Consiglio di Stato Sez. VI n. 3400 del 30 aprile 2026
Elettrosmog. Silenzio-assenso per infrastrutture di comunicazione e oneri istruttori sui siti preferenziali
In materia di installazione di infrastrutture di comunicazione elettronica, la formazione del silenzio-assenso ex art. 44, comma 10, d.lgs. n. 259/2003 non comporta la deresponsabilizzazione della Pubblica Amministrazione, la quale resta obbligata a svolgere una puntuale istruttoria volta a verificare la sussistenza dei presupposti di legge e la conformità dell'istanza ai criteri di localizzazione regolamentari. Qualora il Regolamento comunale individui aree "preferenziali" o "prioritarie", spetta all’Amministrazione, e non all’operatore, l’onere di accertare in sede procedimentale l’esistenza di siti alternativi idonei a soddisfare le esigenze di copertura di rete; l’omissione di tale verifica determina l'illegittimità del titolo tacito per difetto di istruttoria
Pubblicato il 30/04/2026
N. 03400/2026REG.PROV.COLL.
N. 03426/2025 REG.RIC.
N. 03472/2025 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3426 del 2025, proposto da
Cellnex Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Ammirati e Marco Bellante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Ciavarella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Bruno Iampieri e Fabrizio Iampieri, rappresentati e difesi dall'avvocato Elio Errichiello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Arpa Lazio - Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale del Lazio, Wind Tre S.p.A., non costituiti in giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 3472 del 2025, proposto da
Wind Tre S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Sartorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Ciavarella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Bruno Iampieri e Fabrizio Iampieri, rappresentati e difesi dall'avvocato Elio Errichiello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Arpa Lazio - Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale, Cellnex Italia S.p.A., non costituiti in giudizio;
per la riforma
quanto ai ricorsi n. 3426 del 2025 e n. 3472 del 2025:
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 2665 del 5 febbraio 2025.
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio in entrambi i giudizi di Roma Capitale e dei signori Bruno Iampieri e Fabrizio Iampieri;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2026, il Cons. Roberto Caponigro e uditi per le parti gli avvocati Marco Bellante, Giuseppe Sartorio, Elio Errichiello e Antonio Ciavarella;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Wind Tre s.p.a. e Cellnex s.p.a., in data 22 dicembre 2023, hanno presentato a Roma Capitale istanza di autorizzazione ex art. 44 d.lgs. n. 259 del 2003 per la realizzazione di una palina porta antenne su lastrico solare dell’immobile di proprietà privata, sito in Via Carinola n. 6, censito catastalmente al fg. 662, mappale 286, di Roma Capitale.
Il titolo autorizzativo si è formato per silenzio assenso, decorso il termine di cui all’art. 44, comma 10, del d.lgs. n. 259 del 2003, per cui le società interessate, in data 31 maggio 2024, hanno comunicato l’inizio dei lavori di realizzazione del progettato intervento, avviati il successivo 3 giugno 2024.
I signori Bruno Iampieri e Fabrizio Iampieri hanno impugnato il silenzio assenso formatosi sull’istanza dinanzi al Tar per il Lazio che, con la sentenza della Sezione Quinta Quater n. 2665 del 5 febbraio 2025, ha accolto il ricorso nei termini indicati in motivazione e, per l’effetto, ha annullato l’autorizzazione impugnata.
Di talché, Cellnex Italia e Wind Tre, con distinti ricorsi, hanno interposto appello avverso tale sentenza.
Cellnex Italia s.p.a. (ricorso RG n. 3426 del 2025) ha articolato i seguenti motivi:
Error in procedendo. Erroneità della sentenza di primo grado per non avere rilevato l’insussistenza della legittimazione e dell’interesse a ricorrere, ritenendo che la deduzione di un vulnus valga a radicarli ex se, anche se scollegato dalle censure formulate contro il provvedimento impugnato.
Nessuno dei criteri preferenziali riportati nell’art. 3 del “Regolamento per la localizzazione, l’installazione e la modifica degli impianti di telefonia mobile” di Roma Capitale sarebbe posto a tutela dei diritti ed interessi la cui tutela è invocata dalla controparte, per cui la loro inosservanza non radicherebbe una situazione legittimante differenziata da quella riferibile al quisque de populo, se non per l’accidentale circostanza che l’impianto si trovi, del tutto indipendentemente da quei criteri, localizzato nei pressi della abitazione dei ricorrenti.
Error in iudicando: erroneo accoglimento del primo motivo di ricorso. In via subordinata: erroneo rigetto del ricorso incidentale condizionato; illegittimità dell’art. 3 del Regolamento Comunale per violazione dell’art. 44 d.lvo. 259/2003.
Una interpretazione della norma regolamentare de qua in conformità ai principi dettati dalla disciplina di cui all’art. 44 D.lvo. 259/2003, a tutto voler concedere, dovrebbe condurre ad ammettere che il Comune, a fronte di una istanza autorizzativa, possa individuare la sussistenza di tali aree, indicandole all’operatore con il conseguente onere per quest’ultimo di valutarne la idoneità ai fini della copertura radioelettrica.
Non sarebbe invece ipotizzabile che sia l’operatore a dovere (i) individuare tutte le possibili aree preferenziali ricomprese in quella oggetto della programmata copertura di rete, (ii) dimostrarne la inidoneità dal punto di vista tecnico, (iii) sollecitare lo svolgimento di una successiva istruttoria del Comune, in assenza della quale chiunque – per il solo fatto di risiedere nelle vicinanze dell’area alternativa individuata – possa contestarne l’assenza, impugnando il provvedimento autorizzativo.
