TAR Lombardia (MI) Sez. III del 13 giugno 2013
Aria. Limitazione di accesso alla ZTL tramite regime tariffario

Dopo aver ribadito la legittimità, statuita da alcune recenti pronunce degli atti istitutivi del regime tariffario per l'accesso alla ZTL (c.d. “Area C”), la sentenza respinge, a prescindere dalla legittimità o meno dei succitati atti, la richiesta di risarcimento del danno determinato dai diminuiti incassi della società ricorrente, che svolge attività di autorimessa privata all'interno della zona sottoposta a regime tariffario (segnalazione Avv. Sergio Cannavò)

N. 01546/2013 REG.PROV.COLL.

N. 00766/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 766 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
- Mediolanum Parking S.r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Emanuele Ratto e Alberto Colombo, ed elettivamente domiciliata presso lo studio degli stessi in Milano, Viale Lazio n. 4;

contro

- il Comune di Milano, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Maria Rita Surano, Paola Maria Ceccoli e Massimo Calì, ed elettivamente domiciliato in Milano, Via Andreani n. 10, presso la sede dell’Avvocatura comunale;

nei confronti di

- Provincia di Milano, in persona del Presidente pro-tempore, non costituita in giudizio;
- Regione Lombardia, in persona del Presidente pro-tempore, non costituita in giudizio;
- Garage Dezza S.r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore, non costituito in giudizio;
- Legambiente Onlus, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Micaela Chiesa e Sergio Cannavò, ed elettivamente domiciliata in Milano, Piazza Bertarelli n. 1, presso lo studio dell’Avv. Paola Brambilla;

e con l'intervento di

ad opponendum:
- Genitori Antismog e Ciclobby Onlus, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro-tempore, rappresentati e difesi dall’Avv. Anna Gerometta, ed elettivamente domiciliati in Milano, Piazza Bertarelli n. 1, presso lo studio dell’Avv. Paola Brambilla;
- W.W.F. Italia – Ong Onlus e Associazione Nazionale Italia Nostra Onlus, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro-tempore, rappresentati e difesi dall’Avv. Paola Brambilla, ed elettivamente domiciliati presso lo studio della stessa in Milano, Piazza Bertarelli n. 1;
- Fondo Ambiente Italiano, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Paola Brambilla, Anna Gerometta e Micaela Chiesa, ed elettivamente domiciliato presso lo studio della prima in Milano, Piazza Bertarelli n. 1;
- Codacons, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Marco Donzelli, ed elettivamente domiciliato presso lo studio dello stesso in Milano, Viale Abruzzi n. 83;

per l’annullamento

quanto al ricorso introduttivo:

- della deliberazione della Giunta comunale di Milano in data 4 novembre 2011, n. 2526 (prot. gen. n. 795139/2011), avente ad oggetto:

Misure di contenimento del traffico veicolare. Nuova disciplina, avente carattere sperimentale di legge di accesso alla ZTL Cerchia dei Bastioni. Immediatamente eseguibile;

- della relazione tecnica, alla stessa allegata quale parte integrante ed assunta a motivazione della deliberazione di cui sopra, elaborata dalla società Agenzia Mobilità Ambiente Territorio S.r.l. (in prosieguo AMAT) ed avente ad oggetto:

Valutazione nuovi scenari di regolamentazione degli accessi alla ZTL Cerchia dei Bastioni;

- della deliberazione della Giunta comunale di Milano assunta nella seduta del 13 dicembre 2011, n. 2800 (prot. gen. n. 883750/2011), avente ad oggetto:

Misure di contenimento del traffico veicolare. Nuova disciplina, avente carattere sperimentale, di accesso alla ZTL Cerchia dei Bastioni. Integrazione della deliberazione n. 2526/2011 del 4.11.2011. Spesa di euro 4.060.000,00. Immediatamente eseguibile;

- dell’ordinanza sindacale 21 dicembre 2011, n. 67222, avente ad oggetto:

Zona a traffico limitato – disciplina con carattere sperimentale, avente durata di 18 mesi, per l’accesso di veicoli nella ZTL Cerchia dei Bastioni – Area C;

- ove ed in quanto occorra, della Determinazione dirigenziale 21 dicembre 2011, PG n. 909326/11, avente ad oggetto:

Approvazione dei sistemi di pagamento, di comunicazione e di registrazione della targa per l’accesso dei veicoli nella ZTL Cerchia dei Bastioni durante la fase sperimentale, avente durata di 18 mesi, a partire dal 16.01.2012;

- dell’ordinanza sindacale 13 gennaio 2012, n. 67282, avente ad oggetto:

Zona a traffico limitato – disciplina con carattere sperimentale, avente durata di 18 mesi, per l’accesso di veicoli nella ZTL Cerchia dei Bastioni – Area C. Integrazione dell’Ordinanza n. 67222/2011 del 21.12.2011;

