Consiglio di Stato, Sez. VI,  n. 4499 del 6 agosto 2012
Beni Ambientali. Legittimità annullamento del parere paesaggistico comunale senza motivazione.

E’ legittimo il provvedimento della Soprintendenza che annulla il parere paesaggistico favorevole rilasciato dal Comune ente subdelegato, perché non assolve il compito proprio di dare “da solo, piena contezza dell'ammissibilità dell'intervento con una congrua descrizione sia dell'ambiente nel quale l'opera deve inserirsi, che dell'opera medesima” (Cons. Stato, Sez. VI, 28 dicembre 2011, n. 6885). Infatti, nel provvedimento comunale annullato, non è stata data alcuna specifica motivazione della compatibilità dell'intervento autorizzato con la disciplina vincolistica della zona in cui ricade il manufatto, dichiarata di notevole interesse pubblico ai sensi della legge n. 1497 del 1939, poiché si afferma soltanto che le opere in progetto non contrastano con il contesto paesistico e panoramico vincolato. Inoltre, l’eventuale parziale degrado di un’area sottoposta a tutela, non giustificherebbe, in ogni caso, la tolleranza da parte dell’Amministrazione comunale di ulteriori abusi che comprometterebbero ancora di più le aree rimaste integre, dovendo essa anzi salvaguardare il residuo valore paesistico delle zone ancora non del tutto compromesse. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 04499/2012REG.PROV.COLL.

N. 03890/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3890 del 2008, proposto dalla signora Brutti Manuela, rappresentata e difesa dall'avvocato Eugenio Benedetti, con domicilio eletto presso il signor Massimo Frattali Clementi in Roma, via F. Paulucci de' Calboli, 1;

contro

Ministero per i beni e le attivita' culturali - Soprintendenza per i beni ambientali e architettonici del Lazio, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZIONE II QUATER n. 2181/2007, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero per i beni e le attività culturali - Soprintendenza per i beni ambientali e architettonici del Lazio;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 luglio 2012 il consigliere di Stato Maurizio Meschino e uditi per le parti l’avvocato Benedetti e l’avvocato dello Stato Russo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La signora Manuela Brutti (in seguito “ricorrente”), con il ricorso n. 18040 del 2000 proposto al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, ha chiesto l’annullamento del decreto del Soprintendente per i beni ambientali e architettonici del Lazio del 26 giugno 2000, recante l’annullamento del provvedimento del Comune di Grottaferrata n. 21 del 18 aprile 2009 con cui è stato espresso parere favorevole alle signore Brutti Emanuela e Nadia, ai sensi degli articoli 32 della legge n. 47 del 1985 e 39 della legge n. 724 del 1994, sulla domanda di sanatoria di un villino edificato abusivamente dalla ricorrente in via Castel de Paolis, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale.

2. Il giudice adito, con la sentenza n. 2181 del 2007, ha respinto il ricorso compensando tra le parti le spese del giudizio.

3. Con l’appello in epigrafe è chiesto, in riforma della sentenza di primo grado, l’annullamento del citato provvedimento del Soprintendente del 26 giugno 2000.

4. All’udienza del 3 luglio 2012 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. Con la sentenza gravata, n. 2181 del 2007, il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda-quater, ha respinto il ricorso, n. 18040 del 2000, proposto avverso il provvedimento del Soprintendente per i beni ambientali e architettonici del Lazio del 26 giugno 2000 con il quale è stato annullato il provvedimento del Comune di Grottaferrata, n. 21 del 18 aprile 2009, recante parere favorevole, ai sensi degli articoli 32 della legge n. 47 del 1985 e 39 della legge n. 724 del 1994, sulla domanda di sanatoria di un villino edificato abusivamente in via Castel de Paolis.

Nella sentenza è respinto il primo motivo di ricorso, per il quale con l’impugnato provvedimento la Soprintendenza avrebbe sostituito il proprio giudizio di merito a quello reso dal Comune, eccedendo così dal limite della propria competenza, relativa al solo esame della legittimità dell’atto comunale. Ciò è infondato, afferma il primo giudice, poiché con il provvedimento statale sono stati individuati nel parere comunale tipici vizi di legittimità, quali la carenza della motivazione e la violazione degli articoli 145 e 146 del d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490 (Testo unico delle norme in materia di beni culturali e ambientali), essendosi riscontrata la mancanza di ogni valutazione sulla compatibilità del manufatto con i valori paesaggistici e ambientali compendiati nella dichiarazione di notevole interesse dell’area in cui esso ricade (adottata con d.m. 24 aprile del 1954 ai sensi della legge n. 1497 del 1939) ed è stato altresì rilevato che l’opera abusiva non rispetta il lotto minimo previsto dalle norme tecniche di attuazione del Piano Territoriale Paesistico (PTP), ambito n. 9 (legge regionale n. 24 del 1998 e successive modificazioni).

