Corte di Giustizia Sez. IV sent. 22 aprile 2010
Regolamento (CE) n. 2152/2003 – Monitoraggio delle foreste e delle interazioni ambientali nell’Unione – Definizioni – Nozioni di “foreste” e di “altre superfici boschive” – Ambito di applicazione
Nel procedimento C‑82/09,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dal Symvoulio tis Epikrateias (Grecia), con decisione 3 dicembre 2008, pervenuta presso la cancelleria il 25 febbraio 2009, nella causa
Dimos Agiou Nikolaou Kritis
contro
Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon,
LA CORTE (Quarta Sezione),
composta dal sig. J.‑C. Bonichot (relatore), presidente di sezione, dalla sig.ra C. Toader, dai sigg. K. Schiemann, P. Kūris e L. Bay Larsen, giudici,
avvocato generale: sig. N. Jääskinen
cancelliere: sig.ra L. Hewlett, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 25 febbraio 2010,
considerate le osservazioni presentate:
– per il governo greco, dalla sig.ra A. Vasilopoulou, nonché dai sigg. G. Karipsiadis, V. Kontolaimos e I. Chalkias, in qualità di agenti;
– per il governo italiano, dalla sig.ra G. Palmieri, in qualità di agente, assistita dal sig. L. Ventrella, avvocato dello Stato;
– per la Commissione europea, dalla sig.ra A. Alcover San Pedro e dal sig. M. Konstantinidis, in qualità di agenti,
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 17 novembre 2003, n. 2152, relativo al monitoraggio delle foreste e delle interazioni ambientali nella Comunità (Forest Focus) (GU L 324, pag. 1).
2 Tale domanda è stata sottoposta nell’ambito di una controversia fra il Dimos Agiou Nikolaou Kritis (Comune di Agios Nikolaos, a Creta), e lo Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon (Ministro dello Sviluppo agricolo e dei Generi alimentari), relativamente ad una decisione che l’obbliga a rimboschire un’area che gli appartiene, di estensione pari a 217,64 m2.
Contesto normativo
Il diritto dell’Unione
3 Ai sensi dell’art. 1 del regolamento n. 2152/2003:
«1. È istituito un sistema comunitario per il monitoraggio a lungo termine e su larga base, armonizzato e completo, delle condizioni delle foreste (in seguito denominato “il sistema”) per:
a) continuare e sviluppare ulteriormente:
– il monitoraggio dell’inquinamento atmosferico e relativi effetti nonché di altri agenti e fattori aventi un impatto sulle foreste, come i fattori abiotici/biotici e quelli di origine antropica,
– il monitoraggio degli incendi boschivi nonché relativi cause e effetti,
– la prevenzione degli incendi boschivi;
b) valutare i pertinenti requisiti e sviluppare il monitoraggio del suolo, dell’assorbimento del carbonio, degli effetti dei cambiamenti climatici, della biodiversità, nonché della funzione protettiva delle foreste;
c) esaminare costantemente l’efficacia delle attività di monitoraggio nella valutazione delle condizioni delle foreste e sviluppare ulteriormente le attività di monitoraggio.
Il sistema fornisce dati attendibili e comparabili nonché informazioni sulle condizioni delle foreste e relativi influssi nocivi a livello comunitario, contribuendo inoltre alla valutazione delle misure in atto per promuovere la conservazione e la protezione delle foreste ai fini dello sviluppo sostenibile, ponendo l’accento in particolare sulle azioni adottate per ridurre gli impatti negativi sulle foreste. Il sistema terrà conto dei meccanismi di monitoraggio esistenti e pianificati a livello nazionale europeo e mondiale, collegandosi ad essi ove opportuno, e sarà conforme ai pertinenti accordi internazionali».
