Corte di Giustizia Sez. II sent. 10 settembre 2009
«Inadempimento di uno Stato – Ricevibilità – Conservazione degli uccelli selvatici – Direttiva 79/409/CEE – Caccia primaverile – Divieto – Deroga al regime di protezione – Requisito relativo alla mancanza di “altre soluzioni soddisfacenti” – Legittimo affidamento»
«Inadempimento di uno Stato – Ricevibilità – Conservazione degli uccelli selvatici – Direttiva 79/409/CEE – Caccia primaverile – Divieto – Deroga al regime di protezione – Requisito relativo alla mancanza di “altre soluzioni soddisfacenti” – Legittimo affidamento»
SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)
10 settembre 2009 (*)
«Inadempimento di uno Stato – Ricevibilità – Conservazione degli uccelli selvatici – Direttiva 79/409/CEE – Caccia primaverile – Divieto – Deroga al regime di protezione – Requisito relativo alla mancanza di “altre soluzioni soddisfacenti” – Legittimo affidamento»
Nella causa C‑76/08,
avente ad oggetto il ricorso per inadempimento, ai sensi dell’art. 226 CE, proposto il 21 febbraio 2008,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dalle sig.re D. Recchia e D. Lawunmi, nonché dal sig. P. Oliver, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Repubblica di Malta, rappresentata dal sig. S. Camilleri e dalla sig.ra D. Mangion, in qualità di agenti, assistiti dall’avv. J. Bouckaert, advocaat,
convenuta,
LA CORTE (Seconda Sezione),
composta dal sig. C.W.A. Timmermans, presidente di sezione, dai sigg. J.-C. Bonichot (relatore), P. Kūris, L. Bay Larsen e dalla sig.ra C. Toader, giudici,
avvocato generale: sig. M. Poiares Maduro
cancelliere: sig.ra L. Hewlett, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 7 maggio 2009,
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con il suo ricorso la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che, avendo autorizzato l’apertura della caccia alla quaglia (Coturnix coturnix) e alla tortora (Streptopelia turtur) durante il periodo di migrazione primaverile a partire dall’anno 2004, senza rispettare i criteri di cui all’art. 9, n. 1, della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (GU L 103, pag. 1), come modificata, per gli anni 2004‑2006, dal regolamento (CE) del Consiglio 14 aprile 2003, n. 807 (GU L 122, pag. 36) e, per l’anno 2007, dalla direttiva del Consiglio 20 novembre 2006, 2006/105/CE (GU L 363, pag. 368; in prosieguo, in entrambi i casi, la «direttiva»), la Repubblica di Malta è venuta meno agli obblighi impostile da detta direttiva.
Contesto normativo
2 In conformità al suo art. 1, la direttiva mira a garantire la protezione, la gestione e la regolazione di tutte le specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico nel territorio europeo degli Stati membri al quale si applica il Trattato CE e a disciplinarne l’utilizzazione.
3 L’undicesimo ‘considerando’ della direttiva precisa che, a causa del livello di popolazione, della distribuzione geografica e del tasso di riproduzione in tutta la Comunità, talune specie possono formare oggetto di atti di caccia, ciò che costituisce un modo ammissibile di utilizzazione, sempre che vengano stabiliti ed osservati determinati limiti, e che tali atti di caccia devono essere compatibili con il mantenimento della popolazione di tali specie a un livello soddisfacente.
4 L’art. 2 della direttiva prevede che gli Stati membri adottino tutte le misure necessarie per mantenere o adeguare la popolazione di tutte le specie di uccelli di cui all’art. 1 ad un livello che corrisponde in particolare alle esigenze ecologiche, scientifiche e culturali, pur tenendo conto delle esigenze economiche e ricreative.
5 L’art. 5 della direttiva impone del pari agli Stati membri di instaurare un regime generale di protezione che comprenda, in particolare, il divieto di uccidere, di catturare o di disturbare gli uccelli di cui all’art. 1 della stessa e di distruggere i loro nidi. Tale obbligo si applica tuttavia fatti salvi gli artt. 7 e 9 della direttiva.
6 L’art. 7 della direttiva dispone:
«1. In funzione del loro livello di popolazione, della distribuzione geografica e del tasso di riproduzione in tutta la Comunità le specie elencate nell’allegato II possono essere oggetto di atti di caccia nel quadro della legislazione nazionale. Gli Stati membri faranno in modo che la caccia a queste specie non pregiudichi le azioni di conservazione intraprese nella loro area di distribuzione.
2. Le specie dell’allegato II/1 possono essere cacciate nella zona geografica marittima e terrestre in cui si applica la presente direttiva.
3. Le specie dell’allegato II/2 possono essere cacciate soltanto negli Stati membri per i quali esse sono menzionate.
4. Gli Stati membri si accertano che l’attività venatoria, compresa eventualmente la caccia col falco, quale risulta dall’applicazione delle disposizioni nazionali in vigore, rispetti i principi di una saggia utilizzazione e di una regolazione ecologicamente equilibrata delle specie di uccelli interessate e sia compatibile, per quanto riguarda il contingente numerico delle medesime, in particolare delle specie migratrici, con le disposizioni derivanti dall’articolo 2. Essi provvedono in particolare a che le specie a cui applica la legislazione della caccia non siano cacciate durante il periodo della nidificazione né durante le varie fasi della riproduzione e della dipendenza. Quando si tratta di specie migratrici, essi provvedono in particolare a che le specie soggette alla legislazione della caccia non vengano cacciate durante il periodo della [ri]produzione e durante il ritorno al luogo di nidificazione. Gli Stati membri trasmettono alla Commissione tutte le informazioni utili sull’applicazione pratica della loro legislazione [...] sulla caccia».
7 L’art. 9 della direttiva autorizza tuttavia talune deroghe alle seguenti condizioni:
«1. Sempre che non vi siano altre soluzioni soddisfacenti, gli Stati membri possono derogare agli articoli 5, 6, 7 e 8 per le seguenti ragioni:
(…)
c) per consentire in condizioni rigidamente controllate e in modo selettivo la cattura, la detenzione o altri impieghi misurati di determinati uccelli in piccole quantità.
2. Le deroghe dovranno menzionare:
– le specie che formano oggetto delle medesime,
– i mezzi, gli impianti e i metodi di cattura o di uccisione autorizzata,
– le condizioni di rischio e le circostanze di tempo e di luogo in cui esse possono esser fatte,
– l’autorità abilitata a dichiarare che le condizioni stabilite sono realizzate e a decidere quali mezzi, impianti e metodi poss[o]no essere utilizzati, entro quali limiti, da quali persone,
– i controlli che saranno effettuati.
3. Gli Stati membri inviano ogni anno alla Commissione una relazione sull’applicazione del presente articolo.
4. In base alle informazioni di cui dispone, in particolare quelle comunicatele ai sensi del paragrafo 3, la Commissione vigila costantemente affinché le conseguenze di tali deroghe non siano incompatibili con la presente direttiva. Essa prende adeguate iniziative in merito».
8 L’allegato II, parte 2, della direttiva, che elenca le specie che possono essere cacciate in taluni Stati membri, menziona la quaglia (Coturnix coturnix) e la tortora (Streptopelia turtur) fra le specie che possono essere cacciate a Malta.
Procedimento precontenzioso
9 Ritenendo che, autorizzando la caccia alla quaglia e alla tortora durante la loro migrazione primaverile dell’anno 2004, la Repubblica di Malta non avesse rispettato gli obblighi impostile dalla direttiva, la Commissione ha deciso di avviare il procedimento di cui all’art. 226 CE. Con lettera 4 luglio 2006, la Commissione ha invitato la Repubblica di Malta a presentare le sue osservazioni al riguardo e, con lettera di diffida supplementare 23 marzo 2007, ha ampliato l’oggetto della lite agli anni successivi, durante i quali, a suo avviso, la caccia era stata autorizzata alle stesse condizioni.
10 Con lettere 23 marzo e 23 aprile 2007, le autorità maltesi hanno sostenuto che erano stati rispettati i criteri di applicazione della deroga di cui all’art. 9, n. 1, lett. c), della direttiva. Esse hanno fatto valere in particolare che non vi erano «altre soluzioni soddisfacenti», ai sensi di detta disposizione, all’apertura della caccia alle specie considerate durante il periodo primaverile in quanto solo un numero assai limitato di esemplari di tali specie poteva essere cacciato durante il periodo di caccia autunnale nel territorio della Repubblica di Malta.
11 Le autorità maltesi hanno del pari rilevato che la Commissione non poteva validamente ampliare l’oggetto dell’inadempimento all’autorizzazione dell’apertura della caccia durante il periodo primaverile degli anni 2005, 2006 e 2007 senza avere preso conoscenza delle relazioni annuali relative all’applicazione dell’art. 9 della direttiva che dette autorità dovevano inviarle. Il 28 giugno 2007 esse hanno inviato alla Commissione informazioni supplementari sulla migrazione degli uccelli nell’area del Mediterraneo e a Malta in particolare.