Qualora l’interpretazione a cui il TAR ha aderito fosse da ritenersi l’unica compatibile con la lettera della medesima norma, la stessa si connoterebbe come illegittima e, pertanto, in accoglimento del ricorso incidentale proposto in primo grado, reiterato in appello, dovrebbe essere oggetto di annullamento.
Sul terzo motivo di ricorso assorbito in primo grado: inammissibilità; infondatezza; difetto di giurisdizione.
Il terzo motivo di ricorso promosso in primo grado ed assorbito si compendierebbe nella asserita violazione dell’art. 32 Cost. e del principio di precauzione, sull’assunto che la relazione causale tra emissioni elettromagnetiche e patologie tumorali, pur nel caso in cui dette emissioni rispettino i limiti di emissione ex lege previsti, sarebbe, a dire degli odierni appellati, ormai scientificamente acclarata.
La censura, tuttavia, sarebbe inammissibile, prima ancora che infondata, atteso che i campi elettromagnetici degli impianti di telecomunicazioni de quibus rispettano i valori limite di esposizione previsti dal D.P.C.M. 8 luglio 2003, sicché i titoli autorizzativi rilasciati dall’amministrazione sarebbero perfettamente legittimi.
Wind Tre s.p.a. (ricorso R.G. n. 3472 del 2025), avverso la stessa sentenza, ha interposto i seguenti motivi:
Erroneità della sentenza – irricevibilità/inammissibilità del ricorso in prime cure per tardività.
Nel momento in cui si afferma che la censura riguarda l’“an” dell’edificazione e non semplicemente il “quomodo”, è evidente che il dies a quo del termine decadenziale per l’impugnazione dovrebbe coincidere con il momento in cui siano state effettivamente avviate le lavorazioni dell’impianto.
In definitiva, se, come nel caso di specie, il titolo viene contestato per l’an dell’edificazione, il termine per l’impugnazione decorre dalla data di inizio lavori, in quanto già dal quel momento si costituisce la “piena conoscenza” della realizzazione dell’opera.
La conoscenza del provvedimento si sarebbe verificata pacificamente in data 3 giugno 2024, come dimostrato non solo dalla comunicazione di avvio lavori ma anche dalla relazione e dai rilievi fotografici versati in giudizio, da cui si evincerebbe chiaramente come le attività di lavorazione dell’impianto coincidano effettivamente con la data indicata nella comunicazione di inizio lavori.
Anche sotto il profilo della ragionevolezza giuridica, non potrebbe condividersi l’assunto secondo cui soggetti che lamentano l’illegittimità della localizzazione di un impianto in ragione della sua eccessiva prossimità alle loro abitazioni possano, al contempo, sostenere di non averne avuto tempestiva cognizione.
La tesi accolta dal primo Giudice, nel differire la decorrenza del termine ad una presunta data di effettiva “riconoscibilità dell’opera”, finirebbe così per introdurre una benevola, quanto ingiustificata, deroga al principio di certezza dei rapporti giuridici, oltre che a quello di perentorietà dei termini di impugnazione dei provvedimenti amministrativi.
In conclusione, alla luce della tempestiva ed effettiva conoscenza dell’intervento sin dal 3 giugno 2024, perfettamente riconoscibile quanto meno già il 10 giugno 2024, e tenuto conto del termine decadenziale di 60 giorni, il ricorso notificato oltre il 9 settembre 2024 dovrebbe essere dichiarato tardivo.
Erroneità della motivazione della sentenza in punto di interesse dei ricorrenti in prime cure - inammissibilità – irricevibilità - improcedibilità – difetto di interesse.
Dovrebbe essere riformata anche quella parte motiva della sentenza gravata con la quale il Giudice di prime cure ha rigettato l’eccezione di carenza di interesse.
Premessa l’assenza di un pregiudizio non patrimoniale, alla salute (in conseguenza del parere ARPA favorevole, rispetto al quale in prime cure non sono state mosse censure), quanto al pregiudizio patrimoniale, i ricorrenti, al più, avrebbero dovuto dimostrare – cosa che non è stata fatta – che l’astratto danno ambientale si era concretamente tradotto in un diminuito valore delle proprietà immobiliari.
Può proporre ricorso solo chi sia titolare di un interesse diretto, concreto e attuale, che venga in rilievo in relazione ad un bene della vita specificamente inciso dal provvedimento impugnato. Sarebbe evidente, invece, che nel caso di specie i ricorrenti non hanno allegato né dimostrato l’esistenza di un concreto pregiudizio, patrimoniale e non patrimoniale, derivante dalla realizzazione dell’impianto, essendosi limitati a mere affermazioni generiche e indimostrate, peraltro smentite dalla stessa documentazione amministrativa in atti.
Erroneità della motivazione del Tar Lazio Roma in punto di istruttoria e di legittimità del procedimento e del provvedimento autorizzatorio per silenzio assenso.
Il Giudice avrebbe ritenuto di accogliere la censura circa il difetto di istruttoria, in ultima analisi introducendo, nel procedimento, un assai e gravoso onere di produzione documentale, ponendo a carico degli operatori la dimostrazione – decisamente diabolica – di inidoneità delle aree preferenziali previste del tutto genericamente nel regolamento comunale.
Il ragionamento seguito dal TAR non sarebbe condivisibile in quanto: da un lato finisce per svuotare di contenuto il fondamentale principio di semplificazione che permea il procedimento delineato dall’intera disciplina speciale statale in materia di infrastrutture di comunicazione elettronica, principio espressamente riconosciuto quale parametro di legittimità costituzionale e limite invalicabile all’esercizio del potere regolamentare comunale, dall’altro elude la speciale normativa mediante una vera e propria inversione dell’onere probatorio in punto di verifica delle aree preferenziali.
