TAR Campania (NA), Sez. VII, n. 5641, del 9 dicembre 2013
Beni ambientali.Piano casa non deroga i vincoli paesaggistici

E’ legittimo il diniego della Soprintendenza per la demolizione di un manufatto ad uso residenziale di quattro piani e di due rurali e nella ricostruzione di dieci unità di circa 60 mq. ciascuna, disposte a schiera su tre livelli sfalsati, usufruendo del premio volumetrico del 35%, previsto dalla L.R. n. 19/2009 “Piano casa”. Per pacifica giurisprudenza, anche costituzionale, la disciplina unitaria di tutela del bene ambiente, rimessa in via esclusiva allo Stato, viene a prevalere su quella dettata dalle Regioni e dalle Province autonome, in materia di competenza propria, che riguardano l’utilizzazione dell’ambiente e, quindi, altri interessi e che, in tale contesto è indubbio che le disposizioni del Codice del paesaggio, approvato con il d.lg. n. 42 del 2004, prevedano l’assoluta prevalenza del Piano paesaggistico sugli altri strumenti di regolazione del territorio, avendo il medesimo Piano la funzione conservativa degli ambiti reputati meritevoli di tutela, che non può essere subordinata a scelte di tipo urbanistico, anche di tipo premiale, per loro natura orientate allo sviluppo edilizio e infrastrutturale. Quindi, gli interventi oggetto dell’eccezionale e premiale disciplina di cui alla L.R. n. 19/2009 “Piano casa”, possono porsi come derogatori dei soli strumenti urbanistici e non anche dei vincoli paesaggistici. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 05641/2013 REG.PROV.COLL.

N. 05601/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5601 del 2012, proposto da Luigi Farina, rappresentato e difeso dagli avvocati Felice Laudadio e Ferdinando Scotto, con domicilio eletto presso gli stessi in Napoli, via Caracciolo n.15;

contro

il Comune di Massa Lubrense, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Gianvincenzo Esposito, con domicilio eletto presso l’avvocato Emilio Paolo Salvia in Napoli, via S. Brigida n. 79;
il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, anche domiciliataria in Napoli, via Diaz n. 11;

per l'annullamento

- del provvedimento del Responsabile del Servizio Tutela Paesaggistica e Ambientale del Comune di Massa Lubrense n. 180 del 22.11.2012 e, in via presupposta, del parere negativo della Soprintendenza dei Beni Architettonici, Paesaggistici, Storici, Artistici ed Etnoantropologici n. 76941 del 22.10.2012, comunicato con l’atto contenente il parere negativo al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica per l’intervento richiesto dal ricorrente;

- di ogni atto e provvedimento preordinato, tra i quali la relazione tecnica illustrativa richiamata nel parere della Soprintendenza.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Massa Lubrense e del Ministero per i Beni e le Attività Culturali;

Viste le memorie difensive; visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 ottobre 2013 la dott.ssa Marina Perrelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il ricorrente impugna il provvedimento con il quale l’amministrazione comunale, in conformità al parere negativo espresso dalla Soprintendenza, ha denegato l’intervento di demolizione e successiva ricostruzione di un immobile principale adibito ad uso residenziale e di due comodi rurali di sua proprietà, siti in Comune di Massa Lubrense, in località Torca, via dei Galli n. 13, intervento richiesto ai sensi delle L.R. n. 19/2009, n.1/2011 e n. 1/2012 e volto alla realizzazione di 10 unità abitative a schiera su tre livelli.

2. Il ricorrente deduce l’illegittimità degli atti impugnati per violazione di legge (D.lgs. n. 42/2004; L.R. n. 35/1987; L.R. n. 19/2009; L.R. n. 1/2011; L.R. n. 1/2012; art. 7 della legge n. 241/1990) e per eccesso di potere sotto molteplici profili, chiedendone l’annullamento.

3. Il Comune di Massa Lubrense, costituito in giudizio con memoria di mera forma, ha concluso per la reiezione del ricorso.

4. Il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, ritualmente costituito in giudizio ha concluso per il rigetto del ricorso in quanto infondato.