12 Non essendo convinta da detti elementi di risposta, la Commissione, il 23 ottobre 2007, ha emesso un parere motivato che riformula le censure sollevate nelle sue due lettere di diffida e invita lo Stato membro considerato ad adottare i provvedimenti necessari per conformarvisi entro un termine di due mesi a decorrere dal suo ricevimento.
13 Con lettera 31 dicembre 2007, le autorità maltesi hanno risposto a detto parere motivato dichiarando di mantenere ferma la loro posizione.
14 In tali circostanze la Commissione ha proposto il ricorso in esame.
Procedimento dinanzi alla Corte
15 Con ricorso registrato presso la cancelleria della Corte il 21 febbraio 2008, la Commissione ha chiesto al presidente della Corte, ai sensi dell’art. 243 CE, di ordinare alla Repubblica di Malta di non aprire la caccia alla quaglia e alla tortora durante la primavera dell’anno 2008.
16 Con ordinanza 24 aprile 2008, procedimento C‑76/08 R, Commissione/Malta, il presidente della Corte ha ordinato alla Repubblica di Malta di astenersi dall’autorizzare, in forza dell’art. 9 della direttiva 79/409, la caccia alle due specie di cui trattasi durante la migrazione primaverile dell’anno 2008.
Sul ricorso
Sulla ricevibilità
Argomenti delle parti
17 La Repubblica di Malta sostiene che il ricorso della Commissione è nel suo insieme irricevibile in quanto la Commissione chiede in realtà alla Corte di dichiarare in generale che l’apertura della caccia primaverile a partire dal 2004 è in contrasto con l’art. 9 della direttiva. Detto Stato membro sottolinea che la domanda della Commissione, che porta a imporre un divieto definitivo della caccia primaverile alle due specie di uccelli considerate nel suo territorio, priverebbe l’art. 9 della direttiva del suo effetto utile. Fa valere, a questo proposito, che la questione se i requisiti di applicazione di detto articolo siano rispettati dipende da una valutazione caso per caso e che la Commissione deve in particolare basarsi, per un anno determinato, sulla relazione annuale relativa all’applicazione di detto art. 9 che deve esserle trasmessa dallo Stato membro interessato in base al n. 3 di detto articolo.
18 La Repubblica di Malta afferma che il ricorso della Commissione deve, in ogni caso, essere considerato irricevibile in quanto esso mira a far dichiarare un inadempimento del diritto comunitario a causa dell’apertura della caccia primaverile per l’anno 2007, poiché essa non ha ancora inviato a tale istituzione la relazione relativa a detto anno. A fortiori, ciò varrebbe anche per gli anni successivi.
19 La Commissione controdeduce che il suo ricorso è ricevibile. Precisa che esso riguarda espressamente l’apertura della caccia primaverile per gli anni 2004‑2007, ma che, per contro, lo stesso non riguarda l’anno 2008 poiché, a seguito dell’emissione della citata ordinanza Commissione/Malta, la Repubblica di Malta si è astenuta dall’autorizzare la caccia primaverile alle due specie di uccelli considerate per il detto anno.
20 La Commissione ammette che si può risolvere la questione se l’art. 9 della direttiva sia stato rispettato solo una volta che detto articolo sia stato attuato dallo Stato membro interessato. Per contro, la stessa ritiene che la ricevibilità del suo ricorso non è subordinata al previo esame delle relazioni annuali che devono esserle trasmesse dagli Stati membri in forza di detto art. 9, n. 3. Essa sottolinea che, tenuto conto del suo ruolo di custodia del Trattato, essa è l’unica competente a decidere dell’opportunità di avviare un procedimento per inadempimento.
Giudizio della Corte
21 Per quanto concerne la prima eccezione di irricevibilità invocata dalla Repubblica di Malta, relativa all’impossibilità per la Commissione di chiedere alla Corte di dichiarare un inadempimento generale e permanente dell’art. 9 della direttiva in quanto ne conseguirebbe una violazione dell’effetto utile di detto articolo, si deve constatare che tanto dal parere motivato quanto dalla motivazione del ricorso e del controricorso della Commissione risulta che quest’ultima chiede alla Corte non di vietare in generale alla Repubblica di Malta di autorizzare la pratica della caccia primaverile alla quaglia e alla tortora e quindi di vietare definitivamente l’applicazione della deroga di cui all’art. 9 della direttiva, ma di dichiarare che, avendo autorizzato una tale pratica ogni anno e alle stesse condizioni durante gli anni 2004‑2007, detto Stato membro è venuto meno agli obblighi impostigli dalla direttiva.
22 Quanto alla seconda eccezione d’irricevibilità invocata dalla Repubblica di Malta, relativa al fatto che la Commissione non potrebbe chiedere alla Corte di dichiarare un inadempimento per l’apertura della caccia primaverile per gli anni 2007 e seguenti senza aver preso conoscenza delle relazioni annuali relative a detti anni, è sufficiente constatare che l’art. 9, n. 3, della direttiva non mira – e, del resto, non avrebbe potuto avere legittimamente uno scopo al riguardo – a subordinare la possibilità per la Commissione di esercitare un ricorso per inadempimento al fatto che lo Stato membro di cui trattasi fornisca la relazione annuale che esso prevede. Al contrario, l’art. 9, n. 4, della direttiva impone alla Commissione di vigilare costantemente affinché gli effetti dell’attuazione da parte degli Stati membri delle deroghe consentite all’art. 9, n. 1, della direttiva non siano incompatibili con quest’ultima, in base alle informazioni di cui la Commissione dispone e, «in particolare», delle relazioni annuali di cui al detto art. 9, n. 3.
23 Inoltre, se si subordinasse l’avvio di un procedimento di dichiarazione di inadempimento da parte della Commissione al previo invio di una relazione dello Stato membro considerato si recherebbe in ogni caso pregiudizio al ruolo di custode del Trattato svolto dalla Commissione, in forza del quale questa è l’unica competente a decidere dell’opportunità di iniziare tale procedimento e dei motivi per i quali lo stesso dev’essere intrapreso (v., in particolare, in tal senso, sentenza 10 aprile 2003, cause riunite C‑20/01 e C‑28/01, Commissione/Germania, Racc. pag. I‑3609, punto 30).
24 Si devono, di conseguenza, respingere le due eccezioni di irricevibilità sollevate dalla Repubblica di Malta.
Nel merito
Argomenti delle parti
25 La Commissione deduce che la quaglia e la tortora sono specie che figurano all’allegato II della direttiva e che gli Stati membri devono quindi rispettare nei loro confronti gli obblighi enunciati all’art. 7, n. 4, di quest’ultima. Essa precisa che ciò implica, in particolare, che la pratica della caccia sia compatibile con l’art. 2 della direttiva e che la stessa non abbia luogo in un periodo in cui essa avrebbe conseguenze negative sulla conservazione della popolazione degli uccelli considerati e, in particolare, durante il periodo del loro ritorno verso il luogo di nidificazione.
26 La Commissione ritiene che l’apertura della caccia primaverile alla quaglia e alle tortore a Malta non rispetti tali condizioni. Da un lato, la caccia a queste due specie durante il loro ritorno verso il luogo di nidificazione sarebbe vietata dall’art. 7, n. 4, della direttiva e, dall’altro, non sarebbero soddisfatte le condizioni stabilite nell’art. 9 di detta direttiva per derogare a tale divieto.
27 La Commissione aggiunge che tocca allo Stato membro che intenda applicare l’art. 9, n. 1, della direttiva provare che sono rispettati i requisiti di applicazione di detta disposizione (v., in tal senso, sentenza 12 luglio 2007, causa C‑507/04, Commissione/Austria, Racc. pag. I‑5939, punto 198).
28 Dopo aver ricordato che l’art. 9, n. 1, della direttiva consente di derogare al divieto stabilito dall’art. 7 di quest’ultima di cacciare le specie migratrici durante il ritorno verso il luogo di nidificazione soltanto «se non vi sono altre soluzioni soddisfacenti», la Commissione sostiene che ciò non si verifica nel caso di specie.
29 La Commissione ricorda che, secondo la giurisprudenza della Corte, un periodo di caccia aperto a titolo derogatorio non può coincidere, senza necessità alcuna, con i periodi in cui la direttiva mira a istituire una tutela particolare, e che tale necessità manca, in particolare, se l’unico scopo della misura fosse quello di prolungare i periodi di caccia alle specie di uccelli su territori già frequentati da queste ultime durante il periodo di caccia autorizzato (v., in tal senso, sentenza 15 dicembre 2005, causa C‑344/03, Commissione/Finlandia, Racc. pag. I‑11033, punto 33).
30 Inoltre, poiché gli uccelli cacciati sono presenti, anche se in minima quantità, in un periodo dell’anno durante il quale la caccia è autorizzata dalla direttiva, non è soddisfatta la condizione relativa alla mancanza di altre soluzioni soddisfacenti (v., in tal senso, citate sentenze Commissione/Finlandia, punti 35, 38 e 42, nonché Commissione/Austria, punti 203 e 204).
