Con il D.M. 25 ottobre 1999, n. 471 diventano operative le sanzioni penali in materia di omessa bonifica Pubblicato su Rifiuti, Bollettino di informazione normativa n. 2-3/2000

 

Premessa

 

Con il presente intervento si vogliono fornire primi spunti di riflessione in ordine agli effetti che l'emanazione del D.M. 25 ottobre 1999, n. 471 ha avuto sulle responsabilità penali in tema di bonifica.

Ai fini che interessano in questa sede, può affermarsi che:

-         il decreto rappresenta una condizione di operatività degli obblighi di bonifica e delle connesse sanzioni ( civili e penali);

-         lo stesso pone immediatamente, anche sul versante della responsabilità penale, dei problemi di diritto transitorio;

-         la forte incidenza sul regime della proprietà[1], a prescindere dalla responsabilità del titolare di diritti reali o personali di godimento sull’area contaminata, fa sì che il problema della contaminazione dei siti sarà, d'ora in poi, un imprescindibile elemento di riferimento per quanto attiene la gestione e la circolazione dei siti industriali.

In questa sede saranno svolte alcune riflessioni sui primi due profili.

Riguardo al terzo aspetto, può soltanto rilevarsi come l'individuazione di appositi standards di contaminazione introduce nelle dinamiche commerciali un parametro di riferimento per quanto concerne la verifica del rispetto dei principi di correttezza e buona fede nei rapporti contrattuali.

La fattispecie che si potrà verificare è la seguente:

a) un soggetto acquista un sito ignorandone l’inquinamento;

b) il fatto che ha generato l’inquinamento del sito si è verificato anteriormente all’acquisto;

c) non vi erano elementi estrinseci che potessero far supporre all’acquirente lo stato di inquinamento[2];

d) quest'ultimo non è stato dichiarato in contratto dal venditore;

e) non sono previste in contratto particolari clausole a tutela del compratore per il verificarsi della fattispecie in esame.

Al di là delle azioni esperibili da parte del compratore e della qualificazione giuridica, sotto il profilo civilistico, del requisito della salubrità del sito [3], è certo ormai che quest'ultima rappresenta ormai una qualità intrinseca della cosa, sulla quale il compratore deve poter contare, senza che siano necessarie specifiche indicazioni ed assicurazioni. 

Diversamente si potrà ritenere che il compratore stesso sia caduto in errore, in quanto si era falsamente rappresentato l'assenza della situazione per lui pregiudizievole (cioè dell’inquinamento) e che il consenso si sarebbe formato diversamente nell’ipotesi in cui si fosse rappresentato correttamente la realtà. In caso di silenzio maliziosamente serbato dal venditore sarà quindi ipotizzabile il delitto di truffa[4].

 

Il reato previsto dall'art. 51 bis del D.Lgs 22/1997

 

La piena vigenza degli obblighi di bonifica comporta l'operatività della sanzione di cui all'art. 51 bis del decreto Ronchi.

La norma, introdotta dal D.Lgs 389/97, recita: " Chiunque cagiona l'inquinamento o un pericolo concreto ed attuale di inquinamento previsti dall'articolo 17, comma 2, è punito con la pena dell'arresto da sei mesi a un anno e con l'ammenda da lire cinque milioni a lire cinquanta milioni se non provvede alla bonifica secondo il procedimento di cui all'articolo 17. Si applica la pena dell'arresto da un anno a due anni e la pena dell'ammenda da lire 10 milioni a lire 100 milioni se l'inquinamento è provocato da rifiuti pericolosi". L'art. 1, comma 25, della L. 426/1998 ha aggiunto, alla fine dell'articolo, il seguente periodo: "Con la sentenza di condanna per le contravvenzioni di cui al presente comma, o con la decisione emessa ai sensi dell'articolo 444 del codice di procedura penale, il beneficio della sospensione condizionale della pena può essere subordinato alla esecuzione degli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale".

