c.p.a., dell’art. 115 cod. proc. civ., degli artt. 2730 e ss., nonché degli artt. 2727 cod. civ. e ss..

Deduce la erroneità della ricostruzione fattuale operata dal T.a.r. poiché in realtà -OMISSIS- avrebbe concorso nell’illecito di deposito incontrollato per avere preso in carico i rifiuti. Infatti non si sarebbe trattato di mero trasporto ma anche di appalto delle operazioni di recupero dei rifiuti prodotti dalle demolizioni, con conseguente obbligo di selezione, recupero e smaltimento degli stessi.

Preliminarmente devono essere esaminate le eccezioni in rito di inammissibilità dell’appello sollevate da -OMISSIS-.

Quella relativa alla presunta violazione del principio di specificità dei motivi di appello è infondata in quanto il Fallimento ha articolato in modo preciso e puntuale le critiche mosse alla sentenza del T.a.r. che sono state poc’anzi esposte nella illustrazione dell’unico motivo di appello articolato.

Parimenti infondata è l’eccezione di inammissibilità dell’appello per difetto di interesse alla impugnazione, sul presupposto che il Fallimento non avrebbe interesse alla riforma della sentenza che ha escluso la responsabilità di -OMISSIS- s.r.l. nell’abbandono dei rifiuti, poiché l’accertamento della responsabilità, a titolo di concorso, anche di -OMISSIS- s.r.l. rileva nella eventuale futura azione civile di rivalsa che la -OMISSIS- Immobiliare s.r.l. (che nelle more ha provveduto alla integrale rimozione dei rifiuti a proprie spese) potrà esperire, per il recupero delle sospese sostenute, nei confronti dei soggetti ritenuti responsabili dell’abbandono e della situazione di deposito incontrollato venutasi a determinare.

Nel merito il motivo di appello proposto dal Fallimento è fondato.

-OMISSIS- nella prima fase era stata incaricata dal -OMISSIS- della sola attività di trasporto; dopo la risoluzione del contratto stipulato con -OMISSIS-, il Fallimento le aveva affidato anche l’incarico di occuparsi della rimozione del materiale di risulta delle demolizioni giacente sulle piazzole, attività che presuppone operazioni in loco di selezione e cernita delle macerie.

Non avendovi provveduto, se non in modo parziale, -OMISSIS- ha parimenti concorso a determinare una situazione di deposito incontrollato, consistente in cumuli di rifiuti frammisti, abbandonati sulle piazzole.

La presenza generalizzata di rifiuti da demolizione sulle piazzole (oggetto dell’appalto affidato a -OMISSIS-) è attestata dal verbale del 24 febbraio 2022.

Risulta anche che il Fallimento abbia corrisposto a -OMISSIS- il compenso pattuito per lo sgombero delle piazzole 186, 187, 188, 189, 197, 198, 199, 200, (oggetto del contratto di appalto, cfr. art. 1) sulla base di quanto dichiarato dal direttore dei lavori, mentre le stesse sono rimaste a lungo occupate da cumuli di rifiuti (cfr. osservazioni dell’Ing. Pozzi sub doc. 1 fasc. T.a.r. del Fallimento).

Sebbene -OMISSIS- non sia certamente produttore dei rifiuti in questione, omettendo le operazioni di rimozione e sgombero del materiale di risulta generato dalle demolizioni, una volta entrata nella loro materiale disponibilità in forza del contratto di appalto sottoscritto, ha concorso quale detentore, mediante una condotta omissiva, al protrarsi della situazione di abbandono incontrollato che aveva l’obbligo pattizio di sanare, aggravandone l’impatto ambientale, sicchè deve legittimamente ritenersi destinataria dell’ordine di rimozione.