Le ulteriori ragioni poste alla base del provvedimento impugnato (quale l’eventuale effetto di “modifica” del vincolo paesaggistico” che conseguirebbe alla sanatoria di opere contrastanti con il PTP) hanno perciò valore meramente confermativo e rafforzativo, si soggiunge nella sentenza, risultando di conseguenza irrilevanti la censure dedotte al riguardo.

Il TAR ha poi esaminato le ulteriori censure di illegittimità del provvedimento impugnato, relative: a) all’erroneità di avere con esso affermato che l’eventuale sanatoria dell’opera in questione avrebbe comportato un vulnus al mantenimento della vocazione agricola della zona, non essendo stato considerato che tale vocazione risulterebbe ormai persa, date le numerose costruzioni nella zona su piccoli lotti, come risultanti dalla perizia giurata esibita in atti; b) all’inapplicabilità nella specie del PTP, in quanto approvato con la legge regionale n. 24 del 1998 e perciò successivamente alla realizzazione del manufatto, essendo stata emanata per tali casi la deliberazione della Giunta regionale n. 5334 del 2 novembre 1999, recante direttive ai Comuni di autorizzazione al superamento dei limiti posti dal PTP per le zone già compromesse.

Anche questi motivi sono respinti dal primo giudice, poiché: a) dalla stessa planimetria e rilievo satellitare allegati alla perizia, risulta che la zona è tuttora in prevalenza verde e, d’altro lato, pregresse violazioni della normativa di tutela non legittimano ulteriori violazioni compromissorie dello stato delle aree restanti; b) la giurisprudenza ha affermato, con indirizzo costante da condividere, che - in sede di rilascio della concessione edilizia in sanatoria ai sensi dell’art. 32 della legge n. 47 del 1985 - l’obbligo di acquisire il parere dell’autorità preposta alla tutela paesistica sussiste anche per le opere realizzate prima dell’imposizione del vincolo; né le direttive ai Comuni, di cui alla citata delibera della Giunta regionale n. 5334 del 1999, hanno effetto nei confronti dell’autorità tutoria avente il potere di annullamento dei relativi pareri.

2. Nell’appello si censura la sentenza di primo grado, in quanto:

-a) la Soprintendenza avrebbe palesemente sovrapposto il proprio giudizio di merito estetico a quello reso dal Comune, come provato dalle valutazioni per cui, come affermato nel provvedimento impugnato, la costruzione, ad effetto dell’asserita violazione della prescrizione sul lotto minimo posta con le N.T.A del PTP, “verrebbe a vanificare il motivo per cui è stata vincolata la zona, contravvenendo al mantenimento dell’intera zona a vocazione agricola con grave danno dal punto di vista ambientale e paesaggistico” ovvero il parere favorevole del Comune avrebbe comportato una modifica del provvedimento di vincolo con “l’alterazione di tratti caratteristici della località protetta”, venendo con ciò trascurato, inoltre, che l’atto comunale è stato fondato sul parere di compatibilità ambientale reso dalla Commissione appositamente costituita per l’esame dell’istanza della ricorrente;

- b) il primo giudice avrebbe anche errato: 1) nel dare rilievo al superamento del limite del lotto minimo, non soltanto perché la disposizione al riguardo è stata introdotta con la legge regionale n. 24 del 1998 e perciò dopo molti anni dalla commissione dell’abuso (1989) e dalla emanazione delle normative di legge in materia di sanatoria, ma anche perché nella procedura di sanatoria non si pone la questione della conformità a normative urbanistiche, essendo la loro violazione il presupposto dei casi di specie; 2) nel ritenere la violazione degli articoli 145 e 146 del d.lgs. n. 490 del 1999, che sono norme inconferenti rispetto all’applicazione dell’art. 32 della legge n. 47 del 1985, per il quale, inoltre, non rileva l’asserita modificazione del vincolo ad effetto del parere favorevole del Comune, avendo l’articolo proprio lo scopo di disciplinare la sanatoria in aree vincolate, e risultando determinanti in connessione, per quanto già dedotto sulla violazione del limite del lotto minimo, le ulteriori motivazioni del provvedimento impugnato, valutate invece dal primo giudice come meramente confermative; 3) nel non considerare la rilevanza della modificazione dello stato dei luoghi intervenuta nel frattempo, dovuta ad un abusivismo diffuso, con la connessa carenza di istruttoria e motivazione del provvedimento impugnato, risultando inoltre tale abusivismo sovente non sanzionato dalla Soprintendenza con evidente disparità di trattamento di casi identici;