31 Secondo la Commissione le relazioni annuali inviate dalla Repubblica di Malta per gli anni 2004 e 2005 evidenziano che tanto la tortora quanto la quaglia erano effettivamente presenti a Malta durante il periodo di caccia autunnale dei detti anni. In base a tali informazioni essa ritiene che ciò valesse anche per quanto riguarda gli anni 2006 e 2007.
32 La Commissione precisa che è indifferente il fatto che, in autunno, gli uccelli sorvolano soltanto una parte del territorio maltese, vale a dire le Western Cliffs, in quanto tale parte del territorio è accessibile ai cacciatori. Aggiunge che, nella fattispecie, le regioni sorvolate sono vicine a quelle frequentate in primavera, che la caccia può essere praticata quando gli uccelli sono in volo migratorio e che le possibilità di caccia potrebbero, in autunno, essere migliorate mediante misure di gestione degli habitat.
33 La Commissione sostiene, peraltro, che lo stato di conservazione della tortora e della quaglia è sfavorevole e che l’apertura della caccia primaverile aggraverebbe tale situazione.
34 Tale istituzione sostiene del pari che la Repubblica di Malta non ha dimostrato che siano state senz’altro rispettate le altre condizioni di applicazione dell’art. 9, n. 1, della direttiva, menzionate al detto art. 9, n. 1, lett. a)‑c), e, in particolare, il fatto che le specie considerate sono state cacciate soltanto in «piccole quantità». A proposito di quest’ultima condizione, essa sostiene che il numero di uccelli uccisi dev’essere accostato alla mortalità annuale totale.
35 La Commissione confuta l’argomento dedotto dalla Repubblica di Malta nel suo controricorso relativo al fatto che essa avrebbe misconosciuto il legittimo affidamento che avrebbe suscitato durante i negoziati di adesione di detto Stato membro per quanto riguarda la possibilità per quest’ultimo di autorizzare la caccia alla quaglia e alla tortora durante il periodo primaverile, in applicazione dell’art. 9 della direttiva. Essa sostiene che non ha preso alcun impegno in tal senso nei confronti di tale Stato membro.
36 La Repubblica di Malta fa valere che la direttiva non mira alla protezione assoluta delle specie e al divieto totale di qualsiasi utilizzazione o sfruttamento, ma persegue un obiettivo di conservazione delle popolazioni avicole ad un livello soddisfacente. Detto Stato membro si riferisce, in particolare, agli artt. 2, 7 e 9, n. 1, lett. c), della direttiva, alla Convenzione relativa alla conservazione della vita selvatica e dell’ambiente naturale in Europa, firmata a Berna il 19 settembre 1979 e conclusa in nome della Comunità con decisione del Consiglio 3 dicembre 1981, 82/72/CEE (GU 1982, L 38, pag. 1), nonché alla Convenzione sulla conservazione delle specie migratrici della fauna selvatica, firmata a Bonn il 23 giugno 1979 e conclusa in nome della Comunità con decisione del Consiglio 24 giugno 1982, 82/461/CEE (GU L 210, pag. 10).
37 La Repubblica di Malta ritiene che l’apertura della caccia primaverile alla quaglia e alla tortora sul suo territorio soddisfi le condizioni stabilite dall’art. 9, n. 1, della direttiva.
38 Lo Stato membro di cui trattasi ricorda che nella sua sentenza 16 ottobre 2003, causa C‑182/02, Ligue pour la protection des oiseaux e a. (Racc. pag. I‑12105, punto 9), la Corte ha affermato che l’art. 9, n. 1, della direttiva autorizza la pratica della caccia durante i periodi nei quali questa in via di principio è vietata. Esso precisa che non vi sono nella fattispecie «altre soluzioni soddisfacenti» ai sensi di detta disposizione. In primo luogo, il periodo primaverile non può, per definizione, essere considerato nel senso che protrae il periodo autunnale. In secondo luogo, la mancanza di un’altra soluzione soddisfacente non si riferirebbe alla mancanza di qualsiasi soluzione sostitutiva, ma alla mancanza di soluzione accettabile e sufficientemente adeguata rispetto all’obiettivo perseguito, vale a dire, nella fattispecie, consentire la cattura e uno sfruttamento ragionevole degli uccelli in piccole quantità, pur mantenendo una tradizione ben consolidata.
39 Detto Stato membro sostiene che l’apertura, in autunno, della caccia alle due specie in questione non costituisce una soluzione soddisfacente tenuto conto del numero di uccelli di passaggio in questo periodo dell’anno e delle condizioni stesse del loro sorvolo delle isole considerate, che consentono di catturarne soltanto un numero trascurabile. Esso si riferisce, a questo proposito, a quanto ha affermato la Corte nella sentenza Commissione/Finlandia, cit. (punti 35 e 41).
40 La Repubblica di Malta aggiunge che questa situazione è diversa quindi da quella descritta nella citata sentenza Commissione/Austria, la quale verteva su condizioni climatiche, e fa valere che, tenuto conto della sua specifica situazione geografica, delle sue dimensioni, della sua forte densità di popolazione e delle caratteristiche fisiche delle sue campagne, le specie di uccelli migratori che possono essere cacciate sul suo territorio non si riproducono in via di principio su quest’ultimo. Questo Stato membro rileva che il suo territorio si situa a 300 chilometri almeno dal tragitto degli uccelli che migrano attraversando il Mediterraneo e che i flussi migratori delle quaglie e delle tortore variano a seconda del periodo dell’anno. Così, queste due specie non migrerebbero in generale passando al di sopra di Malta durante l’autunno e, qualora lo facessero, sorvolerebbero soltanto una parte del territorio, per un breve periodo che va dalla fine del mese di agosto a quella del mese di settembre, a volte senza posarvisi. Per contro, durante il periodo primaverile, la migrazione di queste due specie di uccelli sarebbe assai più rilevante e si ripartirebbe su tutte le isole maltesi.
41 La Repubblica di Malta aggiunge che oltre l’80% dei cacciatori maltesi caccia soltanto sul proprio terreno e che un divieto totale della caccia primaverile alle specie di uccelli considerate comporterebbe in pratica a vietare loro totalmente la caccia a queste due specie.
42 Questo Stato membro sostiene che il fatto di prevedere, come suggerisce la Commissione, più rifugi naturali non cambierebbe la situazione ed osserva che i rifugi già creati coprono il 4,5% delle aree terrestri delle isole, vale a dire 1 434,2 ettari.
43 La Repubblica di Malta considera del pari che lo stato di conservazione delle quaglie e delle tortore non è ad un livello sfavorevole. Fa valere che l’Unione internazionale per la conservazione della natura (UICN) ha classificato queste specie, nel 2007, nella cosiddetta categoria di «preoccupazione minore». Afferma che l’apertura della caccia primaverile sul suo territorio non può avere alcuna incidenza sullo stato di conservazione in quanto solo piccolissimi quantitativi sono cacciati, il che la Commissione avrebbe contestato soltanto nella sua replica. Questo Stato membro aggiunge che non vi è una prova scientifica che dimostri che, in Europa, le prassi attuali di caccia avrebbero un’incidenza nefasta sulla popolazione avicola e che occorrerebbe imputare il declino eventuale di quest’ultima ad altre cause, quali l’aumento delle superfici agricole.
44 La Repubblica di Malta precisa che l’osservanza delle condizioni stabilite dall’art. 9 della direttiva dev’essere valutata a livello di ciascuno Stato membro.
45 Questo Stato membro sostiene che la Commissione ha misconosciuto il legittimo affidamento che essa aveva suscitato durante i negoziati di adesione per quanto concerne la sua possibilità di autorizzare la caccia alla quaglia e alla tortora durante il periodo primaverile in applicazione di detto art. 9.
Giudizio della Corte
46 Ai sensi dell’art. 7, n. 1, della direttiva, le specie elencate nell’allegato II di questa possono essere oggetto di atti di caccia nell’ambito della legislazione nazionale. Tuttavia, detto art. 7, n. 4, prevede in particolare che, quando si tratta di specie migratrici, gli Stati membri provvedono in particolare a che esse non vengano cacciate durante il ritorno al luogo di nidificazione.
47 Nella fattispecie, la quaglia e la tortora rientrano nell’ambito delle disposizioni dell’art. 7, nn. 1 e 4, della direttiva e, di conseguenza, queste due specie non devono essere cacciate durante il ritorno al luogo di nidificazione.
48 Tuttavia, nel rispetto delle condizioni enunciate dall’art. 9, n. 1, della direttiva, gli Stati membri possono derogare agli obblighi loro imposti dall’art. 7 di questa. Si tratta di un regime derogatorio che pertanto deve essere interpretato restrittivamente e per la cui attuazione tocca agli Stati membri provare che sono soddisfatte le condizioni della sua applicazione (v., in tal senso, sentenza 8 giugno 2006, causa C‑60/05, WWF Italia e a., Racc. pag. I‑5083, punto 34).