- della determinazione dirigenziale 18 gennaio 2012 prot. n. 36577/2012, avente ad oggetto:

Integrazioni alla Determinazione Dirigenziale n. 21 del 21.12.2011. “Approvazione dei sistemi di pagamento, di comunicazione e di registrazione della targa per l’accesso dei veicoli nella ZTL Cerchia dei Bastioni durante la fase sperimentale, avente durata di 18 mesi, a partire dal 16.01.2012”;

- di ogni altro atto presupposto, consequenziale o comunque connesso, già assunto od ancora da assumere, da ricomprendersi nell’oggetto della presente impugnativa ad ogni utile effetto procedimentale ed anche, ricorrendone i presupposti, processuale, nella parte in cui:

(a) preclude o altrimenti limita - in particolare assoggettandolo al pagamento di un ticket di ingresso dell’importo (attualmente) di € 5,00 giornalieri – l’accesso nella ZTL Cerchia dei Bastioni degli autoveicoli privati quali potenziali utilizzatori del parcheggio pubblico a rotazione, già di proprietà dello stesso Comune di Milano, ancorché a tutt’oggi validamente affidato alla ricorrente in concessione di gestione dallo stesso ente locale (in forza degli illegittimi provvedimenti di cui infra), denominato Mediolanum Parking ed ubicato a Milano, in Largo Corsia dei Servi n. 15;

(b) e ciò senza al contempo prevedere alcuna esenzione o deroga finalizzata a consentire ai potenziali utenti un accesso agevolato al suddetto parcheggio pubblico a rotazione e, quindi, la persistente operatività della struttura, mercé il riconoscimento, in tale prospettiva, della posizione differenziata di cui la ricorrente è titolare in qualità vuoi di concessionaria di bene pubblico e di pubblico servizio, vuoi di soggetto obbligato nei confronti del Comune di Milano, nonché dei suoi aventi causa a seguito dell’operazione di c.d. valorizzazione del patrimonio immobiliare dell’Ente nel cui ambito il Comune di Milano ha apportato ad un Fondo immobiliare all’uopo costituito il diritto di superficie sul Mediolanum Parking, bene demaniale;

- nonché per il risarcimento del danno ingiusto patito e patendo per effetto dell’assunzione e della concreta applicazione dei provvedimenti impugnati;

quanto al primo ricorso e al secondo per motivi aggiunti;

- della deliberazione di Giunta comunale di Milano 6 settembre 2012, n. 1694 avente ad oggetto:

Misure di contenimento del traffico veicolare. Disciplina, avente carattere sperimentale, di accesso alla ZTL Cerchia dei Bastioni a seguito dell’ordinanza cautelare del Consiglio di Stato n. 2829 del 25 luglio 2012. Spesa di euro 200.000,00. Immediatamente eseguibile;

- nonché di ogni altro atto presupposto, consequenziale o comunque connesso, ancorché allo stato non conosciuto, tra cui in particolare delle delibera di Consiglio comunale n. 24/2002 citata nelle premesse della delibera impugnata;

- nonché per il risarcimento del danno ingiusto patito e patendo.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Milano e di Legambiente Onlus;

Visti gli atti di intervento ad opponendum di Genitori Antismog e Ciclobby Onlus, di W.W.F. Italia – Ong Onlus e Associazione Nazionale Italia Nostra Onlus, del Fondo Ambiente Italiano e del Codacons;

Vista l’ordinanza n. 606/2012 con cui è stata respinta la domanda di sospensione dell’esecuzione dei provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo;

Vista l’ordinanza n. 2898/2012 con cui la Quinta Sezione del Consiglio di Stato ha riformato il provvedimento cautelare di primo grado;

Vista l’ordinanza n. 1402/2012 con cui è stata respinta la domanda di sospensione dell’esecuzione dei provvedimenti impugnati con il primo ricorso per motivi aggiunti;

Vista l’ordinanza n. 4386/2012 con cui la Quinta Sezione del Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento cautelare riguardante il primo ricorso per motivi aggiunti;

Vista l’ordinanza n. 1720/2012 con cui è stata respinta la nuova domanda di sospensione dell’esecuzione dei provvedimenti impugnati con i ricorsi già in precedenza citati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Designato relatore il primo referendario Antonio De Vita;

Uditi, all’udienza pubblica del 9 aprile 2013, i procuratori delle parti, come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso straordinario notificato in data 1 marzo 2012, la ricorrente Mediolanum Parking S.r.l. ha impugnato la deliberazione della Giunta comunale di Milano in data 4 novembre 2011, n. 2526, unitamente agli altri atti indicati in epigrafe, chiedendo altresì il risarcimento dei danni. In data 22 marzo 2012, il Comune di Milano ha notificato alla ricorrente l’atto di opposizione ex art. 10 del D.P.R. n. 1199 del 1971 al fine di ottenere la trasposizione del ricorso in sede giurisdizionale; in data 29 marzo 2012, la ricorrente ha depositato presso questo Tribunale l’atto di costituzione.