L’individuazione, da parte dei Comuni, di siti preferenziali potrebbe operare solo nel senso di agevolare la ricerca, da parte dei gestori, delle aree da destinare allo scopo e mai nel senso di prevedere un onere di dimostrazione di inidoneità delle aree preferenziali preindividuate.
Sarebbe spettato al Comune, eventualmente in sede di preavviso di diniego ex art. 10-bis L. 241/1990, l’onere di individuare un sito preferenziale concretamente idoneo, in termini di copertura tecnica, a soddisfare le esigenze sottese all’istanza del gestore.
Il Comune, a fronte della presentazione di un’istanza su “sito privato”, potrebbe legittimamente denegare la pretesa autorizzatoria del gestore solo dimostrando l’utilizzabilità, in rapporto alle esigenze di copertura, di uno o più “siti preferenziali” concretamente utilizzabili.
I ricorrenti si sarebbero limitati a richiamare in modo del tutto apodittico la presunta idoneità tecnica dei siti preferenziali, senza però offrire alcun riscontro oggettivo, né elementi di natura tecnica (quali rilievi radioelettrici, simulazioni di copertura, studi di propagazione del segnale o valutazioni comparative), idonei a dimostrare che l’area effettivamente selezionata dall’operatore avrebbe potuto essere sostituita - a parità di efficacia - da una delle aree individuate nel Regolamento comunale.
Invero, dalla relazione depositata in atti, si evincerebbe chiaramente come tutti i siti preferenziali individuati dall’Amministrazione non garantiscano la copertura necessaria, o almeno tecnicamente equipollente, rispetto all’area di localizzazione individuata dall’appellante.
Erroneità della sentenza in punto di rigetto del ricorso incidentale avverso l’art.3 del “regolamento per la localizzazione, l’installazione e la modifica degli impianti di telefonia mobile, ai sensi dell’art.8, comma 6, della legge n.36 del 22.2.2001, e per la redazione del piano, ex art. 105, comma 4, delle NTA del PRG vigente, nonché per l’adozione di un sistema di monitoraggio delle sorgenti di campo elettrico, magnetico ed elettromagnetico”, approvato dall’Assemblea Capitolina con delibera n.26 nella seduta del 14.5.2015.
Il potere comunale, ai sensi dell’art. 8, comma 6, della legge n. 36/2001, è un potere limitato, da esercitarsi in negativo, vale a dire mediante l’imposizione di vincoli su aree determinate per ragioni oggettive di tutela e mai in positivo, ossia attraverso l’individuazione di siti da preferire per l’allocazione degli impianti.
L’individuazione di variegate aree “preferenziali” per la collocazione degli impianti - a maggior ragione nei casi in cui dette aree vengano qualificate quali “prioritarie” - costituisce dunque una forma di limitazione indiretta, ma sostanziale, alla libertà di insediamento tecnologico, e si pone in insanabile contrasto con la novella dell’art. 8, comma 6, della legge n. 36/2001, che, in una logica di bilanciamento tra interessi pubblici, non consente forme di pianificazione positiva, neanche in via preferenziale e non esclusiva.
L’art. 3 del Regolamento antenne, oggetto di impugnazione incidentale, nella parte in cui prevede una mappatura localizzativa in positivo, anche solo in via di preferenza, sarebbe affetto da illegittimità radicale per contrasto con l’art. 8, comma 6, L. n. 36 del 2001 e avrebbe dovuto essere annullato da Tar in prime cure.
I signori Iampieri hanno eccepito l’inammissibilità della relazione tecnica prodotta in appello da Wind Tre, in quanto mai prodotta in primo grado, per violazione dell’art. 104 c.p.a., hanno altresì eccepito l’inammissibilità del ricorso incidentale proposto in primo grado ed hanno analiticamente controdedotto concludendo per il rigetto dell’appello.
Roma Capitale si è costituita in giudizio in entrambi gli appelli.
Le parti appellanti ed i signori Iampieri hanno depositato altre memorie a sostegno delle rispettive ragioni.
All’udienza pubblica del 26 febbraio 2026, le cause sono state trattenute per la decisione.
2. Il Collegio, in via preliminare, dispone la riunione dei ricorsi ai sensi dell’art. 96, comma 1 cpa, trattandosi di appelli formulati avverso la medesima sentenza.
3. Le relazioni depositate in appello da Wind Tre, peraltro non dirimenti ai fini della decisione della controversia, possono essere ammesse in giudizio in quanto si concretano in argomentazioni a supporto della linea difensiva della parte, che avrebbero potuto trovare ingresso anche se contenute all’interno del gravame o di una memoria successiva, sicché, rientrando la loro produzione nella strategia difensiva della parte ed essendo l’esigenza della loro produzione sorta per sostenere i motivi di appello, non possono essere assimilati ai documenti di cui l’art. 104, comma 2, c.p.a. non ammette la produzione in sede di gravame, salvi i casi indicati dalla norma.
4. Le doglianze relative alle eccezioni in rito, di irricevibilità ed inammissibilità, avanzate in primo grado e riproposte in appello in quanto disattese dal Tar, devono essere respinte.
4.1. Wind Tre, con ampie ed articolate argomentazioni, ha dedotto l’intempestività del ricorso proposto in primo grado.
4.1.1. Le censure, sebbene complesse e molto bel sviluppate nel corso della dialettica processuale, non possono tuttavia essere accolte con riferimento alla fattispecie concreta.
L’appellante ha sostenuto che gli odierni appellati hanno inteso contestare la stessa possibilità di realizzare l’infrastruttura di rete nell’area prescelta dalla società, con conseguente radicale illegittimità della localizzazione, in quanto, per effetto della asserita violazione delle norme regolamentari, l’impianto non avrebbe potuto essere collocato in quel sito.