-c) sarebbero state lese, infine, le garanzie di partecipazione procedimentale della ricorrente, poiché in violazione, rispettivamente, degli articoli 7 e 10-bis della legge n. 241 del 1990, dapprima non le è stata data la comunicazione di avvio del procedimento, necessaria perché il privato possa partecipare alla nuova fase procedimentale relativa all’esame ministeriale dell’autorizzazione comunale, come previsto dal decreto ministeriale 13 giugno 1994, n. 495, e non vi è stato, poi, alcun preavviso della emanazione del provvedimento negativo.

3. Le censure così riassunte sono infondate per i motivi che seguono.

3.1. Sui limiti dell’esame da parte della Soprintendenza dell’autorizzazione paesaggistica rilasciata dalla Regione (o da un ente subdelegato), si richiama la giurisprudenza costante di questo Consiglio di Stato, per la quale: a) il potere di annullamento della Soprintendenza non consente il riesame nel merito delle valutazioni discrezionali compiute dalla Regione, o dall’ente subdelegato, ma si esprime in un sindacato di legittimità, esteso a tutte le ipotesi riconducibili all'eccesso di potere, anche per difetto di motivazione o di istruttoria; b) la Regione (nella specie il Comune subdelegato) deve quindi esercitare il proprio potere motivando adeguatamente sulla compatibilità con il vincolo paesaggistico dell’opera specificamente assentita, in relazione a tutte le circostanze rilevanti nel caso di specie, sussistendo, in caso contrario, illegittimità per carenza di motivazione o di istruttoria; c) l’autorità statale, se ravvisa un tale vizio nell’atto oggetto del suo riesame, nel proprio provvedimento, perché sia a sua volta immune da vizi di legittimità, può motivare sulla non compatibilità degli interventi programmati rispetto ai valori paesaggistici compendiati nel vincolo (Cons. Stato, Sez. VI: 22 giugno 2011, n. 3767; 26 luglio 2010, n. 4861; 4 dicembre 2009, n. 7609; 13 febbraio 2009, n. 772).

Ciò richiamato si deve osservare che nel provvedimento comunale di cui si tratta non è stata data alcuna specifica motivazione della compatibilità dell'intervento autorizzato con la disciplina vincolistica della zona in cui ricade il manufatto, dichiarata di notevole interesse pubblico con il decreto ministeriale 24 aprile 1954 ai sensi della legge n. 1497 del 1939, poiché si afferma soltanto che le opere in progetto “non contrastano con il contesto paesistico e panoramico vincolato”.

Tale motivazione non può ritenersi adeguata per il solo fatto del previo parere favorevole della C.E.C., espresso con l’unica condizione “che l’accessorio venga tinteggiato con lo stesso colore dell’edificio principale”, restando il giudizio comunque carente poiché privo del necessario e specifico raffronto tra le caratteristiche dell’opera da autorizzare e i valori su cui si fonda la tutela dei luoghi in cui è stato realizzato l’abuso.

Il provvedimento rilasciato dall'ente subdelegato non assolve perciò al compito proprio di dare “da solo, piena contezza dell'ammissibilità dell'intervento con una congrua descrizione sia dell'ambiente nel quale l'opera deve inserirsi, che dell'opera medesima” (Cons. Stato, Sez. VI, 28 dicembre 2011, n. 6885) e correttamente, di conseguenza, la Soprintendenza ha nel proprio decreto rilevato che “nel provvedimento in esame l’Autorità decidente non spiega come e perché l’intervento sanato sia compatibile con le esigenze della tutela ambientale” e, su tale base, conclude che “il provvedimento succitato è viziato da eccesso di potere sotto il profilo della carenza di motivazione”, restando con ciò nei limiti della propria competenza.

3.2. Da quanto sopra deriva che il provvedimento della Soprintendenza è legittimo in quanto giustificato dal corretto riscontro dell’eccesso di potere che vizia il provvedimento comunale per carenza della relativa motivazione; il detto riscontro si configura infatti come ragione autonoma alla base del provvedimento per cui, secondo la costante giurisprudenza, esso è altresì di per sé sufficiente a sorreggere la legittimità dell’atto.

