Nuova sospensione della Seveso per gli impianti di gestione di rifiuti

di Mauro SANNA

pubblicato su unaltroambiente.it. Si ringraziano Autore ed Editore

A seguito dell’emanazione dell’ordinanza n. 144 del 15 dicembre 2022 da parte della Corte di Giustizia Ue, Sezione VI, sembrava che anche in Italia avesse trovato piena applicazione per gli impianti di gestione di rifiuti quanto previsto dalla direttiva 2012/18/UE (cd. Seveso III) recepita dall’Italia con il Decreto legislativo 26 giugno 2015, n. 105.

Infatti, la direttiva era rimasta di fatto non operativa a causa delle diverse vicende giudiziarie avvicendatesi nel tempo, che sembravano però risoltesi definitivamente con l’ordinanza del 15 dicembre 2022 della Corte di Giustizia Ue, con la quale erano state rimosse le riserve poste dal Consiglio di Stato, Sezione IV, nella sentenza n. 490 del 25 gennaio 2022; la direttiva Ue era così divenuta operativa per gli impianti di gestione di rifiuti.

Ora, con la emanazione della nuova Ordinanza n 2789/2024 del 21 marzo 2024, n. 2789 del Consiglio di Stato l’applicazione della direttiva per gli impianti di gestione di rifiuti è invece di nuovo sospesa:

Per poter applicare la direttiva infatti, il Consiglio di Stato ha chiesto ulteriori chiarimenti al Giudice Ue sulle modalità di valutazione dei quantitativi di sostanze pericolose presenti in un impianto di gestione di rifiuti al fine di stabilirne l’assoggettamento o meno alla disciplina Seveso. A questo fine il Giudice ha formulato due questioni interpretative della direttiva 2012/18/Ue sospendendo il giudizio nell’attesa di una risposta dell’Ue.

Questo costituisce secondo ed “eccezionale” rinvio alla Corte di Giustizia Ue che, sulla medesima tematica, si era già espressa (ma non sul merito) attraverso l’ordinanza 15 dicembre 2022, causa C-144/2022.

Precedenti sentenze

Con la sentenza non definitiva n. 490 del 2022, il Consiglio di Stato aveva sospeso il giudizio e rinviato alla Corte di giustizia dell’Unione europea tre questioni pregiudiziali.¹:

Con l’ordinanza del 15 dicembre 2022, resa nella causa C-144/22 , la Corte di giustizia statuiva (in sintesi):

1. sul primo quesito, che il Giudice nazionale può astenersi dal rinvio se “abbia maturato la convinzione” che “gli altri Giudici di ultima istanza degli Stati membri e la Corte condividerebbero la sua analisi”, tenuto conto dei criteri interpretativi menzionati ai paragrafi da 36 a 42 e delle considerazioni esposte ai paragrafi da 43 a 45 dell’ordinanza della Corte di giustizia;
2. sul secondo quesito, che spetta esclusivamente al Giudice nazionale, “che deve assumersi la responsabilità dell’emananda decisione giurisdizionale”, valutare la necessità e la rilevanza del rinvio e che la Corte non è obbligata a pronunciarsi quando “l’interpretazione richiesta non ha alcun legame con la realtà effettiva o con l’oggetto del procedimento principale, [o] qualora il problema sia ipotetico…” (punto 58 dell’ordinanza C-144/22);
3. sul terzo quesito, formulato la Corte affermava che “Dalla decisione di rinvio emerge che la terza questione viene sollevata solo in caso di risposta affermativa alla prima. In considerazione della risposta fornita alla prima questione, non occorre rispondere alla terza questione”

Proprio in relazione alla risposta al terzo quesito, il Consiglio di Stato riteneva che sulla base di quanto previsto dalla normativa sussistessero dubbi interpretativi, rilevanti per la decisione, che richiedessero eccezionalmente un ulteriore rinvio alla Corte di giustizia.