Non si tratta di utilizzare lo strumento dell’ordinanza ex art. 192 del d.lgs. n. 152 del 2006 (che sanziona l’abbandono e il deposito incontrollato di rifiuti) per risolvere o sanzionare asseriti inadempimenti contrattuali con riferimento a rapporti negoziali intercorsi tra -OMISSIS- ed il Fallimento ma di prendere atto che, con l’affidamento dell’attività di rimozione dei rifiuti, -OMISSIS- è stata investita di una posizione di garanzia circa la necessità di provvedere alla loro selezione finalizzata alla successiva rimozione la cui omissione ha concorso a protrarre nel tempo una situazione di deposito incontrollato che -OMISSIS- aveva invece l’obbligo di far cessare in quanto soggetto detentore incaricato, in forza di titolo negoziale, del loro ordinato smaltimento.

In definitiva -OMISSIS- deve ritenersi responsabile in qualità di detentore qualificato dei rifiuti per avere omesso di provvedere tempestivamente alla loro rimozione e successivo smaltimento, in violazione della posizione di garanzia assunta in forza del titolo negoziale, protraendo ed aggravando la situazione di abbandono incontrollato venutasi a determinare con la demolizione caotica dei manufatti, come conseguenza della condotta di inerzia colposa posta in essere.

-OMISSIS- con la memoria di costituzione in giudizio depositata in data 21 dicembre 2023 ha anche riproposto ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., i motivi non esaminati dal T.a.r..

Con un primo motivo deduce che con le ordinanze impugnate il Sindaco di -OMISSIS- avrebbe surrettiziamente allargato la platea dei soggetti destinatari dell’originaria ordinanza dirigenziale n. -OMISSIS-, che già recava l’ordine di restituzione in pristino e imponeva sin da allora non solo la demolizione dei manufatti abusivi, ma anche l’eliminazione del materiale di demolizione.

-OMISSIS- al contrario sarebbe del tutto estranea rispetto alla situazione di abusività che ha dato origine all’originaria ordinanza di demolizione e ripristino n. 182/2011 sicchè le ordinanze impugnate sarebbe affette da sviamento di potere oltre che da incompetenza del sindaco ad adottarle stante la pacifica riconducibilità ai dirigenti della competenza a irrogare le sanzioni ripristinatorie edilizie.

Il motivo è infondato perché -OMISSIS- non ha concorso alla realizzazione dell’abuso edilizio contestato ma alla situazione di abbandono dei rifiuti prodotti in conseguenza della esecuzione delle misure ripristinatorie adottate.

Le misure repressive dell’abuso edilizio sono state legittimamente adottate dal dirigente competente laddove l’ordine di rimozione dei rifiuti abbandonati, adottato ai sensi dell’art. 192 del d. lgs. n. 152 del 2006, compete, per pacifica giurisprudenza (cfr. da ultimo Cons. Stato, sez. IV, 12 marzo 2025, n. 2056), al sindaco la cui competenza nel caso di specie è stata rispettata.

Con il secondo motivo ha dedotto che il Sindaco di -OMISSIS-, oltre a ordinare la rimozione e lo smaltimento dei rifiuti ancora presenti sul sito, avrebbe ordinato anche la “messa in sicurezza” dell’area, attività questa che può essere richiesta solo al responsabile dell’inquinamento nell’ambito del diverso procedimento finalizzato alla bonifica dei siti contaminati e disciplinato dal Titolo V del d.lgs. n. 152 del 2006, fattispecie in realtà non contestata e comunque non ricorrente nel caso di specie.

Il motivo è improcedibile per difetto di interesse poiché l’ordine di messa in sicurezza, indirizzato a tutti i soggetti ritenuti responsabili dell’abbandono di rifiuti, è già stato annullato dal T.a.r. per la Lombardia con sentenza n. -OMISSIS- pronunciatosi nell’analogo ricorso proposto dalla società -OMISSIS-: trattandosi di atto plurisoggettivo, del predetto annullamento in parte qua si giova anche -OMISSIS- che pertanto non ha interesse alla riproposizione del relativo motivo non esaminato dal T.a.r..

In ogni caso anche il Comune nel distinto appello RG 5884 del 2023 ha chiarito che l’ordine doveva essere inteso come finalizzato alla sola rimozione dei rifiuti, il che conferma anche l’assenza di lesività della prescrizione, sebbene correttamente annullata dal T.a.r. per evidenti esigenze di certezza giuridica.

