Piano Paesaggistico, Piano del Parco e Governo del Territorio: la prevalenza della tutela paesaggistica tra D.Lgs. 42/2004, L. 394/1991 e L.R. Campania 16/2004 – Osservazioni a margine della sentenza TAR Campania Salerno n. 797/2026
di Antonio VERDEROSA
La sentenza del TAR Campania – Salerno, Sez. I, n. 797 del 30 aprile 2026 assume particolare rilievo perché affronta in modo sistematico il rapporto tra Piano Paesaggistico, Piano del Parco e pianificazione territoriale, chiarendo definitivamente che tra tali strumenti non esiste un rapporto di gerarchia automatica, ma una relazione fondata sulla diversa natura degli interessi pubblici tutelati.
Il Collegio richiama espressamente l’orientamento consolidato del Consiglio di Stato (Sez. V, 14 giugno 2012, nn. 3515-3518) e ricostruisce il quadro normativo partendo da due disposizioni fondamentali. Da un lato, l’art. 12 della Legge n. 394/1991, secondo cui il Piano del Parco costituisce strumento di organizzazione del territorio finalizzato alla tutela dei valori naturalistici e ambientali e, al comma 7, “sostituisce ad ogni livello i piani paesistici, territoriali e urbanistici”. Dall’altro lato, l’art. 145, comma 3, del D.Lgs. n. 42/2004, che stabilisce invece che:“Le previsioni dei piani paesaggistici […] sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi contenute negli strumenti urbanistici” e che“per quanto attiene alla tutela del paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti sugli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette”.
Il TAR chiarisce che il contrasto tra tali disposizioni è soltanto apparente e può essere risolto solo distinguendo correttamente la diversa funzione dei due strumenti. Secondo il Collegio, il Piano del Parco tutela prevalentemente i valori naturalistici ed ambientali, cioè ecosistemi, habitat, biodiversità, flora, fauna ed equilibrio ecologico, mentre il Piano Paesaggistico tutela invece i valori paesaggistici, identitari, culturali, storici e percettivi del territorio. Si tratta di una distinzione fondamentale perché troppo spesso, anche nel dibattito tecnico-amministrativo, tutela ambientale e tutela paesaggistica vengono impropriamente sovrapposte, quando invece il legislatore le considera concetti distinti.La tutela paesaggistica disciplinata dal D.Lgs. n. 42/2004 non riguarda infatti soltanto la conservazione della natura, ma il paesaggio inteso quale espressione dell’identità dei luoghi. Non a caso l’art. 131 del Codice dei beni culturali e del paesaggio definisce il paesaggio come:“il territorio espressivo di identità, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali, umani e dalle loro interrelazioni”. Il paesaggio, quindi, non coincide con il semplice bene ambientale o naturalistico, ma comprende il rapporto storico tra uomo e territorio, la struttura insediativa, le permanenze culturali, le matrici agricole, i sistemi infrastrutturali storici, i caratteri percettivi e visivi dei luoghi. È proprio questa dimensione identitaria e culturale che il Piano Paesaggistico è chiamato a disciplinare ai sensi degli artt. 135 e 143 del D.Lgs. n. 42/2004.
La sentenza assume inoltre particolare importanza perché esclude che il rapporto tra Piano Paesaggistico e Piano del Parco possa essere risolto attraverso il criterio cronologico. Il fatto che uno strumento sia stato approvato successivamente rispetto all’altro non determina infatti alcuna prevalenza automatica, poiché i due piani operano su piani differenti della tutela territoriale. Molto rilevante è anche il passaggio in cui il TAR distingue tra prescrizioni immediatamente precettive e semplici indirizzi programmatici contenuti nel Piano del Parco. Solo le prime possono avere efficacia sostitutiva rispetto agli altri strumenti pianificatori; gli indirizzi, invece, necessitano di successivo recepimento negli strumenti urbanistici locali. Nel caso concreto, le norme richiamate dalla società ricorrente sono state considerate meri indirizzi e non prescrizioni direttamente prevalenti rispetto alla disciplina paesaggistica.
La pronuncia affronta poi anche il tema della compatibilità paesaggistica dei movimenti terra, chiarendo un principio molto importante sul piano applicativo. Il TAR osserva infatti che l’art. 14 del PTP Cilento Costiero non vieta in assoluto le nuove edificazioni o i movimenti terra, ma soltanto quegli interventi che comportano:“estese e sostanziali trasformazioni della morfologia del terreno”.