4 L’art. 3 del regolamento n. 2152/2003 così dispone:
«Ai fini del presente regolamento valgono le seguenti definizioni:
a) “foreste”: terreni con copertura arborea (o densità equivalente) superiore al 10% e una superficie di oltre 0,5 ettari. Gli alberi dovrebbero raggiungere alla maturità un’altezza minima in situ di 5 m. Esse possono consistere in formazioni forestali chiuse, in cui una parte consistente del terreno è ricoperta da alberi di varia altezza e da vegetazione di sottobosco; oppure in formazioni forestali aperte con copertura vegetale continua dove la copertura delle chiome arboree supera il 10%. Sono classificati come foreste i giovani soprassuoli naturali e tutti i boschi artificiali creati a fini di silvicoltura che non hanno ancora raggiunto una densità di chioma del 10%, con un’altezza arborea di 5 m, come lo sono le zone normalmente facenti parte di aree forestali temporaneamente scoperte a seguito dell’intervento umano o di cause naturali, ma di cui si prevede il rimboschimento. La definizione di “foreste” comprende vivai forestali e arboreti da seme che costituiscono parte integrale della foresta; strade forestali, piste disboscate, strisce tagliafuoco ed altre piccole radure all’interno della foresta; foreste dei parchi nazionali, riserve naturali e altre aree protette come quelle aventi uno speciale interesse ambientale, scientifico, storico, culturale o spirituale; frangivento e fasce di protezione degli alberi con una superficie di oltre 0,5 ettari e una larghezza di oltre 20 m. Sono incluse le piantagioni di alberi della gomma e le foreste di querce sughere. Tuttavia, la definizione di “foreste” non comprende terreni utilizzati prevalentemente per scopi agricoli;
b) “altre superfici boschive”: terreni con copertura arborea (o densità equivalente) del 5‑10% con alberi che raggiungono alla maturità un’altezza di 5 m in situ; ovvero terreni con copertura arborea (o densità equivalente) costituita per più del 10% da alberi che non raggiungono alla maturità un’altezza di 5 m in situ (ad esempio alberi nani o bosco degradato) o copertura arbustiva o cespugliosa. La definizione di “altre superfici boschive” non comprende le aree con alberi o copertura arbustiva o cespugliosa di cui sopra ma con una superficie inferiore a 0,5 ettari e una larghezza di 20 m, classificate sotto “altre superfici”; terreni utilizzati prevalentemente per scopi agricoli; (…)».
5 L’art. 12, n. 1, del regolamento n. 2152/2003 prevedeva che il piano di sistema si sarebbe svolto in quattro anni, a partire dal 1° gennaio 2003 e con termine al 31 dicembre 2006.
6 Il regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 23 maggio 2007, n. 614, riguardante lo strumento finanziario per l’ambiente (LIFE+) (GU L 149, pag. 1) ha abrogato il regolamento n. 2152/2003.
Il diritto nazionale
7 La legislazione greca, all’art. 3 della legge n. 998/1979 relativa alla protezione delle foreste e delle superfici boschive in genere dello Stato (FEK A′ 289), come sostituito dal l’art. 1, n. 1, della legge n. 3208/2003 (FEK A′ 303/24.12.2003), definisce i termini «foresta» e «superfici boschive» nel modo seguente:
«1. Si intende per “foresta” o “ecosistema forestale” l’insieme organico di piante selvatiche dal fusto arboreo sulla superficie di terreno necessaria che, assieme alla flora e alla fauna ivi coesistenti, costituiscono, per mezzo della reciproca dipendenza e interazione, una particolare comunità biologica (comunità biologica forestale) e un particolare ambiente naturale (di origine silvestre).
2. Si ha una superficie boschiva quando in tale insieme la vegetazione selvatica arborea, alta o cespugliosa, è rada.
3. Si ha una comunità biologica forestale ai sensi dei nn. 1 e 2 e si crea un ambiente di origine silvestre quando:
I. Sulla superficie di cui trattasi crescono piante selvatiche arboree da cui si possano trarre, mediante silvicoltura, prodotti silvicoli (prodotti forestali).
II. L’area della superficie di cui trattasi, coperta integralmente o sporadicamente dalle specie forestali di cui sopra, deve essere non inferiore a 0,3 ettari, con forma geometrica possibilmente arrotondata o su una striscia di una larghezza di almeno 30 metri. Sussiste una comunità biologica forestale e si crea un ambiente di origine silvestre anche su superfici di area inferiore a 0,3 ettari qualora, a causa della loro posizione si trovino in rapporto di reciproca dipendenza e interazione con altre superfici contigue costituenti foreste o superfici boschive.