49 Fra le condizioni che devono essere soddisfatte perché gli Stati membri possano avvalersi di detto regime derogatorio, figura, all’art. 9, n. 1, della direttiva, la mancanza di altre soluzioni soddisfacenti.
50 A questo proposito, la Commissione ha costantemente affermato che tale condizione non è soddisfatta quando il periodo di caccia aperta a titolo derogatorio coincida senza necessità alcuna con i periodi durante i quali la direttiva intende stabilire una protezione particolare. Una tale necessità manca in particolare se l’unico scopo della misura che autorizza la caccia a titolo derogatorio fosse quello di prolungare i periodi di caccia a determinate specie di uccelli su territori già frequentati da queste ultime durante i periodi di caccia stabiliti conformemente all’art. 7 della direttiva (v. sentenze Ligue pour la protection des oiseaux e a., cit., punto 16, e 9 giugno 2005, causa C‑135/04, Commissione/Spagna, Racc. pag. I‑5261, punto 19).
51 Dalla giurisprudenza risulta che tale necessità manca del pari quando le specie considerate sono effettivamente presenti in autunno sui territori per i quali è consentita la caccia primaverile anche se esse lo sono in quantità notevolmente minori che in primavera, in quanto tali quantità non sono trascurabili (v., in tal senso, sentenza Commissione/Finlandia, cit., punti 35 e 43).
52 Nella fattispecie, dal fascicolo e, in particolare, dalle relazioni annuali inviate dalla Repubblica di Malta alla Commissione in applicazione dell’art. 9, n. 3, della direttiva, risulta che la tortora e la quaglia sono presenti in talune aree del territorio di detto Stato membro durante il periodo di caccia autunnale.
53 Peraltro, anche se, come afferma detto Stato membro, le aree frequentate dalle due specie in esame durante il periodo di caccia autunnale sono più limitate di quelle frequentate dalle dette due specie durante la migrazione primaverile, esse sono poco lontane da queste ultime e, soprattutto, non risulta dal fascicolo che le aree frequentate dalle dette specie durante il periodo di caccia autunnale non siano più facilmente accessibili ai cacciatori in detto periodo.
54 Di conseguenza, le due specie di cui trattasi sono effettivamente presenti in autunno sui territori per i quali è autorizzata la caccia primaverile.
55 Tuttavia tale unica considerazione non è sufficiente a che sia considerato che vi sono «altre soluzioni soddisfacenti» ai sensi dell’art. 9, n. 1, della direttiva.
56 Infatti, il legislatore comunitario, utilizzando l’espressione «altre soluzioni soddisfacenti», non ha inteso escludere l’uso della deroga di cui all’art. 9, n. 1, lett. c), della direttiva qualora vi sia una qualsiasi possibilità di cacciare durante i periodi di apertura autorizzati in forza dell’art. 7 della direttiva, ma ha inteso consentire che si deroghi a tale disposizione, nella sola misura necessaria, qualora le possibilità di caccia offerte durante detti periodi, nella fattispecie in autunno, siano così limitate che viene meno l’equilibro perseguito dalla direttiva fra la protezione delle specie e talune attività di tempo libero.
57 Risulta, tuttavia, dal disposto dell’art. 9 della direttiva, che fa riferimento al controllo rigoroso di detta deroga e al carattere selettivo delle catture, come del resto dal principio generale di proporzionalità, che la deroga di cui uno Stato membro intende avvalersi dev’essere proporzionata alle necessità che la giustificano.
58 Ne consegue che la constatazione della mancanza di altre soluzioni soddisfacenti, vale a dire, come nella fattispecie, dell’insufficienza delle possibilità di caccia in autunno, lungi dal consentire senza limiti la possibilità di autorizzare la caccia in primavera, consente tale apertura solo nella stretta misura in cui è necessaria e qualora gli altri obiettivi perseguiti dalla direttiva non siano minacciati.
59 La Corte ha così affermato che possono essere concesse deroghe ai sensi dell’art. 9 della direttiva unicamente se sussista la garanzia che la popolazione delle specie interessate è mantenuta ad un livello soddisfacente e che, in caso contrario, i prelievi di uccelli non possono in ogni caso essere considerati misurati e, pertanto, ammissibili ai sensi dell’undicesimo ‘considerando’ della direttiva (sentenza WWF Italia e a., cit., punto 32).
60 Nella fattispecie dal fascicolo presentato alla Corte e, in particolare, dalle relazioni annuali inviate dalla Repubblica di Malta alla Commissione, nonché dalle discussioni a cui ha dato luogo l’udienza risulta che, durante gli anni in questione, i cacciatori potevano catturare durante il periodo di caccia autunnale soltanto una quantità trascurabile di uccelli.
61 Non è peraltro contestato dalla Commissione che, durante detto periodo, soltanto una parte limitata del territorio di detto Stato membro è frequentato dalle due specie di uccelli di cui trattasi e che la loro migrazione avviene principalmente alla fine del mese di agosto e durante il mese di settembre.
62 Infine, non risulta dal fascicolo che la popolazione di queste due specie di uccelli cacciate si situi al di sotto di un livello soddisfacente. Risulta in particolare dall’elenco rosso delle specie minacciate stabilito dall’UICN che le specie di cui trattasi figurano nella cosiddetta categoria di «preoccupazione minore».
63 Tenuto conto di dette circostanze molto particolari, la caccia alla quaglia e alla tortora durante il periodo di caccia autunnale non può essere considerata nel senso che essa costituisce a Malta un’altra soluzione soddisfacente, tanto che la condizione relativa alla mancanza di tale soluzione, stabilita dall’art. 9, n. 1, della direttiva dovrebbe, in via di principio, essere considerata soddisfatta.
64 Ci si deve tuttavia chiedere se le condizioni nelle quali la Repubblica di Malta ha autorizzato la caccia alle due specie di cui trattasi in primavera rispondano all’obbligo di proporzionalità ricordato supra al punto 58 nonché alle altre condizioni stabilite all’art. 9, n. 1, della direttiva.
65 Il prolungamento del periodo di caccia a queste due specie migratrici mediante l’autorizzazione di cacciare durante due mesi circa nel periodo primaverile, durante il quale le due specie cacciate ritornano al loro luogo di nidificazione, e che comporta una mortalità tre volte superiore, con circa 15 000 uccelli uccisi, per la quaglia, e otto volte superiore, con circa 32 000 uccelli uccisi, per la tortora, a quella risultante dalla pratica della caccia durante il periodo autunnale, non costituisce una soluzione adeguata e rigorosamente proporzionata all’obiettivo di conservazione delle specie perseguito dalla direttiva.
66 In tali circostanze, quand’anche le due specie di cui trattasi siano presenti in autunno soltanto in quantità trascurabili per un periodo assai limitato e poiché ogni atto di caccia non è impossibile in autunno, autorizzando l’apertura della caccia primaverile alla quaglia e alla tortora durante varie settimane ogni anno, dal 2004 al 2007, la Repubblica di Malta non ha rispettato le condizioni della deroga di cui all’art. 9, n. 1, della direttiva, interpretate alla luce del principio di proporzionalità ed è quindi venuta meno agli obblighi stabiliti da quest’ultima.
67 Infine, la Repubblica di Malta deduce il principio della tutela del legittimo affidamento in quanto le era stato assicurato, durante i negoziati precedenti la sua adesione all’Unione europea, che essa avrebbe potuto continuare a autorizzare la caccia alla tortora e alla quaglia nelle condizioni esistenti prima di essa. Tuttavia, oltre al fatto che tale circostanza non risulta dal fascicolo, questa è in ogni caso priva di nesso con la valutazione dell’osservanza della condizione relativa alla mancanza di un’altra soluzione soddisfacente ai sensi dell’art. 9, n. 1, della direttiva e, di conseguenza, non è tale da incidere sulla constatazione, figurante al punto precedente della presente sentenza, della sua violazione.
68 Tenuto conto delle precedenti considerazioni, occorre dichiarare che, avendo autorizzato l’apertura della caccia alla quaglia (Coturnix coturnix) e alla tortora (Streptopelia turtur) durante il periodo primaverile degli anni 2004‑2007 senza rispettare le condizioni stabilite dall’art. 9, n. 1, della direttiva, la Repubblica di Malta è venuta meno agli obblighi impostile dalla detta direttiva.
Sulle spese
69 Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. Avendo la Commissione concluso per la condanna della Repubblica di Malta ed essendo questa risultata soccombente, la stessa dev’essere condannata alle spese.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce:
1) Avendo autorizzato l’apertura della caccia alla quaglia (Coturnix coturnix) e alla tortora (Streptopelia turtur) durante il periodo di migrazione primaverile degli anni 2004‑2007, senza rispettare le condizioni stabilite dall’art. 9, n. 1, della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, come modificata, per gli anni 2004‑2006, dal regolamento (CE) del Consiglio 14 aprile 2003, n. 807, e, per l’anno 2007, dalla direttiva del Consiglio 20 novembre 2006, 2006/105/CE, la Repubblica di Malta è venuta meno agli obblighi impostile da detta direttiva.
