Consiglio di Stato Sez. VI n. 3767 del 31 agosto 2016
Ambiente in genere.Principio di precauzione
Il c.d. principio di precauzione, consente, ma non impone incondizionatamente all’Amministrazione di attivarsi in presenza di pericoli soltanto ipotizzati (e non ancora suffragati da evidenze scientifiche).
Pubblicato il 31/08/2016
N. 03767/2016REG.PROV.COLL.
N. 07021/2015 REG.RIC.
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7021 del 2015, proposto da:
Greenpeace Onlus, Associazione Italiana per il World Wide Fund For Nature (Wwf Italia) Onlus Ong, Legambiente Onlus, Lega Italiana Protezione degli Uccelli - Lipu Birdlife Italia Onlus, Comune di Santa Croce Camerina, Comune di Palma di Montechiaro, Comune di Licata, Associazione Nazionale Comuni Italiani (Anci) Sicilia, Touring Club Italia, Comune di Ragusa, tutti in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Alessio Petretti C.F. PTRLSS55M25H501M, Valentina Stefutti C.F. STFVNT69R58H501Y, con domicilio eletto presso Alessio Petretti in Roma, Via degli Scipioni, 268/A;
contro
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero per i Beni e le Attività Culturali e del Turismo, Ministero dello Sviluppo Economico, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, tutti rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, Via dei Portoghesi, 12;
nei confronti di
Eni s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Stefano Grassi C.F. GRSSFN45T05D612X, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza Barberini, 12;
Edison s.p.a, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Piergiuseppe Biandrino , Gabriele Pafundi C.F. PFNGRL57B09H501K, Eugenio Bruti Liberati C.F. BRTGNE59E28Z404A, Alessandra Canuti , con domicilio eletto presso Gabriele Pafundi in Roma, viale Giulio Cesare 14a/4;
Comune di Vittoria non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZIONE I n. 07782/2015, resa tra le parti, concernente pronuncia di compatibilità ambientale relativo alla concessione d3c.g.-a.g. perforazione e completamento di pozzi per estrazione gas;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, del Ministero per i Beni e le Attività Culturali e del Turismo, del Ministero dello Sviluppo Economico, di Eni s.p.a e di Edison Spa;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 giugno 2016 il Cons. Roberto Giovagnoli e uditi per le parti gli l’avvocato Vergerio per delega dell’avvocato Petretti, l’avvocato dello Stato Caselli, l’avvocato Grassi, l’avvocato Pafundi e l’avvocato Canuti.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con la sentenza di estremi indicati in epigrafe, il T.a.r. Lazio ha respinto il ricorso e i successivi motivi aggiunti proposti dagli odierni appellanti per l’annullamento dei seguenti atti:
1) quanto al ricorso:
- del Decreto del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, di concerto con il Ministro dei Beni e le Attività Culturali e del Turismo n. 149 del 27 maggio 2014, recante “Concessione di coltivazione d.3G.C.-A.G. derivante dai permessi di ricerca G.R.13.AG e G.R.14.AG: perforazione e completamento di sei pozzi nei campi ARGO e CASSIOPEA (Argo 2 e Cassiopea 1-5) e perforazione di due pozzi esplorativi (Centauro 1 e Gemini 1)”, a beneficio di ENI Spa, del parere n. 1263 CTVA del 21 giugno 2013 della Commissione Integrata VIA-IPPC, afferente il progetto “Offshore Ibleo Campi Gas Argo e Cassiopea, pozzi esplorativi Centauro 1 e Gemini 1”; del parere istruttorio conclusivo della domanda AIA-VIA presentata da Eni s.p.a. Piattaforma Prezioso K del 14 febbraio 2013 n. 593, del parere del Ministero dei Beni e le Attività Culturali e del Turismo, Direzione Generale del Paesaggio del 21 giugno 2013 del 19 agosto 2013 “Pronuncia di compatibilità ambientale Concessione d3C.G.-A.G. perforazione dei pozzi Gemini 1 e Centauro 1 e sviluppo dei giacimenti Argo e Cassiopea - Proponente ENI Spa Direzione Exploration & Production” nonché di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e consequenziali;
2) quanto ai motivi aggiunti:
- del decreto del Direttore Generale della Direzione Generale per le Risorse Minerarie ed Energetiche del 31 ottobre 2014, con cui è stata conferita a favore di Eni s.p.a. ed Edison s.p.a., la concessione di coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi contraddistinta dalla sigla "G. C1. AG" ubicata nel Canale di Sicilia, nella zona marina "G" per una durata di venti anni nonché di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e consequenziali.
2. Gli originari ricorrenti hanno proposto appello per ottenere, in riforma della predetta sentenza, l’accoglimento del ricorso e dei motivi aggiunti di primo grado.
3. Si sono costituiti in giudizio per resistere all’appello la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, il Ministero per i Beni e le Attività Culturali e del Turismo, il Ministero dello Sviluppo Economico, Eni s.p.a ed Edison Spa.