Con un terzo motivo -OMISSIS- ha lamentato la illegittimità dell’ordinanza n. -OMISSIS- in quanto le avrebbe imposto di effettuare, entro termini perentori, adempimenti irrealizzabili, non solo per la tempistica impartita, ma anche perché l’area non era nella sua disponibilità.

Anche questo motivo è improcedibile poiché nelle more la rimozione dei rifiuti è stata completata ad opera della -OMISSIS- sicchè residua il solo tema relativo all’accertamento della responsabilità dell’abbandono dei rifiuti ai quali fini non rilevano le modalità e le tempistiche imposte per la loro rimozione.

In ogni caso essendo stata l’area nelle more posta sotto sequestro penale, -OMISSIS- ben avrebbe potuto chiedere di essere autorizzata dalla Procura ad eseguire le operazioni di smaltimento intimate dal Comune.

In conclusione alla luce delle motivazioni che precedono l’appello del Fallimento deve essere accolto mentre tutti i motivi proposti da -OMISSIS-, volti all’annullamento dell’ordinanza sindacale impugnata, devono essere respinti in quanto infondati.

Passando infine all’appello proposto dal Comune di -OMISSIS- lo stesso è fondato e deve essere accolto.

Sul punto il T.a.r. per la Lombardia con sentenza n. -OMISSIS- ha accolto il primo motivo di ricorso ritenendolo assorbente ed escluso ogni responsabilità in capo al direttore dei lavori architetto -OMISSIS-.

Con tale motivo il ricorrente ha dedotto la violazione del principio «chi inquina paga» e il difetto di legittimazione passiva, sul presupposto che lo stesso non potrebbe essere considerato quale soggetto responsabile dell’abbandono dei rifiuti e, per questa ragione, non potrebbe essere individuato quale destinatario dell’ordine di rimozione.

Il T.a.r., in particolare, ha escluso che il ricorrente, nella sua qualità di direttore dei lavori, potesse essere considerato soggetto che ha violato il divieto di abbandono dei rifiuti. Ciò in quanto al ricorrente non sarebbe ascrivibile alcuna condotta colposa causativa della situazione di abbandono dei rifiuti oltre al fatto che egli non essendo proprietario del sito interessato dal deposito non potrebbe rispondere neppure in forza di tale posizione di garanzia.

Inoltre l’ordinanza impugnata, per comprovare la responsabilità del direttore dei lavori, avrebbe erroneamente applicato a tale figura quanto affermato dalla giurisprudenza in relazione alla distinta figura dell’appaltatore, omettendo di considerare che proprio quella giurisprudenza ritiene di regola estranei - in assenza di disposizioni di fonte legale o convenzionale - rispetto alla produzione e gestione dei rifiuti, e quindi non responsabili, il committente ed il subappaltatore. Tuttavia nessuna ragione giuridica consentirebbe di assimilare il direttore dei lavori all’appaltatore che è produttore materiale dei rifiuti. Aggiunge ancora il T.a.r. che secondo la giurisprudenza della Cassazione penale in materia di rifiuti il direttore dei lavori non può essere ritenuto responsabile a titolo di concorso con l'appaltatore per la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti non pericolosi connessi all'attività edificatoria o più in generale alle prestazioni oggetto dell’appalto, non essendovi, allo stato, alcuna fonte legale fondante tale posizione di garanzia. Inoltre l’eventuale inadempimento del direttore dei lavori agli obblighi contrattualmente assunti nei confronti dell’appaltatore non potrebbe giustificare nei suoi confronti l’adozione di una ordinanza ai sensi dell’art. 192 del d. lgs. n. 152 del 2006 non essendo lo stesso idoneo a conferire al direttore dei lavori la qualità di produttore o detentore dei rifiuti (di cui, rispettivamente, all’art. 183, comma 1, lettere f) e h) del D.Lgs. 03/04/2006, n. 152); piuttosto l’amministrazione sarebbe tenuta ad individuare il soggetto che abbia avuto la materiale disponibilità del rifiuto nel momento dell’abbandono e sia perciò individuabile quale autore dell’abbandono stesso.