5. Alla pubblica udienza del 10.10.2013 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

6. Il ricorso è infondato e va respinto per le seguenti ragioni.

7. L’intervento oggetto di autorizzazione paesaggistica e edilizia consiste nella demolizione di un manufatto ad uso residenziale di quattro piani e di due comodi rurali e nella ricostruzione mediante edificazione di dieci unità immobiliari di circa 60 mq. ciascuna, disposte a schiera su tre livelli sfalsati, usufruendo del premio volumetrico del 35%, previsto dalla L.R. n. 19/2009, come modificata dalle successive L.R. n. 1/2011 e n. 1/2012.

7. Con il provvedimento impugnato, al quale si conforma il successivo diniego comunale, la competente Soprintendenza, dato atto che l’intervento è presentato ai sensi della L.R. n. 19/2009 e che ricade in zona territoriale 4 del P.U.T. – riqualificazione insediativa ed ambientale di 1° grado – e in zona B del P.R.G. adeguato al P.U.T., lo ha ritenuto non conforme al P.U.T. poiché “la L.R. n. 19/2009 non deroga al piano urbanistico territoriale con valenza paesaggistica” e “in zona B per l’edilizia esistente sono consentiti interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria e di ristrutturazione”.

8. Il ricorrente si duole dell’errata interpretazione normativa del P.U.T. nella parte in cui regola l’attività edilizia nella zona 4 - riqualificazione insediativa e ambientale di 1° grado -, nonché della violazione della L.R. n. 19/2009, come successivamente modificata, e della asserita e inesistente contrarietà dell’intervento con le previsioni del P.U.T. per la zona in cui lo stesso ricade.

E, infatti, l’intervento ricade in zona territoriale 4 che, ai sensi dell’art. 17 della L.R. n. 35/1987, rientra tra quelle che non vanno direttamente recepite nella zonizzazione e normativa dei P.R.G., ma che dovranno essere articolate in zone dallo strumento urbanistico nel rispetto delle indicazioni fornite dalla L.R. n. 35/1987. Ne discende, dunque, ad avviso del ricorrente, che siccome il P.R.G. del Comune resistente per la zona B consente interventi di ristrutturazione edilizia e che quello oggetto dell’autorizzazione rientra in tale qualificazione- peraltro non contestata né dal Comune né dal Ministero resistenti -, non solo non sussiste alcun contrasto con il P.U.T., ma neanche con il P.R.G. e, dunque, si tratta di intervento pacificamente assentibile, come è avvenuto per altri analoghi in precedenza.

8.1. In via subordinata, il ricorrente deduce, inoltre, la prevalenza della L. R. n. 19/2009 e successive modifiche rispetto alle previsioni del P.U.T. sia in considerazione del carattere eccezionale e temporaneo delle prime e della ratio del legislatore regionale di far fronte a eccezionali esigenze di natura economica (crisi economica globale), sia del disposto dell’art. 12 bis, comma 2, della L.R. n. 19/2009 che afferma espressamente la prevalenza di questa su altre eventuali disposizioni precedenti contrastanti: “le norme della presente legge prevalgono su ogni altra normativa regionale, anche speciale, vigente in materia, fermo restando, per le zone vincolate, il parere obbligatorio delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso, così come individuate dall'art. 32 della legge n. 47/85 e successive modifiche”, previsione questa introdotta solo successivamente, con la legge regionale n.1 del 2011.

9. Il Collegio ritiene, in via prioritaria, di sgomberare il campo da qualsiasi possibile dubbio in ordine alla portata derogatoria della normativa regionale sul c.d. piano casa rispetto a quella contenuta nella L.R. n. 35/1987.

9.1. A tale riguardo è sufficiente richiamare la recentissima e articolata sentenza di questa stessa Sezione n. 4617 del 14.10.2013 nella quale si è testualmente affermato che “per la pacifica giurisprudenza, anche costituzionale, la disciplina unitaria di tutela del bene ambiente, rimessa in via esclusiva allo Stato, viene a prevalere su quella dettata dalle Regioni e dalle Province autonome, in materia di competenza propria, che riguardano l’utilizzazione dell’ambiente e, quindi, altri interessi (Corte Cost., 18 aprile 2008, n. 108; Cons. Stato, VI, 19 gennaio 2011, n. 371; IV, 5 luglio 2010, n. 4244; VI, 10 settembre 2009, n. 5459)” e che “in tale contesto è indubbio che le disposizioni del Codice del paesaggio, approvato con il d.lg. n. 42 del 2004, prevedano l’assoluta prevalenza del Piano paesaggistico sugli altri strumenti di regolazione del territorio, avendo il medesimo Piano la funzione conservativa degli ambiti reputati meritevoli di tutela, che non può essere subordinata a scelte di tipo urbanistico, anche di tipo premiale, per loro natura orientate allo sviluppo edilizio e infrastrutturale”.