Nel testo originario le violazioni in materia di bonifica erano sanzionate, in modo generico, dall'art. 50, comma 2, in cui veniva punito " chiunque non ottempera agli obblighi di cui all'art. 17, comma 2". Tale disposizione aveva lasciato aperti dubbi interpretativi in quanto non era chiaro quale dei comportamenti previsti dall'art. 17, comma 2, facesse scattare la sanzione penale[5].

La seconda formulazione ha sicuramente il pregio di collegare in modo chiaro la pena non al  momento in cui viene cagionato l'inquinamento o il pericolo di inquinamento, ma soltanto alla mancata realizzazione da parte del responsabile della bonifica secondo la procedura di cui all'art. 17. È evidente che tale previsione, a prescindere da considerazioni in ordine alla natura del reato, sta a significare che scopo dell'incriminazione non è tanto tutelare il puntuale adempimento della procedura di bonifica, ma, sotto un profilo sostanziale, proteggere l'ambiente dall'inquinamento. Trattasi di una tipica incriminazione di scopo, secondo un modello di tutela c.d. ingiunzionale che " mira ad apprestare tutela diretta al provvedimento con cui la legge o la P.A. competente ingiunge a taluni soggetti di provvedere all'adempimento di un obbligo consistente, nella specie, nel ripristino e/o nella bonifica del sito inquinato[6]". L'individuazione del profilo sostanziale e non meramente formale della tutela si evince anche dall'aggiunta fatta dalla legge 426/1998 con cui si è previsto che con la sentenza di condanna (o di patteggiamento) il beneficio della sospensione condizionale della pena possa essere subordinato alla esecuzione degli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale".

Al di là di tali osservazioni va detto che il D.M. 25 ottobre 1999, n. 471, oltre a consentire l'operatività della fattispecie penale dell'art. 51 bis, non ha portato particolari spunti per la miglior interpretazione della norma.

Occorre quindi richiamare quanto già detto nell'immediatezza dell'introduzione della norma circa la natura tipicamente omissiva del reato[7], consistendo lo stesso sostanzialmente nella mancata osservanza degli obblighi di bonifica.

Trattasi, inoltre, di reato permanente, in quanto lo stato di consumazione perdura fino a che il danno o il pericolo per l'ambiente non sia cessato[8].

Il reato può concorrere con gli altri illeciti previsti dal Decreto Ronchi ( abbandono di rifiuti, attività di gestione di discarica non autorizzata). Di conseguenza se un soggetto realizza una discarica abusiva, ovvero abbandona o deposita in modo incontrollato, nell'esercizio di una attività d'impresa, i rifiuti nell'ambiente risponderà non soltanto delle contravvenzioni previste e punite dall'art. 51 del D.Lgs 22/1997, ma anche di quella prevista dal successivo art. 51 bis, nel caso in cui la sua attività illecita abbia comportato la violazione dei parametri di contaminazione previsti dal D.M. 25 ottobre 1999, n. 471.

Il reato può concorrere con gli altri illeciti previsti dal Decreto Ronchi, trattandosi di condotte tipiche diverse . Di conseguenza se un soggetto realizza una discarica abusiva, ovvero abbandona o deposita in modo incontrollato, nell'esercizio di una attività d'impresa, i rifiuti nell'ambiente risponderà non soltanto delle contravvenzioni previste e punite dall'art. 51 del D.Lgs 22/1997, ma anche di quella prevista dal successivo art. 51 bis, nel caso in cui la sua attività illecita abbia comportato la violazione dei parametri di contaminazione previsti dal D.M. 25 ottobre 1999, n. 471.

E qui sta uno dei principali problemi applicativi della norma.

Nei casi che si sono ora fatti l'osservanza degli obblighi di cui all'art. 17, comma 2, del D.Lgs 22/1997 (e del D.M. attuativo), relativi all'immediata notifica, entro 48 ore al Comune, alla Provincia ed alla Regione territorialmente competenti, nonché agli organi di controllo sanitario e ambientale, della situazione di inquinamento ovvero del pericolo concreto ed attuale di inquinamento del sito, equivale, sostanzialmente all'autodenuncia per gli altri reati eventualmente concorrenti, innanzi individuati. Non è prevista alcuna causa di non punibilità per l'ipotesi in cui un soggetto abbia provveduto puntualmente alla bonifica; egli sarà esente dal reato di cui all'art. 51 bis,

ma non dagli altri. Neppure è prevista, come per l'omologa fattispecie di cui all'art. 58 D.Lgs 152/1999 dal successivo art. 61, una circostanza attenuante nei confronti di chi, prima del giudizio penale, abbia riparato interamente il danno" [9]. Tale previsione, che pure non esclude il problema, almeno avrebbe dato un segnale dell'attenzione del legislatore nei confronti di chi provveda ad eliminare gli effetti dell'illecito ambientale prodotto.

Resta, invece, un obbligo di notifica che, se strumentale rispetto all'avvio del procedimento di bonifica (la cui violazione è meramente potenziale per cui nessuna autodenuncia si attua con riferimento al reato di cui all'art. 51 bis), assume il valore di vera e propria notizia di reato con riferimento agli altri illeciti eventualmente commessi con la condotta che ha determinato la contaminazione. Trattasi di situazione che sembra in contrasto con il principio costituzionale della inviolabilità del diritto di difesa, sancito dal secondo comma dell'art. 24 Cost[10].

Una questione che sicuramente dividerà i primi che saranno chiamati ad applicare la norma, è quella concernente del coordinamento con l'art. 17, il quale fa scattare gli obblighi di bonifica in caso di superamento anche accidentale dei limiti di contaminazione.

L'omessa ripetizione nell'art. 51 bis dell'inciso "anche in maniera accidentale" è irrilevante per quanti ritengono che il superamento dei limiti è al di fuori della condotta ma ne rappresenta un semplice presupposto ( il fatto di reato consisterebbe nell'omissione della bonifica da parte del responsabile dell'inquinamento, a prescindere dalle cause, intenzionali, colpose o accidentali che hanno determinato il superamento dei limiti di contaminazione)[11].

Sembra invece preferibile ritenere che l'art. 17 prevede una forma di responsabilità civile oggettiva di difficile trasposizione in sede penale. Significativa, allora, è la mancata riproposizione dell'inciso "anche in maniera accidentale" per arrivare ad affermare che il superamento dei limiti di contaminazione rileva penalmente solo quando può essere imputato a titolo di dolo o di colpa e non a titolo di responsabilità oggettiva ( in tal caso può scattare la sola responsabilità civile)[12].

Per una risposta compiuta occorre poi necessariamente fare i conti con la nuova fattispecie di cui all'art. 58, commi 1 e 4 D.Lgs. 11 maggio 1999, n. 152 che punisce soltanto chi con il proprio comportamento omissivo o commissivo provoca un danno alle acque, al suolo, al sottosuolo e alle altre risorse ambientali, ovvero determina un pericolo concreto ed attuale di inquinamento ambientale, ed omette di procedere agli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale delle aree inquinate e degli impianti dai quali è derivato il danno ovvero deriva il pericolo di inquinamento, ai sensi e secondo il procedimento di cui all'articolo 17 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22.

La norma si trova in rapporto di stretta connessione con gli artt. 17 e 51 bis del D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, in quanto tende a coprire tutte le situazioni di inquinamento o di pericolo ambientale che possono derivare da attività di scarico, cioè da fenomeni che sono esclusi dall'ambito di applicazione del Decreto Ronchi (non a caso il primo comma fa esplicito riferimento alla violazione  delle disposizioni del decreto 152), sia per l'espresso richiamo all'art. 17 del Decreto 22.

Qualora tale seconda norma fosse interpretata nel senso di prevedere la sanzione penale per l'omessa bonifica anche nell'ipotesi di superamento accidentale e non colposo dei limiti di contaminazione, si avrebbe una evidente discrasia rispetto all'ipotesi in cui lo stesso fatto dipenda da uno scarico.