Il Comune di -OMISSIS- contesta la erroneità di tale statuizione ed articola il seguente complesso motivo di appello:

1) “Errore di giudizio; violazione e/o falsa applicazione degli artt. 192, 183, c. 1, lett. f), e 188, d.lgs. n. 152/2006; violazione e/o falsa applicazione del principio “chi inquina paga”; difetto di istruttoria;

travisamento dei fatti”.

Lamenta la contraddittorietà della sentenza per essere giunta ad una conclusione opposta a principi di diritto richiamati, orientati ad affermare la responsabilità anche dei soggetti titolari di poteri decisionali o di posizioni di garanzia idonei ad interferire e condizionare la gestione dei rifiuti. Nella specie tra tali soggetti deve certamente essere annoverato il direttore dei lavori chiamato a ‘presidiare’ quotidianamente il cantiere e gravato da uno specifico dovere di controllo rispetto al corretto compimento dei lavori di demolizione e smaltimento da parte dell’appaltatore che è fattispecie diversa dalla vigilanza sulla conformità dell’opera realizzanda al titolo edilizio rilasciato, come di regola avviene nelle distinte ipotesi di direzione lavori in materia di attività edilizia.

Si è costituito in giudizio l’architetto -OMISSIS- per resistere all’appello chiedendone il rigetto, deducendo che il comune non avrebbe offerto alcuna prova sulla pretesa violazione degli obblighi di controllo del direttore dei lavori mentre egli avrebbe dimostrato – con la produzione documentale depositata in primo grado – di avere svolto regolarmente i propri compiti di vigilanza, diffidando l’impresa -OMISSIS- e arrivando addirittura a proporre al committente la risoluzione del contratto poi imposta all’appaltatore.

Tanto premesso può ora passarsi all’esame del motivo di appello proposto dal Comune che è fondato.

Come ricordato anche dal giudice di prime cure questo Consiglio ha già chiarito in merito alla questione relativa all’accertamento della responsabilità che “occorre non limitarsi all’individuazione dell’autore materiale della condotta di inquinamento, per tale intendendosi semplicisticamente l’entità che conduce o ha condotto direttamente l’attività inquinante, ma si deve estendere l’accertamento a tutti quei soggetti che hanno il controllo della fonte di inquinamento in virtù di poteri decisionali, o che rendono comunque possibile detta condotta in forza della posizione giuridica che rivestono all’interno dei rapporti con il diretto inquinatore.” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 7 marzo 2022, n. 1630).

Deve premettersi che nel caso di specie l’attività di direzione lavori non aveva ad oggetto le verifiche di conformità di un’opera al titolo edilizio ma proprio le attività di demolizione, di rimozione e di smaltimento dei rifiuti prodotti dalle operazioni di demolizione.

Il potere di controllo del direttore dei lavori sulla corretta gestione dei rifiuti era dunque pieno e diretto, a differenza di quanto accade nei cantieri edili, rappresentando l’oggetto specifico dell’incarico professionale.

In particolare nel caso di specie il direttore dei lavori ha omesso di impartire le direttive necessarie ad assicurare che le operazioni di demolizione dei 79 manufatti residui avvenissero in modo ordinato e selettivo, evitando la formazione di cumuli indifferenziati di materiali sulle piazzole e, in ogni caso, era tenuto ad assicurare che le conseguenti operazioni di rimozione avvenissero in modo celere ed ordinato al fine di evitare che si determinasse una situazione di abbandono incontrollato di cumuli di rifiuti, come poi accaduto ed accertato in occasione dei sopralluoghi del 10 dicembre 2021 e del 24 febbraio 2022.

Il Fallimento, costituitosi in giudizio per sostenere le ragioni dell’appellante, rammenta che nel progetto predisposto figuravano ordinatamente tutte le attività da attuare, compresa la cernita dei materiali recuperabili e la gestione delle tettoie in amianto, secondo uno schema di lavoro conforme alla buona pratica ed alle priorità indicate dalla normativa vigente in tema di gestione rifiuti, la cui osservanza avrebbe garantito il rispetto dei costi (congrui) preventivati ed evitato la produzione di un cumulo incontrollato di rifiuti.

