Il mercato dei materiali da rifiuto - in particolare di imballaggio (1) - nell’orientamento europeo: prime tracce di un percorso (prima parte)
di Alberto Pierobon
Quale è il rapporto tra la concorrenza e la tutela dell’ambiente nell’obiettivo comunitario teso a dinamicizzare e rendere più competitiva, in una ottica di sostenibilità, la economia (e quind’anche il mercato) dell’Unione europea?
Il primo problema da porsi è se effettivamente esista “il” mercato e come esso vada inteso.
In particolare, riferendosi ai rifiuti, va notato come il mercato dei materiali (appunto) qualificabili come rifiuti sia di recente emersione (almeno formalmente, mentre nella prassi da sempre il materiale anche da rifiuti trova scambio mercantile) e peculiare, diversificato nel tempo e nello spazio di riferimento, per cui sembra opportuno approcciarsi – ancora una volta – caso per caso, rinviando le questioni d’apice a prossimi approfondimenti e fermandosi, per ora, a questioni connesse alle valutazioni strategiche ed economiche dei soggetti regolatori (tra i quali gli enti locali anche in sede di programmazione e decisionale in ordine alla organizzazione dei servizi pubblici) e/o dei soggetti gestori.
Tra altro, occorre sicuramente discriminare tra rifiuto e rifiuto, tipologie, qualità, provenienze, logistiche, eccetera, e tra le varie attività gestionali “di fine corsa” (in buona sintesi: recupero, riciclo, smaltimento), oltre che tra i soggetti interessati (primi produttori, altri produttori, detentori, importatori, esportatori, intermediari, commercianti, gestori, controllori, ecc.).
I sistemi gestionali (del conferimento, prelievo e quindi raccolta – ma non solo – del recupero, dello smaltimento e così via) debbono essere “aperti” alla partecipazione degli operatori economici e delle autorità pubbliche competenti, in particolare per i prodotti importati debbono trovare applicazione condizioni non discriminatorie (comprendendovi accordi dettagliati e tariffe imposte per l’accesso al mercato), evitandosi così l’instaurazione di barriere commerciali e/o di una concorrenza distorta ai sensi del Trattato Ue.
E qui, tra altro, emerge il noto principio della responsabilità del produttore, cioè i produttori, distributori e importatori degli imballaggi (non ancora dei rifiuti di imballaggio, ma dell’imballaggio come bene) sono (e rimangono fino ad un certo momento) responsabili della gestione (anche finale) dei propri rifiuti ancorché essi vengano conferiti ad un operatore idoneo,abilitato e che effettivamente (nonché obiettivamente) fornisca una corretta “soluzione” al problema.
Per esempio, rimanendo agli imballaggi, la Ue ha distinto (individuato) tre mercati:
- l’organizzazione di sistemi/ soluzioni alternative che soddisfino gli obblighi di carattere ambientale;
- la raccolta/differenziazione degli imballaggi usati;
- il recupero/vendita di materiale secondario.
Il primo mercato, dei sistemi collettivi - con le soluzioni alternative, tali da organizzare la raccolta e il recupero di imballaggi usati - vengono offerti dei servizi alle società obbligate da leggi nazionali ad applicare la direttiva sugli imballaggi.
Le società obbligate possono sia entrare a far parte di un sistema collettivo oppure optare per una soluzione individuale, entrambe le possibilità per la UeE sembrano essere ugualmente adatte a raggiungere gli obiettivi previsti dalla Direttiva sugli Imballaggi.
Talché le due opzioni almeno in linea di principio,vanno considerate fondamentalmente intercambiabili (!), anche se qui sembra assumere importanza e rilevanza la provenienza domestica o commerciale degli imballaggi.
Il secondo mercato riguarda invece la raccolta e la differenziazione degli imballaggi usati. In questo mercato i sistemi/soluzioni prevedono la raccolta ed i servizi di differenziazione resi dalle società pubbliche e/o private operanti nel settore dei rifiuti.