Volendo allora recuperare omogeneità al sistema e facendo leva sul dato letterale dell'art. 51 bis che non ripropone l'inciso "anche in maniera accidentale" contenuto nell'art. 17, deve concludersi che la sanzione penale relativa alla bonifica dei siti copre solo una parte dell'illecito civile, restando i fatti accidentali coperti esclusivamente dai profili risarcitori individuati dall'art. 17.

 

 

La fase transitoria

 

Un problema che il D.M. 25 ottobre 1999, n. 471 da subito pone è quello della disciplina transitoria, cioè della posizione del proprietario di un sito in cui i livelli di contaminazione siano superiori a quelli previsti dal provvedimento, in conseguenza di eventi anteriori all'entrata in vigore dello stesso.

La norma di riferimento è rappresentata dall'art. 9 del D.M. 25 ottobre 1999, n. 471, che specifica il principio contenuto nel comma 13-bis dell'art. 17 D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (aggiunto dall'art. 2 del D.Lgs. 8 novembre 1997, n. 389), per il quale "le procedure per gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale disciplinate dal presente articolo possono essere comunque utilizzate ad iniziativa degli interessati".

In realtà l'art. 9 del D.M. 471 contiene elementi di ambiguità ed incertezza.

Se da una parte viene chiarito che soggetto interessato alla bonifica è "il proprietario di un sito o altro soggetto che, al di fuori dei casi di cui agli articoli 7 e 8, intenda attivare di propria iniziativa le procedure per gli interventi di messa in sicurezza d’emergenza, di bonifica e di ripristino ambientale"[13] e si individua la procedura che deve essere seguita in questi casi, non del tutto lineare sembra essere la disciplina transitoria degli obblighi di bonifica.

Al riguardo va precisato che la dottrina è da subito stata concorde nel ritenere la nuova disciplina priva di efficacia retroattiva e, quindi, limitata ai fatti di contaminazione verificatisi dopo l'entrata in vigore del decreto ministeriale (appunto il D.M. 25 ottobre 1999, n. 471) che avrebbe dovuto definire i limiti superati i quali sarebbero scattati gli obblighi di bonifica[14].

I commi 3 e 6 dell'art. 9, dai quali si evince la disciplina transitoria per i soggetti interessati alla bonifica, lasciano però qualche margine di dubbio.

Il primo prevede che: " Qualora il proprietario o altro soggetto interessato proceda ai sensi dei commi 1 e 2 entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto, la decorrenza dell’obbligo di bonifica verrà definita dalla regione territorialmente competente in base alla pericolosità del sito determinata con i criteri di cui all’articolo 14, comma 3, nell’ambito del Piano regionale o di suoi eventuali stralci, salva in ogni caso la facoltà dell’interessato di procedere agli interventi di bonifica e ripristino ambientale prima del suddetto termine".

Il comma 6 precisa: "La disposizione di cui al comma 3 non si applica alle situazioni di inquinamento o di pericolo concreto ed attuale di inquinamento determinate da eventi, anche accidentali, verificatisi in data successiva all’entrata in vigore del presente regolamento". Ragionando a contrario si deve allora ritenere che il comma 3 si applichi a situazioni di inquinamento o di pericolo concreto ed attuale di inquinamento determinate da eventi, anche accidentali, verificatisi in data anteriore all’entrata in vigore del D.M. 25 ottobre 1999, n. 471.

Desta quindi perplessità la formula usata dal comma 3 il quale parla di decorrenza dell’obbligo di bonifica, con riferimento ad uno stato di contaminazione del sito che, in realtà, è fondato su  parametri introdotti da un provvedimento successivo al verificarsi  dell'evento.

Occorre allora da chiedersi come mai venga definito obbligatorio un comportamento che, applicando a rigore i principi in tema di irretroattività della legge, tale non dovrebbe essere (la bonifica si dovrebbe ritenere doverosa solo per i fatti verificatisi dopo l'entrata in vigore del D.M. n. 471[15]). Inoltre il proprietario del sito che non sia responsabile dell'evento di contaminazione, non è comunque tenuto alla bonifica, pur rimanendo la sua posizione pregiudicata quanto al recupero delle spese anticipate dal Comune, a seguito dell'operatività del meccanismo di cui ai commi 10 ed 11 dell'art. 17 D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22.