E’ accaduto invece che i manufatti siano stati demoliti mediante schiacciamento degli stessi riducendoli ad un cumulo di macerie senza possibilità di recupero di materiali utili al riciclo.

Il fatto che abbia segnalato i ritardi di -OMISSIS- nella rimozione dei rifiuti dalle piazzole sino al punto da indurre la curatela a risolvere il contratto in data 31 dicembre 2021, non lo esime da responsabilità poiché la causa della situazione di deposito incontrollato venutasi a determinare dipende prima di tutto dalle modalità con cui le demolizioni dei manufatti sono state eseguite sin dal mese di ottobre 2021 e che il direttore dei lavori avrebbe dovuto impedire intervenendo tempestivamente e diffidando la -OMISSIS-.

Non risulta invece che il direttore dei lavori abbia mai emanato ordini di servizio o contestato le modalità di abbattimento prescelte dagli appaltatori, dandone informazione al proprio committente.

Avendo agito con imperizia, il direttore dei lavori ha concorso con la propria condotta omissiva alla creazione della situazione di deposito incontrollato conseguente alle modalità non selettive con cui -OMISSIS- ha eseguito le demolizioni ed ai ritardi con cui -OMISSIS-, successivamente, ha provveduto alle operazioni di rimozione dei cumuli residui di rifiuti.

Il direttore dei lavori sebbene non sia, pacificamente, produttore materiale né detentore dei rifiuti, in forza dei poteri di controllo e di vigilanza delle operazioni di demolizione e di rimozione, oggetto specifico dell’incarico professionale a lui affidato dal Fallimento, era titolare di una posizione di garanzia estesa alla corretta gestione dei rifiuti, comprensiva dell’obbligo di prevenire il rischio che una gestione non controllata e disordinata delle operazioni di demolizione, aggravata dal ritardo nelle operazioni di rimozione dei cumuli di rifiuti abbandonati sulle piazzole, determinasse una situazione di deposito incontrollato, come poi avvenuto.

Legittimamente pertanto è stato individuato tra i soggetti destinatari dell’ordine di rimozione, avendo egli concorso con colpa (sub specie di imperizia e negligenza) al determinarsi di una situazione che con il trascorrere del tempo ha assunto i caratteri di un vero e proprio deposito incontrollato di rifiuti.

Alla luce delle motivazioni che precedono deve pertanto concludersi nel senso che gli appelli RG 4398 del 2023 e RG 5884 del 2023 devono essere respinti mentre gli appelli RG 9740 del 2023 ed RG 9926 del 2023 devono essere accolti con conseguente riforma delle sentenze appellate del T.a.r. per la Lombardia n.-OMISSIS- e n. -OMISSIS- e reiezione dei ricorsi proposti in primo grado dalla società -OMISSIS- s.r.l. e dall’Architetto -OMISSIS-.

Stante la complessità delle verifiche circa i profili di responsabilità nella determinazione della situazione di abbandono e deposito incontrollato dei rifiuti derivanti dalle attività di demolizione, il Collegio reputa sussistenti giusti motivi per disporre la compensazione integrale delle spese di giudizio in tutti gli appelli riuniti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sugli appelli riuniti, come in epigrafe proposti, così provvede:

- respinge sia l’appello principale che quello incidentale proposti nel ricorso RG 4398 del 2023;

- respinge sia l’appello principale che quello incidentale proposti nel ricorso RG 5884 del 2023;

- accoglie l’appello proposto con il ricorso RG 9740 del 2023 e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata (T.a.r. per la Lombardia n.-OMISSIS-), respinge il ricorso di primo grado;

- accoglie l’appello proposto con il ricorso RG 9926 del 2023 e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata (T.a.r. per la Lombardia n. -OMISSIS-), respinge il ricorso di primo grado;

- compensa le spese di tutti i giudizi riuniti, tra tutte le parti in causa.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere, Estensore

Paolo Marotta, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere