TAR Piemonte, Sez. II, n. 828, del 27 giugno 2013
Caccia e animali.Illegittimità ordinanza di divieto assoluto utilizzo animali specie selvatiche ed esotiche

E’ illegittima l’ordinanza sindacale e il provvedimento comunale nelle parti in cui tali atti contengono un divieto assoluto di utilizzo ed esposizione, per attività di spettacolo e di intrattenimento pubblico, degli animali appartenenti alle specie selvatiche ed esotiche, senza ammettere le deroghe che discendono dall’applicazione delle Linee guida stabilite, in data 10 maggio 2000, dalla Commissione scientifica CITES. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 00828/2013 REG.PROV.COLL.

N. 00533/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 533 del 2012, proposto da: 
EROS DI ALBERTINO CASARTELLI S.A.S., EMIDIO BELLUCCI, rappresentati e difesi dagli avv. Massimo Baldi Pergami Belluzzi, Raffaella Valletti, con domicilio eletto presso T.A.R. Piemonte Segreteria in Torino, corso Stati Uniti, 45;

contro

COMUNE DI ALESSANDRIA, rappresentato e difeso dall'avv. Cristiana Rossi, con domicilio eletto presso Daniela Sannazzaro in Torino, corso Re Umberto I, 6;

per l'annullamento

a) del provvedimento prot. 4381, datato 5 marzo 2012, sottoscritto dal Dirigente del Settore sviluppo economico - Servizio commercio del Comune di Alessandria, notificato in data 8 marzo 2012, con il quale veniva comunicato agli odierni istanti, l'ottenimento dell'autorizzazione all'installazione delle attività dello spettacolo viaggiante, in quanto dispone il divieto di utilizzo di animali;

b) del Regolamento comunale per la tutela ed il benessere degli animali, approvato con delibera di c.c. del Comune di Alessandria n. 131/530 del 25 settembre 2006, integralmente ovvero limitatamente all'art. 23, in quanto dispone il divieto di utilizzo di animali;

c) dell'ordinanza sindacale n. 356 del 24 maggio 2011, del medesimo Comune in quanto dispone il divieto di utilizzo di animali in spettacoli circensi;

d) di qualunque altro atto o provvedimento al suddetto antecedente o preordinato, successivo o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Alessandria;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 giugno 2013 il dott. Antonino Masaracchia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con provvedimento prot. n. 4381, del 5 marzo 2012, il Comune di Alessandria – Direzione Sviluppo Economico – Servizio Commercio, nel comunicare l’elenco dei soggetti ammessi alla concessione di aree comunali per l’installazione e lo svolgimento di spettacoli circensi, ha specificato l’esistenza di un divieto, su tutto il territorio comunale, per “l’utilizzo e l’esposizione di animali appartenenti a specie selvatiche ed esotiche in attività di spettacolo ed intrattenimento pubblico” e, di conseguenza, per “l’attendamento ai complessi circensi che li detengono”. Tale divieto – secondo quanto si legge nel predetto provvedimento – trarrebbe origine dall’apposita ordinanza sindacale n. 356, adottata in data 24 maggio 2011.

Ritenendosi lesi da siffatto provvedimento, la società “Eros di Albertino Casartelli” s.a.s. ed il signor Emidio Bellucci – in quanto organizzatori degli spettacoli, rispettivamente, del “Circo Medrano” e del “Circo Bellucci più Mario Orfei”, ossia di complessi circensi ammessi alla suddetta concessione di area comunale – lo hanno impugnato dinnanzi a questo TAR, chiedendone l’annullamento previa sospensione cautelare ed estendendo altresì l’impugnazione anche alla presupposta ordinanza sindacale n. 356 oltre che all’art. 23 del Regolamento comunale per la “Tutela ed il benessere degli animali” (approvato con delibera del Consiglio comunale n. 131/530 del 25 settembre 2006). Questi, in sintesi, i motivi di gravame:

- violazione degli artt. 1 e 9 della legge n. 337 del 1968 (“Disposizioni sui circhi equestri e sullo spettacolo viaggiante”), ossia di disposizioni che, nel riconoscere la funzione sociale dei circhi e nell’affidare ai Comuni il compito di individuare apposite aree da destinare agli spettacoli, non consentirebbero all’amministrazione di vietare l’utilizzo di animali nelle attività circensi “nelle quali tradizionalmente l’utilizzazione di animali domestici e selvatici in cattività costituisce componente essenziale”;

- eccesso di potere: nessuna norma, secondo i ricorrenti, autorizzerebbe il Comune “ad emettere regolamenti che vietino l’uso di animali”;

- illogicità: l’impugnato divieto sarebbe “apodittico e privo di qualsivoglia collegamento con la realtà fattuale, in quanto non viene presa in considerazione la situazione dei singoli circhi interessati [...] indipendentemente dalle tecniche di allenamento utilizzate e/o dalle modalità in cui sono mantenuti gli animali”.