9.2. Quindi la Sezione, partendo dall’assunto che la L.R. n. 19/2009 si pone come disciplina di carattere eccezionale, con vigenza temporalmente circoscritta, al fine di assicurare gli obiettivi previsti dall’art. 1 della legge medesima e che a tali fini la stessa prevede non solo procedure amministrative semplificate in relazione agli interventi dalla stessa regolamentati, ma altresì la possibilità di deroga agli strumenti urbanistici, ha concluso “che gli interventi oggetto dell’eccezionale e premiale disciplina possano porsi come derogatori dei soli strumenti urbanistici e non anche dei vincoli paesaggistici prescritti da piani paesaggistici od assimilabili, secondo quanto osservato, ai piani paesaggistici”.

9.2.1. E, infatti, la disciplina dettata dalla legge “regolamenta gli interventi edilizi assentiti in via eccezionale, in rapporto alla connessa disciplina urbanistica, consentendo la deroga alla medesima, senza nulla prevedere in merito alla deroga ai piani paesaggistici o ai piano territoriali di coordinamento con specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali. Né la capacità derogatoria rispetto a vincoli paesaggistici di inedificabilità – sia pure di carattere relativo - può ricavarsi dalla disposizioni citate da parte ricorrente, ovvero l’art. 3 disciplinante i casi di esclusione, e l’art. 12 bis comma 2 della medesima legge”(cfr. TAR Campania, Napoli, VII, 14.10.2013, 4617).

9.2.2. Prosegue la citata sentenza affermando che “la previsione dell’art. 3, nell’annoverare fra le ipotesi di esclusione alla lett. d) gli interventi edilizi “collocati nelle aree di inedificabilità assoluta ai sensi del decreto legislativo n. 42/2004, e nelle aree sottoposte a vincoli imposti a difesa delle coste marine, lacuali, fluviali secondo le disposizioni dell’articolo 142 del medesimo decreto legislativo, a tutela ed interesse della difesa militare e della sicurezza interna” non comporta a contrario che, nei casi in cui il vincolo di inedificabilità sia solo relativo, l’intervento comportante il richiesto aumento volumetrico sia ammissibile”.

9.3. Ne discende che “l’art. 3 prevede gli interventi in astratto inammissibili al godimento dei benefici di cui alla l.r. n. 19/09; in concreto va peraltro di volta in volta verificato se l’intervento sia compatibile con i vincoli paesaggistici di inedificabilità relativa, potendo pertanto ammettersi laddove il vincolo paesaggistico vieti la sola nuova costruzione e non anche la ristrutturazione con aumento di volumetria, categoria edilizia alla quale vanno rapportati senza dubbio gli interventi previsti dall’ art. 4 della legge n. 19/09 (laddove quelli di cui all’art. 5, in quanto comportanti demolizione e ricostruzione con aumento di volumetria vanno configurati come interventi di nuova costruzione, ai sensi del combinato disposto dell’ art. 3 comma 1 lett. d) ed e) del D.P.R. 380/01), ovvero consenta la nuova costruzione a certe condizioni o al ricorrere di certi presupposti”.

10. Ciò posto e dato per pacifico che l’intervento oggetto del diniego ricade in zona territoriale 4 del P.U.T. e in zona B del P.R.G., osserva il Collegio che in tale contesto rileva la previsione contenuta nell’art. 17 della L.R. n. 35/1987 secondo cui “l'area oggetto del Piano Urbanistico Territoriale di cui al precedente articolo 2 è suddivisa in sedici tipi di << zone territoriali >> che sono prescrittive per la formazione dei Piani Regolatori Generali, secondo i contenuti del presente articolo”: le <<zone territoriali>> n. 1a, 3, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 e 15 vanno direttamente recepite nella zonizzazione e normativa dei Piani Regolatori Generali; le <<zone territoriali>> 1b, 4, 5 e 7 dovranno essere articolate in zone di Piano Regolatore, con normativa, nel rispetto delle indicazioni del presente articolo; la << zona territoriale 2 >> può essere direttamente recepita nel Piano Regolatore Generale o articolata, secondo quanto successivamente precisato nel presente articolo.