Considerava infatti che, in relazione alla disciplina del caso specifico, fosse determinante quanto previsto dalle seguenti norme:

• l’articolo 3, lett. n), del Dlgs n. 105 del 2015, riprendendo quanto previsto dall’articolo 3, n. 12, della direttiva 2012/18/Ue, definisce il concetto di “presenza di sostanze pericolose.²
• l’articolo 13, comma 1, del Dlgs n. 105 del 2015 – riprendendo quanto disposto dall’articolo 7, paragrafo 1 e 2, della direttiva 2012/18/Ue – obbliga il gestore “a trasmettere, con le modalità di cui al comma 5… una notifica, redatta secondo il modulo riportato in allegato 5”, contenente le informazioni enumerate all’articolo 13, comma 2.³
• l’Allegato 5 della direttiva 2012/18/Ue contenente il Modulo di notifica e di informazione sui rischi di incidente rilevante per i cittadini ed i lavoratori di cui agli artt. 13 e 23.⁴

Il Consiglio di Stato, in considerazione di quanto previsto da tali norme, sospendeva il giudizio e proponeva alla Corte di giustizia dell’Unione europea (in sintesi) le seguenti questioni di pregiudizialità interpretativa.

A) “se la definizione di “presenza di sostanze pericolose” di cui all’articolo 3, n. 12, della direttiva 2012/18/Ue osti ad una prassi secondo la quale la previsione dei quantitativi di sostanze pericolose presenti all’interno di un impianto di trattamento dei rifiuti sia rimessa ad una procedura operativa implementata dal gestore (ed eventualmente recepita dall’autorizzazione di cui all’articolo 23 della direttiva 2008/98/Ce o di cui all’articolo 4 della direttiva 2010/75/Ue

B) “se l’articolo 7 della direttiva 2012/18/Ue , che prevede che il gestore sia obbligato a trasmettere “una notifica all’autorità competente” contenente le informazioni elencate nell’articolo 7, paragrafo 1, della medesima Direttiva, interpretato alla stregua dei principi di concorrenza e di libertà di stabilimento, osti ad una norma quale quella dell’articolo 13, commi 1, 2 e 5, del Dlgs n. 105/2015 che prevede che la comunicazione delle informazioni debba avvenire esclusivamente mediante “una notifica, redatta secondo il modulo riportato in allegato 5” (comma 1), …“

Considerazioni sulle questioni poste

In attesa della risposta della Corte di giustizia in merito alle questioni poste si possono svolgere solo le seguenti considerazioni:

Prima questione

Si ritiene che l’articolo 7 della direttiva 2012/18/Ue, che prevede che il gestore di uno stabilimento sia obbligato a trasmettere “una notifica all’autorità competente che contenga le informazioni che consentano di individuare le sostanze pericolose e la categoria delle sostanze pericolose interessate o che possono essere presenti nello stabilimento stesso, non si possa conciliare con una prassi con la quale la previsione dei quantitativi di sostanze pericolose presenti all’interno di un impianto di trattamento dei rifiuti sia rimessa ad una procedura operativa, predittiva implementata dal gestore stesso.

Infatti, proprio sulla base di quanto riportato nella notifica presentata, sono definiti a priori i quantitativi massimi di sostanze pericolose ammissibili nello stabilimento, che in caso di impianti di gestione di rifiuti non possono che coincidere al massimo con quelli autorizzati ai sensi dell’art. 208 del Dlgs 152/06, o in alternativa dall’AIA, considerato che nel momento in cui si richiede una autorizzazione si definiscono anche le quantità di sostanze pericolose ammissibili in quanto compatibili con gli impianti di cui è dotato.

Tali limiti di quantità, quindi, non essendo in nessun caso superabili, non possono essere subordinati né demandati ad una verifica successiva svolta, momento per momento, mediante un qualsiasi sistema predittivo.

Una tale “previsione” risulterebbe d’altra parte del tutto superflua, considerato che, come detto, non deve comunque mai essere superata la quantità limite notificata all’autorità competente al momento dell’attivazione dello stabilimento né a tale condizione è possibile prevedere alcuna alternativa.

Diverso significato assume l’installazione di un sistema di monitoraggio finalizzato a verificare istante per istante le quantità di sostanze pericolose presenti, che risulterebbe di ausilio e di garanzia al rispetto del limite notificato senza però che esso assuma alcuna velleità predittiva sulla quantità massima che può essere presente.