Tuttavia, i mercati della raccolta e della differenziazione possono anche costituire mercati separati (2).
E, anche qui, possiamo distinguere tra il servizio della raccolta e quello della differenziazione degli imballaggi a seconda se esso imballaggio sia:
- da provenienza domestica;
- da provenienza commerciale.
Per cui rilevano, in parte qua, indubbi aspetti logistici (quali: punti di raccolta serviti, il volume medio dei rifiuti, il numero e la capacità dei contenitori, la frequenza della raccolta, ed altri aspetti ancora), soprattutto di ordine qualitativo, e comunque tali da condizionare le successive fasi gestionali (3).
Il terzo mercato riguarda, infine, i servizi di recupero e del materiale secondario, dove gli operatori offrono i loro servizi ai sistemi collettivi o alle soluzioni individuali, che a turno organizzano la consegna alle società di raccolta del materiale d’imballaggio usato raccolto e selezionato.
In generale, ogni materiale da recuperare dà origine ad un mercato separato (p.e. vetro, carta, metallo), tuttavia, è importante sottolineare che questi mercati possono comprendere non solo gli imballaggi usati, ma anche altri tipi di rifiuti dello stesso materiale.
Sembra altresì importante segnalare come l’area geografica di mercato per i servizi di recupero e del materiale secondario può essere – a certe condizioni – financo internazionale, ciò sia per l’assenza della capacità di effettuare il recupero in alcuni Stati Membri, sia per la tipologia del materiale e il suo mercato (per esempio la carta ha un mercato internazionale superiore a quello del vetro).
Peraltro, è stato notato (vedi le decisioni preliminari del Caso Dusseldorp (4)) che un diritto esclusivo al trattamenti dei rifiuti, in combinazione col divieto per i soggetti obbligati a far smaltire i propri rifiuti, al fine di esportare quelli recuperabili, equivale ad un inevitabile abuso, vale a dire ad una limitazione dei mercati in violazione all’articolo 86(1) Ce, in combinato all’articolo 82 del Trattato Ce.
Sulla raccolta di imballaggi usati di tipo domestico, dal punto di vista economico pare indispensabile avvalersi di reti correlate agli elementi dianzi cennati, talché una certa concentrazione di domanda sembrerebbe esserne una inevitabile conseguenza.
Purtuttavia, per la Ue è indispensabile assicurare che questa concentrazione di domanda non porti a limitazioni ingiustificate della concorrenza sui mercati “a valle” (per esempio come concorrenza tra i raccoglitori) e sui mercati a monte (per esempio come concorrenza tra i sistemi), per cui la Ue ha sempre propugnato (tramite Linee Guida e altro) che i contratti di affidamento come stipulati tra i sistemi ed i raccoglitori abbiano una durata limitata, ed avvengano esperendo una procedura di gara e quindi di aggiudicazione trasparente, oggettiva e non discriminatoria, infine, il sistema non deve comunque impedire l’accesso di concorrenti all’infrastruttura di raccolta.
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(1) Sulla problematica definitoria e sua metodica (non solo e non tanto) giuridica interverremo la prossima settimana, con un apposito scritto, sempre in questa Rubrica.
(2 Raccolta e differenziazione possono costituire due mercati diversi, ad esempio, se i sistemi di gestione dei rifiuti prevedono procedure di gare d’appalto separate per i servizi di raccolta e differenziazione (p.e., DSD in Germania) o società diverse svolgono le due attività.
(3) Latta, alluminio e plastica provenienti da abitazioni private vengono spesso raccolti insieme e devono essere frequentemente differenziati. La cernita avviene in impianti di differenziazione ad alta intensità di capitale che sembra essere non necessaria per la differenziazione degli imballaggi usati di tipo commerciale.
(4) Caso C-203/96, Chemische Afvalstoffen Dusseldorp BV ed altri, sentenza ECJ del 25 giugno 1998, ECR [1998] I-4075.
