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CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
UFFICIO DEL MASSIMARIO E DEL RUOLO

Relazione sullo stato della giurisprudenza
Rel. n. 107
Roma, 1 settembre 2008
Oggetto: SANZIONI AMMINISTRATIVE - IN GENERE - GIURISDIZIONE CIVILE
- GIURISDIZIONE ORDINARIA E AMMINISTRATIVA IN GENERE - Opposizione
ad ordinanza ingiunzione di pagamento per violazione della normativa
relativa alle cave - Giurisdizione ordinaria - Sussistenza -
Fondamento - Devoluzione da parte dell\'art. 22-bis della legge 24
novembre 1981, n. 689 alla giurisdizione ordinaria dell\'intera
materia delle sanzioni amministrative - Inerenza della materia delle
cave alla gestione del territorio secondo la definizione dell\'art.
34 del d.lgs. 31 marzo 1998 - Irrilevanza - Ragioni - Oggetto del
giudizio di opposizione - Atti e provvedimenti della P.A. relativi
alla gestione del territorio - Esclusione - Situazione giuridica
dell\'opponente - Consistenza di diritto soggettivo - Sussistenza.
Con sentenza N. 18040 del 2 luglio 2008, rv. 603896, le Sezioni
Unite di questa Corte (Presidente Carbone; Estensore Triola; P.M.
Martone (concl. conf.), in causa Cicchetti c/Regione Campania; N.
Reg. Gen. 11185/05; resa all\'udienza del 10 giugno 2008; N. Reg.
Sez. 610/08), hanno affermato il principio cosi\' massimato da questo
Ufficio:
< ordinanza ingiunzione di pagamento per violazione della normativa
relativa alle cave, sia perche\' l\'art. 22 "bis" della legge 24
novembre 1981, n. 689, nel ripartire la competenza tra giudice di
pace e tribunale nella materia delle opposizioni a sanzioni
amministrative, presuppone che la stessa appartenga, nella sua
interezza, alla giurisdizione ordinaria, sia perche\', pur essendo la
materia delle cave inerente all\'uso del territorio, e quindi
compresa in quella urbanistica, per la quale l\'art. 34 del d.lgs. 31
marzo 1998 prevede la giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo, l\'opposizione non genera una controversia nascente
da atti e provvedimenti della P.A. relativi alla gestione del
territorio, costituendo i provvedimenti sanzionatori la reazione a
comportamenti del privato assunti come illegittimi, in relazione ai
quali non si pone la difficolta\' - alla base della previsione di
giurisdizione esclusiva - di distinguere gli aspetti concernenti
diritti soggettivi da quelli riguardanti interessi legittimi,
poiche\' la situazione giuridica di chi deduce di essere stato
sottoposto a sanzione in casi e modi non stabiliti dalla legge, ha
consistenza di diritto soggettivo>>.
Le Sezioni Unite, con ordinanza interlocutoria del 10 luglio 2007,
chiesero una relazione di approfondimento a questo Ufficio, che
predispose la relazione n. 132 del 2007, cui si rinvia per ulteriori
approfondimenti della questione.
In precedenza le Sezioni Unite, in linea con l\'indirizzo c.d.
"panurbanistico" inaugurato da Sez. U, Sentenza n. 494 del
14/07/2000 (Rv. 538458), Presidente: Panzarani R. Estensore: Preden
R. P.M. Lo Cascio G. (Conf.), per il quale: << L\'art. 34 del D.lgs.
31 marzo 1998, nel devolvere alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti,
i provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche in
materia di urbanistica ed edilizia, abbraccia la totalita\' degli
aspetti dell\'uso del territorio, nessuno escluso. Rientra pertanto
nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la
controversia avente ad oggetto la domanda proposta nei confronti del
comune dal soggetto che, a seguito di convenzione, attua il piano
per insediamenti produttivi per ottenere il risarcimento dei danni
conseguenti alla revoca della delibera di affidamento dell\'incarico,
atteso che l\'attivita\' gestionale di attuazione del piano attiene al
governo dell\'uso del territorio, senza che possa rilevare in base a
quali moduli, privatistici o pubblicistici, l\'attivita\' si svolga,
perche\' cio\' che conta e\' che i modelli attuativi siano connotati
dall\'essere funzionali alla realizzazione concreta della
pianificazione >>, avevano affermato in due occasioni che le
opposizioni ad ordinanza - ingiunzione di una sanzione
amministrativa emesse per violazione della disciplina sulle cave
sono devolute alla cognizione, in sede di giurisdizione esclusiva,
del giudice amministrativo.
In tal senso:
- Sez. U, Sentenza n. 7374 del 19/04/2004 (Rv. 572160), Presidente:
Giustiniani V. Estensore: Preden R. P.M. Palmieri R. (Diff.) :
< amministrativa introdotte con atto depositato successivamente
all\'entrata in vigore del D.Lgs. n. 80 del 1998, ed aventi ad
oggetto le violazioni compiute nell\'esercizio di un\'attivita\'
estrattiva di materiali di una cava sono devolute alla cognizione,
in sede di giurisdizione esclusiva, del giudice amministrativo,
giusta disposto dell\'art. 34 del citato D.Lgs. 80/1998 (come
sostituito dall\'art. 7 della legge n. 205 del 2000), atteso che
l\'attivita\' estrattiva, incidendo sulla materiale consistenza del
territorio, determina una trasformazione dell\'assetto geomorfologico
del suolo che si risolve, per l\'effetto, in un "uso del territorio"
rientrante nella lata estensione della materia urbanistica (che,
appunto, comprende la totalita\' degli aspetti dell\'uso del
territorio, nessuno escluso). Conseguentemente, attenendo alla
materia urbanistica l\'autorizzazione alla coltivazione di una cava,
anche i provvedimenti sanzionatori adottati dalla competente
autorita\' amministrativa, nel caso di coltivazione effettuata in
difformita\' dell\'autorizzazione, devono ritenersi adottati
nell\'ambito di detta materia, senza che, in contrario, possa
legittimamente invocarsi il disposto dell\'art. 22 bis della legge
689/1981, introdotto dall\'art. 98 del D.Lgs. n. 507 del 1999, che,
nel ripartire la competenza tra giudice di pace e tribunale in tema
di opposizione a sanzioni amministrative di cui al precedente art.