Peraltro, le ulteriori considerazioni della Soprintendenza, sul pregio dell’area sulla quale è stato realizzato l’abuso, non hanno inteso sostituire la valutazione dell’autorità statale a quella della autorità comunale, ma hanno evidenziato la sussistenza di circostanze di fatto che l’ente subdelegato avrebbe dovuto valutare, in sede di esame della istanza di sanatoria.

3.3. Non di meno rispetto alle ulteriori censure dedotte in appello si osserva:

- la legge regionale 6 luglio 1998, n. 24, dispone in materia di “Pianificazione paesistica e tutela dei beni e delle aree sottoposti a vincolo paesistico”, recando perciò prescrizioni direttamente attinenti a tale tutela, e non di natura urbanistica, in quanto volte alla disciplina della protezione delle aree vincolate, come è quella in cui ricade il manufatto per cui è causa;

- la dichiarazione di notevole interesse dell’area in questione è preesistente alla commissione dell’abuso, essendo stato in ogni caso altresì comunque chiarito da questo Consiglio che “La disposizione di portata generale di cui all’art. 32, primo comma, relativa ai vincoli che appongono limiti all’edificazione …deve interpretarsi “nel senso che l'obbligo di pronuncia da parte dell'autorità preposta alla tutela del vincolo sussiste in relazione alla esistenza del vincolo al momento in cui deve essere valutata la domanda di sanatoria, a prescindere dall'epoca d'introduzione del vincolo” corrispondendo “tale valutazione…alla esigenza di vagliare l'attuale compatibilità, con il vincolo, dei manufatti realizzati abusivamente” (Ad.Plen. n. 20 del 1999), ferma perciò la necessità del parere favorevole della autorità preposta alla gestione del vincolo per la sanabilità dell’opera ai sensi dell’art. 32 della legge n. 47 del 1985 (Cons. Stato, Sez.VI, 13 marzo 2008, n. 1077);

- come correttamente rilevato dal primo giudice, il rilievo satellitare allegato alla perizia di parte depositata in primo grado mostra all’evidenza, anzitutto, che la zona interessata è tuttora per gran parte verde, restando comunque fermo, come statuito con giurisprudenza costante da cui non vi è motivo di discostarsi per il caso in esame, che l’eventuale, parziale degrado di un’area sottoposta a tutela non giustificherebbe, in ogni caso, la tolleranza da parte dell’Amministrazione di ulteriori abusi che comprometterebbero ancora di più le aree rimaste integre, dovendo essa anzi salvaguardare il residuo valore paesistico delle zone ancora non del tutto compromesse (Cons. Stato, Sez. VI: 6 giugno 2011, n. 3341; 1 luglio 2009, n. 4238; T.a.r. Lazio, sezione seconda, 1 settembre 2011, n. 7092); ciò che comporta altresì la irrilevanza della connessa censura di disparità di trattamento peraltro sollevata in via generica.

Non sono ammissibili, infine, le censure relative alla partecipazione procedimentale della ricorrente in quanto sollevate per la prima volta in secondo grado (nulla risultando al riguardo nel ricorso introduttivo in prime cure) e perciò, in quanto motivi nuovi a sostegno della domanda originaria di annullamento, ricadenti nel divieto proporre in appello nuove domande di cui all’art. 345 c.p.c., sempre applicato al processo amministrativo e oggi sancito dall’art. 104 del Codice del processo amministrativo (Cons. Stato: Sez. VI, 20 ottobre 2010, n. 7591; Sez. IV, 16 giugno 2008, n. 2977).

Peraltro, le medesime censure risultano anche infondate e vanno respinte, poiché, come ha evidenziato l’Adunanza Plenaria con la decisione n. 9 del 2001, il potere di annullamento statale è esercitabile - anche quando vi è stato un parere su una istanza di sanatoria – al termine di una fase, prevista dalla legge, di un procedimento unitario, attivato su istanza dell’interessato.

4. Per le ragioni che precedono l’appello è infondato e deve essere perciò respinto.

Le spese del secondo grado seguono, come di regola, la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) respinge l’appello in epigrafe n. 3890 del 2008.

Condanna l’appellante, signora Manuela Brutti, al pagamento delle spese del presente grado del giudizio a favore del Ministero per i beni e le attività culturali, appellato, che liquida in euro 2.000,00 (duemila/00).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 3 luglio 2012, con l'intervento dei magistrati:

Luigi Maruotti, Presidente

Aldo Scola, Consigliere

Maurizio Meschino, Consigliere, Estensore

Claudio Contessa, Consigliere

Roberta Vigotti, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 06/08/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)