2) La Repubblica di Malta è condannata alle spese.
Firme
10 settembre 2009 (*)
«Inadempimento di uno Stato – Ricevibilità – Conservazione degli uccelli selvatici – Direttiva 79/409/CEE – Caccia primaverile – Divieto – Deroga al regime di protezione – Requisito relativo alla mancanza di “altre soluzioni soddisfacenti” – Legittimo affidamento»
Nella causa C‑76/08,
avente ad oggetto il ricorso per inadempimento, ai sensi dell’art. 226 CE, proposto il 21 febbraio 2008,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dalle sig.re D. Recchia e D. Lawunmi, nonché dal sig. P. Oliver, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Repubblica di Malta, rappresentata dal sig. S. Camilleri e dalla sig.ra D. Mangion, in qualità di agenti, assistiti dall’avv. J. Bouckaert, advocaat,
convenuta,
LA CORTE (Seconda Sezione),
composta dal sig. C.W.A. Timmermans, presidente di sezione, dai sigg. J.-C. Bonichot (relatore), P. Kūris, L. Bay Larsen e dalla sig.ra C. Toader, giudici,
avvocato generale: sig. M. Poiares Maduro
cancelliere: sig.ra L. Hewlett, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 7 maggio 2009,
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con il suo ricorso la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che, avendo autorizzato l’apertura della caccia alla quaglia (Coturnix coturnix) e alla tortora (Streptopelia turtur) durante il periodo di migrazione primaverile a partire dall’anno 2004, senza rispettare i criteri di cui all’art. 9, n. 1, della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (GU L 103, pag. 1), come modificata, per gli anni 2004‑2006, dal regolamento (CE) del Consiglio 14 aprile 2003, n. 807 (GU L 122, pag. 36) e, per l’anno 2007, dalla direttiva del Consiglio 20 novembre 2006, 2006/105/CE (GU L 363, pag. 368; in prosieguo, in entrambi i casi, la «direttiva»), la Repubblica di Malta è venuta meno agli obblighi impostile da detta direttiva.
Contesto normativo
2 In conformità al suo art. 1, la direttiva mira a garantire la protezione, la gestione e la regolazione di tutte le specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico nel territorio europeo degli Stati membri al quale si applica il Trattato CE e a disciplinarne l’utilizzazione.
3 L’undicesimo ‘considerando’ della direttiva precisa che, a causa del livello di popolazione, della distribuzione geografica e del tasso di riproduzione in tutta la Comunità, talune specie possono formare oggetto di atti di caccia, ciò che costituisce un modo ammissibile di utilizzazione, sempre che vengano stabiliti ed osservati determinati limiti, e che tali atti di caccia devono essere compatibili con il mantenimento della popolazione di tali specie a un livello soddisfacente.
4 L’art. 2 della direttiva prevede che gli Stati membri adottino tutte le misure necessarie per mantenere o adeguare la popolazione di tutte le specie di uccelli di cui all’art. 1 ad un livello che corrisponde in particolare alle esigenze ecologiche, scientifiche e culturali, pur tenendo conto delle esigenze economiche e ricreative.
5 L’art. 5 della direttiva impone del pari agli Stati membri di instaurare un regime generale di protezione che comprenda, in particolare, il divieto di uccidere, di catturare o di disturbare gli uccelli di cui all’art. 1 della stessa e di distruggere i loro nidi. Tale obbligo si applica tuttavia fatti salvi gli artt. 7 e 9 della direttiva.
6 L’art. 7 della direttiva dispone:
«1. In funzione del loro livello di popolazione, della distribuzione geografica e del tasso di riproduzione in tutta la Comunità le specie elencate nell’allegato II possono essere oggetto di atti di caccia nel quadro della legislazione nazionale. Gli Stati membri faranno in modo che la caccia a queste specie non pregiudichi le azioni di conservazione intraprese nella loro area di distribuzione.
2. Le specie dell’allegato II/1 possono essere cacciate nella zona geografica marittima e terrestre in cui si applica la presente direttiva.
3. Le specie dell’allegato II/2 possono essere cacciate soltanto negli Stati membri per i quali esse sono menzionate.
4. Gli Stati membri si accertano che l’attività venatoria, compresa eventualmente la caccia col falco, quale risulta dall’applicazione delle disposizioni nazionali in vigore, rispetti i principi di una saggia utilizzazione e di una regolazione ecologicamente equilibrata delle specie di uccelli interessate e sia compatibile, per quanto riguarda il contingente numerico delle medesime, in particolare delle specie migratrici, con le disposizioni derivanti dall’articolo 2. Essi provvedono in particolare a che le specie a cui applica la legislazione della caccia non siano cacciate durante il periodo della nidificazione né durante le varie fasi della riproduzione e della dipendenza. Quando si tratta di specie migratrici, essi provvedono in particolare a che le specie soggette alla legislazione della caccia non vengano cacciate durante il periodo della [ri]produzione e durante il ritorno al luogo di nidificazione. Gli Stati membri trasmettono alla Commissione tutte le informazioni utili sull’applicazione pratica della loro legislazione [...] sulla caccia».
7 L’art. 9 della direttiva autorizza tuttavia talune deroghe alle seguenti condizioni:
«1. Sempre che non vi siano altre soluzioni soddisfacenti, gli Stati membri possono derogare agli articoli 5, 6, 7 e 8 per le seguenti ragioni:
(…)
c) per consentire in condizioni rigidamente controllate e in modo selettivo la cattura, la detenzione o altri impieghi misurati di determinati uccelli in piccole quantità.
2. Le deroghe dovranno menzionare:
– le specie che formano oggetto delle medesime,
– i mezzi, gli impianti e i metodi di cattura o di uccisione autorizzata,
– le condizioni di rischio e le circostanze di tempo e di luogo in cui esse possono esser fatte,
– l’autorità abilitata a dichiarare che le condizioni stabilite sono realizzate e a decidere quali mezzi, impianti e metodi poss[o]no essere utilizzati, entro quali limiti, da quali persone,
– i controlli che saranno effettuati.
3. Gli Stati membri inviano ogni anno alla Commissione una relazione sull’applicazione del presente articolo.
4. In base alle informazioni di cui dispone, in particolare quelle comunicatele ai sensi del paragrafo 3, la Commissione vigila costantemente affinché le conseguenze di tali deroghe non siano incompatibili con la presente direttiva. Essa prende adeguate iniziative in merito».
8 L’allegato II, parte 2, della direttiva, che elenca le specie che possono essere cacciate in taluni Stati membri, menziona la quaglia (Coturnix coturnix) e la tortora (Streptopelia turtur) fra le specie che possono essere cacciate a Malta.
Procedimento precontenzioso
9 Ritenendo che, autorizzando la caccia alla quaglia e alla tortora durante la loro migrazione primaverile dell’anno 2004, la Repubblica di Malta non avesse rispettato gli obblighi impostile dalla direttiva, la Commissione ha deciso di avviare il procedimento di cui all’art. 226 CE. Con lettera 4 luglio 2006, la Commissione ha invitato la Repubblica di Malta a presentare le sue osservazioni al riguardo e, con lettera di diffida supplementare 23 marzo 2007, ha ampliato l’oggetto della lite agli anni successivi, durante i quali, a suo avviso, la caccia era stata autorizzata alle stesse condizioni.
10 Con lettere 23 marzo e 23 aprile 2007, le autorità maltesi hanno sostenuto che erano stati rispettati i criteri di applicazione della deroga di cui all’art. 9, n. 1, lett. c), della direttiva. Esse hanno fatto valere in particolare che non vi erano «altre soluzioni soddisfacenti», ai sensi di detta disposizione, all’apertura della caccia alle specie considerate durante il periodo primaverile in quanto solo un numero assai limitato di esemplari di tali specie poteva essere cacciato durante il periodo di caccia autunnale nel territorio della Repubblica di Malta.
11 Le autorità maltesi hanno del pari rilevato che la Commissione non poteva validamente ampliare l’oggetto dell’inadempimento all’autorizzazione dell’apertura della caccia durante il periodo primaverile degli anni 2005, 2006 e 2007 senza avere preso conoscenza delle relazioni annuali relative all’applicazione dell’art. 9 della direttiva che dette autorità dovevano inviarle. Il 28 giugno 2007 esse hanno inviato alla Commissione informazioni supplementari sulla migrazione degli uccelli nell’area del Mediterraneo e a Malta in particolare.
12 Non essendo convinta da detti elementi di risposta, la Commissione, il 23 ottobre 2007, ha emesso un parere motivato che riformula le censure sollevate nelle sue due lettere di diffida e invita lo Stato membro considerato ad adottare i provvedimenti necessari per conformarvisi entro un termine di due mesi a decorrere dal suo ricevimento.