Ne conseguirebbe che la parte avrebbe prospettato un vizio sull’an della localizzazione e non sul quomodo, per cui il termine per l’impugnazione decorrerebbe dall’effettivo inizio dei lavori, in data 3 giugno 2024, ed il ricorso di primo grado, notificato il 5 ottobre 2024, sarebbe tardivo.
4.1.2. In proposito, occorre innanzitutto richiamare le coordinate ermeneutiche consolidatesi nella giurisprudenza degli ultimi anni in relazione all’impugnazione dei titoli edilizi, di cui l’installazione delle antenne per stazioni radio base costituisce una species.
L’art. 41, comma 2, c.p.a. dispone che, qualora sia stata proposta azione di annullamento, il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, alla pubblica amministrazione e ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell’atto stesso entro il termine previsto dalla legge, decorrente dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza, ovvero, per gli atti di cui non sia richiesta la notificazione individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione se questa sia prevista dalla legge o in base alla legge.
Ne consegue che la decisione della presente questione impone di precisare il concetto di “piena conoscenza” del provvedimento, vale a dire di quella conoscenza idonea a far decorrere il termine perentorio di sessanta giorni per l’impugnazione.
La giurisprudenza (cfr., ex multis, Cons. Stato, VII, 16 dicembre 2025, n. 993; Cons. Stato, VI, 1° dicembre 2025, n. 9422; Cons. Stato, IV, 28 novembre 2025, n. 9384 e, tra le pronunce meno recenti, Cons. Stato, Sez. IV, 23 maggio 2018, n. 3075) ha avuto modo di chiarire che la “piena conoscenza” non deve essere intesa quale “conoscenza piena ed integrale” del provvedimento stesso, ovvero di eventuali atti endoprocedimentali, la cui illegittimità sia idonea a viziare, in via derivata, il provvedimento finale, dovendosi invece ritenere che sia sufficiente ad integrare il concetto la percezione dell’esistenza di un provvedimento amministrativo e degli aspetti che ne rendono evidente la lesività della sfera giuridica del potenziale ricorrente, in modo da rendere riconoscibile l’attualità dell’interesse ad agire contro di esso.
La norma intende per “piena conoscenza”, quindi, la consapevolezza dell’esistenza del provvedimento e della sua lesività, e ciò refluisce sul petitum dell’impugnazione, mentre la conoscenza “integrale” del provvedimento (o di altri atti del procedimento) influisce sul contenuto del ricorso e sulla concreta definizione delle ragioni di impugnazione, e quindi sulla causa petendi.
Con specifico riferimento alla impugnazione dei titoli edilizi, va rilevato che la vicinitas, come nella fattispecie in esame, di un soggetto rispetto all’area e alle opere edilizie contestate induce a ritenere che lo stesso abbia potuto avere più facilmente conoscenza della loro entità anche prima della conclusione dei lavori.
Ai fini della decorrenza del termine di impugnazione di un titolo edilizio da parte di terzi, tuttavia, l’effetto lesivo si atteggia diversamente a seconda che si contesti l’illegittimità del titolo per il solo fatto che esso sia stato rilasciato (ad esempio, per contrasto con l’inedificabilità assoluta dell’area) ovvero che si contesti il contenuto specifico del permesso (ad esempio, per eccesso di volumetria o per violazione delle distanze minime tra fabbricati).
Il momento da cui computare i termini decadenziali di proposizione del ricorso, nell’ambito dell’attività edilizia, è infatti individuato, secondo la giurisprudenza (cfr., da ultimo, Cons. Stato, IV, 23 febbraio 2026, n. 1453 che richiama, ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, n. 5754 del 2017; Sez. VI, n. 4830 del 2017; Sez. IV, n. 3067 del 2017; Sez. IV, 15 novembre 2016, n. 4701; Sez. IV, n. 1135 del 2016; Sez. IV, nn. n. 4909 e 4910 del 2015; Sez. IV, 22 dicembre 2014 n. 6337; Sez. V, 16 aprile 2013, n. 2107; Sez. VI, 18 aprile 2012, n. 2209, che si conformano sostanzialmente all’insegnamento dell'Adunanza Plenaria n. 15 del 2011 sviluppandone i logici corollari): nell’inizio dei lavori, nel caso si sostenga che nessun manufatto poteva essere edificato sull’area, ovvero, laddove si contesti il quomodo (distanze, consistenza ecc.), dal completamento dei lavori o dal grado di sviluppo degli stessi, se si renda comunque palese l’esatta dimensione, consistenza, finalità, dell’erigendo manufatto, ferma restando:
a) la possibilità, da parte di chi solleva l’eccezione di tardività, di provare, anche in via presuntiva, la concreta anteriore conoscenza del provvedimento lesivo in capo al ricorrente (ad esempio, ai sensi del combinato disposto degli artt. 20, comma 6, e 27, comma 4, t.u. edilizia, avuto riguardo alla presenza in loco del cartello dei lavori [specie se munito di rendering e indicazione puntuale del titolo edilizio] ovvero alla effettiva comunicazione all’albo pretorio del comune del rilascio del titolo edilizio; alla consistenza del tempo trascorso fra l’inizio dei lavori e la proposizione del ricorso; alla effettiva residenza del ricorrente in zona confinante con il lotto su cui sono in corso i lavori, ecc.);
b) l’onere di chi intende contestare adeguatamente un titolo edilizio di esercitare sollecitamente l’accesso documentale.