III. Le chiome delle specie boschive in proiezione verticale coprono perlomeno il 25% (copertura 0.25) della superficie di terreno. Gli ecosistemi forestali sono qualificati come foreste o superfici boschive in base ai seguenti criteri:
a) se nella comunità biologica di cui sopra le specie forestali hanno struttura verticale ben definita (a più livelli) e le chiome delle medesime coprono una percentuale superiore al 30% del terreno (copertura superiore allo 0,30), tale superficie viene qualificata come foresta a condizione che la copertura degli alberi superi alla cima i 15 centesimi (0,15) e, in caso di assenza di sottobosco, che la copertura degli alberi superi alla cima i 25 centesimi (0,25).
b) Se nella comunità biologica di cui sopra la vegetazione arborea è costituita dalle specie forestali delle latifoglie caducifoglie o sempreverdi in forma cespugliosa, la superficie di cui trattasi viene qualificata come “superficie boschiva” qualora le chiome di tali specie coprano una percentuale superiore al 25% del terreno (copertura superiore a 0,25).
c) Nella nozione di ecosistema forestale rientrano anche le superfici che hanno perso, per qualsiasi motivo, la vegetazione forestale e che, fino all’entrata in vigore della presente legge, non sono state destinate ad altro uso con atto amministrativo. Le superfici di cui trattasi sono disciplinate dalle disposizioni dell’art. 117, n. 3, della Costituzione, sono dichiarate da rimboschire e conservano il carattere posseduto anteriormente allo loro distruzione.
4. Sono considerate “superfici boschive” anche le superfici naturali di qualunque tipo prive di vegetazione (superfici coperte da sterpi, pascoli, sporgenze rocciose e, in generale, luoghi all’aperto) circondate da foreste o superfici boschive nonché le cime prive di vegetazione o le zone alpine limitrofe al di sopra delle foreste o delle superfici boschive. Nelle superfici di cui trattasi non è consentito alcun altro intervento diverso da quelli previsti all’art. 13, n. 2, della legge 1734/1987 (FEK A′ 189) e agli artt. 45‑61 della presente legge. Le superfici di cui alle lett. a), d) ed e) del n. 6 del presente articolo, non rientrano nelle disposizioni di questo paragrafo, anche qualora siano circondate da foreste o superfici boschive.
5. Nelle disposizioni della presente legge rientrano anche i parchi e giardini pubblici ubicati all’interno delle città e delle aree urbane nonché le superfici che sono o sono state dichiarate da imboschire o rimboschire con atto dell’autorità competente».
Causa principale e questioni pregiudiziali
8 Con decisione 3 giugno 2004 il Genikos Grammateas Perifereias Kritis (Segretario generale della regione di Creta) ha deciso che una delle parcelle appartenenti al Dimos Agiou Nikolaou, con una superficie di 217,64 m2, doveva essere rimboschita, poiché detta parcella faceva parte di una superficie più vasta che costituiva una foresta e la cui vegetazione era stata parzialmente distrutta in seguito a disboscamento.
9 Il Dimos Agiou Nikolaou ha contestato tale decisione dinanzi al Symvoulio tis Epikrateias (Consiglio di Stato), sostenendo che non ricorressero le condizioni stabilite dalla legislazione nazionale per qualificare la parcella in parola come «foresta», segnatamente con riguardo ai criteri di superficie minima e percentuale di copertura arborea.
10 Il giudice del rinvio ha constatato che le nozioni di «foresta» e di «superfici boschive», come definite nella legislazione nazionale in vigore alla data in cui doveva essere valutata la legittimità della decisione impugnata, non coincidevano con quelle fissate dal regolamento n. 2152/2003. Da ciò tale giudice ha concluso che detta legislazione poteva quindi essere incompatibile con il diritto comunitario, il che dovrebbe condurlo ad escluderne l’applicazione nel caso di specie, dando invece applicazione alla legislazione anteriormente in vigore. Il giudice in parola ha tuttavia espresso dei dubbi circa la fondatezza di siffatta valutazione.
11 In tale contesto il Symvoulio tis Epikrateias ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se le definizioni di “foresta” e di “superficie boschiva” contenute nell’art. 3, lett. a) e b), del regolamento n. 2152/2003 si applichino anche alle materie oggetto di protezione e di gestione in generale delle foreste e delle superfici boschive, ai sensi della definizione di cui sopra, materie non disciplinate esplicitamente dal regolamento ma che sono tuttavia previste dagli ordinamenti giuridici nazionali.
2) In caso di soluzione affermativa della [prima] questione, se agli ordinamenti giuridici nazionali sia consentito definire come “foreste” o “superfici boschive” anche superfici che non costituiscono “foreste” o “superfici boschive” ai sensi delle definizioni dell’art. 3, lett. a) e b), del regolamento n. 2152/2003.