13 Con lettera 31 dicembre 2007, le autorità maltesi hanno risposto a detto parere motivato dichiarando di mantenere ferma la loro posizione.
14 In tali circostanze la Commissione ha proposto il ricorso in esame.
Procedimento dinanzi alla Corte
15 Con ricorso registrato presso la cancelleria della Corte il 21 febbraio 2008, la Commissione ha chiesto al presidente della Corte, ai sensi dell’art. 243 CE, di ordinare alla Repubblica di Malta di non aprire la caccia alla quaglia e alla tortora durante la primavera dell’anno 2008.
16 Con ordinanza 24 aprile 2008, procedimento C‑76/08 R, Commissione/Malta, il presidente della Corte ha ordinato alla Repubblica di Malta di astenersi dall’autorizzare, in forza dell’art. 9 della direttiva 79/409, la caccia alle due specie di cui trattasi durante la migrazione primaverile dell’anno 2008.
Sul ricorso
Sulla ricevibilità
Argomenti delle parti
17 La Repubblica di Malta sostiene che il ricorso della Commissione è nel suo insieme irricevibile in quanto la Commissione chiede in realtà alla Corte di dichiarare in generale che l’apertura della caccia primaverile a partire dal 2004 è in contrasto con l’art. 9 della direttiva. Detto Stato membro sottolinea che la domanda della Commissione, che porta a imporre un divieto definitivo della caccia primaverile alle due specie di uccelli considerate nel suo territorio, priverebbe l’art. 9 della direttiva del suo effetto utile. Fa valere, a questo proposito, che la questione se i requisiti di applicazione di detto articolo siano rispettati dipende da una valutazione caso per caso e che la Commissione deve in particolare basarsi, per un anno determinato, sulla relazione annuale relativa all’applicazione di detto art. 9 che deve esserle trasmessa dallo Stato membro interessato in base al n. 3 di detto articolo.
18 La Repubblica di Malta afferma che il ricorso della Commissione deve, in ogni caso, essere considerato irricevibile in quanto esso mira a far dichiarare un inadempimento del diritto comunitario a causa dell’apertura della caccia primaverile per l’anno 2007, poiché essa non ha ancora inviato a tale istituzione la relazione relativa a detto anno. A fortiori, ciò varrebbe anche per gli anni successivi.
19 La Commissione controdeduce che il suo ricorso è ricevibile. Precisa che esso riguarda espressamente l’apertura della caccia primaverile per gli anni 2004‑2007, ma che, per contro, lo stesso non riguarda l’anno 2008 poiché, a seguito dell’emissione della citata ordinanza Commissione/Malta, la Repubblica di Malta si è astenuta dall’autorizzare la caccia primaverile alle due specie di uccelli considerate per il detto anno.
20 La Commissione ammette che si può risolvere la questione se l’art. 9 della direttiva sia stato rispettato solo una volta che detto articolo sia stato attuato dallo Stato membro interessato. Per contro, la stessa ritiene che la ricevibilità del suo ricorso non è subordinata al previo esame delle relazioni annuali che devono esserle trasmesse dagli Stati membri in forza di detto art. 9, n. 3. Essa sottolinea che, tenuto conto del suo ruolo di custodia del Trattato, essa è l’unica competente a decidere dell’opportunità di avviare un procedimento per inadempimento.
Giudizio della Corte
21 Per quanto concerne la prima eccezione di irricevibilità invocata dalla Repubblica di Malta, relativa all’impossibilità per la Commissione di chiedere alla Corte di dichiarare un inadempimento generale e permanente dell’art. 9 della direttiva in quanto ne conseguirebbe una violazione dell’effetto utile di detto articolo, si deve constatare che tanto dal parere motivato quanto dalla motivazione del ricorso e del controricorso della Commissione risulta che quest’ultima chiede alla Corte non di vietare in generale alla Repubblica di Malta di autorizzare la pratica della caccia primaverile alla quaglia e alla tortora e quindi di vietare definitivamente l’applicazione della deroga di cui all’art. 9 della direttiva, ma di dichiarare che, avendo autorizzato una tale pratica ogni anno e alle stesse condizioni durante gli anni 2004‑2007, detto Stato membro è venuto meno agli obblighi impostigli dalla direttiva.
22 Quanto alla seconda eccezione d’irricevibilità invocata dalla Repubblica di Malta, relativa al fatto che la Commissione non potrebbe chiedere alla Corte di dichiarare un inadempimento per l’apertura della caccia primaverile per gli anni 2007 e seguenti senza aver preso conoscenza delle relazioni annuali relative a detti anni, è sufficiente constatare che l’art. 9, n. 3, della direttiva non mira – e, del resto, non avrebbe potuto avere legittimamente uno scopo al riguardo – a subordinare la possibilità per la Commissione di esercitare un ricorso per inadempimento al fatto che lo Stato membro di cui trattasi fornisca la relazione annuale che esso prevede. Al contrario, l’art. 9, n. 4, della direttiva impone alla Commissione di vigilare costantemente affinché gli effetti dell’attuazione da parte degli Stati membri delle deroghe consentite all’art. 9, n. 1, della direttiva non siano incompatibili con quest’ultima, in base alle informazioni di cui la Commissione dispone e, «in particolare», delle relazioni annuali di cui al detto art. 9, n. 3.
23 Inoltre, se si subordinasse l’avvio di un procedimento di dichiarazione di inadempimento da parte della Commissione al previo invio di una relazione dello Stato membro considerato si recherebbe in ogni caso pregiudizio al ruolo di custode del Trattato svolto dalla Commissione, in forza del quale questa è l’unica competente a decidere dell’opportunità di iniziare tale procedimento e dei motivi per i quali lo stesso dev’essere intrapreso (v., in particolare, in tal senso, sentenza 10 aprile 2003, cause riunite C‑20/01 e C‑28/01, Commissione/Germania, Racc. pag. I‑3609, punto 30).
24 Si devono, di conseguenza, respingere le due eccezioni di irricevibilità sollevate dalla Repubblica di Malta.
Nel merito
Argomenti delle parti
25 La Commissione deduce che la quaglia e la tortora sono specie che figurano all’allegato II della direttiva e che gli Stati membri devono quindi rispettare nei loro confronti gli obblighi enunciati all’art. 7, n. 4, di quest’ultima. Essa precisa che ciò implica, in particolare, che la pratica della caccia sia compatibile con l’art. 2 della direttiva e che la stessa non abbia luogo in un periodo in cui essa avrebbe conseguenze negative sulla conservazione della popolazione degli uccelli considerati e, in particolare, durante il periodo del loro ritorno verso il luogo di nidificazione.
26 La Commissione ritiene che l’apertura della caccia primaverile alla quaglia e alle tortore a Malta non rispetti tali condizioni. Da un lato, la caccia a queste due specie durante il loro ritorno verso il luogo di nidificazione sarebbe vietata dall’art. 7, n. 4, della direttiva e, dall’altro, non sarebbero soddisfatte le condizioni stabilite nell’art. 9 di detta direttiva per derogare a tale divieto.
27 La Commissione aggiunge che tocca allo Stato membro che intenda applicare l’art. 9, n. 1, della direttiva provare che sono rispettati i requisiti di applicazione di detta disposizione (v., in tal senso, sentenza 12 luglio 2007, causa C‑507/04, Commissione/Austria, Racc. pag. I‑5939, punto 198).
28 Dopo aver ricordato che l’art. 9, n. 1, della direttiva consente di derogare al divieto stabilito dall’art. 7 di quest’ultima di cacciare le specie migratrici durante il ritorno verso il luogo di nidificazione soltanto «se non vi sono altre soluzioni soddisfacenti», la Commissione sostiene che ciò non si verifica nel caso di specie.
29 La Commissione ricorda che, secondo la giurisprudenza della Corte, un periodo di caccia aperto a titolo derogatorio non può coincidere, senza necessità alcuna, con i periodi in cui la direttiva mira a istituire una tutela particolare, e che tale necessità manca, in particolare, se l’unico scopo della misura fosse quello di prolungare i periodi di caccia alle specie di uccelli su territori già frequentati da queste ultime durante il periodo di caccia autorizzato (v., in tal senso, sentenza 15 dicembre 2005, causa C‑344/03, Commissione/Finlandia, Racc. pag. I‑11033, punto 33).
30 Inoltre, poiché gli uccelli cacciati sono presenti, anche se in minima quantità, in un periodo dell’anno durante il quale la caccia è autorizzata dalla direttiva, non è soddisfatta la condizione relativa alla mancanza di altre soluzioni soddisfacenti (v., in tal senso, citate sentenze Commissione/Finlandia, punti 35, 38 e 42, nonché Commissione/Austria, punti 203 e 204).