Insomma, l’inizio dei lavori segna il dies a quo della tempestiva proposizione del ricorso laddove si contesti l’an della edificazione (cioè laddove si sostenga che nessun manufatto poteva essere edificato sull’area), mentre laddove si contesti il quomodo (distanze, consistenza ecc.), il dies a quo va fatto coincidere con il completamento dei lavori ovvero con il grado di sviluppo degli stessi, ove renda palese l’esatta dimensione, consistenza, finalità, dell’erigendo manufatto, ferma restando la possibilità, da parte di chi solleva l’eccezione di tardività, di provare, anche in via presuntiva, la concreta anteriore conoscenza del provvedimento lesivo in capo al ricorrente (cfr. da ultimo, Cons. Stato, IV, 11 aprile 2023, n. 3654).
4.1.3. Nel caso di specie, se è condivisibile la premessa da cui parte la Wind Tre, vale a dire che gli originari ricorrenti hanno contestato in radice la localizzazione dell’antenna nell’area prescelta dalla Società, atteso che il “bene della vita” dagli stessi perseguito è dato dalla delocalizzazione dell’infrastruttura, è altrettanto vero che la parte ha contestato il quomodo dell’opera edilizia, nel senso che non avrebbero avuto interesse ad impedire una qualunque attività edilizia, mentre ritengono di avere interesse ad impedire quella specifica attività edilizia, e cioè l’installazione della stazione radio base.
Ne consegue, sulla base delle coordinate ermeneutiche prima richiamate, che il dies a quo non può coincidere con il mero inizio dei lavori, potendo essi essere propedeutici all’installazione dell’antenna come a qualsivoglia altra attività, ma deve essere individuato nel momento in cui si rende oggettivo ed incontrovertibile che i lavori erano finalizzati alla installazione della stazione radio base.
Pertanto, il dies a quo del termine di impugnazione deve essere individuato nel momento dell’installazione dell’antenna, che gli appellati, senza essere efficacemente contraddetti, affermano essere avvenuta l’8 luglio 2024, prima data in cui era effettivamente riconoscibile per i terzi il manufatto da erigere e, rispetto a tale data, il ricorso di primo grado, notificato il 5 ottobre 2024, tenuto conto della sospensione feriale dei termini, è stato tempestivo.
Né, nella fattispecie, può assumere rilievo il cartello di cantiere che, per quanto anche emerge dalla relazione sull’avvio dei lavori depositata in appello da Wind Tre, risulta scarsamente leggibile ed apposto all’ingresso del fabbricato sede dell’erigenda antenna, cui i ricorrenti di primo grado non erano onerati ad accedere, per cui, valutare le circostanze del caso concreto, non può dirsi idoneo ad integrare la piena conoscenza richiesta dall’art. 41, comma 2, c.p.a. per la decorrenza del termine di impugnazione.
4.2. Parimenti infondate sono le doglianze con cui le appellanti hanno sostenuto l’erroneità della sentenza di primo grado che ha disatteso l’eccezione di inammissibilità per carenza delle condizioni soggettive dell’azione.
La Sezione ha già avuto modo di chiarire che, nei casi della specie, oltre alla legittimazione ad agire derivante dalla vicinitas, sussiste anche l’interesse al ricorso, laddove sia evocato, come è nella controversia in esame, in modo non del tutto implausibile, il possibile impatto nocivo generato dall’installazione dell’antenna (cfr. Cons. Stato, VI, 19 aprile 2024, n. 3573; Cons. Stato, Sez. VI, 27 dicembre 2023, n. 11203).
La mera prospettazione degli effetti pregiudizievoli derivanti dall’installazione, infatti, connota la sussistenza dell’interesse, laddove l’esclusione di tali effetti si presenta come una valutazione di merito, inconferente con la questione di rito.
In altri termini, al fine di radicare oltre alla legittimazione, derivante dalla incontestata vicinitas, l’interesse al ricorso, è sufficiente che il ricorrente prospetti un possibile pregiudizio per l’ambiente circostante, mentre attiene alle valutazioni di merito, e non di rito, accertare se in concreto la nocività per l’ambiente sussiste ovvero se il ricorrente ha fornito una prova congrua, o un consistente principio di prova, del fatto che l’installazione dell’antenna, possa comunque riflettersi in modo pregiudizievole sulla qualità di vita o sulla diminuzione di valore dell’immobile vicino a quello su cui l’antenna è stata installata.
L’interesse al ricorso, nel caso di specie, emerge con particolare evidenza dal ricorso di primo grado, in cui i signori Iampieri hanno evidenziato che:
“Inutile dire che ciò costituisce un danno gravissimo per i ricorrenti, che si trovano un manufatto imponente che svetta a pochi metri dalle proprie case e finestre, praticamente di fronte alla propria abitazione …, ostacolando la veduta e la luce, e deprezzando inevitabilmente il valore del proprio immobile, senza neanche considerare il pericolo per la salute costituito da una simile imponente struttura posta solo a pochi metri dalla propria abitazione”;
“Peraltro, la zona prescelta per l’installazione è un’area particolarmente tranquilla, nella periferia della città, circondata dal verde. Un luogo prescelto anche per la sua tranquillità dai ricorrenti, la cui amenità risulta inevitabilmente guastata dalla presenza dell’impianto per cui è causa.
Evidente quindi il danno subito dai ricorrenti, compromessi nel proprio diritto alla salute e all’ambiente, sia tramite l’esposizione al campo elettromagnetico della SRB che a causa dell’installazione della stessa in una zona che essi avevano scelto anche per la particolare tranquillità, laddove invece la costruzione di tali impianti ha comportato un’immediata e inevitabile depauperazione dei propri immobili sul mercato, oltre ad una deminutio alla generale godibilità dell’area, del diritto di panorama e dell’amenità dei luoghi.