22, prevede, al comma secondo lett. c), che l\'opposizione vada
proposta davanti al tribunale "quando la sanzione e\' stata applicata
per una violazione concernente disposizioni in materia di
urbanistica ed edilizia", atteso che l\'ultimo comma del citato art.
22 bis dispone, ancora, che "restano salve le competenze stabilite
da diverse disposizioni di legge", tra cui va certo ricompresa
quella di cui al previgente art. 34, poi sostituito, con sostanziale
conferma del precedente contenuto, dall\'art. 7 della ricordata legge
205/2000>>;
- Sez. U, Ordinanza n. 6525 del 12/03/2008 (Rv. 602475), Presidente:
Vittoria P. Estensore: Malpica E. Relatore: Malpica E. P.M.
Fedeli M. (Conf.): "L\'opposizione all\'ordinanza-ingiunzione con la
quale sia stata irrogata una sanzione amministrativa in conseguenza
della realizzazione di uno sbancamento di roccia e di movimenti di
terreno maggiori di quelli autorizzati - rientrando tale attivita\'
nella nozione di "uso del territorio" e, quindi, nella materia
dell\'urbanistica, non potendosi distinguere tra provvedimenti
autorizzativi e sanzionatori, stante la strumentalita\' dei secondi
rispetto ai primi - e\' devoluta alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo ai sensi dell\'art. 34 del d.lgs. n. 80 del
1998, come modificato dall\'art. 7 della legge n. 205 del 2000; ne\'
vale in contrario il fatto che si tratti di sanzione amministrativa,
poiche\' l\'art. 22 "bis" della legge n. 689 del 1981 - che prevede la
devoluzione al tribunale ordinario del giudizio di opposizione ad
ordinanza-ingiunzione in materia di urbanistica ed edilizia - fa
salve, all\'ultimo comma, le diverse competenze stabilite dalla
legge, fra le quali certamente rientra quella di cui al menzionato
art. 34".
La sentenza n. 18040 del 2 luglio 2008 e\', invece, conforme a Sez.
U, Ordinanza n. 15222 del 04/07/2006 (Rv. 591008), Presidente:
Carbone V. Estensore: Bucciante E. Relatore: Bucciante E. P.M.
Gambardella V. (Diff.): < 204 del 2004, che ha dichiarato l\'illegittimita\' costituzionale
dell\'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998 nella parte in cui prevede
che siano devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo le controversie aventi ad oggetto "gli atti, i
provvedimenti e i comportamenti" anziche\' "gli atti e i
provvedimenti" delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad
esse equiparati in materia urbanistica e edilizia - da intendersi
(come chiarito anche da Corte cost. n. 191 del 2006) nel senso che
la giurisdizione in materia urbanistica ed edilizia non possa essere
devoluta interamente al giudice amministrativo, ma solo entro limiti
definiti dalla legge e caratterizzati dalla situazione giuridica
soggettiva per la cui tutela si agisce - sono devolute alla
giurisdizione del giudice ordinario, come previsto dall\'art. 22 bis
della legge n. 689 del 1981, tutte le controversie aventi ad oggetto
le opposizioni a sanzioni amministrative in materia urbanistica (e
tra queste quelle irrogate per violazioni connesse alla gestione
delle cave), in cui la situazione giuridica soggettiva di chi deduce
di essere stato sottoposto a sanzione in casi o in modi non
stabiliti dalla legge ha consistenza di un diritto soggettivo
perfetto>>.
Va rilevato che, rispetto all\'ordinanza n. 15222 del 2006, la
sentenza n. 18040 del 2008 fonda la giurisdizione ordinaria non
soltanto sulla natura di diritto soggettivo perfetto della
situazione giuridica soggettiva di chi deduce di essere stato
sottoposto a sanzione in casi o in modi non stabiliti dalla legge,
ma anche sulla considerazione che "l\'opposizione non genera una
controversia nascente da atti e provvedimenti della P.A. relativi
alla gestione del territorio".
Al contrario l\'ordinanza n. 6525 del 2008, aveva fondato
l\'affermazione della giurisdizione amministrativa sul rilievo che la
realizzazione di uno sbancamento di
roccia e di movimenti di terreno maggiori di quelli autorizzati
rientra "nella nozione di uso del territorio e, quindi, nella
materia dell\'urbanistica, non potendosi distinguere tra
provvedimenti autorizzativi e sanzionatori, stante la strumentalita\'
dei secondi rispetto ai primi".
(Red. Pasquale Fimiani)
Il direttore aggiunto
(Luigi Macioce)
Riferimenti normativi
Artt. 1, 2 e 45 r.d. n. 1443 del 1927.
Artt. 1, 5, 7, 12 e 31 legge n. 1150 del 1942.
Artt. 18-23 legge n. 689 del 1981.
Artt. 62, 80 d.P.R. n. 616 del 1977.
Art. 34 d.lgs. n. 80 del 1998.
Artt. 3, 34 e 38 d.P.R. n. 380 del 2001.
Riferimenti giurisprudenziali
200818040 (Rv. 603896)
200806525 (Rv. 602475)
200615222 (Rv. 591008)
200407374 (Rv. 572160)
200000494 (Rv. 538458)