10.1. La zona 4 oggetto di causa, quindi, al contrario di quelle <<1a, 3, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 e 15 >> non è dunque oggetto di immediata recezione, dovendo essere normata dai Piani Regolatori Generali che devono comunque rispettare le prescrizioni contenute nel citato art. 17 che consente per la detta zona di urbanizzazione recente, da considerare satura ai fini residenziali, “per l’edilizia esistente, esclusivamente interventi di restauro conservativo, manutenzione ordinaria e di ristrutturazione”.

10.2. E, segnatamente, il ricorrente rammenta che l’art. 32 delle N.T.A. del P.R.G. consente “per gli immobili esistenti esclusivamente interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, di risanamento conservativo e di ristrutturazione edilizia, quest’ultima solo se gli immobili ricadono in Z.T. 4, 5 e 6 del P.U.T., secondo le indicazioni delle norme tecniche di cui al successivo art. 60”.

10.3. Orbene, chiariti i rapporti tra L.R. n. 35/1987 e L.R. n. 19/2009 e successive modifiche, la questione dirimente ai fini della decisione della presente controversia diviene quella della riconducibilità dell’intervento richiesto tra quelli ammissibili nella zona territoriale 4, classificata dal P.R.G. come zona B, e segnatamente se detto intervento possa integrare o meno una ristrutturazione edilizia.

10.4. Ai sensi dell'art. 3, comma 1, lettera d) del D.P.R. n. 380/2001, nel testo precedente le modifiche apportate dal D.L. 21 giugno 2013, n. 69 (e quindi all'epoca vigente), sono "interventi di ristrutturazione edilizia, gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica".

10.5. Si è, quindi, precisato che il concetto di ristrutturazione edilizia, per quanto riguarda gli interventi di ricostruzione e demolizione ad essa riconducibili, resta distinto dall'intervento di nuova costruzione per la necessità che la ricostruzione corrisponda (nella ristrutturazione), quanto meno nel volume e nella sagoma, al fabbricato demolito (Consiglio di Stato, IV, 13.6.2013, n. 3278). Con la conseguenza che la ristrutturazione edilizia può essere attuata attraverso la demolizione e la successiva ricostruzione di un fabbricato, ma in tale ipotesi il nuovo edificio deve essere comunque del tutto fedele a quello preesistente, perché in caso contrario si realizza una nuova costruzione (Consiglio di Stato, IV, 4.6.2013, n. 3056).

10.6. Ciò premesso ritiene allora il Collegio che nel caso di specie la Soprintendenza, sebbene con una motivazione sintetica, abbia correttamente ritenuto che l’intervento oggetto di autorizzazione non fosse ammissibile in quanto non conforme al P.U.T. e al P.R.G. poiché utilizzando i benefici della L.R. n. 19/2009, lo stesso presenta una completa diversità tra opere da demolirsi e da realizzarsi ex novo e, pertanto, non è ammissibile, trattandosi di demolire un edificio a destinazione abitativa di quattro piani e due comodi rurali e di realizzare dieci unità abitative disposte a schiera su tre livelli sfalsati.

10.7. Del resto anche l’art. 32 delle N.T.A. del P.R.G. che disciplina gli interventi ammissibili nella zona B, più volte richiamato dal ricorrente a fondamento della propria tesi, consente sugli immobili preesistenti interventi di ristrutturazione edilizia tout court, vale a dire senza aumento di volumetria, laddove quelli di cui all’art. 5 della L.R. n. 19/2009, in quanto comportanti demolizione e ricostruzione con aumento di volumetria, vanno configurati come interventi di nuova costruzione, ai sensi del combinato disposto dell’ art. 3, comma 1 lett. d) ed e), del D.P.R. n. 380/01 (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, VII, 14.10.2013, n. 4617).

11. Per tutte le suesposte ragioni, ribadita la legittimità del diniego impugnato e disattese tutte le censure sollevate da parte ricorrente, il ricorso deve essere respinto.

12. Sussistono giustificati motivi, in considerazione della complessità e della sostanziale novità della questione giuridica affrontata, per compensare integralmente tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima), pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 10 ottobre 2013 con l'intervento dei magistrati:

Alessandro Pagano, Presidente

Marina Perrelli, Primo Referendario, Estensore

Massimo Santini, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 09/12/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)