Ciò senza neanche citare il pericolo per la salute costituito da una simile imponente struttura posta solo a pochi metri dalla propria abitazione, e alla stessa altezza, quindi con diretta esposizione al lobo frontale di irradiazione”.
Nessun dubbio può pertanto sussistere sull’esistenza sia della legittimazione ad agire che dell’interesse a ricorrere e, quindi, sulla presenza delle condizioni soggettive dell’azione.
5. Nel merito, gli appelli sono infondati, sia pure con le precisazioni che saranno di seguito specificate.
6. Innanzitutto, non possono condividersi le censure concernenti il rilevato difetto di istruttoria.
6.1. L’art. 3 del Regolamento per la localizzazione, l’installazione e la modifica degli impianti di telefonia mobile, approvato dall’Assemblea Capitolina con delibera n. 26 del 14 maggio 2015, c.d. Regolamento “antenne” di Roma Capitale è rubricato “Criteri per la localizzazione e progettazione degli impianti” e, premesso al primo comma che “I gestori devono mettere in atto tutte le misure idonee al perseguimento del principio di minimizzazione dell’esposizione ai campi elettromagnetici della popolazione e alla mitigazione degli impianti visivi, ove tecnicamente possibile”, dispone al secondo comma che:
“Le aree del territorio definite come preferenziali per l’istallazione degli impianti sono:
a) in maniera prioritaria aree di proprietà dell’Amministrazione Capitolina. L’assegnazione di aree, manufatti e terreni di proprietà di Roma Capitale ai gestori di Telefonia mobile avviene a titolo oneroso;
b) aree già servite da viabilità, al fine di evitare la realizzazione di nuove infrastrutture a servizio della postazione;
c) aree inserite nelle componenti di PRG vigente quali:
- Agro Romano;
- Infrastrutture per la mobilità;
- Infrastrutture tecnologiche;
- Tessuti prevalentemente per attività;
- Verde pubblico e servizi pubblici di livello locale nel rispetto di quanto disciplinato dal successivo art. 4 del presente Regolamento;
- Servizi pubblici di livello urbano quali cimiteri, attrezzature complementari alla mobilità, attrezzature per la raccolta dei rifiuti solidi urbani”.
Il comma 3 stabilisce che:
“Sono inoltre da privilegiare, se tecnicamente possibile, e compatibilmente con gli obiettivi di minimizzazione dell’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici:
a) l’accorpamento degli impianti su strutture di supporto comuni (cositing) preferibilmente in aree non densamente abitate e compatibilmente con le esigenze di copertura del servizio;
b) l’alloggiamento degli impianti di telefonia mobile su strutture già esistenti quali pali per l’illuminazione stradale, sostegni per le insegne, torri faro, serbatoi idrici, ecc.;
c) la localizzazione su immobili e/o aree di proprietà comunale;
d) la localizzazione su edifici che risultino essere i più alti tra tutti quelli contigui”.
6.2. Wind Tre, in data 17 luglio 2023, ha inoltrato al Comune di Roma Capitale una richiesta per conseguire la disponibilità di aree pubbliche presso cui localizzare l’infrastruttura, ma l’Amministrazione non ha assunto alcuna determinazione in proposito.
Solo successivamente, in data 22 dicembre 2023, l’operatore telefonico, unitamente alla Cellnex Italia, ha presentato istanza di autorizzazione ex art. 44 d.lgs. n. 259 del 2003 per la realizzazione del manufatto sull’immobile di proprietà privata sito in Via Carinola n. 6.
Roma Capitale, in data 16 gennaio 2024, ha trasmesso a Wind Tre la comunicazione di indizione della conferenza di servizi chiedendo documentazione integrativa, tra cui una dichiarazione relativa alla verifica della non esistenza di aree preferenziali, in relazione alla quale l’operatore telefonico ha rappresentato all’Amministrazione il silenzio serbato sulla propria istanza del 16 luglio 2023.
Decorso il termine di cui all’art. 44, comma 10, del d.lgs. n. 259 del 2003 si è formato il silenzio assenso sull’istanza, provvedimento tacito oggetto di contestazione nel presente giudizio.
6.3. In primo luogo, occorre evidenziare che il comportamento tenuto dall’operatore telefonico è stato del tutto diligente, avendo lo stesso, prima di presentare istanza per il sito di Via Casilina, chiesto al Comune la disponibilità di un’area pubblica presso cui localizzare la struttura.
Diversamente, non può dirsi legittima l’azione amministrativa in esito alla quale si à formato il provvedimento tacito di assenso, essendo emersa la carenza di un’istruttoria specifica sulla eventuale sussistenza di aree preferenziali (sul punto, cfr. sentenza di questa Sezione n. 5301 del 18 giugno 2025).
Infatti, a seguito della presentazione di un’istanza autorizzatoria volta all’installazione dell’opera su un sito privato, il Comune è tenuto ad accertare la presenza o meno di siti preferenziali idonei a soddisfare le stesse esigenze in termini di copertura di rete, sicché spetta all’Amministrazione provare l’esistenza di un sito preferenziale prioritario ed alternativo e non all’operatore provare l’insussistenza degli stessi.
6.4. Il silenzio assenso, previsto al decimo comma dell’art. 44, e la conferenza di servizi, prevista al settimo comma dell’art. 44, costituiscono istituti di semplificazione procedimentale (cfr., da ultimo, Cons. Stato, VI, 3 dicembre 2015, n. 9520).
Nel quadro delle riforme amministrative degli anni ’90, il ruolo della semplificazione dell’attività amministrativa, quale insieme degli interventi aventi il fine di diminuire il carico burocratico che grava su cittadini ed imprese, ha assunto un consistente rilievo.