31 Secondo la Commissione le relazioni annuali inviate dalla Repubblica di Malta per gli anni 2004 e 2005 evidenziano che tanto la tortora quanto la quaglia erano effettivamente presenti a Malta durante il periodo di caccia autunnale dei detti anni. In base a tali informazioni essa ritiene che ciò valesse anche per quanto riguarda gli anni 2006 e 2007.
32 La Commissione precisa che è indifferente il fatto che, in autunno, gli uccelli sorvolano soltanto una parte del territorio maltese, vale a dire le Western Cliffs, in quanto tale parte del territorio è accessibile ai cacciatori. Aggiunge che, nella fattispecie, le regioni sorvolate sono vicine a quelle frequentate in primavera, che la caccia può essere praticata quando gli uccelli sono in volo migratorio e che le possibilità di caccia potrebbero, in autunno, essere migliorate mediante misure di gestione degli habitat.
33 La Commissione sostiene, peraltro, che lo stato di conservazione della tortora e della quaglia è sfavorevole e che l’apertura della caccia primaverile aggraverebbe tale situazione.
34 Tale istituzione sostiene del pari che la Repubblica di Malta non ha dimostrato che siano state senz’altro rispettate le altre condizioni di applicazione dell’art. 9, n. 1, della direttiva, menzionate al detto art. 9, n. 1, lett. a)‑c), e, in particolare, il fatto che le specie considerate sono state cacciate soltanto in «piccole quantità». A proposito di quest’ultima condizione, essa sostiene che il numero di uccelli uccisi dev’essere accostato alla mortalità annuale totale.
35 La Commissione confuta l’argomento dedotto dalla Repubblica di Malta nel suo controricorso relativo al fatto che essa avrebbe misconosciuto il legittimo affidamento che avrebbe suscitato durante i negoziati di adesione di detto Stato membro per quanto riguarda la possibilità per quest’ultimo di autorizzare la caccia alla quaglia e alla tortora durante il periodo primaverile, in applicazione dell’art. 9 della direttiva. Essa sostiene che non ha preso alcun impegno in tal senso nei confronti di tale Stato membro.
36 La Repubblica di Malta fa valere che la direttiva non mira alla protezione assoluta delle specie e al divieto totale di qualsiasi utilizzazione o sfruttamento, ma persegue un obiettivo di conservazione delle popolazioni avicole ad un livello soddisfacente. Detto Stato membro si riferisce, in particolare, agli artt. 2, 7 e 9, n. 1, lett. c), della direttiva, alla Convenzione relativa alla conservazione della vita selvatica e dell’ambiente naturale in Europa, firmata a Berna il 19 settembre 1979 e conclusa in nome della Comunità con decisione del Consiglio 3 dicembre 1981, 82/72/CEE (GU 1982, L 38, pag. 1), nonché alla Convenzione sulla conservazione delle specie migratrici della fauna selvatica, firmata a Bonn il 23 giugno 1979 e conclusa in nome della Comunità con decisione del Consiglio 24 giugno 1982, 82/461/CEE (GU L 210, pag. 10).
37 La Repubblica di Malta ritiene che l’apertura della caccia primaverile alla quaglia e alla tortora sul suo territorio soddisfi le condizioni stabilite dall’art. 9, n. 1, della direttiva.
38 Lo Stato membro di cui trattasi ricorda che nella sua sentenza 16 ottobre 2003, causa C‑182/02, Ligue pour la protection des oiseaux e a. (Racc. pag. I‑12105, punto 9), la Corte ha affermato che l’art. 9, n. 1, della direttiva autorizza la pratica della caccia durante i periodi nei quali questa in via di principio è vietata. Esso precisa che non vi sono nella fattispecie «altre soluzioni soddisfacenti» ai sensi di detta disposizione. In primo luogo, il periodo primaverile non può, per definizione, essere considerato nel senso che protrae il periodo autunnale. In secondo luogo, la mancanza di un’altra soluzione soddisfacente non si riferirebbe alla mancanza di qualsiasi soluzione sostitutiva, ma alla mancanza di soluzione accettabile e sufficientemente adeguata rispetto all’obiettivo perseguito, vale a dire, nella fattispecie, consentire la cattura e uno sfruttamento ragionevole degli uccelli in piccole quantità, pur mantenendo una tradizione ben consolidata.
39 Detto Stato membro sostiene che l’apertura, in autunno, della caccia alle due specie in questione non costituisce una soluzione soddisfacente tenuto conto del numero di uccelli di passaggio in questo periodo dell’anno e delle condizioni stesse del loro sorvolo delle isole considerate, che consentono di catturarne soltanto un numero trascurabile. Esso si riferisce, a questo proposito, a quanto ha affermato la Corte nella sentenza Commissione/Finlandia, cit. (punti 35 e 41).
40 La Repubblica di Malta aggiunge che questa situazione è diversa quindi da quella descritta nella citata sentenza Commissione/Austria, la quale verteva su condizioni climatiche, e fa valere che, tenuto conto della sua specifica situazione geografica, delle sue dimensioni, della sua forte densità di popolazione e delle caratteristiche fisiche delle sue campagne, le specie di uccelli migratori che possono essere cacciate sul suo territorio non si riproducono in via di principio su quest’ultimo. Questo Stato membro rileva che il suo territorio si situa a 300 chilometri almeno dal tragitto degli uccelli che migrano attraversando il Mediterraneo e che i flussi migratori delle quaglie e delle tortore variano a seconda del periodo dell’anno. Così, queste due specie non migrerebbero in generale passando al di sopra di Malta durante l’autunno e, qualora lo facessero, sorvolerebbero soltanto una parte del territorio, per un breve periodo che va dalla fine del mese di agosto a quella del mese di settembre, a volte senza posarvisi. Per contro, durante il periodo primaverile, la migrazione di queste due specie di uccelli sarebbe assai più rilevante e si ripartirebbe su tutte le isole maltesi.
41 La Repubblica di Malta aggiunge che oltre l’80% dei cacciatori maltesi caccia soltanto sul proprio terreno e che un divieto totale della caccia primaverile alle specie di uccelli considerate comporterebbe in pratica a vietare loro totalmente la caccia a queste due specie.
42 Questo Stato membro sostiene che il fatto di prevedere, come suggerisce la Commissione, più rifugi naturali non cambierebbe la situazione ed osserva che i rifugi già creati coprono il 4,5% delle aree terrestri delle isole, vale a dire 1 434,2 ettari.
43 La Repubblica di Malta considera del pari che lo stato di conservazione delle quaglie e delle tortore non è ad un livello sfavorevole. Fa valere che l’Unione internazionale per la conservazione della natura (UICN) ha classificato queste specie, nel 2007, nella cosiddetta categoria di «preoccupazione minore». Afferma che l’apertura della caccia primaverile sul suo territorio non può avere alcuna incidenza sullo stato di conservazione in quanto solo piccolissimi quantitativi sono cacciati, il che la Commissione avrebbe contestato soltanto nella sua replica. Questo Stato membro aggiunge che non vi è una prova scientifica che dimostri che, in Europa, le prassi attuali di caccia avrebbero un’incidenza nefasta sulla popolazione avicola e che occorrerebbe imputare il declino eventuale di quest’ultima ad altre cause, quali l’aumento delle superfici agricole.
44 La Repubblica di Malta precisa che l’osservanza delle condizioni stabilite dall’art. 9 della direttiva dev’essere valutata a livello di ciascuno Stato membro.
45 Questo Stato membro sostiene che la Commissione ha misconosciuto il legittimo affidamento che essa aveva suscitato durante i negoziati di adesione per quanto concerne la sua possibilità di autorizzare la caccia alla quaglia e alla tortora durante il periodo primaverile in applicazione di detto art. 9.
Giudizio della Corte
46 Ai sensi dell’art. 7, n. 1, della direttiva, le specie elencate nell’allegato II di questa possono essere oggetto di atti di caccia nell’ambito della legislazione nazionale. Tuttavia, detto art. 7, n. 4, prevede in particolare che, quando si tratta di specie migratrici, gli Stati membri provvedono in particolare a che esse non vengano cacciate durante il ritorno al luogo di nidificazione.
47 Nella fattispecie, la quaglia e la tortora rientrano nell’ambito delle disposizioni dell’art. 7, nn. 1 e 4, della direttiva e, di conseguenza, queste due specie non devono essere cacciate durante il ritorno al luogo di nidificazione.
48 Tuttavia, nel rispetto delle condizioni enunciate dall’art. 9, n. 1, della direttiva, gli Stati membri possono derogare agli obblighi loro imposti dall’art. 7 di questa. Si tratta di un regime derogatorio che pertanto deve essere interpretato restrittivamente e per la cui attuazione tocca agli Stati membri provare che sono soddisfatte le condizioni della sua applicazione (v., in tal senso, sentenza 8 giugno 2006, causa C‑60/05, WWF Italia e a., Racc. pag. I‑5083, punto 34).
49 Fra le condizioni che devono essere soddisfatte perché gli Stati membri possano avvalersi di detto regime derogatorio, figura, all’art. 9, n. 1, della direttiva, la mancanza di altre soluzioni soddisfacenti.