Riguardo alla possibile adozione di un sistema di monitoraggio che garantisca il non superamento delle soglie previste nella colonna 2 e nella colonna 3 dell’allegato 1 alla direttiva 2012/18/Ue, si deve anche ricordare che già in passato il Tar Toscana, con la Sentenza 4 maggio 2023, n. 446, aveva evidenziato in proposito che: la valutazione della presenza di sostanze pericolose oltre i limiti di soglia previsti dal Dlgs 105/2015, ai fini dell’assoggettamento dello stabilimento alla medesima normativa, non può essere devoluta all’autodeterminazione del gestore attraverso una verifica svolta “momento per momento” sulla base di procedure operative, ma deve essere effettuata ex ante, in via previsionale, sulla base della capacità degli impianti, così come ufficialmente accertata dal provvedimento autorizzatorio. Questo, sulla base del fatto che l’adozione di un sistema informatizzato di gestione predittivo, a cui affidare il monitoraggio continuo ed il controllo delle quantità di sostanze pericolose effettivamente presenti nello stabilimento, avrebbe senso solo se fosse prevista la possibilità di introdurre nello stabilimento quantità di sostanze pericolose superiori rispetto alla soglia stabilita ed alla relativa capacità ricettiva.

Una tale possibilità, di per sè determinerebbe però automaticamente già l’assoggettamento dell’impianto agli obblighi di cui al Dlgs n. 105/2015. D’altra parte, il concetto stesso di “previsione”, posto alla base della normativa Seveso, in quanto implica un’anticipazione delle cautele da adottare, contrasta con la possibilità di una verifica momento per momento da parte del gestore dell’impianto.

Pertanto, per verificare l’applicabilità della normativa “Seveso” ad uno stabilimento e determinare se i quantitativi di sostanze pericolose che possono essere presenti in esso siano al di sotto delle soglie ammissibili, si dovrà fare riferimento alla capacità massima di stoccaggio dei rifiuti pericolosi prevista nell’autorizzazione di cui all’articolo 208 del Dlgs n. 152/2006 ovvero nell’AIA e non sarà perciò compatibile affidarsi a sistemi di “monitoraggio in continuo”, cosiddetti predittivi, posti in capo al gestore.

Seconda questione

Relativamente alla compatibilità tra l‘obbligo per il gestore, previsto dall’articolo 7 della direttiva 2012/18/Ue, di trasmettere una notifica all’autorità competente contenente le informazioni stabilite dall’articolo 7, paragrafo 1, della medesima Direttiva, e quanto stabilito dall’articolo 13, commi 1, 2 e 5, del Dlgs n. 105/2015, che prevede che la comunicazione debba avvenire esclusivamente mediante “una notifica, redatta secondo il modulo riportato in allegato 5” (comma 1) al medesimo decreto, in attesa della risposta della Corte di giustizia, in merito al secondo quesito posto si può invece osservare quanto segue.

La prescrizione di cui all’articolo 13, commi 1, 2 e 5, del Dlgs n. 105/2015 che stabilisce che la comunicazione delle informazioni debba avvenire esclusivamente mediante “una notifica, redatta secondo il modulo riportato in allegato 5” (comma 1), rispetto a quanto previsto dall’articolo 7 della direttiva 2012/18/Ue, che solo genericamente prevede, che il gestore sia obbligato a trasmettere “una notifica all’autorità competente” contenente le informazioni elencate nell’articolo 7, paragrafo 1, della medesima Direttiva, appare solo esemplificativa di quanto previsto dalla normativa europea.

Infatti, anche questa normativa stabilisce di fornire nella notifica le informazioni che consentano di individuare le sostanze pericolose e la categoria delle sostanze pericolose interessate o che possono essere presenti, la loro quantità ed il loro stato fisico.

Anche quanto previsto nel modulo riportato in allegato 5 al Dlgs n. 105/2015, in relazione a quanto stabilito dall’articolo 13, commi 1, 2 e 5, del medesimo decreto, corrispondendo a quanto prescritto dall’Articolo 7 della direttiva 2012/18/Ue, che stabilisce che il gestore è obbligato a trasmettere una notifica all’autorità competente, contenente tra le altre, le informazioni che consentano di individuare le sostanze pericolose e la categoria delle sostanze pericolose interessate o che possono essere presenti, la loro quantità e il loro stato fisico, appare del tutto simile alle Informazioni che sono ribadite ed esplicitate nell’ALLEGATO II della direttiva, concernente dati e informazioni minimi che devono figurare nel rapporto di sicurezza previsto all’Articolo 10 della medesima.⁵

Un’ultima considerazione di carattere generale è che appare emblematico che, su 28 paesi che costituiscono la Comunità Europea, solo gli operatori italiani abbiano ipotizzato l’adozione di un sistema informatizzato di gestione predittivo a cui affidare il monitoraggio continuo ed il controllo delle quantità di sostanze pericolose effettivamente presenti nello stabilimento, e che conseguentemente, a riguardo, sia stato necessario proporre anche ripetutamente alla Corte di giustizia dell’Unione europea le questioni di pregiudizialità interpretativa.