3) In caso di soluzione affermativa della [seconda] questione, se la definizione di “foreste” o “superfici boschive” che agli ordinamenti giuridici nazionali è consentito dare anche a superfici che non costituiscono “foreste” o “superfici boschive” ai sensi delle definizioni dell’art. 3, lett. a) e b), del regolamento n. 2152/2003, possa discostarsi dalla definizione data dal regolamento menzionato, sia per quanto riguarda i dati costitutivi della nozione di “foresta” o di “superficie boschiva” contenuti nel regolamento, sia per quanto riguarda la determinazione numerica delle grandezze degli eventuali dati costitutivi comuni a tale regolamento; oppure se tale definizione data dagli ordinamenti giuridici nazionali possa sì contenere dati costitutivi della nozione di “foresta” o di “superficie boschiva” diversi da quelli contenuti nella definizione del regolamento, ma, per quanto riguarda i dati comuni al regolamento, gli ordinamenti nazionali possano solo o non determinarli numericamente oppure, ove prevedano una tale determinazione numerica, non possano derogare alla determinazione numerica del regolamento».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla ricevibilità
12 La Commissione europea contesta la ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale in quanto l’utilità della soluzione per dirimere la controversia principale non è manifesta. Dalla decisione di rinvio risulterebbe, infatti, che, per il giudice nazionale, è pacifico che la parcella in discussione nella causa principale possa essere qualificata come «foresta» sia alla luce del diritto nazionale sia alla luce del regolamento n. 2152/2003. Le questioni avrebbero quindi natura teorica, tendendo unicamente a verificare la solidità delle definizioni stabilite dal diritto nazionale.
13 Tale argomentazione non può però essere accolta.
14 Occorre ricordare che, secondo una costante giurisprudenza, nel contesto della cooperazione tra la Corte di giustizia dell’Unione europea e i giudici nazionali prevista dall’art. 234 CE, spetta esclusivamente al giudice nazionale, cui è stata sottoposta la controversia e che deve assumersi la responsabilità dell’emananda decisione giurisdizionale, valutare, alla luce delle particolari circostanze di ciascuna causa, sia la necessità di una pronuncia pregiudiziale per essere in grado di pronunciare la propria sentenza sia la pertinenza delle questioni che sottopone alla Corte. Di conseguenza, se le questioni sollevate dal giudice nazionale vertono sull’interpretazione del diritto comunitario, la Corte, in via di principio, è tenuta a statuire (v., segnatamente, sentenze 13 marzo 2001, causa C‑379/98, PreussenElektra, Racc. pag. I‑2099, punto 38, e 1° ottobre 2009, causa C‑103/08, Gottwald, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 16).
15 Ne consegue che la presunzione di pertinenza valevole per le questioni proposte in via pregiudiziale dai giudici nazionali può venir meno solo in casi eccezionali, in particolare qualora risulti manifestamente che la richiesta interpretazione delle disposizioni del diritto comunitario considerate in tali questioni non ha alcun rapporto con la realtà effettiva o con l’oggetto della causa principale (v., in particolare, sentenza Gottwald, cit., punto 17, e giurisprudenza ivi citata).
16 Orbene, nella fattispecie, dalla motivazione della decisione di rinvio non emerge una posizione precisa del giudice nazionale secondo cui la parcella controversa sarebbe in ogni caso una foresta sia alla luce del diritto nazionale sia alla luce del diritto comunitario. Dai punti 13 e 14 della menzionata decisione risulta che il giudice del rinvio fa dipendere la soluzione della causa principale dall’interpretazione che esso chiede alla Corte.
17 È dunque giocoforza constatare che non risulta manifestamente che l’interpretazione richiesta sia priva di pertinenza rispetto alla decisione che il giudice del rinvio è chiamato a emettere.
18 Ne consegue che la domanda di pronuncia pregiudiziale deve essere dichiarata ricevibile.
Nel merito
19 Con la sua prima questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se le disposizioni dell’art. 3, lett. a) e b), del regolamento n. 2152/2003, che, ai fini di tale regolamento, definiscono le nozioni di «foreste» e di «superfici boschive», debbano essere interpretate nel senso che ostano a disposizioni nazionali che contengono definizioni diverse dalle menzionate nozioni relativamente a sistemi che non sono disciplinati espressamente dal regolamento di cui trattasi.