In tale contesto, il silenzio assenso costituisce una figura centrale e, in ambito eurounitario, la direttiva 2006/123/CE sui “servizi nel mercato interno” (c.d. direttiva Bolkenstein), al fine di prevenire gli effetti negativi sul mercato derivanti dall’incertezza giuridica, anche sotto il profilo dell’incertezza temporale delle procedure amministrative, ha operato nella duplice direzione di limitare il regime della previa autorizzazione (liberalizzazione), in cui il conseguimento del “bene della vita” non costituisce più oggetto di potere amministrativo, come ad esempio nella scia o nel rinvio all’autoregolamentazione dei privati, e di (mantenere fermo il potere amministrativo ma di) introdurre il principio della tacita autorizzazione, ovvero la regola del silenzio assenso (semplificazione), vale a dire la possibilità di esternare la volontà provvedimentale con forme diverse dal provvedimento espresso.
Nella specifica materia delle comunicazioni elettroniche, come già evidenziato, l’installazione di impianti di telecomunicazione è soggetta ad una speciale disciplina autorizzatoria fissata dall’art. 44 del d.lgs. n. 259 del 2003, a suo tempo dall’art. 87 del d.lgs. n. 259 del 2003, da cui emerge un favor legislativo per la realizzazione di tali strutture anche attraverso l’istituto del silenzio assenso.
L’istituto del silenzio-assenso risponde ad una valutazione legale tipica in forza della quale l’inerzia “equivale” a provvedimento di accoglimento e tale “equivalenza” significa che gli effetti promananti dalla fattispecie sono sottoposti al medesimo regime dell’atto amministrativo, sicché, ove sussistano i requisiti di formazione del silenzio-assenso, il titolo abilitativo può perfezionarsi anche con riguardo ad una domanda non conforme a legge, ferma restando la possibilità di agire in autotutela per l’amministrazione e di impugnativa giudiziale per il controinteressato (cfr., da ultimo, Cons. Stato, VI, 18 luglio 2025, n. 6331).
La formazione di un provvedimento implicito di assenso in ragione del mero decorrere del tempo dalla data di presentazione dell’istanza non comporta alcuna deresponsabilizzazione della pubblica amministrazione competente, che deve ugualmente svolgere, proprio come nell’ipotesi in cui fosse obbligata all’adozione di un provvedimento espresso, una puntuale ed esaustiva istruttoria al fine di verificare se sussistono i presupposti ed i requisiti previsti dalla legge per l’attribuzione del “bene della vita” richiesto.
Ne consegue che l’amministrazione pubblica competente, effettuati i dovuti e necessari accertamenti, può decidere, in luogo dell’adozione di un provvedimento espresso, di far formare un provvedimento tacito.
Per molti aspetti l’istituto del silenzio assenso, che come noto ha accompagnato la nascita della legge n. 241 del 1990, dimostra e conferma l’intuizione dottrinale secondo la quale, delle fasi in cui si scompone convenzionalmente il procedimento amministrativo, quella centrale è data dall’istruttoria, di cui la fase decisoria – che sia tacita oppure espressa – rappresenta piuttosto un precipitato e una conseguenza logica.
6.5. Nella fattispecie in esame, l’Amministrazione comunale non ha compito alcun atto volto ad accertare l’esistenza o meno di siti preferenziali, il che sarebbe stato necessario al fine di applicare la norma regolamentare di cui all’art. 3 del regolamento “antenne” a cui si è autovincolata.
Infatti, una volta emanato il regolamento, lo stesso non può essere denegato in fase di applicazione e, d’altra parte, la stessa Amministrazione, ricevuta la richiesta di autorizzazione ai sensi del codice delle comunicazioni elettroniche, aveva evidenziato l’assenza di una dichiarazione sulla insussistenza di aree preferenziali, ma poi non risulta avere compiuto tale verifica.
In altri termini, l’applicazione dell’art. 3 del regolamento avrebbe richiesto che, prima di autorizzare, sia pure tacitamente, l’installazione dell’infrastruttura sul sito indicato dall’operatore, l’Amministrazione avesse accertato la insussistenza di siti preferenziali, laddove, l’assenza di tale attività determina inevitabilmente una carenza istruttoria e la conseguente illegittimità del silenzio assenso formatosi.
Né può emendare la carenza istruttoria la circostanza, evidenziata nella relazione del 25 aprile 2025 depositata in appello il 30 aprile 2025, secondo cui il sito oggetto dell’istanza di autorizzazione ricade in area già servita da viabilità e soddisfa, pertanto, il requisito di preferenzialità indicato dall’art. 3, lett. b), del regolamento.
Tale circostanza non esclude che l’Amministrazione avrebbe dovuto comunque verificare, in maniera prioritaria, l’esistenza di aree di sua proprietà da destinare all’installazione dell’impianto.
Analogamente, la circostanza, emergente sempre dalla relazione tecnica depositata in appello, che, all’interno dell’area di ricerca siano state rintracciate due aree di proprietà dell’Amministrazione capitolina per le quali non è stata manifestata alcuna volontà di concessione e per le quali comunque vi sarebbero state delle difficoltà tecniche ostative, non assume rilievo, in quanto l’attività di accertamento avrebbe dovuto compiersi in sede procedimentale da parte dell’Amministrazione.
La relazione tecnica prodotta da Wind Tre costituisce un posterius rispetto al procedimento e non può surrogare la necessaria attività istruttoria che l’Amministrazione avrebbe dovuto compiere e non ha compiuto, anche eventualmente con riferimento ad elementi della specie forniti dall’istante di propria iniziativa.