Ne consegue che la valutazione paesaggistica non può essere fondata su criteri meramente quantitativi o formalistici, ma deve verificare concretamente se l’intervento alteri in modo incompatibile l’equilibrio morfologico e percettivo del territorio. Nel caso di specie, il progetto è stato ritenuto compatibile proprio perché articolato mediante terrazzamenti capaci di riprodurre l’andamento naturale del pendio, mantenendo sostanzialmente inalterate le quote originarie del sito.
La sentenza contiene inoltre un significativo richiamo alla funzione della conferenza di servizi, evidenziando come la determinazione conclusiva non possa risolversi in una mera presa d’atto dei pareri contrari espressi dalla Soprintendenza o dall’ufficio paesaggistico comunale. Il procedimento richiede, invece, una effettiva attività di comparazione e bilanciamento tra i diversi interessi pubblici coinvolti, attraverso una motivazione puntuale e sostanziale che espliciti le ragioni per le quali alcune valutazioni vengano ritenute prevalenti rispetto ad altre. In tale prospettiva, il TAR ribadisce che la conferenza di servizi non può assumere una funzione meramente notarile o recettiva dei singoli pareri, ma deve rappresentare la sede di sintesi istruttoria e decisionale dell’interesse pubblico complessivo.
Sotto il profilo sistematico, la pronuncia conferma indirettamente anche la centralità assunta dal Piano Paesaggistico Regionale (PPR) nell’attuale ordinamento della pianificazione territoriale. Il PPR, infatti, non può più essere considerato un semplice piano settoriale destinato esclusivamente alla tutela vincolistica di singoli beni o aree di pregio, ma si configura ormai come un vero e proprio strumento generale di governo del territorio, capace di incidere in maniera diretta e conformativa sulle future scelte urbanistiche, infrastrutturali, ambientali e insediative dell’intero contesto regionale.
In tale prospettiva, assumono rilievo centrale gli artt. 135, 143 e 145 del D.Lgs. n. 42/2004, attraverso i quali il legislatore statale attribuisce al Piano Paesaggistico una funzione di pianificazione territoriale di rango sovraordinato. In particolare, l’art. 135 stabilisce che le Regioni sottopongano l’intero territorio ad una specifica normativa d’uso mediante piani paesaggistici o piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici, evidenziando così come la pianificazione paesaggistica non riguardi più soltanto ambiti eccezionali o beni puntuali, ma l’intera struttura territoriale regionale.
Sotto il profilo metodologico e sistematico, la pronuncia conferma indirettamente il ruolo sempre più centrale assunto dal Piano Paesaggistico Regionale (PPR) nell’attuale assetto della pianificazione territoriale. Il PPR, infatti, non può più essere qualificato come mero strumento settoriale finalizzato esclusivamente alla tutela vincolistica di specifici beni paesaggistici o di singole aree di pregio, ma si configura ormai quale strumento generale di governo del territorio, dotato di efficacia conformativa e di capacità di orientare in modo diretto le future scelte urbanistiche, infrastrutturali, ambientali e insediative dell’intero contesto regionale.
In tale prospettiva, la pianificazione paesaggistica assume una funzione integrata, trasversale e sovraordinata rispetto agli altri strumenti di pianificazione territoriale ed urbanistica, concorrendo direttamente alla definizione degli equilibri complessivi tra tutela del paesaggio, trasformazione del territorio e sviluppo sostenibile degli insediamenti. Il paesaggio non viene più considerato quale mero vincolo statico o limite esterno all’attività edificatoria, ma quale componente strutturale dell’assetto territoriale, destinata ad orientare in maniera conformativa le scelte urbanistiche, infrastrutturali, ambientali ed insediative, in coerenza con i principi costituzionali di cui agli artt. 9 e 117 della Costituzione e con il principio di uso sostenibile e razionale delle risorse territoriali.