Le risposte possibili sono due.

In una prima opzione si potrebbe sostenere che il proprietario di un sito in cui si manifestino situazioni di inquinamento o di pericolo concreto ed attuale di inquinamento determinate da eventi, anche accidentali, verificatisi in data anteriore all’entrata in vigore del D.M. 25 ottobre 1999, n. 471, ha facoltà di procedere alla bonifica ma, una volta effettuata la comunicazione di cui al comma 1 dell'art. 9 cit., ha l'obbligo di ultimare il procedimento avviato d'iniziativa.

In una diversa angolazione si potrebbe invece ritenere che il legislatore abbia implicitamente affermato il principio per cui il proprietario dell'area non obbligato alla bonifica ( o perché non vi è tenuto, trattandosi di evento anteriore all'efficacia degli standards, o, con riferimento a fatti successivi, perché del tutto incolpevole), il quale rimanga inerte di fronte a situazioni di contaminazione, omettendo di prendere provvedimenti di messa in sicurezza e di bonifica, contribuisce comunque a cagionare, per effetto del permanere e del diffondersi della contaminazione, il pericolo concreto ed attuale di superamento dei limiti se non addirittura il superamento di questi[16].

E' chiaro che una risposta affermativa  introdurrebbe profili di estremo rigore nella gestione ed amministrazione degli immobili. Il proprietario, infatti, non avrebbe solo la convenienza ad attivare il meccanismo di bonifica ( al fine di evitare il meccanismo dell'onere reale e del privilegio speciale immobiliare), ma sarebbe destinatario di un vero e proprio dovere di vigilanza sulla salubrità del fondo. Nei suoi confronti scatterebbe non soltanto la responsabilità civilistica per l'omessa bonifica, ma anche quella penale di cui all'art. 51 bis del D.Lgs 22/1997.

A tali perplessità occorre rispondere in due modi.

Sotto il profilo pratico è opportuno procedere immediatamente a far verificare se gli standards introdotti dal D.M. 471 siano stati superati. Tale autocontrollo consentirà un duplice risultato.

Da un lato può introdurre certezza e trasparenza in vista di eventuali trattative commerciali dirette alla alienazione del sito o alla sua cessione in uso a terzi. In secondo luogo consentirà di escludere,  sul versante dei controlli ( ricordiamo che l'art. 8 del nuovo decreto disciplina l'ipotesi in cui soggetti ed organi pubblici - senza alcuna distinzione- accertino nell'esercizio delle proprie funzioni istituzionali una situazione di inquinamento o di pericolo di inquinamento), la penale responsabilità nell'ipotesi in cui, a seguito di un'attività di verifica, si effettuino prelievi dal fondo inquinato e dalle successive analisi risulti il superamento dei parametri di cui all'allegato 1) del D.M. 471. In tal caso, infatti, è onere del proprietario provare la mancanza di colpevolezza, ovvero che il fatto da cui ha preso origine l'inquinamento si è verificato in epoca anteriore all'entrata in vigore del decreto, poiché per l'organo accertatore ( il quale può intervenire sia a sorpresa che su delega dell'Autorità giudiziaria) è sufficiente provare che, in quel determinato momento storico, successivo all'entrata in vigore del D.M. 471, gli standards da questo previsti sono stati superati.

Al di là dei suggerimenti pratici, resta certamente il dubbio sulla effettiva portata del concetto di pericolo di inquinamento, atteso che il D.M. 25 ottobre 1999, n. 471 non individua dei parametri certi superati i quali si determina una situazione di pericolo. Questa, in sostanza, continua ad essere rappresentata in modo vago e generico come mera probabilità che i valori di concentrazione limite di cui all'allegato 1) possano essere superati. Nessun riferimento concreto viene fatto per individuare il momento in cui si determina uno stato di pericolo tale da rendere obbligatorio il procedimento di bonifica, tanto che verrebbe da chiedersi se la fattispecie penale non pecchi di indeterminatezza e genericità.

 

 

 

 

Pasquale Fimiani