In definitiva - sebbene, a tutela degli interessi pubblici e privati coinvolti, sarebbe opportuno, per la più razionale applicazione dell’art. 3 del regolamento “antenne”, che l’Amministrazione individui in apposito elenco, con l’ausilio dei gestori, le aree di proprietà concedibili per la localizzazione degli impianti – il vizio di legittimità costituito della carenza di istruttoria sussiste, in quanto Roma Capitale non ha svolto correttamente la fase istruttoria, non avendo accertato o, comunque, non avendo dato conto di avere accertato la presenza o meno di siti rientranti nel criterio prioritario di preferenza previsto dal Regolamento.
7. Con altro motivo, le appellanti hanno censurato le statuizioni di rigetto del ricorso incidentale proposto in primo grado, con cui è stata contestata la legittimità della norma di cui all’art. 3 del regolamento “antenne”.
7.1. Le doglianze sono infondate e ciò consente di prescindere dall’esame dalle eccezioni in rito sollevate al riguardo dai signori Iampieri.
7.2. Wind Tre ha sostenuto l’illegittimità dell’art. 3 del regolamento comunale in rapporto all’art. 8, comma 6, della legge n. 36 del 2001, che vieta di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio di stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche.
La Sezione, sul punto, è giunta a conclusioni da cui il Collegio non ha ragioni per discostarsi.
In particolare, in un giudizio proposto proprio per l’annullamento della norma regolamentare in discorso (cfr. Cons. Stato, VI, 11 gennaio 2021, n. 374), la Sezione ha già avuto modo di chiarire che “le prescrizioni ivi contenute sono riconducibili a criteri di localizzazione e non a limiti generalizzati”, in quanto “le aree individuate sono … definite come preferenziali ed è espressamente previsto che le restanti aree possano essere utilizzate in caso le prime risultino impossibili, inidonee o insufficienti a garantire la copertura dei servizi”.
Le previsioni dell’art. 3, quindi, sono compatibili con i principi stabiliti dalla giurisprudenza e in particolare con quello per cui “la disciplina regolamentare può stabilire anche divieti di installazione su ampie aree purchè sia possibile la localizzazione in aree alternative senza che ciò comporti difficoltà di funzionamento del servizio”.
D’altra parte, la richiamata recente sentenza della Sezione n. 5301 del 2025 ha posto in rilievo che le esigenze di semplificazioni di cui al D.Lgs. n. 259/2003 non obliterano, integralmente, il potere del Comune di gestione del territorio che, ove esercitato con l’emanazione di un regolamento come quello in parola, non può, successivamente, essere denegato in sede di applicazione.
7.3. Infine, per la doglianza - sviluppata peraltro con memoria e, quindi, non ammissibile – relativa alla mancata adozione del Piano di rete dello stesso regolamento comunale ratione temporis vigente, occorre condividere la tesi degli appellati, secondo cui l’operatività dell’art. 3 del Regolamento “antenne” non è condizionata o subordinata all’adozione del Piano, che costituisce un ulteriore strumento di gestione e reca contenuti diversi rispetti a quella di cui alla norma sui criteri preferenziali, non prevedendo peraltro la formazione di un elenco di dette aree.
8. In conclusione, per tutto quanto esposto, gli appelli devono essere respinti in quanto infondati, con obbligo per Roma Capitale di provvedere nuovamente sull’istanza a suo tempo proposta dalle appellanti, con la decorrenza dei termini prevista dall’attuale testo dell’art. 44 del d.lgs. n. 259 del 2003 dalla comunicazione della presente sentenza, rinnovando la conferenza di servizi ed integrando l’istruttoria con la verifica e la esplicitazione espressa della eventuale impossibilità, inidoneità o insufficienza delle localizzazioni preferenziali, prima di autorizzazione, espressamente o tacitamente, l’installazione della stazione radio base.
9. Inoltre, considerato che la stazione radio base risulta già installata, il Collegio ritiene che la presente sentenza debba avere unicamente effetti conformativi del successivo esercizio della funzione pubblica, e non anche i consueti effetti ex tunc di annullamento, demolitori degli effetti già prodotti dagli atti impugnati (cfr. Cons Stato, VI, 10 maggio 2011, n. 2755).
Pertanto, in esecuzione della presente sentenza, Roma Capitale non dovrà emanare subito un ordine di demolizione del manufatto realizzato a seguito del provvedimento tacito illegittimamente formatosi, ma dovrà procedere al riesercizio del potere, così come conformato dalle statuizioni contenute nel precedente capo 8, pervenendo ad adottare una nuova autorizzazione, tacita o espressa, ovvero al rigetto della domanda e solo in tale ultimo caso dovrà poi procedere a disporre la demolizione del manufatto.
10. Le spese del giudizio, considerata la particolare complessità in fatto ed in diritto della fattispecie controversa, possono essere integralmente compensate tra le parti.
11. Va da sé che, in relazione alle molteplici specificazioni e puntualizzazioni delle doglianze contenute nei ricorso in appello e nelle successive memorie e delle plurime argomentazioni difensive svolte dalle parti appellate nelle proprie memorie, il Collegio ha preso in considerazione, nella motivazione della presente sentenza, solo quelle ritenute pertinenti ai fini della definizione del giudizio, per cui i profili eventualmente non menzionati si intendono ritenuti privi di sostanziale interesse
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, riuniti i relativi giudizi, respinge i ricorsi in appello in epigrafe, con obbligo di riesercizio del potere amministrativo nei sensi e con le precisazioni di cui in motivazione.
Compensa tra le parti le spese del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2026, con l'intervento dei magistrati:
Giancarlo Montedoro, Presidente
Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore
Giovanni Gallone, Consigliere
Dalila Satullo, Consigliere
Gudrun Agostini, Consigliere