In tale quadro assumono rilievo centrale gli artt. 135, 143 e 145 del D.Lgs. n. 42/2004, attraverso i quali il legislatore statale attribuisce al Piano Paesaggistico una funzione di pianificazione territoriale generale di rango sovraordinato. In particolare, l’art. 135 stabilisce che le Regioni sottopongano l’intero territorio ad una specifica normativa d’uso mediante piani paesaggistici o piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici, evidenziando come la pianificazione paesaggistica non riguardi più esclusivamente singoli beni vincolati o ambiti eccezionali, ma l’intera struttura territoriale regionale, considerata nella sua dimensione ambientale, percettiva, identitaria e relazionale.
L’art. 143 del medesimo decreto individua inoltre i contenuti del piano paesaggistico, attribuendogli il compito non solo di individuare e disciplinare i beni paesaggistici tutelati, ma anche di definire obiettivi di qualità paesaggistica, criteri di sviluppo sostenibile, indirizzi per la riqualificazione degli ambiti compromessi e prescrizioni direttamente incidenti sulle trasformazioni urbanistiche ed edilizie del territorio. Ne deriva che il piano paesaggistico assume una vera e propria funzione conformativa diretta delle future scelte pianificatorie ed amministrative, incidendo sull’uso del suolo, sulla localizzazione degli interventi e sulle modalità di trasformazione territoriale.A completamento di tale assetto, l’art. 145 del D.Lgs. n. 42/2004 sancisce espressamente il principio di prevalenza della pianificazione paesaggistica sugli altri strumenti urbanistici e territoriali, imponendo alle Regioni, agli enti locali e agli altri soggetti pubblici l’obbligo di conformare gli strumenti di pianificazione alle prescrizioni contenute nel piano paesaggistico. Tale disposizione attribuisce dunque al PPR una posizione di effettiva sovraordinazione gerarchica e funzionale rispetto alla pianificazione urbanistica comunale ed attuativa, consolidando il principio secondo cui la tutela paesaggistica costituisce elemento strutturale e non recessivo del governo del territorio. Infatti la previsione contenuta nell’art. 145 del D.Lgs. n. 42/2004, è dedicato espressamente al “Coordinamento della pianificazione paesaggistica con altri strumenti di pianificazione”. Tale disposizione sancisce che le previsioni dei piani paesaggistici: “non sono derogabili da parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo economico” e risultano: “immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici”. Lo stesso comma 3 precisa inoltre che: “Per quanto attiene alla tutela del paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette”.
Si tratta di una previsione di straordinaria rilevanza, perché sancisce la prevalenza della tutela paesaggistica non soltanto sugli strumenti urbanistici comunali e provinciali, ma anche sugli strumenti territoriali settoriali, compresi quelli ambientali e naturalistici. Sul punto appare particolarmente significativo quanto evidenziato dall’Autore nell’articolo pubblicato su Lexambiente il 21 febbraio 2020, dal titolo “Urbanistica. La prevalenza del Piano Territoriale Paesistico rispetto al Piano Casa in Campania”, nel quale viene osservato che: “Il Piano Territoriale Paesistico prevede norme generali d’uso del territorio dell’area e formula direttive a carattere vincolante alle quali i Comuni devono uniformarsi nella predisposizione dei loro strumenti urbanistici o nell’adeguamento di quelli vigenti”. Nello stesso contributo viene inoltre evidenziato come il principio di prevalenza gerarchica del piano paesaggistico sia ormai consolidato sia sul piano normativo che giurisprudenziale, richiamando espressamente le sentenze della Corte Costituzionale n. 189/2016, n. 210/2016 e n. 180/2008, secondo cui il piano paesaggistico costituisce strumento prevalente rispetto agli altri livelli di pianificazione territoriale e urbanistica. L’articolo evidenzia inoltre che il P.T.P. Cilento Costiero, adottato ai sensi della L. n. 431/1985 (Legge Galasso), già prevedeva espressamente nelle proprie NTA che: “Il Piano costituisce norma immediatamente vincolante e prevalente nei confronti degli strumenti di pianificazione urbanistica comunali, provinciali e nei confronti del P.T.C. […] nonché dei piani di settore regionali”. Da ciò discende, come osservato nello stesso contributo, che il piano paesaggistico: “è prevalente sia rispetto allo strumento di pianificazione generale (P.R.G. e P.U.C.) che alle norme regionali, anche finalizzate allo sviluppo e rilancio economico come il Piano Casa, che consentono eventuali deroghe ai parametri degli strumenti urbanistici”. Il principio è stato ulteriormente rafforzato dalla modifica introdotta dal D.Lgs. n. 63/2008, che ha inserito nell’art. 145 l’inciso secondo cui le disposizioni dei piani paesaggistici: “non sono derogabili da parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo economico”.