La società ricorrente gestisce un’autorimessa pubblica interrata a rotazione, ubicata nel centro di Milano, in Largo Corsia dei Servi. Con gli atti impugnati in questa sede il Comune di Milano ha modificato in senso restrittivo l’ingresso dei veicoli nella Cerchia dei Bastioni (denominata Area C), zona in cui è situato anche il parcheggio gestito dalla ricorrente, subordinando l’accesso alla stessa al pagamento di una tariffa per alcune tipologie di veicoli, impedendosi invece l’accesso per quelli più inquinanti.

A sostegno del ricorso vengono dedotte svariate censure di violazione di legge e di eccesso di potere sotto differenti profili.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Milano e Legambiente Onlus, che hanno chiesto il rigetto del ricorso.

Sono intervenuti ad opponendum i Genitori Antismog e Ciclobby Onlus, il W.W.F. Italia – Ong Onlus e l’Associazione Nazionale Italia Nostra Onlus, il Fondo Ambiente Italiano e il Codacons, che hanno chiesto il rigetto del ricorso.

Con ordinanza n. 606/2012 è stata respinta la domanda di sospensione dell’esecuzione dei provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo; il predetto provvedimento cautelare di primo grado è stato riformato con l’ordinanza n. 2898/2012 della Quinta Sezione del Consiglio di Stato.

2. Con ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 21 settembre 2012 e depositato il 22 settembre successivo, la ricorrente ha impugnato altresì la deliberazione di Giunta comunale di Milano 6 settembre 2012, n. 1694, avente ad oggetto le misure di contenimento del traffico veicolare. Disciplina, avente carattere sperimentale, di accesso alla ZTL Cerchia dei Bastioni a seguito dell’ordinanza cautelare del Consiglio di Stato n. 2829 del 25 luglio 2012.

Difatti, a seguito della predetta ordinanza del Consiglio di Stato, che ha riformato il provvedimento cautelare di primo grado, sospendendo la delibera di Giunta n. 2526 del 2011, il Comune di Milano ha adottato un nuovo atto volto a mantenere in vita gli effetti del precedente provvedimento sospeso dal Consiglio di Stato, seppure sulla base di presupposti in parte diversi.

A sostegno del ricorso sono state dedotte svariate censure di violazione di legge e di eccesso di potere sotto differenti profili.

Con ordinanza n. 1402/2012 è stata respinta la domanda di sospensione dell’esecuzione dei provvedimenti impugnati con il primo ricorso per motivi aggiunti; con ordinanza n. 4386/2012 la Quinta Sezione del Consiglio di Stato ha confermato il predetto provvedimento cautelare.

3. Con un successivo ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 10 novembre 2011 e depositato il 12 novembre successivo, sono stati addotti nuovi motivi di censura avverso gli atti impugnati con il primo ricorso per motivi aggiunti, anche in ragione della circostanza che la loro conoscenza è derivata dal deposito degli stessi in sede di giudizio presso il Consiglio di Stato.

Con ordinanza n. 1720/2012 è stata respinta la nuova domanda di sospensione dell’esecuzione dei provvedimenti impugnati con i ricorsi già in precedenza citati.

4. In prossimità dell’udienza di trattazione del merito della controversia, le parti hanno depositato memorie a sostegno delle rispettive posizioni.

5. Alla pubblica udienza del 9 aprile 2013, dopo che il difensore del Comune di Milano ha depositato copia della nuova deliberazione che ha istituito in via definitiva la tariffazione per l’accesso all’Area C, il difensore della parte ricorrente ha insistito sulla richiesta di risarcimento del danno; quindi, la controversia è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare, va dichiarata l’improcedibilità sia del ricorso introduttivo che di quelli per motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse, atteso che in data 27 marzo 2013, con deliberazione della Giunta comunale n. 588, immediatamente eseguibile, il Comune di Milano ha approvato le “misure di contenimento del traffico veicolare. Approvazione della disciplina di accesso alla ZTL cerchia dei Bastioni”, che dal 1 aprile 2013 sostituiscono quelle contenute nella deliberazione del 6 settembre 2012, n. 1694, impugnata con il primo ricorso per motivi aggiunti (pag. 3 della delibera: all. del Comune prodotto in udienza).

Difatti, non essendo stato oggetto di impugnazione il nuovo provvedimento di disciplina del traffico, sostitutivo di quello precedente, una eventuale pronuncia di accoglimento dei ricorsi, formulati nella presente sede, non attribuirebbe alcuna utilità all’odierna ricorrente.