4. Eni s.p.a. ed Edison s.p.a., nel costituirsi in giudizio, oltre a sostenere nel merito l’infondatezza dell’appello, ne hanno in via pregiudiziale eccepito l’inammissibilità per violazione dell’art. 101 c.p.a. che prescrive il requisito della specificità dei motivi.
5. Alla pubblica udienza del 9 giugno 2016, la causa è stata trattenuta in decisione.
6. L’appello è inammissibile e infondato e va, pertanto, respinto.
7. Occorre preventivamente rilevare (anche perché la questione è stato oggetto di una specifica eccezione) che nel giudizio di appello, che non è un iudicium novum, è inammissibile la mera riproposizione dei motivi di primo grado, senza che sia sviluppata alcuna confutazione della statuizione del primo giudice, atteso che la cognizione del giudice d'appello investe le questioni dedotte dall'appellante mediante l'enunciazione di specifici motivi, e tale requisito di specificità dei motivi esige che alle argomentazioni svolte nella sentenza impugnata vengano contrapposte quelle dell'appellante, volte a confutare il fondamento logico giuridico delle prime (cfr., fra le tante, Cons. Stato, Sez. III, 16 giugno 2016, n. 2681; Cons. Stato Sez. VI, 19 gennaio 2016, n. 158; Cons. Stato Sez. V, 31 marzo 2016, n. 1268; Cons. Giust. Amm. Sic., 25 settembre 2015, n. 615).
Nel caso di specie, le appellanti si sono limitate a richiamare i motivi di impugnazione dedotti dinanzi al T.A.R. per il Lazio, senza censurare le statuizioni contenute nella sentenza appellata, il che comporta la declaratoria di inammissibilità dell'impugnazione.
7. Nel ricorso in appello, invero, i rari e sintetici riferimento alla sentenza appellata, rappresentano delle mere “clausole di stile”, nell’ambito di un testo che riproduce sostanzialmente i contenuti dele argomentazioni sviluppare nel ricorso di primo grado, i cui contenuti vengono in diverse occasioni anche espressamente richiamati mediante clausole di rinvio.
7.1. Così, ad esempio, il primo motivo di appello, si apre con un rinvio “a quanto dettagliatamente rappresentato in sede di ricorso introduttivo, con il primo motivo di ricorso” e si sostanzia nella mera riproposizione delle censure del ricorso di primo grado, concludendosi, con la formula di stile: “chiaro pertanto risulta il vizio delle grava sentenza per error in iudicando, sotto il profilo della violazione di legge, del travisamento del fatto, della errata interpretazione di norme giuridiche nonché della violazione dell’art. 112 c.p.c.”.
7.2. Analogamente il secondo motivo di appello rappresenta la riproposizione mera del secondo motivo del ricorso di primo grado. Anche in questo caso la critica alla sentenza appellata è di mero stile e si esaurisce nelle seguenti formule “contrariamente a quanto affermato dalle controparti negli scritti difensivi depositati in primo grado e in sentenza da parte del T.a.r.”; “peraltro, come rappresentato in primo grado – ma la circostanza, ancora una volta, non è stata presa in considerazione alcuna dal T.a.r.”. Formule che, attesa la loro genericità, non soddisfano il requisito della specificità dei motivi di cui all’art. 101 c.p.a.
7.3. Considerazioni simili valgono anche per il terzo motivo, che, pur contenendo più numerosi riferimenti alla sentenza appellata, si traduce sempre nella mera riproposizione delle censure di primo grado. 7.4. Analoga sorte coinvolge, infine, il quarto motivo di appello, dove pure la critica alla sentenza appellata si riduce all’inciso “contrariamente a quanto affermato dal giudice di prime cure” o “anche alla luce di quanto significato dalle controparti negli scritti difensivi depositati in primo grado cui il T.a.r. Lazio ha erroneamente ed improvvidamente aderito”.
8. In altri termini, nell’ambito di un atto di appello di circa 40 pagine, i riferimenti critici alla motivazione della sentenza di primo grado sono, salvo qualche rapido passaggio incidentale, quasi del tutto assenti, il che rende l’appello privo del requisiti della specificità dei motivi richiesto a pena di inammissibilità dall’art. 101 c.p.a.
9. L’appello è comunque infondato nel merito alla luce delle seguenti considerazioni.
9.1. In ordine al primo motivo di ricorso, non risulta condivisibile la lamentata violazione della direttiva Habitat 92/43/Cee atteso che: a) le attività del progetto Argo Cassiopea ubicate in ambito offshore sono localizzate esternamente ai siti appartenenti alla “Rete Natura 2000”, ad Aree Naturali Protette, a siti IBA e non sono localizzate all’interno di aree caratterizzate da habitat naturali e specie floristiche e faunistiche di interesse europeo.
Per le attività onshore, ricadenti all’interno e prossime a siti Rete Natura 2000, lo Studio di Impatto Ambientale è stato integrato da uno Studio di Incidenza finalizzato a valutare le interferenze dirette ed indirette del progetto su tali siti. Tale Studi, sulla base di valutazioni tecnico-discrezionali rispetto alle quali non emergono profili di inattendibilità o erroneità, hanno escluso, sia con riferimento alla fase di cantiere che durante quella di esercizio, l’esistenza di perturbazioni, anche sotto il profilo del ragionevole dubbio, in grado di pregiudicare le finalità conservative dei suddetti siti.