1. A) se la corretta interpretazione dell’articolo 267 Tfue imponga al Giudice nazionale, avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno, di operare il rinvio pregiudiziale su una questione di interpretazione del diritto unionale rilevante nell’ambito della controversia principale, anche qualora possa escludersi un dubbio interpretativo sul significato da attribuire alla pertinente disposizione europea… ma non sia possibile provare in maniera circostanziata, sotto un profilo soggettivo, avuto riguardo alla condotta di altri organi giurisdizionali, che l’interpretazione fornita dal Giudice procedente sia la stessa di quella suscettibile di essere data dai Giudici degli altri Stati membri e dalla Corte di giustizia ove investiti di identica questione”; “B) se – per salvaguardare i valori costituzionali ed europei della indipendenza del Giudice e della ragionevole durata dei processi – sia possibile interpretare l’articolo 267 Tfue, nel senso di escludere che il Giudice supremo nazionale, che abbia preso in esame e ricusato la richiesta di rinvio pregiudiziale di interpretazione del diritto della Unione europea, sia sottoposto automaticamente, ovvero a discrezione della sola parte che propone l’azione, ad un procedimento per responsabilità civile e disciplinare”; “C) se la definizione di “presenza di sostanze pericolose” di cui all’articolo 3, n. 12, della direttiva 2012/18/Ue osti ad una prassi secondo la quale la previsione dei quantitativi di sostanze pericolose presenti all’interno di un impianto di trattamento dei rifiuti sia rimessa ad una procedura operativa implementata dal gestore (ed eventualmente recepita dall’autorizzazione di cui all’articolo 23 della direttiva 2008/98/Ce o di cui all’articolo 4 della direttiva 2010/75/Ue ), la quale, qualificando i rifiuti come miscele ai sensi dell’articolo 3, n. 11, della direttiva 2012/18/Ue , contempli il costante monitoraggio del quantitativo delle sostanze pericolose presenti all’interno dell’impianto e garantisca il non superamento della soglia inferiore e della soglia superiore rispettivamente previste nella colonna 2 e nella colonna 3 dell’allegato 1 alla direttiva 2012/18/Ue “.↩︎
2. Art. 3, Dlgs n. 105 del 2015. Definizioni l) «sostanza pericolosa»: una sostanza o miscela di cui alla parte 1 o elencata nella parte 2 dell’allegato 1, sotto forma di materia prima, prodotto, sottoprodotto, residuo o prodotto intermedio; m) «miscela»: una miscela o una soluzione composta di due o più sostanze; n) «presenza di sostanze pericolose»: la presenza, reale o prevista, di sostanze pericolose nello stabilimento, oppure di sostanze pericolose che è ragionevole prevedere che possano essere generate, in caso di perdita del controllo dei processi, comprese le attività di deposito, in un impianto in seno allo stabilimento, in quantità pari o superiori alle quantità limite previste nella parte 1 o nella parte 2 dell’allegato 1;↩︎
3. Art. 13, Dlgs n. 105 / 2015. Notifica 1. Il gestore dello stabilimento è obbligato a trasmettere, con le modalità di cui al comma 5, al CTR, alla Regione e al soggetto da essa designato, al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare tramite l’ISPRA, alla Prefettura, al Comune, al Comando provinciale dei Vigili del fuoco una notifica, redatta secondo il modulo riportato in allegato 5, entro i seguenti termini: a) per i nuovi stabilimenti, centottanta giorni prima dell’inizio della costruzione o sessanta giorni prima delle modifiche che comportano un cambiamento dell’inventario delle sostanze pericolose; b) in tutti gli altri casi, entro un anno dalla data a decorrere dalla quale la direttiva 2012/18/UE si applica allo stabilimento. 