2. La dichiarazione di improcedibilità dei ricorsi esime il Collegio dallo scrutinio delle eccezioni sollevate dalla parte ricorrente in ordine all’ammissibilità dell’intervento in giudizio delle diverse associazioni ed organismi.

3. A questo punto resta da scrutinare la domanda di risarcimento del danno formulata dalla medesima ricorrente, sia nel ricorso introduttivo che in quelli per motivi aggiunti.

3.1. La domanda di risarcimento del danno non è fondata.

3.2. In primo luogo va evidenziato come i provvedimenti, impugnati sia con il ricorso introduttivo che con quello per motivi aggiunti, siano stati ritenuti immuni da vizi di legittimità da diverse recenti pronunce di questo Tribunale (Sez. II, 28 marzo 2013, nn. 802, 803 e 804)

3.3. In ogni caso, anche a prescindere dalla legittimità o meno degli atti impugnati, non sussistono i presupposti per accogliere la domanda risarcitoria.

3.4. La ricorrente assume – nella memoria depositata l’8 marzo 2013 – di aver subito un danno per un ammontare complessivo di € 248.331,06, calcolato tenendo conto della differenza tra gli incassi medi del quadriennio 2008-2011 (periodo in cui era in vigore Ecopass) e quelli del 2012 e del 2013 (periodo in cui è entrata in vigore Area C). Ciò sarebbe dimostrato dagli allegati al ricorso (all. 65-70), laddove sono stati esposti i dati contabili della società ricorrente e la flessione subita (pari al 22%) in concomitanza con l’introduzione della tariffa di ingresso nell’Area C.

Pur dovendosi prendere atto di una diminuzione degli introiti in capo alla ricorrente nei periodi considerati, non si può non rilevare come la media degli incassi del quadriennio 2008-2011 non possa essere ritenuta un utile elemento di raffronto, atteso che appare più congruo focalizzare l’attenzione sul solo anno 2011, visto che non risulta ragionevole, a causa della disomogeneità temporale, confrontare un quadriennio con un solo anno.

Facendo quindi riferimento soltanto agli incassi dell’anno 2011 emerge che l’entità degli stessi è ben inferiore alla media del quadriennio 2008-2011 (905.000 € circa contro gli oltre 965.000 €), con l’evidenziazione di un andamento negativo già in atto rispetto agli anni precedenti, pur non essendo ancora state introdotte le misure contestate nella presente sede.

Unitamente a ciò vanno poi evidenziati – come rilevato anche dalla difesa comunale – altri fattori che hanno sicuramente influenzato la riduzione degli incassi, quali l’aumento del carburante, l’utilizzo di sistemi alternativi di mobilità e, non ultimo, il mutamento delle abitudini dei cittadini, legato anche al potenziamento del servizio di trasporto pubblico.

Ciò determina – in ragione della mancanza di una prova rigorosa in ordine al nesso di causalità tra l’introduzione di Area C e la contrazione degli incassi del parcheggio gestito dalla ricorrente – l’impossibilità di ricondurre con certezza quest’ultimo fenomeno al precedente (cfr., sul nesso di causalità, dal ultimo, T.A.R. Piemonte, Torino, II, 11 aprile 2013, n. 452; sull’onere della prova in materia di risarcimento del danno nel giudizio amministrativo, cfr. Consiglio di Stato, V, 2 maggio 2013, n. 2388).

Infine, non può non rilevarsi come la ricorrente avrebbe potuto limitare le proprie perdite aderendo ad una Convenzione con il Comune volta ad incentivare la sosta degli autoveicoli nelle autorimesse del centro, con il conseguente riconoscimento di un vantaggio tariffario ai veicoli che accedevano in Area C e sostavano per più di tre ore consecutive in un’autorimessa convenzionata (all. 26 e 27 del Comune).

3.5. In ragione di quanto esposto in precedenza, ossia in ragione della mancata dimostrazione dell’esistenza di un nesso di causalità tra il danno asseritamente subito dalla ricorrente e l’introduzione della tariffa di ingresso nell’Area C del Comune di Milano, la domanda di risarcimento del danno formulata da Mediolanum Parking S.r.l. deve essere respinta.

4. In conclusione, il ricorso introduttivo e quelli per motivi aggiunti devono essere dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, mentre la domanda di risarcimento del danno formulata dalla ricorrente deve essere respinta.

5. In ragione del complessivo andamento della controversia, le spese di giudizio possono essere compensate tra tutte le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando, dichiara improcedibili il ricorso introduttivo e quelli per motivi aggiunti, come indicati in epigrafe; respinge la domanda di risarcimento del danno formulata dalla ricorrente.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del 9 aprile 2013 con l’intervento dei magistrati:

Adriano Leo, Presidente

Alberto Di Mario, Primo Referendario

Antonio De Vita, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 13/06/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)