2. Si è costituito in giudizio il Comune di Alessandria, in persona del Sindaco pro tempore, depositando documenti e concludendo, nel merito, per il rigetto del gravame.

Preliminarmente l’amministrazione ha eccepito sia la “carenza di interesse” in capo ai ricorrenti per mancanza di lesione attuale (in quanto l’elenco dei soggetti ammessi a concessione costituirebbe solo un atto endoprocedimentale, in attesa dell’ottenimento della necessaria autorizzazione all’installazione delle strutture circensi ai sensi dell’art. 38 del richiamato Regolamento comunale), sia la “carenza di legittimazione attiva in capo a Bellucci Emidio” (in quanto tra gli atti impugnati configura solo la comunicazione n. 4381, diretta al Circo “Medrano”, ma non anche la n. 4382, diretta al Circo “Bellucci più Mario Orfei”). E’ stata anche eccepita la tardività dell’impugnazione dell’ordinanza sindacale n. 356 del 24 maggio 2011 nonché del Regolamento comunale.

3. Con ordinanza n. 363 del 2012 questo TAR ha accolto in parte la domanda cautelare, con riferimento solo al provvedimento comunale n. 4381. Con tale pronunzia si è infatti ritenuto che solo il provvedimento comunale contenesse un divieto assoluto di attendamento per i circhi con animali selvatici od esotici, in violazione della complessiva ratio di cui alla legge n. 337 del 1968, ma non anche l’ordinanza sindacale del 2011 ed il Regolamento comunale del 2006 i quali “prescrivono solo limitazioni nell’utilizzazione degli animali in conformità alle Linee guida elaborate dall’apposita commissione scientifica ex art. 6, comma 6, della legge n. 150 del 1992 (nel testo modificato dall’art. 4, comma 13, della legge n. 426 del 1998)”.

Successivamente, in vista della pubblica udienza di discussione, entrambe le parti hanno depositato memorie, ciascuna ribadendo le proprie argomentazioni.

Alla pubblica udienza del 12 giugno 2013 la causa è stata, quindi, trattenuta per la decisione.

4. Devono anzitutto scrutinarsi le eccezioni preliminari sollevate dal Comune resistente.

Tali eccezioni non sono fondate.

Con riguardo alla prima di esse, mediante la quale si è dedotta l’inammissibilità del gravame per carenza attuale di interesse, deve osservarsi che l’impugnato provvedimento n. 4381 – pur contenendo la graduatoria dei soggetti ammessi alla concessione per installazione di attività circensi, in vista della successiva adozione di apposito atto di autorizzazione, così come disposto dagli artt. 37 e 38 del Regolamento comunale per la “Disciplina delle attività dello spettacolo viaggiante e dei circhi equestri” (doc. n. 5 del Comune) – ha espressamente prescritto il divieto di utilizzo ed esposizione di animali appartenenti a specie selvatiche ed esotiche ed ha, di conseguenza, aggiunto che “non sarà consentito l’attendamento” per i complessi circensi che li detengano. Si tratta, all’evidenza, di una prescrizione immediatamente efficace e (quindi) da subito lesiva per gli interessi di quei soggetti che sono stati inseriti nella graduatoria ai fini della successiva installazione della struttura circense su area comunale: costoro (e, quindi, anche gli odierni ricorrenti) si vedono infatti già sottoporre l’attendamento ad una condizione perentoria tale da inibire gran parte della loro (già assentita) attività imprenditoriale. Da ciò deriva l’onere di immediata impugnativa di siffatta clausola, per non incorrere altrimenti in situazioni di tardività al momento dell’adozione del finale atto autorizzativo.

Quanto, poi, all’affermata carenza di legittimazione attiva in capo al ricorrente sig. Bellucci, deve in contrario osservarsi che l’impugnato provvedimento n. 4381 individua, tra i complessi circensi ammessi all’attendamento (sia pure sub condicione), anche quello organizzato proprio dal sig. Bellucci: ne deriva che l’imposta condizione circa la non detenzione di animali selvatici od esotici non poteva che riguardare, nelle intenzioni dell’atto, anche il circo del sig. Bellucci il quale, dunque, ben si trovava legittimato alla presente impugnativa. La mancata impugnazione di analoga comunicazione specificamente inviata al sig. Bellucci non assume dunque alcun rilievo in ordine al problema della legittimazione attiva per la presente causa, l’effetto lesivo contestato discendendo, anche per lui, senz’altro dal provvedimento n. 4381.