2. La notifica, sottoscritta nelle forme dell’autocertificazione secondo quanto stabilito dalla disciplina vigente, contiene le seguenti informazioni: a) il nome o la ragione sociale del gestore e l’indirizzo completo dello stabilimento; b) la sede legale del gestore, con l’indirizzo completo; c) il nome e la funzione della persona responsabile dello stabilimento, se diversa da quella di cui alla lettera a); d) le informazioni che consentano di individuare le sostanze pericolose e la categoria di sostanze pericolose presenti o che possono essere presenti; e) la quantità e lo stato fisico della sostanza pericolosa o delle sostanze pericolose in questione; f) l’attività, in corso o prevista, dello stabilimento; g) l’ambiente immediatamente circostante lo stabilimento e i fattori passibili di causare un incidente rilevante o di aggravarne le conseguenze, comprese informazioni, se disponibili, sugli stabilimenti adiacenti, su siti che non rientrano nell’ambito di applicazione del presente decreto, aree e sviluppi edilizi che potrebbero essere all’origine o aggravare il rischio o le conseguenze di un incidente rilevante e di effetti domino. Articolo 7, paragrafo 1 e 2, della direttiva 2012/18/Ue Notifica 1. Gli Stati membri provvedono affinché il gestore sia obbligato a trasmettere una notifica all’autorità competente contenente le seguenti informazioni: a) il nome e/o la ragione sociale del gestore e l’indirizzo dello stabilimento interessato; b) la sede legale del gestore, con l’indirizzo completo; c) il nome e la funzione della persona responsabile dello stabilimento, se diversa da quella di cui alla lettera a); d) le informazioni che consentano di individuare le sostanze pericolose e la categoria delle sostanze pericolose interessate o che possono essere presenti; e) la quantità e lo stato fisico della sostanza pericolosa o delle sostanze pericolose in questione; f) l’attività in corso, o prevista, dell’impianto o del deposito; g) l’ambiente immediatamente circostante lo stabilimento e i fattori passibili di causare un incidente rilevante o di aggravarne le conseguenze, comprese informazioni, se disponibili, sugli stabilimenti adiacenti, su siti che non rientrano nell’ambito di applicazione della presente direttiva, aree e sviluppi edilizi che potrebbero essere all’origine o aggravare il rischio o le conseguenze di un incidente rilevante e di effetti domino.↩︎
4. Allegato 5, direttiva 2012/18/Ue Il presente allegato è così costituito: – SEZIONI A1 e A2 – INFORMAZIONI GENERALI – SEZIONE B – SOSTANZE PERICOLOSE PRESENTI E QUANTITÀ MASSIME DETENUTE, CHE SI INTENDONO DETENERE O PREVISTE, AI SENSI DELL’ART. 3, COMMA 1, LETTERA n)↩︎
5. ALLEGATO II della direttiva 2012/18/Ue Dati e informazioni minimi che devono figurare nel rapporto di sicurezza di cui all’Articolo 10 (***) 3. Descrizione dell’impianto: a) descrizione delle principali attività e produzioni delle parti dello stabilimento importanti dal punto di vista della sicurezza, delle fonti di rischio di incidenti rilevanti e delle condizioni in cui tale incidente rilevante potrebbe prodursi, corredata di una descrizione delle misure preventive previste; b) descrizione dei processi, in particolare delle modalità operative; se del caso, tenendo conto delle informazioni disponibili sulle migliori pratiche; c) descrizione delle sostanze pericolose: i) inventario delle sostanze pericolose, comprendente: — l’identificazione delle sostanze pericolose: denominazione chimica, numero CAS, denominazione secondo la nomenclatura IUPAC, — quantità massima di sostanze pericolose effettivamente presente o possibile, ii) caratteristiche fisiche, chimiche, tossicologiche e indicazione dei pericoli, sia immediati che differiti, per la salute umana e l’ambiente; iii) proprietà fisiche o chimiche in condizioni normali di utilizzo o in condizioni anomale prevedibili. 4. Identificazione e analisi dei rischi di incidenti e metodi di prevenzione: a) descrizione dettagliata dei possibili scenari di incidenti rilevanti e delle loro probabilità o delle condizioni in cui possono prodursi, corredata di una sintesi degli eventi che possono svolgere un ruolo nell’innescare tali scenari, con cause interne o esterne all’impianto, comprendente in particolare: i) cause operative; ii) cause esterne, quali quelle connesse con effetti domino, siti che non rientrano nell’ambito di applicazione della presente direttiva, aree e sviluppi edilizi che potrebbero essere all’origine di o aumentare il rischio o le conseguenze di un incidente rilevante; iii) cause naturali, ad esempio terremoti o inondazioni↩︎