50 A questo proposito, la Commissione ha costantemente affermato che tale condizione non è soddisfatta quando il periodo di caccia aperta a titolo derogatorio coincida senza necessità alcuna con i periodi durante i quali la direttiva intende stabilire una protezione particolare. Una tale necessità manca in particolare se l’unico scopo della misura che autorizza la caccia a titolo derogatorio fosse quello di prolungare i periodi di caccia a determinate specie di uccelli su territori già frequentati da queste ultime durante i periodi di caccia stabiliti conformemente all’art. 7 della direttiva (v. sentenze Ligue pour la protection des oiseaux e a., cit., punto 16, e 9 giugno 2005, causa C‑135/04, Commissione/Spagna, Racc. pag. I‑5261, punto 19).
51 Dalla giurisprudenza risulta che tale necessità manca del pari quando le specie considerate sono effettivamente presenti in autunno sui territori per i quali è consentita la caccia primaverile anche se esse lo sono in quantità notevolmente minori che in primavera, in quanto tali quantità non sono trascurabili (v., in tal senso, sentenza Commissione/Finlandia, cit., punti 35 e 43).
52 Nella fattispecie, dal fascicolo e, in particolare, dalle relazioni annuali inviate dalla Repubblica di Malta alla Commissione in applicazione dell’art. 9, n. 3, della direttiva, risulta che la tortora e la quaglia sono presenti in talune aree del territorio di detto Stato membro durante il periodo di caccia autunnale.
53 Peraltro, anche se, come afferma detto Stato membro, le aree frequentate dalle due specie in esame durante il periodo di caccia autunnale sono più limitate di quelle frequentate dalle dette due specie durante la migrazione primaverile, esse sono poco lontane da queste ultime e, soprattutto, non risulta dal fascicolo che le aree frequentate dalle dette specie durante il periodo di caccia autunnale non siano più facilmente accessibili ai cacciatori in detto periodo.
54 Di conseguenza, le due specie di cui trattasi sono effettivamente presenti in autunno sui territori per i quali è autorizzata la caccia primaverile.
55 Tuttavia tale unica considerazione non è sufficiente a che sia considerato che vi sono «altre soluzioni soddisfacenti» ai sensi dell’art. 9, n. 1, della direttiva.
56 Infatti, il legislatore comunitario, utilizzando l’espressione «altre soluzioni soddisfacenti», non ha inteso escludere l’uso della deroga di cui all’art. 9, n. 1, lett. c), della direttiva qualora vi sia una qualsiasi possibilità di cacciare durante i periodi di apertura autorizzati in forza dell’art. 7 della direttiva, ma ha inteso consentire che si deroghi a tale disposizione, nella sola misura necessaria, qualora le possibilità di caccia offerte durante detti periodi, nella fattispecie in autunno, siano così limitate che viene meno l’equilibro perseguito dalla direttiva fra la protezione delle specie e talune attività di tempo libero.
57 Risulta, tuttavia, dal disposto dell’art. 9 della direttiva, che fa riferimento al controllo rigoroso di detta deroga e al carattere selettivo delle catture, come del resto dal principio generale di proporzionalità, che la deroga di cui uno Stato membro intende avvalersi dev’essere proporzionata alle necessità che la giustificano.
58 Ne consegue che la constatazione della mancanza di altre soluzioni soddisfacenti, vale a dire, come nella fattispecie, dell’insufficienza delle possibilità di caccia in autunno, lungi dal consentire senza limiti la possibilità di autorizzare la caccia in primavera, consente tale apertura solo nella stretta misura in cui è necessaria e qualora gli altri obiettivi perseguiti dalla direttiva non siano minacciati.
59 La Corte ha così affermato che possono essere concesse deroghe ai sensi dell’art. 9 della direttiva unicamente se sussista la garanzia che la popolazione delle specie interessate è mantenuta ad un livello soddisfacente e che, in caso contrario, i prelievi di uccelli non possono in ogni caso essere considerati misurati e, pertanto, ammissibili ai sensi dell’undicesimo ‘considerando’ della direttiva (sentenza WWF Italia e a., cit., punto 32).
60 Nella fattispecie dal fascicolo presentato alla Corte e, in particolare, dalle relazioni annuali inviate dalla Repubblica di Malta alla Commissione, nonché dalle discussioni a cui ha dato luogo l’udienza risulta che, durante gli anni in questione, i cacciatori potevano catturare durante il periodo di caccia autunnale soltanto una quantità trascurabile di uccelli.
61 Non è peraltro contestato dalla Commissione che, durante detto periodo, soltanto una parte limitata del territorio di detto Stato membro è frequentato dalle due specie di uccelli di cui trattasi e che la loro migrazione avviene principalmente alla fine del mese di agosto e durante il mese di settembre.
62 Infine, non risulta dal fascicolo che la popolazione di queste due specie di uccelli cacciate si situi al di sotto di un livello soddisfacente. Risulta in particolare dall’elenco rosso delle specie minacciate stabilito dall’UICN che le specie di cui trattasi figurano nella cosiddetta categoria di «preoccupazione minore».
63 Tenuto conto di dette circostanze molto particolari, la caccia alla quaglia e alla tortora durante il periodo di caccia autunnale non può essere considerata nel senso che essa costituisce a Malta un’altra soluzione soddisfacente, tanto che la condizione relativa alla mancanza di tale soluzione, stabilita dall’art. 9, n. 1, della direttiva dovrebbe, in via di principio, essere considerata soddisfatta.
64 Ci si deve tuttavia chiedere se le condizioni nelle quali la Repubblica di Malta ha autorizzato la caccia alle due specie di cui trattasi in primavera rispondano all’obbligo di proporzionalità ricordato supra al punto 58 nonché alle altre condizioni stabilite all’art. 9, n. 1, della direttiva.
65 Il prolungamento del periodo di caccia a queste due specie migratrici mediante l’autorizzazione di cacciare durante due mesi circa nel periodo primaverile, durante il quale le due specie cacciate ritornano al loro luogo di nidificazione, e che comporta una mortalità tre volte superiore, con circa 15 000 uccelli uccisi, per la quaglia, e otto volte superiore, con circa 32 000 uccelli uccisi, per la tortora, a quella risultante dalla pratica della caccia durante il periodo autunnale, non costituisce una soluzione adeguata e rigorosamente proporzionata all’obiettivo di conservazione delle specie perseguito dalla direttiva.
66 In tali circostanze, quand’anche le due specie di cui trattasi siano presenti in autunno soltanto in quantità trascurabili per un periodo assai limitato e poiché ogni atto di caccia non è impossibile in autunno, autorizzando l’apertura della caccia primaverile alla quaglia e alla tortora durante varie settimane ogni anno, dal 2004 al 2007, la Repubblica di Malta non ha rispettato le condizioni della deroga di cui all’art. 9, n. 1, della direttiva, interpretate alla luce del principio di proporzionalità ed è quindi venuta meno agli obblighi stabiliti da quest’ultima.
67 Infine, la Repubblica di Malta deduce il principio della tutela del legittimo affidamento in quanto le era stato assicurato, durante i negoziati precedenti la sua adesione all’Unione europea, che essa avrebbe potuto continuare a autorizzare la caccia alla tortora e alla quaglia nelle condizioni esistenti prima di essa. Tuttavia, oltre al fatto che tale circostanza non risulta dal fascicolo, questa è in ogni caso priva di nesso con la valutazione dell’osservanza della condizione relativa alla mancanza di un’altra soluzione soddisfacente ai sensi dell’art. 9, n. 1, della direttiva e, di conseguenza, non è tale da incidere sulla constatazione, figurante al punto precedente della presente sentenza, della sua violazione.
68 Tenuto conto delle precedenti considerazioni, occorre dichiarare che, avendo autorizzato l’apertura della caccia alla quaglia (Coturnix coturnix) e alla tortora (Streptopelia turtur) durante il periodo primaverile degli anni 2004‑2007 senza rispettare le condizioni stabilite dall’art. 9, n. 1, della direttiva, la Repubblica di Malta è venuta meno agli obblighi impostile dalla detta direttiva.
Sulle spese
69 Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. Avendo la Commissione concluso per la condanna della Repubblica di Malta ed essendo questa risultata soccombente, la stessa dev’essere condannata alle spese.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce:
1) Avendo autorizzato l’apertura della caccia alla quaglia (Coturnix coturnix) e alla tortora (Streptopelia turtur) durante il periodo di migrazione primaverile degli anni 2004‑2007, senza rispettare le condizioni stabilite dall’art. 9, n. 1, della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, come modificata, per gli anni 2004‑2006, dal regolamento (CE) del Consiglio 14 aprile 2003, n. 807, e, per l’anno 2007, dalla direttiva del Consiglio 20 novembre 2006, 2006/105/CE, la Repubblica di Malta è venuta meno agli obblighi impostile da detta direttiva.
2) La Repubblica di Malta è condannata alle spese.
Firme