Non è, infine, fondata l’eccezione di tardività quanto all’impugnazione dell’ordinanza sindacale n. 356 del 24 maggio 2011 e delle norme del Regolamento comunale per la tutela ed il benessere degli animali. La possibile lesività di tali (generali) atti per gli interessi dei ricorrenti poteva infatti apprezzarsi – e, di conseguenza, fondare l’interesse al ricorso – soltanto nel momento in cui l’amministrazione li avesse applicati rivolgendo gli specifici divieti proprio alle strutture circensi condotte dai ricorrenti, a seguito di loro richiesta di installarsi nelle apposite aree comunali: situazione che, nella specie, si è concretizzata solo al momento dell’adozione del provvedimento n. 4381 del 2012, specificamente diretto proprio ai ricorrenti.

5. Può dunque passarsi alla disamina del merito del ricorso.

Giova premettere che, in base alla legge n. 337 del 1968 (tuttora vigente), lo Stato riconosce la funzione sociale dei circhi equestri e dello spettacolo viaggiante, sostenendo pertanto il consolidamento e lo sviluppo del settore (art. 1). Si consente, in particolare, l’installazione dei circhi in apposite aree comunali (anche demaniali) individuate dai singoli Comuni, mediante il successivo rilascio di “concessione” (art. 9). La successiva legge n. 150 del 1992, nel disciplinare gli aspetti penalmente rilevanti del commercio internazionale delle specie animali e vegetali in via di estinzione (di cui alla relativa Convenzione internazionale firmata a Washington il 3 marzo 1973, ratificata in Italia con legge n. 874 del 1975), all’art. 6, comma 6 (nel testo modificato dalla successiva legge n. 426 del 1998), ha limitato l’operatività dei divieti (e delle relative sanzioni) concernenti la detenzione di animali di specie selvatica, facendone salva – tra le altre – proprio la categoria dei circhi e delle mostre faunistiche, “sulla base dei criteri generali fissati previamente dalla commissione scientifica di cui all'articolo 4, comma 2”. Ciò ha quindi confermato, nelle intenzioni del legislatore italiano, l’atteggiamento di particolare favore per il mantenimento di spettacoli tradizionalmente incentrati sull’esibizione di animali selvatici, quali per l’appunto i circhi, nel solco della funzione sociale loro riconosciuta dalla legge del 1968. Lo svolgimento degli spettacoli, tuttavia, è stato sottoposto a particolari cautele tali da garantire il rispetto delle esigenze di benessere e di cura degli animali che vi sono coinvolti, cautele la cui individuazione il nostro ordinamento ha rimesso alle valutazione di un’apposita commissione scientifica, prevista dall’art. 4, comma 2, della legge n. 150 del 1992 (e denominata “CITES”, acronimo dell’intitolazione inglese della già citata convenzione di Washington del 1973 –Convention on International Trade in Endangered Species).

Per quello che in questa sede interessa, le Linee guida elaborate dalla Commissione CITES (per come, da ultimo, redatte in data 10 maggio 2000 e depositate in giudizio: doc. n. 7 del Comune), all’Appendice A, hanno stabilito l’astratta possibilità per i circhi di detenere e di organizzare spettacoli con animali di specie selvatica od esotica, stabilendo solo un divieto assoluto per l’uso delle specie in via di estinzione ma ammettendo l’attendamento per alcune specie di seguito elencate: elefanti, grandi felini, orsi (escluso l’orso polare), camelidi, zebre, scimmie, rinoceronti, ippopotami, giraffe e foche.