Tali risultati consentono di escludere anche la violazione del c.d. principio di precauzione, che consente, ma non impone incondizionatamente all’Amministrazione di attivarsi in presenza di pericoli soltanto ipotizzati (e non ancora suffragati da evidenze scientifiche). Peraltro, le esigenze sottese al principio di precauzione sono state nella specie soddisfatte attraverso la previsione di specifiche prescrizioni di tutela che dimostrano la centralità assunta in sede istruttoria dalle questioni di tutela ambientale.
Infondate sono anche le censure relative alla violazione della direttiva 13/30/UE sulla sicurezza delle operazioni in mare. E’ sufficiente sul punto evidenziare che tale direttiva, che per il suo contenuto non può considerarsi self executing, non era ancora stata recepita all’epoca di adozione dei provvedimenti impugnati.
9.2. Infondato è anche il secondo motivo di ricorso. Risulta dirimente la considerazione secondo cui nel caso oggetto del presente giudizio trova applicazione l’art. 35, comma 1, d.l. 22 giugno 2012, n. 83 convertito in legge n. 34 del 2012, che ha escluso dal campo di applicazione del divieto di svolgere attività di coltivazione di idrocarburi all’interno delle aree marine e costiere protette e nelle zone di mare entro le 12 miglia, i procedimenti concessori in corso alla data di entrata in vigore del decreto legislativo 29 giugno 2010, n. 128 ed i procedimenti autorizzatori e concessori conseguenti e connessi. Nel caso di specie, come correttamente evidenziato dal T.a.r., il procedimento in questione beneficia della deroga, in quanto era in corso alla data di entrata in vigore del d.lgs. n. 128/20102, risultando avviato nel maggio 2010 dal Ministero, in seguito ad istanza del luglio 2009
9.3. Infondato è anche il terzo motivo di ricorso diretto a sostenere la violazione degli artt. 117, comma 3 Cost. e 14, lett. e), l), ed m) dello Statuto speciale della Regione siciliana per avere il Ministero omesso di considerare il parere negativo espresso dalla Regione siciliana.
E’ sufficiente evidenziare sul punto che il parere regionale per gli interventi soggetti a VIA statale (quale quello per cui è causa) è meramente consultivo/collaborativo, e non vincolante, come si evince dall’art. 25, comma 2, d.lgs. n. 152/2006 che riconosce l’esclusiva competenza del Ministero dell’Ambiente.
La disciplina legislativa della VIA trova, del resto, il suo fondamento a livello costituzionale nell’art. 117, comma 2, lett. s) Cost., che riconosce allo Stato una potestà legislativa esclusiva in materia di “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema”. Nell’esercizio di tale potestà legislativa esclusiva, la legge statale può certamente attribuire allo Stato anche le funzioni amministrative, a prescindere dall’intesa con la Regione.
La giurisprudenza costituzionale invocata in senso contrario dagli appellanti risulta inconferente in quanto fa riferimento alla diversa ipotesi in cui lo Stato, utilizzando la leva ascendente del principio di sussidiarietà, assume funzioni amministrative (e legislative) su materie di competenza regionale.
9.4. Risulta, infine, infondato il quarto motivo di ricorso (volto a sostenere l’esistenza di plurimi profili di illegittimità per carenza di istruttoria).
Come già condivisibilmente rilevato dal T.a.r., il motivo risulta genericamente dedotto anche in primo grado, atteso che i ricorrenti hanno omesso di indicare i profili specifici ritenuti trascurati in relazione alla peculiare conformazione del territorio, o comunque gli elementi oggettivi idonei a evidenziare i dedotti profili di illogicità e contraddittorietà della valutazioni ambientali contestate.
10. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello deve essere respinto.
11. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in complessivi € 3.000, oltre agli accessori di legge, a favore di Eni e di Edison s.p.a. e, considerata l’unicità della difesa e l’identità della posizione processuale, in complessivi € 1.000, oltre agli accessori di legge, a favore della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, del Ministero per i Beni e le Attività Culturali e del Turismo e del Ministero dello Sviluppo Economico.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna le appellanti in solido al pagamento delle spese di giudizio, che liquida in complessivi € 3.000, per ciascuno, a favore di Eni s.p.a. e di Edison s.p.a., e in complessivi € 1.000, per ciascuno, a favore della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, del Ministero per i Beni e le Attività Culturali e del Turismo, del Ministero dello Sviluppo Economico.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 giugno 2016 con l'intervento dei magistrati:
Sergio Santoro, Presidente
Roberto Giovagnoli, Consigliere, Estensore
Bernhard Lageder, Consigliere
Marco Buricelli, Consigliere
Francesco Mele, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Roberto Giovagnoli Sergio Santoro
IL SEGRETARIO