Il Codice dei beni culturali e del paesaggio definisce dunque, con efficacia vincolante anche per le Regioni, un modello di prevalenza della pianificazione paesaggistica sugli altri strumenti territoriali e urbanistici, sia sotto il profilo pianificatorio che sotto quello autorizzatorio, incidendo direttamente anche sugli atti edilizi puntuali, quali permessi di costruire, SCIA o interventi in deroga.
Tale assetto si coordina pienamente con la L.R. Campania n. 16/2004, che disciplina il sistema della pianificazione territoriale regionale e definisce la gerarchia degli strumenti di governo del territorio. In particolare, gli artt. 13 e 14 attribuiscono al PTR – Piano Territoriale Regionale il ruolo di quadro strategico dell’assetto territoriale della Campania, con funzione di indirizzo, coordinamento e definizione degli obiettivi di sviluppo sostenibile dell’intero territorio regionale.
Parallelamente, gli artt. 20, 23 e 24 della L.R. n. 16/2004 impongono ai PTCP e ai PUC l’obbligo di conformarsi agli strumenti sovraordinati di pianificazione territoriale e paesaggistica, determinando un effetto conformativo “a cascata” che discende dal livello regionale fino alla pianificazione provinciale e comunale.
È proprio in questa prospettiva che il nuovo PPR Campania assume una funzione sostanzialmente assimilabile ad un vero e proprio piano territoriale regionale con specifica considerazione dei valori paesaggistici, incidendo direttamente sulle possibilità di trasformazione, rigenerazione urbana, infrastrutturazione, sviluppo economico e tutela ambientale dell’intero territorio campano. Non a caso il Piano riguarda l’intero territorio regionale e non soltanto i beni vincolati ex artt. 136 e 142 del Codice, confermando come oggi la pianificazione paesaggistica costituisca una componente strutturale, generale e conformativa dell’intero sistema di governo del territorio. Tale assetto si coordina pienamente con la L.R. Campania n. 16/2004, che disciplina il sistema della pianificazione territoriale regionale e definisce la gerarchia degli strumenti di governo del territorio. In particolare, gli artt. 13 e 14 attribuiscono al PTR – Piano Territoriale Regionale il ruolo di quadro strategico dell’assetto territoriale della Campania, con funzione di indirizzo, coordinamento e definizione degli obiettivi di sviluppo sostenibile dell’intero territorio regionale.
All’interno di tale sistema, gli artt. 20, 23 e 24 della L.R. n. 16/2004 impongono ai PTCP e ai PUC l’obbligo di conformarsi agli strumenti sovraordinati di pianificazione territoriale e paesaggistica, determinando un effetto conformativo “a cascata” che discende dal livello regionale fino alla pianificazione provinciale e comunale.
È proprio in questa prospettiva che il nuovo PPR Campania assume una funzione sostanzialmente assimilabile ad un vero e proprio piano territoriale regionale con specifica considerazione dei valori paesaggistici, incidendo direttamente sulle possibilità di trasformazione, rigenerazione urbana, infrastrutturazione, sviluppo economico e tutela ambientale dell’intero territorio campano. Non a caso il Piano riguarda tutto il territorio regionale e non soltanto i beni vincolati ex artt. 136 e 142 del Codice, confermando come oggi la pianificazione paesaggistica costituisca una componente strutturale, generale e conformativa dell’intero sistema di governo del territorio. È proprio in questa prospettiva che il nuovo PPR Campania assume una funzione sostanzialmente assimilabile ad un vero e proprio piano territoriale regionale con specifica considerazione dei valori paesaggistici, incidendo direttamente sulle future possibilità di trasformazione, infrastrutturazione, rigenerazione urbana e sviluppo dell’intero territorio campano. Non a caso il Piano riguarda tutto il territorio regionale e non soltanto singoli beni vincolati o aree di pregio, confermando come la tutela paesaggistica sia ormai divenuta una componente strutturale e conformativa dell’intera pianificazione territoriale contemporanea.