6. Così individuato il parametro rispetto al quale valutare la legittimità degli atti in questa sede impugnati, è anzitutto possibile concludere circa la non fondatezza delle censure di parte ricorrente con riferimento all’art. 23 del Regolamento comunale sulla tutela ed il benessere degli animali (approvato con delibera del Consiglio comunale n. 131/530 del 25 settembre 2006). Tale norma, pur contenendo il divieto di utilizzare animali (sia appartenenti a specie domestiche che selvatiche) per il pubblico divertimento, significativamente si riferisce solo a quella utilizzazione che sia “in contrasto alla normativa vigente” (comma 1), consentendo peraltro “l’attendamento esclusivamente a circhi nel rispetto dei requisiti prescritti dalla Commissione Ministeriale CITES, istituita presso il Ministero dell’Ambiente, con sua delibera del 10 maggio 2000 [...], sempre garantendo il benessere e il rispetto delle norme fisiologiche ed etologiche” (comma 3). Si tratta, quindi, di prescrizioni del tutto in linea con gli intendimenti del legislatore nazionale, in quanto si consente il mantenimento e lo svolgimento degli spettacoli circensi, così come richiesto dalla legge n. 337 del 1968, nel necessario rispetto delle garanzie di cui alla legge n. 150 del 1992.

Non analogamente è a dirsi, invece, per l’ordinanza del Sindaco n. 356 del 24 maggio 2011. In essa (art. 1) si prescrive un “assoluto divieto” di utilizzazione ed esposizione di animali appartenenti a specie selvatiche ed esotiche e si consente (art. 2) l’attendamento esclusivamente ai circhi ed alle mostre zoologiche che abbiano al seguito animali appartenenti ad alcune specie (zebre, camelidi, bisonti, bufali ed altri bovidi, struzzi ed altri ratiti) dalle quali appaiono però ingiustificatamente escluse alcune di quelle elencate dalle Linee guida della Commissione CITES (elefanti, grandi felini, orsi, scimmie, rinoceronti, ippopotami, giraffe e foche). Così disponendo l’amministrazione comunale è incorsa nella violazione dei principi e della generale ratio della legge n. 337 del 1968 perché, nell’inasprire gli aspetti di tutela delle specie animali (pur oggetto delle disposizioni di cui alla legge n. 150 del 1992), ha finito per obliare le contrapposte esigenze di consolidamento e sviluppo del settore circense, in relazione alla sua funzione sociale riconosciuta dallo Stato (art. 1 della legge n. 337 del 1968). E’ venuto così meno – in altre parole – quell’equilibrio tra contrapposti valori delineato dall’art. 6, comma 6, della legge n. 150 del 1992, ed affidato, nella sua concreta specificazione, alle valutazioni dell’apposita commissione scientifica CITES.

Questa ultima conclusione vale, vieppiù, per l’impugnato provvedimento comunale n. 4381 del 5 marzo 2012 nel quale il divieto di utilizzo e di esposizione “di animali appartenenti a specie selvatiche ed esotiche” risulta addirittura ampliato rispetto all’ordinanza sindacale del 2011, in quanto non vengono neanche menzionate le specie selvatiche che quest’ultima pure aveva escluso dall’operatività del divieto. Non ha alcuna rilevanza, in proposito, quanto l’amministrazione osserva nell’ultima memoria di replica (depositata in data 21 maggio 2013), laddove si evidenzia che i cavalli – in quanto non appartenenti ad una specie selvatica od esotica – sarebbero comunque ammessi negli spettacoli circensi: le censure di parte ricorrente, in verità, lungi dal preoccuparsi dell’utilizzabilità o meno dei soli cavalli, erano infatti dirette a contestare il “divieto assoluto” di utilizzazione ed esposizione di tutte le specie considerate dal Comune selvatiche od esotiche, senza alcuna distinzione tra singole specie di animali.

7. In conclusione, pertanto, il ricorso è fondato solo con riferimento all’ordinanza sindacale n. 356 del 24 maggio 2011 ed al provvedimento comunale n. 4381 del 5 marzo 2012, nelle parti in cui tali atti contengono un divieto assoluto di utilizzo ed esposizione, per attività di spettacolo e di intrattenimento pubblico, degli animali appartenenti alle specie selvatiche ed esotiche, senza ammettere le deroghe che discendono dall’applicazione delle Linee guida stabilite, in data 10 maggio 2000, dalla Commissione scientifica CITES. Tali atti, pertanto, devono essere annullati in partis quibus.

In considerazione della peculiarità e della delicatezza della materia trattata, nonché dell’esito di soccombenza reciproca della presente causa, il Collegio rinviene giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sezione seconda, definitivamente pronunciando,

Accoglie parzialmente il ricorso in epigrafe, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, e, per l’effetto, annulla l’ordinanza del Sindaco di Alessandria, n. 356 del 24 maggio 2011, ed il provvedimento del Comune di Alessandria, n. 4381 del 5 marzo 2012, nelle parti indicate in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2013 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Salamone, Presidente

Savio Picone, Primo Referendario

Antonino Masaracchia, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 27/06/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)