20 Come risulta dal suo art. 1, il regolamento n. 2152/2003 mirava ad istituire un sistema comunitario per il monitoraggio a lungo termine e su larga base, armonizzato e completo, delle condizioni delle foreste. Tale sistema si proponeva di continuare e sviluppare ulteriormente il monitoraggio dell’inquinamento atmosferico nonché di altri agenti e fattori aventi un impatto sulle foreste, il monitoraggio degli incendi boschivi nonché relativi cause ed effetti, così come la prevenzione di detti incendi. Esso era altresì diretto a valutare i pertinenti requisiti e sviluppare il monitoraggio del suolo, dell’assorbimento del carbonio, degli effetti dei cambiamenti climatici, della biodiversità e della funzione protettiva delle foreste, nonché ad esaminare costantemente l’efficacia delle attività di monitoraggio nella valutazione delle condizioni delle foreste e sviluppare ulteriormente le attività di monitoraggio.
21 Dalle menzionate disposizioni risulta quindi chiaramente che il legislatore comunitario, il quale aveva inoltre precisato, all’art. 12, n. 1, del regolamento n. 2152/2003, che detto sistema comunitario avrebbe avuto una durata di 4 anni, dal 1° gennaio 2003 al 31 dicembre 2006, aveva inteso limitare l’ambito d’applicazione del medesimo sistema.
22 È pur vero che in tale ambito d’applicazione, e ai sensi dell’art. 249, secondo comma, CE, il citato regolamento aveva portata generale, era obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri.
23 Se la realizzazione degli obiettivi così fissati, per una durata determinata, relativamente a detto sistema, quali ricordati al punto 20 della presente sentenza, vincolava gli Stati membri al fine di realizzare un programma di monitoraggio delle foreste, è pacifico che il legislatore comunitario non mirava, ciò facendo, a procedere ad una completa armonizzazione del complesso delle attività riguardanti la gestione delle aree forestali.
24 A tale proposito è pacifico che il regolamento in parola è stato adottato sulla base dell’art. 175 CE, contenuto nel titolo XIX del Trattato CE, consacrato alla politica comunitaria in materia di ambiente. Occorre ricordare che la normativa comunitaria, in tale materia, non mira ad un’armonizzazione completa (sentenza 14 aprile 2005, causa C‑6/03, Deponiezweckverband Eiterköpfe, Racc. pag. I‑2753, punto 27). Ancorché l’art. 174 CE menzioni taluni obiettivi comunitari da conseguire, l’art. 176 CE prevede la possibilità per gli Stati membri di disporre misure rafforzate di protezione (sentenze 22 giugno 2000, causa C‑318/98, Fornasar e a., Racc. pag. I‑4785, punto 46, nonché Deponiezweckverband Eiterköpfe, cit., punto 27).
25 Pertanto, se, per attuare il sistema di monitoraggio delle foreste, il legislatore comunitario ha ritenuto di fornire la definizione dei territori considerati da detto sistema, da nessuna delle disposizioni del regolamento n. 2152/2003 risulta che quest’ultimo abbia avuto come oggetto di stabilire regole comuni per disciplinare altri sistemi.
26 In tale contesto è unicamente ai fini di detto regolamento, come disposto espressamente dal suo art. 3, che esso definisce le due nozioni in parola. Occorre di conseguenza constatare che tale articolo non ha avuto ad oggetto e non potrebbe avere come effetto l’esclusione di qualsivoglia altra definizione riguardante le foreste e le superfici boschive che gli Stati membri intendano assoggettare a tutti gli altri programmi di sistema diversi da quelli disciplinati dal regolamento n. 2152/2003.
27 Spetta al giudice nazionale verificare se il programma d’azione interessato sia disciplinato o meno dal regolamento n. 2152/2003.
28 Alla luce di quanto precede, occorre risolvere la prima questione dichiarando che le disposizioni dell’art. 3, lett. a) e b), del regolamento n. 2152/2003, che definiscono, ai fini di tale regolamento, le nozioni di «foreste» e di «superfici boschive» devono essere interpretate nel senso che non ostano a disposizioni nazionali contenenti definizioni diverse dalle citate nozioni relativamente a sistemi che non sono disciplinati dal regolamento in parola.
29 In considerazione della risposta fornita alla prima questione, non occorre risolvere le altre questioni proposte dal giudice del rinvio.
Sulle spese
30 Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara:
Le disposizioni dell’art. 3, lett. a) e b), del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 17 novembre 2003, n. 2152, relativo al monitoraggio delle foreste e delle interazioni ambientali nella Comunità (Forest Focus), che definiscono, ai fini di tale regolamento, le nozioni di «foreste» e di «superfici boschive», devono essere interpretate nel senso che non ostano a disposizioni nazionali contenenti definizioni diverse dalle citate nozioni relativamente a sistemi che non sono disciplinati dal regolamento in parola.
Firme
